政府採購法
臺中高等行政法院(行政),訴字,104年度,340號
TCBA,104,訴,340,20160128,1

臺中高等行政法院判決
104年度訴字第340號
105年1月14日辯論終結
原 告　昌宏營造股份有限公司（原名三偉營造股份有限公
　　　　　　司）
代　表　人　陳月鳳
訴訟代理人　黃俊昇　律師
被 告　彰化縣秀水鄉公所
代　表　人　梁禎祥
訴訟代理人　林思瑩
上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員
會中華民國104年9月4日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴
訟，本院判決如下︰
主 文
申訴審議判斷、異議處理結果及原處分關於「民生街381號等道路改善工程」、「秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉路面修補工程」、「秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水鄉○○村○○街道路排水改善工程」、「秀水鄉曾厝村曾福巷129號旁道路及排水改善工程」等7件採購案部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔十分之七，餘由原告負擔。 事實及理由
一、事實概要：緣原告（原名三偉營造股份有限公司）參與被告 所辦理「安東村仁義巷20弄2號道路改善工程」、「彰水路2 段253巷56號排水改善工程」、「民生街381號等道路改善工 程」、「秀水鄉○○路○○○巷○○號道路改善工程」、「雅興 街2號等道路排水改善工程」、「雅興街188巷25號旁等道路 排水改善工程」、「清潔隊場區地面及排水改善工程」、「 秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水鄉○○村 ○○巷道路排水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水改善 工程」、「秀水鄉○○○○道路護欄改善工程」、「秀水鄉○ ○村○○街○○○巷及曾厝村大厝巷等道路改善工程」、「民 意街等道路排水改善工程」、「秀水鄉○○村○○路道路排 水改善工程」、「民生街452號等道路排水改善工程」、「 雅興街2號道路拓寬改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉 路面修補工程」、「秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工程 」、「秀水鄉○○村○○街道路排水改善工程」、「秀水鄉 ○○村○○巷○○號○道路改善工程」、「秀水鄉曾厝村曾福 巷129號旁道路及排水改善工程」、「秀水鄉曾厝厝農地重



劃區下厝巷43號前農水路等2件改善工程」等22件採購案， 因不服被告以民國103年12月15日彰秀鄉行字第1030018381 號函通知原告依政府採購法第31條第2項第2款規定追繳已發 還押標金新臺幣（下同）142萬4,000元，向被告提出異議後 ，復不服被告104年1月5日彰秀鄉行字第1030019282號函所 為之異議處理結果，向行政院公共工程會員會（下稱工程會 ）提出申訴，經申訴審議判斷有關「秀水鄉○○村○○巷道 路排水改善工程」採購案追繳押標金部分，原異議處理結果 撤銷；有關「民生街381號等道路改善工程」、「秀水鄉○ ○村○○巷道路排水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水 改善工程」、「民意街等道路排水改善工程」、「秀水鄉○ ○村○○路道路排水改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉 路面修補工程」、「秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工程 」、「秀水鄉○○村○○街道路排水改善工程」、「秀水鄉 曾厝村曾福巷129號旁道路及排水改善工程」等9件採購案追 繳押標金部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。原告不服，就 駁回部分（下稱系爭9件採購案）提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠行政機關追繳押標金具有公法上請求權之性質，其請求權5 年消滅時效之起算點，應自客觀上「追繳權利成立時即押標 金發還日起算，不以請求權人主觀上知悉其權利存在為必要 。本件為追繳押標金之處分，顯已罹於時效：
1.衡諸公法與私法，雖各具特殊性質，但兩者亦有其共通之原 理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。 按時效制度之目的，係為避免權利人因長時間不行使法律上 之權利，而使法律關係陷於懸而未決之狀態，危害法律之安 定性及秩序性，故具有公益之性質，其有關請求權時效之起 算，自應標準一致且一體適用，並不因法律關係之本質為私 法關係抑或公法關係而異其判斷標準，否則將造成各級法院 、民事法院及行政法院對於請求權時效起算時點之法律見解 ，產生解釋及適用上之歧異及矛盾，因此，斷不能因法律事 件之性質為私法事件抑或公法事件，而對於請求權時效起算 之標準為迥異之判斷。
2.依最高法院相關確定終局判例及判決，就民法第128條請求 權消滅時效之起算及判斷標準所已表示之見解，均認為請求 權消滅時效之起算，應自「請求權可行使時」起算，係指行 使請求權在「法律上無障礙」而言，至於其他行為人因「事 實上之障礙」或「主觀上之障礙」而不能行使，均不影響時 效之進行，故最高法院認為「請求權可行使時」，應解釋為 權利人得行使請求權之狀態已無法律上障礙時起算消滅時效



，並採取客觀說，不以權利人主觀上是否知悉得使權利為必 要，縱令權利人主觀上並不知悉其得行使權利，亦不影響時 效之進行，此有最高法院28年上字第1760號、63年台上字第 1885號判例，84年度台上字第2542號、85年度台上字第2040 號、96年度台上字第2326號、98年度台上第1841號、100年 度台上字第1326號、101年度台上字第1030號民事判決要旨 可稽。
3.追繳押標金公法上請求權消滅時效之起算，應適用民法第12 8條規定，自請求權可行使時起算，應類推適用最高法院對 於民法第128條所謂請求權可行使時所已表示之法律見解， 即採取客觀說，而非主觀說。有最高行政法院101年度判字 第679號、第640號、第244號、100年度判字第728號、97年 度裁字第2046號等判決採取相同見解。
4.申訴判斷書之理由固引102年11月5日最高行政法院102年度 11月份第1次庭長法官聯席會議決議，認政府採購法第31條 第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要 件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中， 難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效 期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上 述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅 時效。等語，惟若採該見解將造成就相同事件之法律適用， 為矛盾且迥異之解釋及評價，有違平等原則。
5.再者，最高行政法院100年度判字第1985號判決內容亦已揭 示：機關依政府採購法第31條第2項第8款對廠商不予發還或 追繳押標金，非必須經刑事判決或廠商人員經刑事法院認定 其犯罪後始得為之。可知行政爭訟事件之認定，本非必與刑 事認定相同，亦非以刑事認定為依歸，而可獨立判斷認定， 且請求權時效之進行，亦不受權利人主觀上是否知悉等事實 上障礙而影響其進行，故招標機關所作成之原處分、異議處 理結果自不得以「招標機關收受緩起訴書而『知悉』而後起 算『可行使此請求權』之時效。」
6.基此，消滅時效制度設立之旨，本有維護社會秩序安定性之 意涵。就既往之法律面而言，實務見解已多採客觀說，而認 「請求權可行使時，係指行使請求權在法律上無障礙而言。 權利人主觀上不知已可行使權利，為事實上之障礙，非法律 上之障礙，時效之進行不因此而受影響」；就現今之立法面 而言，新修正之行政程序法第131條規定，亦未採主觀說（ 知悉說）之立法；復參以工程會於102年1月24日已提出政府 採購法修正草案，建議為鬆綁及政府採購法相關作業規定， 刪除投標廠商3家之規定，足認申訴人之可責性甚低。而本



件若依招標機關之主張，其若永不知悉其得以行使權利，則 本件請求權時效永不開始進行，時效永無消滅之日，則消滅 時效制度實已形同具文，此顯非立法者及執法者之原意。 7.又關於機關依政府採購法第31條第2項規定向廠商追繳押標 金之相關行政程序法適用疑義，法務部亦曾以100年8月3日 法律字第1000013753號函說明三認：次按行政程序法第131 條第1項規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外， 因5年間不行使而消滅。」關於追繳押標金事件，目前法院 實務見解既認屬公法事件，有關其請求權消滅時效自應適用 上開規定。惟法院實務見解係源自於97年5月1日最高行政院 法院97年度5月份第1次庭長法官聯席會議決議，故為維持法 律秩序之安定，應解為追繳押標金事件於適用行政程序法第 131條第1項公法上請求權消滅時效規定時，係自97年5月1日 起有其適用（司法院釋字第287號解釋意旨參照）。換言之 ，追繳押標金事件發生於97年5月1日以前者，自97年5月1日 起5年內得行使其請求權。是由上揭函釋則明顯可知關於原 處分附表之案件除編號7外，均已罹於時效消滅。 8.綜上，本件系爭9件工程之開標時間係於95年6月30日迄97年 12月22日，是追繳押標金請求權之5年消滅時效應自各該「 工程押標金發還日」起算，其遲至103年12月15日始為追繳 押標金之處分，除「秀水鄉曾厝村曾福巷129號旁道路及排 水改善工程」外，顯均已罹於時效消滅。
㈡被告對原告追繳押標金迄今共有4個行政處分： 1.即①102年9月23日以彰秀鄉行第1020012452號函（下稱被告 102年9月23日函）向原告追繳23件工程採購案投標之押標金 144萬6000元。②經原告異議後，被告以102年10月21日彰秀 鄉行字第0000000000函（下稱被告102年10月21日函）通知 ：「主旨：覆貴公司102年10月14日之異議書。說明一、本 所經請示及參酌最高行政法院100年判字第1071號及100年判 字第865號判決，關於原命貴公司繳回押標金之處分，於97 年9月23日前之工程採購案因罹於行政程序法第131條第1項 公法上請求權5年時效，本所爰撤銷繳回押標金處分。二、9 7年9月23日後之工程採購案仍在5年時效內（共12件，詳如 附件1），維持102年9月23日彰秀鄉行字第1020012452號函 之處分。」③原告不服該函提出異議，被告以102年11月27 日彰秀鄉行字第1020015563號函（下稱被告102年11月27日 函）通知：「主旨：復貴業102年11月11日異議書。說明： 一、惟查貴業參與本所『馬興村日新街12號前道路排水改善 工程』符合採購法第31條第2項第2款，合計新台幣貳萬貳千 元，請盡速向本所繳納。二、貴業已於刑事偵查庭承認在案



，除有重大影響真實性之事由外，採為認定事實之證據。三 、貴業旨揭異議書一、(二)認本所已撤銷原102年9月23日處 分，裁罰時效完成者不得再追繳乙節，本所認尚屬可採，爰 已扣除時效完成案件部分之裁罰，併予敘明。」④本件原處 分再次向原告追繳押標金142萬4000元。 2.經比對上揭函文及附件後可知：被告102年9月23日函共有23 件工程。被告102年10月21日函共有12件工程。被告102年11 月27日函說明第1點之工程僅1件。本件原處分共有22件工程 。本件原處分之22件工程與被告102年9月23日函23件工程除 編號15「馬興村日新街12號前道路排水改善工程」外均相同 ，即被告102年11月27日函文說明一所指「馬興村日新街12 號前道路排水改善工程」。
3.惟查，本件原處分與被告102年9月23日函相同之22件部分， 經原告對於被告102年9月23日函異議後，被告已撤銷僅餘12 件，原告就該12件再提出異議後，僅餘被告102年11月27日 函說明1所示1件工程，該件工程之押標金原告已繳納完畢。 基此，被告102年9月23日函所示22件工程追繳押標金之處分 均已確定（即被告認其中22件已罹於時效消滅撤銷原處分、 另1件則因原告未異議且繳納完畢而確定）。則本件於第三 次之行政處分確定後有拘束力及確定力之狀態下，於無相對 人或利害關係人依行政程序法第128條申請重開程序之情況 下，被告卻於第三次處分確定後無新事實、新證據之狀態， 於事後再自為本件原處分，就該法律關係，行政機關本須承 認該前撤銷追繳押標金之處分為正確的判斷且有存續力，則 行政機關與人民就同一事件之法律關係本應依前行政處分為 標準且若原第三次處分無違法之情形下行政機關本身亦不得 廢棄之，基此，被告再次就已確定之案件為另一處分決定， 顯然違背法令，原處分自與法有違。
㈢被告就「民生街381號等道路改善工程」、「秀水鄉○○村 ○○巷道路排水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水改善 工程」、「民意街等道路排水改善工程」、「秀水鄉○○村 ○○路道路排水改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉路面 修補工程」、「秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工程」、 「秀水鄉○○村○○街道路排水改善工程」、「秀水鄉曾厝 村曾福巷129號旁道路及排水改善工程」等9件固認原告有政 府採購法第31條第2項第2款「借用他人名義投標」之情形， 因而向原告追繳押標金，其依據無非為臺灣彰化地方法院檢 察署（下稱彰化地檢署）作成緩起訴處分書（100年度偵字 第667號、7055、7056號）。惟查： 1.依緩起訴處分書附表四㈠所示，緩起訴處分書僅認定被告張



芳漢向楊龍河借用肇益營造工程有限公司（下稱肇益公司） 集團陪標共3件工程，即「民意街等道路排水改善工程」， 「秀水鄉○○村○○路道路排水改善工程」及「秀水鄉○○ 村○路街○○號前道路排水改善工程」。
2.而該3件工程與本件訟訴有關者為「民意街等道路排水改善 工程」、「秀水鄉○○村○○路道路排水改善工程」。本件 訴訟除前揭2件工程為緩起訴處分書認定有借用他人名義投 標外，其他7件工程並無證據證明原告係有借用他人名義投 標情形，此部分被告亦不爭執，足認被告於本件訴訟有關之 9件工程全屬借用他人名義投標即與事實不符。 ㈣被告於104年12月25日答辯狀追補主張其餘7件工程係認定原 告負責人犯政府採購法第87條第5項之意圖影響採購結果， 而「容許他人借用本人名或證件參加投標罪」，參照工程會 89年1月19日工程企字第089000318號函（下稱工程會89年 1月19日函）之意旨要求追繳押標金。惟查： 1.工程會89年1月19日函發布時所適用之政府採購法（87年5月 27日制定公布，自公布後1年施行）第48條第1項第2款、第5 0條第1項第3款至5款、第87條之規定內容依序等為：「二、 發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」、「三、 借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。 四、偽造或變造投標文件。五、影響採購公正之違反法令行 為。」、「意圖使廠商不為投標、違反其本意投標，或使得 標廠商放棄得標、得標後轉包或分包，而施強暴、脅迫、藥 劑或催眠術者，處1年以上7年以下有期徒刑，得併科新臺幣 300萬元以下罰金。犯前項之罪，因而致人於死者，處無期 徒刑或7年以上有期徒刑；致重傷者，處3年以上10年以下有 期徒刑，各得併科新臺幣300萬元以下罰金。以詐術或其他 非法之方法，使廠商無法投標或開標發生不正確結果者，處 5年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。意圖影 響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之 合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年 以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。第1項、第 3項及第4項之未遂犯罰之。」均無「容許他人借用本人名義 或證件參加投標」之行為類型，迄91年2月6日修正公布政府 採購法時，始於其中第87條增訂第5項「意圖影響採購結果 或獲取不當利益，而借用他人名義或證件投標者，處3年以 下有期徒刑，得併科新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借 用本人名義或證件參加投標者，亦同。」而政府採購法第31 條第2項第8款規定，既係授權政府採購法之主管機關就特定 之行為類型，事先一般性認定屬於「影響採購公正之違反法



令行為」，主管機關所為之認定，具有法規命令性質（最高 行政法院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議、104年度4 月份第1次庭長法官聯席會議(一)決議參照），又政府採購 法主管機關工程會基於維持採購公正之目的，所發布之法規 命令，涉及招標機關對於招標廠商押標金之追繳，影響招標 廠商權益重大，其內容及範圍應具體明確，工程會89年1月1 9日函稱招標廠商人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，認 定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為意旨，自以當時 政府採購法第87條各項規定之罪責為限，則工程會於89年1 月19日作成該函時，「容許他人借用本人名義或證件參加投 標」之行為並非屬影響採購公正之違反法規命令行為，即當 時尚無該法規命令之存在，該行為自非工程會89年1月19日 函釋內容所規範，是原告於投標系爭7件採購案時，工程會8 9年1月19日函尚難作為被告辦理系爭7件採購案時處理押標 金事宜的規範依據（最高行政法院101年度判字第640號、第 679號判決及104年度裁字第1136號裁定亦同此意旨參照）， 被告援引該函作為追繳系爭押標金處分之論據不足為採。 2.況關於同一緩起訴處分所作成依據「容許他人借用本人名義 或證件投標」追繳押標金之處分，目前有鈞院104年度訴字 第245號、104年度訴字第247號、彰化地方法院行政訴訟庭 104年度簡字第32號、104年度簡字第34號判決均認定原處分 應廢棄，且該等案件被告亦均未上訴而確定。
3.復按書面行政處分之補正，依行政程序法第114條第2項規定 ，僅得於訴願程序終結前，得不經訴願程序者，僅得於向行 政法院起訴前，以書面為之。被告於原處分中，既未援引工 程會任何函件，作為向原告追繳系爭工程押標金之理由，其 於原告提出異議及申訴程序中，復未補正任何工程會函作為 追繳之依據，則被告於提起本件行政訴訟後，自不得再以任 何方式提出工程會之函釋要求發生補正之效力。 4.工程會94年3月16日固以工程企字第09400076560號函（下稱 工程會94年3月16日函），通案認定意圖影響採購結果或獲 取不當利益，而容許他人借用本人之名義或證件參加投標者 ，係屬政府採購法第31條第2項第8款規定之行為，惟該函說 明二：「廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者 ，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公 正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予 追繳。」等語，僅就91年2月6日修正公布之政府採購法第87 條第5項後段「容許他人借用本人名義或證件參加投標」之 行為，認定為影響採購公正之違反法令行為，至於同條項前 段「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名義或



證件投標」之行為類型，是否亦屬影響採購公正之違反法令 行為，於該函未作認定，基於追繳押標金涉及人民財產權利 之限制，在工程會未依法律授權發布法規命令，明確認定91 年2月6日修正公布之政府採購法第87條第5項前段所定行為 ，亦屬影響採購公正之違反法令行為前，自不得擅自就其前 已發布之函釋意旨作擴張解釋。
5.再者，按最高行政法院104年判字第286號判決認：「按『政 府採購法第31條第2項第8款其他經主管機關認定有影響採購 公正之違反法令行為，係法律就發生同條項所定採購機關沒 收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條 項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認 定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年7月 第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款所為 之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對 外發生法律效果之規定（行政程序法第150條第1項），具有 法規命令之性質。而各機關基於法律授權訂定之命令應發布 （中央法規標準法第7條），且90年1月1日施行之行政程序 法第157條第3項規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或 新聞紙，此為法規命令之生效要件。政府公報或新聞紙，係 屬文書（紙本）。網際網路並非文書（紙本），自非屬政府 公報或新聞紙。工程會92年11月6日工程企字第09200438750 號函，將機關辦理採購，發現廠商有本法第50條第1項第5款 『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形 ，依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購 公正之違反法令行為，僅在網站上公告，未刊登政府公報或 新聞紙，不能認已踐行發布程序，欠缺法規命令之生效要件 ，尚未發生效力。』經本院104年4月份第2次庭長法官聯席 會議決議在案。據此，自行政程序法90年1月1日施行後，工 程會就政府採購法第31條第2項第8款『其他有影響採購公正 之違反法令行為』所為之解釋性通函，如未經刊登政府公報 或新聞紙者，均非生效之法規命令，廠商縱有通函所示情節 ，亦難認該當政府採購法第31條第2項第8款所示構成要件， 非得遽為沒收或追繳押標金之處分。本院於上開決議作成後 為本件裁判，自應援引此決議為判決基礎。」則本件前揭94 年之函釋屬於行政程序法90年1月1日施行後，工程會就政府 採購法第31條第2項第8款「其他有影響採購公正之違反法令 行為」所為之解釋性通函，是否經刊登政府公報或新聞紙？ 自有應予調查之必要。
6.原告代表人固遭檢察官認定有違反政府採購法第87條第5項 罪名之行為，惟該行為並「未」經工程會認定影響採購公正



之違反法令行為，被告若要依同法第31條第2項第8款規定， 對原告追繳該項工程之押標金，自仍非有據。
㈤綜上，原處分以政府採購法第31條2項2款之借用他人名義投 標，及被告於鈞院審理時，另引工程會89年1月19日函意旨 為依據，以原告有容許他人借用本人名義或證件參加投標之 情形，依同法第31條第2項第8款規定，認定原告於被告辦理 系爭其餘7件採購案時，有影響採購公正之違反法令行為， 而對原告追繳已發還之押標金，自有違誤，且異議處理結果 及申訴審議判斷對該部分遞予維持，實有未合等情，並聲明 求為判決原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於「民生 街381號等道路改善工程」、「秀水鄉○○村○○巷道路排 水改善工程」、「秀水村花秀路道路排水改善工程」、「民 意街等道路排水改善工程」、「秀水鄉○○村○○路道路排 水改善工程」、「九十五年下半年秀水鄉路面修補工程」、 「秀水鄉○○村○○巷道路排水改為工程」、「秀水鄉○○ 村○○街道路排水改善工程」、「秀水鄉曾厝村曾福巷129 號旁道路及排水改善工程」均撤銷。
三、被告則以：
㈠有關被告未實質進行調查部分：
1.按「告訴人接受不起訴或緩起訴處分書後，得於7日內，以 書狀敘明不服之理由，經原檢察官向直接上級法院檢察署檢 察長或檢察總長聲請再議，刑事訴訟法第256條第1項前段定 有明文，此7日期限，係法定不變期間，逾期原則上即告確 定，依同法第260條規定，苟無發現新事實、新證據或其他 法定得為再審原因，不得再行起訴，學理上稱之為實質確定 力」，最高法院102年度台上字第2415號判決意旨可資參考 。前揭緩起訴處分書認定原告廠商之實際負責人犯採購法第 87條第5項前段及後段之意圖影響採購結果，而借用他人名 義或證件投標及容許他人借用本人名義或證件參加投標罪， 原告廠商亦違反採購法第92條規定，分別論處，係據原告廠 商負責人張芳漢及其他共同被告於偵查中坦承不諱，與證人 等證述情節大致相符而為論斷，有上開緩起訴處分書影本附 卷足稽。而依原告廠商所述，上開緩起訴處分既於緩起訴處 分期滿未經撤銷，同一案件亦未曾經檢察官依刑事訴訟法第 260條再行起訴，依上開最高法院判決意旨，應已具實質確 定力，原告廠商再行爭執前於檢察官偵查中未經實質調查及 緩起訴處分之實質確定力云云，即屬無據。
2.有關「民意街等道路排水改善工程」、「秀水鄉○○村○○ 路道路排水改善工程」依據緩起訴處分書附表四(一)編號1 、2，係認為原告負責人張芳漢借用肇益公司集團等公司名



義投標，違反政府採購法第87條第5項意圖影響採購結果， 借用他人名義投標。據上，被告認原告廠商參與前揭採購案 有政府採購法第31條第2項第2款規定情事，於法並無不合。 3.有關「民生街381號等道路改善工程」採購案，依據前揭緩 起訴處分書附表一(二)5.編號3，係認定楊龍河（肇益營造 工程有限公司代表人，亦為廣興土木包工業、吉益營造工程 股份有限公司、山富土木包、光威土木包工業之實際負責人 ）、陳文欣（彰化縣秀水鄉鄉民代表）向原告借用名義參與 投標；有關「秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工程」採購 案，依據前揭緩起訴處分書附表二(二)3.編號1，係認定楊 龍河、張焜智（彰化縣秀水鄉鄉民代表）向原告借用名義參 與投標；有關「秀水鄉○○路道路排水改善工程」採購案， 依據前揭緩起訴處分書附表二(二)1.編號14，係認定張焜智 向原告廠商借用名義參與投標；有關「九十五年下半年秀水 鄉路面修補工程」、「秀水鄉○○村○○巷道路排水改善工 程」、「秀水鄉○○村○○街道路排水改善工程」、「秀水 鄉曾厝村曾福巷129號旁道路及排水改善工程」等4件採購案 ，依據前揭緩起訴處分書附表六(一)編號3、編號4、編號5 及編號7，係認定楊龍河向原告借用名義參與投標。綜上， 上述7件採購案均係認定原告之負責人犯政府採購法第87條 第5項之意圖影響採購結果，而容許他人借用本人名義或證 件參加投標罪，參照工程會89年1月19日(89)工程企字第890 00318號函說明二略以：「如……發現該3家廠商有本法第48 條第1項第2款或第50條第1項第3款至第5款情形之一，或其 人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款 規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押 標金亦應不發還或追繳。」之意旨，被告應依政府採購法第 31條第2項第8款：「機關得於招標文件中規定，廠商有下列 情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者， 並予追繳：……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之 違反法令行為者」之規定，向原告追繳押標金。又「政府採 購法之制定，旨在建立政府採購制度、公開之採購程序，提 升採購效率與功能，並確保採購品質，而廠商容許他人借用 其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標之形式，藉此 規避公平競爭之程序，而使借用者免予競價即可得標，或獲 致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與投標之廠商不公 平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程序，取得優化得 標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目的，足見容許他 人借用名義或證件投標之行為，與政府採購法第31條第2項 第2款『借用他人名義或證件投標』之行為相似，均已影響



採購公正」最高行政法院104年度判字第420號判決意旨可資 參照。復依最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會 議決議「……業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日( 89)工程企字第89000318號函通案認定該廠商有影響採購公 正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳。」之意旨， 亦認機關得依工程會上函追繳押標金，是被告依政府採購法 第31條第2項第8款、採購案投標須知第35點(8)、第36點(8) 及第37點(8)之規定，通知原告追繳本件採購案押標金，於 法並無違誤。經查被告原處分係援引政府採購法第31條第2 項第2款之規定就該7件採購案而為追繳押標金之通知，理由 固有未當，惟參酌訴願法第79條第2項規定：「原行政處分 所憑理由雖屬不當，但依其他理由認為正當者，應以訴願為 無理由。」本件既符合同條項第8款所定要件且系爭採購投 標須知第35點(8)、第36點(8)及第37點(8)亦明定「其他經 主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」得追繳 押標金之事由，應認被告所為追繳押標金之決定為正當。 ㈡有關追繳押標金請求權5年消滅時效之起算點部分：依最高 行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「一、 依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定，機 關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商需繳納押標金， 並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納押標 金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的 ，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標 文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押 標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單 方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商 行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法 上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條第2 項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事 實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期 機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間 ，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公 法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效 期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個 案具體審認。」可知，本件追繳押標金之處分應屬行政程序 法上之公法上請求權，其消滅時效應為5年，時效起算點則 自可合理期待被告得為追繳時起算消滅時效期間。被告係於 接獲法務部調查局彰化縣調查站101年4月25日彰廉一字第10 162011900號函轉臺灣彰化地方法院檢察署檢察官100年偵字 第667號、第7055號、第7056號緩起訴書後使知悉原告有前



述犯行；復參諸上開緩起訴處分書之內容，本案係法務部調 查局彰化縣調查站移送及檢察官簽分偵辦，並非被告移送偵 辦，則本件可合理期待行使追繳押標金請求權之時點，應以 被告於101年5月3日接獲法務部調查局彰化縣調查站101年4 月25日彰廉一字第10162011900號函起算，迄至103年12月15 日被告通知追繳押標金處分送達原告止，尚未逾5年時效。 是被告依政府採購法第31條第2項第2款暨投標須知規定通知 申訴廠商追繳押標金，並未逾追繳押標金請求權5年時效。 ㈢有關一事不二罰部分：按「行政罰係指違反行政法上義務而 受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之之處罰而言，行政罰法第 1條定有明文。而同法第2條規定：『本法所稱其他種類之行 政罰，指下列裁罰性之不利處分：1、限制或禁止行為之處 分：……2、剝奪或消滅資格、權利之處分：……3、影響名 譽之處分：……4、警告性處分：……』是行政罰所稱之『 裁罰性之不利處分』係以『違反行政法上之義務』而應受『 裁罰性』之『不利處分』為要件(立法理由參照)；若行政機 關基於管制之目的，對人民作成限制或剝奪權利之行政處分 者，其目的既非制裁人民違反行政法上義務之行為，即非行 政罰。觀諸政府採購法第31條第2項規定：『機關得於招標 文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金， 不予發還，其已發還者，並予追繳：……。』本項各款所列 得不發還或須追繳押標金之事由，必須明定於招標文件中， 採購機關始得不發還或追繳，可知廠商有該項各款情形之行 為，並非違反行政法上之義務，則採購機關不發還或追繳押 標金之處分，尚非行政罰，自無行政罰法一行為不二罰原則 或裁處權時效之適用。是上訴人爭執其同一行為既經緩起訴 處分而繳交公益金在案，被上訴人再對其追繳押標金，即屬 重複處罰，有違一事不二罰之規定；且……亦屬誤解。」最 高行政法院100年度判字第2069號判決意旨可資參照。據此 ，原告主張同一行為既經緩起訴處分而繳交緩起訴處分金在 案，被告再對其追繳押標金，即屬重複處罰，有違一事不二 罰之規定，容屬誤解等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回 原告之訴。
四、兩造之爭點：原處分是否已罹於5年公法上請求權時效而消 滅？是否有重複處分之違背法令情形？被告以工程會89年1 月19日函意旨，作為原處分向原告追繳押標金之依據，有無 違法？
五、經查：
㈠按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……



二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。……八、其他 經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府 採購法第31條第2項第2款、第8款定有明文。次以「廠商下 列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，已發還者， 並予追繳：……㈡投標廠商另行借用他人名義或證件投標。 ……㈧其他經行政院公共工程委員會認定有影響採購公正之 違反法令行為者。」系爭9件工程採購投標須知第35點（2） 、（8）、第36點（2）、（8）及第37點（2）、（8）亦有 明文（見審議卷第89、93、95、99-103、105頁）。又「廠 商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依政府採 購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法 令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」亦 經工程會94年3月16日函釋在案。另「政府採購法（下稱本 法）第31條第2項第8款『其他經主管機關認定有影響採購公 正之違反法令行為』，係法律就發生同條項所定採購機關沒 收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條 項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認 定屬於『有影響採購公正之違反法令行為』（本院103年度7 月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。主管機關依此款 所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象