臺北高等行政法院判決
104年度簡上字第158號
上 訴 人 財團法人台灣產業服務基金會
代 表 人 謝永旭
被 上訴 人 行政院環境保護署
代 表 人 魏國彥（署長）住同上
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對於中華民國104 年9
月11日臺灣臺北地方法院104 年度簡更一字第2 號行政訴訟判決
，提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：
被上訴人為執行100至101年度「應回收廢棄物稽核認證團體 （廢電子電器及廢資訊物品類）」專案工作計畫（下稱系爭 工作計畫），乃與上訴人於民國100年1月1日簽訂「應回收 廢棄物稽核認證團體（廢電子電器及廢資訊物品類）契約書 」（下稱系爭契約），委託上訴人執行該計畫。期間自100 年1 月1 日起至101 年12月31日止，由上訴人辦理廢棄電子 電器及廢資訊物品內應回收廢棄物之回收處理量稽核認證業 務。嗣因履約期間，被上訴人於101 年11月23日至受補貼機 構和瑋企業股份有限公司（下稱和瑋公司）執行預警查核作 業，於IC版破碎機房前，發現部分待上線處理之廢主機，僅 有破壞性標記，未有黃漆標示，但該批廢主機已於101 年11 月22日完成入庫程序，被上訴人即以上訴人未落實稽核認證 相關作業規定，違反「應回收廢棄物稽核認證作業辦法」（ 下稱稽核認證作業辦法）、「應回收廢棄物回收清除處理稽 核認證作業手冊（廢電子電器暨廢資訊物品類）（下稱稽核 認證作業手冊）」及系爭契約等相關規定，被上訴人乃以10 1 年12月20日環署基字第1010116091號函（下稱被上訴人10 1 年12月20日函）通知上訴人記缺失1 點，並依系爭契約第 17條第7 款規定，扣減101 年度計畫經費1%（新臺幣30萬元 ），於下次撥款（12期款）時，辦理扣款作業。上訴人不服 該函，提起訴願遭決定不受理，循序提起行政訴訟，經臺灣 臺北地方法院（下稱臺北地院）以103 年度簡字第60號行政 訴訟裁定駁回，該裁定嗣經本院103 年度簡抗字第15號廢棄 ，發回臺北地院更為審理，臺北地院復以104 年度簡更一字
第2 號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，其遂 提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠、被上訴人所為之101年12月20日 函，實乃基於其管理廢棄物回收機構之公權力事項，依稽核 認證作業辦法該公法上之強制規定所為之行政處分，而非兩 造所簽訂行政契約之效力所涵蓋，與系爭契約扣款不同，且 記點屬行政罰法第2 條第4 款規定之裁罰性不利處分，倘1 年內記點累積超過20點，將導致上訴人2 年內不得參加稽核 團體評選。㈡、退步言之，如認該稽核認證作業辦法亦為兩 造行政契約效力範圍所涵蓋（假設語，為上訴人所否認）， 仍不影響被上訴人101 年12月20日函性質屬於行政處分。此 可參考中央健保局與保險醫事服務機構之間合約、以及公立 學校教師之聘任屬行政契約等，足見系爭工作契約書第15條 第3 款約定並非被上訴人所為記點之依據，該約定效果乃「 終止合約」，且依稽核認證作業辦法之記點處分乃係被上訴 人終止合約之構成要件，足見被上訴人101 年12月20日函屬 行政處分之性質。㈢、退萬步言，若上開記點非行政處分（ 假設語），被上訴人仍不得為記點處分。本件被上訴人所為 之記點乃基於事實認定錯誤所為之違法行為，上訴人可能遭 受不得參與招標之不利益，若記點處分繼續存在，往後上訴 人仍有被記點之可能，而有回復未被記點狀態之必要，實具 有權利保護之必要，本件得透過撤銷記點及返還金額等方式 回復可能性，符合「公法上結果除去請求權」之成立要件， 應由法院依行政訴訟法第8 條第1 項規定，以判決將該對上 訴人不利之違法記點處分除去之等語，是求為判決：1.先位 聲明：訴願決定及原處分（即被告101 年12月20日環署基字 第1010116091號函缺失記點處分）均撤銷。2.備位聲明：被 上訴人應將以101 年12月20日函所為對上訴人之記點撤銷。三、被上訴人則以：㈠、被上訴人101年12月20日函僅係被上訴 人依「稽核認證作業辦法」、「稽核認證作業手冊」及「系 爭專案工作計畫」契約書相關約定，對合約對造即上訴人所 為之違約記點之事實敘述及理由說明，並非行政程序法上之 行政處分。核其性質，屬契約當事人之一方依契約所為之意 思表示，並未創設、變更或消滅上訴人之權利義務，非屬行 政罰法所稱之「記點」處分。㈡、上訴人提起本件爭訟，無 非主張被上訴人所為之「記點」意思表示，係屬累計制，倘 被上訴人對上訴人記點於1 年內累計超過20點，將導致上訴 人2 年內不得參加應回收廢棄物稽核認證團體之評選，故此 記點有對上訴人造成剝奪或消滅資格之法律效果云云。然而 上訴人自原記點時起，並無於1 年內累計超過違約記點20點
之情狀，並未影響其參加「應回收廢棄物稽核認證團體」之 評選，甚至已與被上訴人簽訂102-103 年度之「系爭工作計 畫」契約書並執行。亦即上訴人經被上訴人為記點之意思表 示後，並未對上訴人產生限制或剝奪資格等不利之法律效果 。上訴人提起本件行政爭訟欠缺「權利保護必要」，應予駁 回等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人之訴。四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠、依系爭契約第21條規 定，系爭作業辦法及認證作業手冊所規定內容已成為系爭工 作契約內容之一部；依系爭作業辦法第11條第1項第1款第3 目規定，系爭作業辦法並非行政法上具有強行規定之法令， 而係經兩造同意為系爭行政契約之一部分；又系爭稽核認證 作業辦法第11條第1項第1款第3目規定，並非行政法上具強 行規定之法令，而係經兩造同意為系爭契約之一部分，若發 生該等缺失情況時，被告得對原告為記缺失1點或3點，乃因 被告認原告未盡契約約定之給付義務，而以其有系爭契約約 定之事由所為之意思表示。至於記點效果，則於系爭工作計 畫契約書第15條第3款、第17條第7款規定其相關法律效果。 亦即就未依認證手冊規定執行稽核認證工作之情形，除記缺 失1點外，復生每次扣減年度計畫總經費金額1%之契約效果 。綜上可知，記點及點數累積之法律效果，亦屬兩造訂立之 系爭計畫工作契約內容。㈡、被上訴人以101年12月20日函 通知上訴人，其業務執行違反系爭稽核認證作業辦法及認證 作業手冊等相關規定，予以記缺失1點，並依契約書第17條 規定扣減101年度計畫經費金額總計30萬元，核屬對上訴人 違約事實暨效果之通知，尚非行政處分。被上訴人101年12 月20日通知函說明一、二部分乃先予闡述發函之依據係兩造 系爭契約及視為契約一部分之稽核認證作業辦法等附件，說 明三即敘明被上訴人於101年11月13日至和偉公司執行預警 查核作業，於IC板破碎機房前，發現部分待上線處理之廢主 機，僅有破壞性標記，為有黃漆標示，但該批廢主機已於10 1 年11月22日完成入庫程序，故判定上訴人22日當日未落實 稽核認證相關作業規定屬實，並依規定記點1 點，說明四乃 計算101 年度應扣減之金額總數，綜觀分析該函意思表示之 內容，均屬違約事實之效果通知，並非被上訴人本於行政權 對原告所為之行政行為，上訴人主張被上訴人上開記點通知 係違反行政法上義務而受之裁罰性不利處分云云，即屬無據 。訴願機關以該違約記點並非被告本於行政權對原告所為之 單方行政行為，非屬訴願救濟範圍，而以不受理決定駁回原 告之訴願，自有理由，核無不合，自應予維持。㈢、再公法 上結果除去請求權，乃人民因其權利受公權力之違法干涉，
請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有狀況之權利。 亦即，建立在憲法基本權保障之理論基礎上，排除公行政所 造成之違法事實結果，使權利得以回復到未受侵害前之原狀 ，乃係公法上結果除去請求權之目的所在。公法上結果除去 請求權之成立，應具備「須為被告機關之違法行為（其行為 除行政處分外，尚包括其他高權行為或作成行為時雖為合法 ，嗣因法律之變更，為違法）」、「須直接侵害人民之權利 」、「須該侵害之違法事實結果繼續存在，且有回復到未受 侵害前之原狀之可能」、「須被害人對於損害之發生無重大 過失」等要件。被上訴人所為之101 年12月20日函關於記點 部分，係因上訴人未確實履行系爭契約所生之違約而為之事 實效果通知，並無侵害上訴人權利之情事。況上訴人亦自承 自本案記點時起，並無於1 年內累計超過違約記點20點之情 狀，亦未影響其參加「應回收廢棄物稽核認證團體」之評選 ，甚至上訴人又與被上訴人簽訂102 至103 年系爭契約，並 已執行。被上訴人記點後，並未對上訴人產生限制或剝奪資 格等不利之法律效果，上訴人提起本件給付訴訟，顯然欠缺 權利保護之必要，亦與前揭公法上結果除去請求權之要件不 符等由，資為其論據。
五、上訴意旨略以：㈠、稽核認證團體於履約期間，如經被上訴 人認定有稽核認證作業辦法第11條所定情事者，被上訴人即 得對稽核認證團體作成缺失記點之處罰，且缺失點數於3個 月內累計超過6點者，被上訴人得終止合約；於1年內累計超 過20點者，被上訴人除得終止合約外，該稽核認證團體2年 內不得參加應回收廢棄物稽核認證團體之評選。其規範模式 核與本院102年度訴字第1517號裁定所述依全民健康保險醫 事服務機構特約及管理辦法（下稱特管辦法）及全民健康保 險特約醫事服務機構合約之違約記點相類似，自應為相同之 解釋。依行政罰法第2條第4款規定，且可知記點本身即屬行 政罰（不利行政處分）之一種，故缺失記點乃被上訴人基於 其管理稽核認證團體之公權力，依據稽核認證作業辦法第11 條公法上強制規定，單方面所為之決定，且對稽核認證團體 產生不利之法律效果，自屬行政處分。原判決認被上訴人10 1年12月20日函僅屬違約事實之效果通知，非屬行政處分， 顯有裁判不適用法則之情形。㈡、被上訴人依據該記點處分 扣減101 年度計畫總經費1%，核計30萬元，已有損上訴人之 財產權，且導致上訴人於履約過程中須承擔若遭被上訴人記 缺失點數於1 年內累計超過20點時，被上訴人除得終止合約 ，上訴人2 年內將不得參加應回收廢棄物稽核認證團體評選 之營運利益損失風險，上訴人自得循行政訴訟法第8 條第1
項提起給付訴訟請求撤銷該記點以為權利之保障。原判決認 上訴人又與被上訴人簽訂102 年至103 年「應回收廢棄物稽 核認證團體（廢電子電器及廢資訊物品類）專案工作契約書 ，並已執行，故被上訴人記點後，並未對上訴人產生限制或 剝奪資格等不利之法律效果，上訴人提起本件給付訴訟，顯 然欠缺權利保護必要乙節，顯倒果為因，而有裁判不適用法 則之情形。本件情形，倘對於上訴人被侵害之權利或法律上 利益，經審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復上訴人 法律上利益者，此時即難謂上訴人無進行爭訟而為實質審查 之實益。因上訴人與被上訴人處於行政契約之法律關係，上 訴人欲請求除去被上訴人記點之目的，並無法藉由提起給付 訴訟以外之其他方法達成，是上訴人於本件訴訟自有權利保 護必要等語。
六、本院查：
㈠、按為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康 ，定有廢棄物清理法，依該法第4 條規定：「本法所稱主管 機關，在中央為行政院環境保護署。」第5 條第1 、2 、4 項規定：「（第1 項）本法所稱執行機關，為直轄市政府環 境保護局、縣（市) 環境保護局及鄉（鎮、市) 公所。（第 2 項）執行機關應設專責單位，辦理一般廢棄物之回收、清 除、處理及廢棄物稽查工作。（第4 項）一般廢棄物之回收 、清除、處理，在直轄市由直轄市政府環境保護局為之；在 省轄市由省轄市環境保護局為之；在縣由鄉（鎮、市) 公所 負責回收、清除，由縣環境保護局負責處理，必要時，縣得 委託鄉（鎮、市)公所執行處理工作。」第16條第1項規定： 「依前條第2項公告之應負回收、清除、處理責任之業者（ 以下簡稱責任業者)，應向主管機關辦理登記；製造業應按 當期營業量，輸入業應按向海關申報進口量，於每期營業稅 申報繳納後15日內，依中央主管機關核定之費率，繳納回收 清除處理費，作為資源回收管理基金，並應委託金融機構收 支保管……。」第17條規定：「前條第1項之資源回收管理 基金，應使用於下列用途：一、支付回收清除處理補貼。二 、補助獎勵回收系統、再生利用。……四、經中央主管機關 評選委託之公正稽核認證團體，其執行稽核認證費用。…… 。」第18條第1 、2 、3 、5 項規定：「（第1 項）依第15 條第2 項公告之物品或其包裝、容器，經食用或使用後產生 之一般廢棄物（以下簡稱應回收廢棄物），其回收、貯存、 清除、處理，應符合中央主管機關之規定；其回收、貯存、 清除、處理方法及設施標準，由中央主管機關定之。（第2 項）稽核認證團體應依稽核認證作業辦法之規定，辦理應回
收廢棄物之回收處理量稽核認證；其稽核認證作業辦法，由 中央主管機關定之。（第3 項）經中央主管機關指定公告一 定規模以上應回收廢棄物之回收、處理業，應向主管機關辦 理登記，並申報其回收、處理量及相關作業情形。……（第 5 項）責任業者及回收、處理業，得向資源回收管理基金申 請前條第1 款之回收清除處理補貼，經資源回收管理基金審 核符合第1 項設施標準及第2 項作業辦法之規定後，予以補 貼。」又依廢棄物清理法第18條第2 項授權訂定之認證作業 辦法第2 條第1 、2 款規定：「本辦法專用名詞定義如下： 一、稽核認證團體：指中央主管機關依政府採購法規定程序 擇定執行受補貼機構稽核認證作業之團體。二、應回收廢棄 物回收清除處理稽核認證作業手冊（以下簡稱認證手冊）： 指由中央主管機關所定作為稽核認證作業執行依據之文件。 」可知，稽核認證團體係經被上訴人擇定執行對責任業者及 回收、處理業之稽核認證，俾作為以資源回收管理基金補貼 該等業者之憑據。
㈡、查被上訴人為執行系爭工作計畫，依廢棄物清理法第18條規 定，委託稽核認證團體，依稽核認證作業辦法規定，辦理應 回收廢棄物之回收處理量稽核認證，並依其稽核認證量，核 發補貼費予具受補貼資格之應回收廢棄物回收處理業者，乃 依政府採購法辦理公開招標及公開評選程序，由上訴人得標 ，並經議價程序與上訴人簽訂系爭行政契約，委託上訴人執 行該計畫，期間自100 年1 月1 日起至101 年12月31日止， 由上訴人辦理廢棄電子電器及廢資訊物品內應回收廢棄物之 回收處理量稽核認證業務，嗣上訴人經被上訴人101 年12月 20日函通知記缺失1 點，並依系爭契約第17條第7 款規定， 扣減101 年度計畫經費1%即30萬元等情，乃原審依法確定之 事實。依系爭契約第21條約定：「契約文件及效力：㈠、契 約包括下列文件：⒈招標文件……」可知，招標文件屬兩造 契約範圍，而招標文件中之「行政院環境保護署『應回收廢 棄物稽核認證團體（廢電子電器及廢資訊物品類）』委辦案 評選須知」柒載明：「計畫工作內容至少應包含下列各項： 100 年度計畫工作內容（101 年度計畫工作內容相同）：… …二、依本署公告之『應回收廢棄物稽核認證作業辦法』、 『應回收廢棄物回收清除處理補貼申請審核管理辦法』、『 廢電子電器暨廢資訊物品回收貯存清除處理方法及設施標準 』、『應回收廢棄物回收清除處理稽核認證作業手冊（廢電 子電器暨廢資訊物品類）』，執行廢電子電器暨廢資訊物品 回收量、處理量之稽核認證工作及可支持認證所需之查核工 作……。」足見稽核認證作業辦法及稽核認證作業手冊相關
規定，業經兩造合意納為系爭契約內容，此參系爭契約第1 條約定：「計畫名稱及編號：( 一) 本計畫名稱為『應回收 廢棄物稽核認證團體（廢電子電器及廢資訊物品類）』，其 詳細內容依照所附之工作計畫書。」益明。是並非強行規定 之稽核認證作業辦法第11條第1 項第1 款第3 目規定：「中 央主管機關發現稽核認證團體執行稽核認證作業有缺失者， 得依下列規定記錄缺失記點：一、有下列情事之一者，記缺 失1 點：……( 三) 未依認證手冊規定執行稽核認證工作者 ，按次記缺失1 點。」乃經兩造合意成為系爭契約之一部分 ，而其法律效果，並於系爭契約第15條第3 款載明：「契約 終止……依應回收廢棄物稽核認證作業辦法，遭記點處分， 3 個月內累計超過6 點，甲方（即被上訴人）得終止合約； 於1 年內累計超過20點者，甲方除得終止合約外，乙方（即 上訴人）2 年內不得參加應回收廢棄物稽核認證團體之評選 。」至系爭契約第17條第7 款約定：「違約金：……㈦、乙 方執行稽核認證作業時，未依應回收廢棄物稽核認證作業辦 法、契約規定及稽核認證作業手冊規定辦理，經查屬實者， 每次扣減本年度計畫總經費金額1%。」乃有關違約金之約定 ，並非被上訴人記點而生之法律效果。上訴人主張被上訴人 依據該記點處分扣減101 年度計晝總經費1%計30萬元云云， 顯有誤解，要非可採，先此敘明。
㈢、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權 利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或 提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不 為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1項定有明文。所謂行政處分，依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事 件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之 單方行政行為。準此，人民認為中央或地方機關之行政處分 違法，致損害其權利或法律上利益，經依訴願之前置程序後 ，未獲救濟，始得向行政法院提起撤銷訴訟。觀之被上訴人 101年12月20日函說明，其係認上訴人違反稽核認證作業手 冊6.1.2節第1點：「稽核人員就受補貼機構置於待認證區之 廢品進行全額清點，並依允收標準採行全額逐一查驗。」第 5.3.1節第3點之⑴：「受補貼機構應配合將經查驗後之已認 證廢物品進行標示作業，其標示為黃色……」等執行稽核認 證作業缺失，而通知上訴人記缺失1點，並依系爭契約第17 條第7款，扣減101年度計畫經費1%即30萬元；其中有關記點 部分，核乃被上訴人本於雙方協議簽訂之系爭契約約定，以 上訴人未盡契約約定之給付義務，而為之意思表示，其法律
效果明定於系爭契約第15條第3款，已如前述，並非被上訴 人單方基於行政高權所為之規制措施。從而，原審以被上訴 人101年12月20日函內容並非行政處分，而駁回上訴人所提 先位撤銷訴訟，於法即無不合。至本院102年度訴字第1517 號裁定有關特管辦法第36條記點強制規定之說明，核與本件 案情不同；又被上訴人依系爭契約所為之記點亦與行政罰法 第2條第4款所指之「記點」有別。上訴人執此主張被上訴人 101年12月20日函所為之記點通知係屬行政處分，原判決因 而有不適用法則之違法云云，乃其主觀見解，尚非可採。㈣、再按所謂「結果除去請求權」者，乃人民因其權利受公權力 之違法干涉，請求排除該違法干涉之事實結果，以回復原有 狀況之權利。查被上訴人係依兩造契約約定，以101年12月 20日函向上訴人為上開記點之通知，不涉行政高權之行使， 前已述及，而係基於兩造締結之公法上契約關係，行使該公 法契約所賦予之權利。原判決敘明：公法上結果除去請求權 之成立，應具備「須為被告機關之違法行為（其行為除行政 處分外，尚包括其他高權行為或作成行為時雖為合法，嗣因 法律之變更，為違法）」、「須直接侵害人民之權利」、「 須該侵害之違法事實結果繼續存在，且有回復到未受侵害前 之原狀之可能」、「須被害人對於損害之發生無重大過失」 等要件。被上訴人101年12月20日函關於記點部分，係因上 訴人未確實履行系爭契約所生之違約而為之事實效果通知， 不符前揭公法上結果除去請求權之要件等由，駁回上訴人於 原審依該結果除去請求權備位所為被上訴人應將上開記點撤 銷之請求，於法亦無不合。再依系爭契約第15條第3款約定 ，記點3個月內累計超過6點，被上訴人得終止合約；於1年 內累計超過20點者，被上訴人除得終止合約外，上訴人2年 內且不得參加應回收廢棄物稽核認證團體之評選，足見記點 得因累計而致生上揭不利情事，原判決論及上訴人此部分訴 訟係欠缺權利保護必要，容有未洽，惟不影響判決之結果， 依行政訴訟法第236條之2第3項準用同法第258條規定，原判 決仍應維持。從而，上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予 廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第236 條之2 第3 項、第104 條、第255 條第1 項、第98條第1 項前段， 民事訴訟法第95條、第78條，判決如主文。中 華 民 國 105 年 1 月 5 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 洪慕芳
法 官 林玫君
上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 1 月 5 日 書記官 徐子嵐