臺中高等行政法院判決
104年度訴字第319號
105年1月14日辯論終結
原 告 陳進玉
訴訟代理人 許嘉昇 律師
被 告 雲林縣水林鄉公所
代 表 人 陳怡帆
訴訟代理人 鄭絜瑜
黃傳智
參 加 人 蔡錦榮
訴訟代理人 陳信村 律師
上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服雲林縣政府中華
民國104年8月27日府行法一字第1046003856號訴願決定，提起行
政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告與參加人所有坐落雲林縣水林鄉○○○段 768及783地號等2筆土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五 租約（租約字號：水租字第4196號，下稱系爭租約）。原告 於民國104年1月14日申請三七五租約續訂；參加人於同年1 月22日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭土地自耕 。被告於同年2月11日與原告進行103年私有耕地租約期滿承 租人收益情形訪談並製作筆錄，經審查原告102年度收支情 形尚足以維持一家生活，無耕地三七五減租條例（下稱減租 條例）第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失 其家庭生活依據者」之情形，及參加人合於減租條例第19條 第2項規定，准由參加人依同條例第17條第2項規定補償承租 人後收回自耕，並函送雲林縣政府備查，該府於同年4月13 日以府地權二字第1045705733號函復同意備查。被告遂於同 年4月15日以雲水鄉民字第1040004863號函及同年4月22日雲 水鄉民字第1040005390號函通知原告及參加人於文到20日內 由參加人補償承租人改良土地所支付費用及尚未收穫農作物 之價額。嗣被告於同年5月11日收到參加人寄予原告郵政匯 票影本（匯票號碼：0000000000-0；金額：新臺幣(下同)89 ,782元）及郵局存證信函影本（北港郵局存證號碼：000057 ），以茲證明其補償作業。被告於同年5月11日以雲水鄉民 字第1040006368號函通知原告得於20日內提出意見。經原告 於同年5月22日提出異議書，表示出租人須支付其於承租期
間購入土方之改良及所鑿之水井費用，但無法提出當初對改 良事項對出租人之書面通知證明。被告並於同年6月01日收 到原告寄予參加人人郵局存證信函副本（水林郵局存證號碼 ：000006)，內容表示退還出租人上揭郵政匯票。嗣被告於1 04年6月9日收到參加人以原告延遲受領為由提存補償尚未收 穫農作物價金89,782元之提存書影本（104年度存字第186號 ）。參加人並於104年6月12日具結爾後若原告又提出關於土 地改良之補償請求權，則由該參加人負責相關補償事宜。被 告以104年6月12日雲水鄉民字第1040007891號函核認參加人 合於減租條例第19條第2項規定，且依同條例第17條第2項第 1款、第2款規定辦理補償完竣，准由參加人收回自耕，擬送 雲林縣政府，經該府於同年6月16日以府地權二字第1040084 927號函復同意備查。被告乃於同年6月22日以雲水鄉民字第 1040008388號函（下稱原處分）通知雙方准由參加人收回自 耕。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、本件原告主張：
㈠出租人不能自任耕作：
1.減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實 認定問題，其立證方法，非得由第三人出具保證書代之，最 高法院51年臺上字第582號判例參照。同院83年度判字第207 6號判決要旨：農會對於農民是否具備要保資格，應作實際 調查，而非僅由被保險人提出四鄰證明，切結書證明被保險 人從事農業工作，即已盡審查之責任。內政部台內地字第 9064901號函：減租條例第19條所謂不能自任耕作，係屬事 實認定問題，類此案件應由鄉(鎮、市、區)公所受理申請後 ，依具體事件實質審查認定。
2.另申請人切結之事項，若係核准之法定構成要件要素，如有 欠缺即不得為行政處分，並不得以附款或切結取代。欠缺法 定構成要件要素時，縱然設置附款或要求切結，原核准決定 亦仍屬違法之行政處分，自得予以撤銷（陳敏著行政法總論 98年9月6版第521頁）。如若切結書的提出係依據行政規則 而來，則其許容性須視行政機關作成行政處分時有無裁量權 而定（蔡茂寅著切結書之法律性質，月旦法學第87期2002年 8月）。行政機關命當事人提出切結書時，亦應遵守程序裁 量之界線。即不得逾越調查義務，且須符合授權調查目的。 行政機關就切結書之真偽仍有調查義務，自應本於專業判斷 ，運用各種證據調查方法，依論理及經驗法則綜合判斷。換 言之，切結書提出無法免除職權調查之義務（林依仁著切結 書之法律性質與效果，法學叢刊第232期2013年10月）。
3.被告依內政部私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊 （下稱103年工作手冊），對於出租人自任耕作之事實，以 出租人出具之自任耕作切結書（格式9），代替自任耕作事 實之認定，未作實質之審查。查出租人能否自任耕作，屬於 減租條例第19條第1項第1款可否收回出租耕地之構成要件要 素。且本條文並未規定受理機關有裁量之餘地，是本件應屬 羈束行政處分，不應有切結書存在之空間。103年工作手冊 僅是行政規則，被告固然依其上級機關內政部之103年工作 手冊，以切結書取代其實質審查之義務，猶不能免於毒樹果 實所生之違法。
4.依行政院農業委員會（下稱農委會）農戶耕地管理系統所示 ，參加人所有北港鎮○○段○○○○號農地85年至103年間，有 紀錄的休耕6次，種植農作物3次，86、88、89、90、91、92 、93、94、95、97、98、99共12年未有耕作或休耕之紀錄。 元長鄉○○○段○○○○○號農地95至103年休耕10次，種植農 作物6次。兩筆農地休耕次數太多，參加人根本無心從事農 業生產，連委託代耕亦不願意，任由農地荒蕪。 5.被告作成原處分時，並未實質調查出租人能否自任耕作。參 加人於104年7月13日提出說明書後，被告之承辦人員於同年 月14日至參加人所有北港鎮○○段○○○○號農地現場會勘（ 元長鄉○○○段○○○○○號未會勘）。參加人說明書表示北港 鎮○○段、元長鄉○○○段兩筆土地，現均已進行翻土整地 ，做好種植作物之預備工作。被告承辦人員為迎合其已進行 翻土整地，做好種植作物之預備工作之說，竟昧於事實狀況 ，於會勘意見另表示部分區塊有翻埋痕跡。被告調查事實程 序顯然本末倒置。
6.然經原告於104年8月1日至上揭三義段663地號農地現場實況 實地拍照存證，所謂現均已翻土整地，做好種植作物之預備 工作，部分區塊有翻埋痕跡（似為燃燒垃圾後之掩埋），顯 係參加人臨訟設詞。真正已進行翻土整地，做好種植作物之 預備工作，應如隔鄰農地所示。再比照其他相鄰之農地，只 有參加人之農地荒廢不堪，甚至周圍雜草未清除，浪費良田 ，甚屬可惜。
7.請鈞院傳訊雲林縣水林鄉公所農經課課員陳信佑到庭，以證 明三義段663地號農地當日現場會勘，有關部分區塊有翻埋 痕跡之具體情形為何？
8.原告104年8月15日再至三義段663地號農地及元長鄉○○○ 段○○○○○號農地實地拍照存證（本院卷第23、24頁），663 地號仍未播種，依然雜草叢生；1035地號更是滿地雜草，未 見已進行翻土整地之跡象。原告另以谷歌衛星地圖查詢該兩
筆土地2013年1月之街景實況（本院卷第25-27頁），只見荒 廢不堪，雜木林立，何來自任耕作？是參加人主觀上無意於 農事，更甚於客觀上不能自任耕作。
㈡出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據： 1.司法院釋字第422號解釋意旨：最低生活費支出標準金額， 須斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，諸如必要之 醫療及保險相關費用之支出等實際所生困窘狀況，較為切近 實際，方不失合理。
2.一般生活支出必有食品飲料、衣著鞋襪、水電費、燃料動力 、家庭器具設備、醫療保健、交通運輸、娛樂教育文化及雜 項等消費支出，且上開支出有涉及家人共用部分（如水電、 燃料、食品、家庭設備等），無法逐一取具支出憑據等證據 ，乃眾所周知之事實。觀諸行政院主計處針對全國各縣市家 庭收支調查報告中所為平均每戶家庭收支之調查，乃就各種 支出項目及各縣市產業結構、城鄉差異、貧富差異為統計調 查，關於國人平均消費支出之調查報告，其消費支出項目為 食品費、飲料費、衣著及鞋襪類、燃料及燈光、家庭及傢具 設備、家事管理、保健及醫療、運輸及通訊（內含交通工具 及通訊購置、交通設備使用管理費、乘交通設備之費用、其 他通訊費）、娛樂教育及文化服務（內含旅遊費用、娛樂消 遣服務、書報雜誌文具、娛樂器材及附屬品、教育及研究費 ）、雜項支出等項，既已包括扶養所需之各項費用，解釋上 自可作為計算扶養費用之參考，始符社會實情之需求。臺灣 高等法院臺中分院104年家上字第18號民事判決參照。現行 司法實務判決有關生活費用之計算，皆採用行政院主計處所 公布之各區消費性支出數額。102年雲林縣每人每月平均消 費支出為15,176元。
3.被告依103年工作手冊以臺灣省最低生活費用10,244元，計 算原告全家生活上消費性之支出，總計收入部分大於支出部 分103,581元，表示原告足以維持一家生活。然最低生活費 用標準依社會救助法第4條所示，該標準由中央、直轄市主 管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消 費支出百分之60定之，以做為國家各種社會救助之標準，規 範低收入戶或中低收入戶標準之數據。為了造福人民，使人 民較易得到政府照顧，所以最低生活費用以每人一年平均消 費支出百分之60計算之，屬於政策性之數據。至於人民生活 上實際之消費，應採用行政院主計處每人每月平均消費性支 出計算之，較符合社會實情之需求。職是，本件以15,176元 計算每人每月生活費，原告全家102年收入減去生活費用等 於負328,923元，表示原告不足以維持一家生活。
4.縱使以每月10,244元計算最低生活費用，依司法院釋字第42 2號解釋意旨，應加計原告一家人所支出之保險費、醫藥費 、看護費、喪葬費、學費（收據均附於104年9月1日訴願準 備書），上開費用依社會一般通念，均屬生活、人倫上之必 要開銷。原告全家102年收入減去支出等於負544,425元（原 告勞健保收據1張），亦表示原告不足以維持一家生活。被 告僅以103年工作手冊揭示之形式外觀審查標準為審查，自 有違客觀證據及經驗論理法則。
㈢出租人並無擴大家庭農場經營規模之事實：
1.最高行政法院75年度判字第2037號裁判要旨：減租條例第19 條所謂之「擴大家庭農場經營規模」情事，係一事實問題， 自應有相當之證據，不能僅憑出租人之片面空言主張，即予 認定。又為加速農業現代化，促進農業生產，增加農民所得 ，提高農民生活水準，62年8月22日制定農業發展條例，並 規定家庭農場之定義，家庭農場之具體定義應從立法目的解 釋之。88年6月29日農委會所發布農場登記規則及申請書， 進一步闡明家庭農場應有之規模，如未為家庭農場之登記， 可否稱為家庭農場，容有探究之必要。減租條例第19條為配 合為加速農業現代化，促進農業生產，於72年12月23日增訂 第2項：出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕 地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限 制。司法院釋字第580號解釋：所謂家庭農場經營規模，應 具工業化及現代化，科技化及企業化經營。家庭農場是可以 理解、可以定義、可以調查的。農業發展條例與減租條例之 立法目的，雖不盡相同。然就家庭農場之目的、功能、規模 。從立法之先後，應可說減租條例第19條第2項係在配合農 業發展條例。兩法所規定之家庭農場，應採相同之解釋。 2.內政部台內地字第887236號家庭農場應具備之條件，請依 農業發展條例第3條第4款規定實質認定之。教育部重編國語 辭典所示農場定義：大規模栽培農作物的場所。 3.被告以工作手冊並未規定申請時須提出擴大家庭農場經營規 模計畫書及對相關農地範圍、產銷經營管道、農業收入多少 進行說明，況減租條例本未以出租人須提具書面計畫供被告 審查通過為必要。出租人有為擴大家庭農場經營規模之意圖 ，可由其出具之自任耕作切結書認定云云，顯與最高行政法 院75年度判字第2037號判決相違。工作手冊僅是上級機關規 範下級機關內部運作之抽象規定，並非本件行政處分是否合 法之判斷依據。被告負有實質認定之義務，僅以參加人切結 書代替調查事實之義務，原處分當有不備理由之違法。 4.擴大家庭農場經營規模屬於構成要件要素，須經解釋才能涵
攝客觀事實，以明是否符合構成要件該當性。被告既不解釋 擴大家庭農場經營規模之定義，又不調查出租人有無經營家 庭農場之事實，原處分亦有不適用法令之違法。 5.依農委會農戶耕地管理系統所示，參加人農地過度休耕。龍 岩厝段1035地號，100年至103年只一期種植水稻。三義段66 3地號，100年至103年亦只一期種植水稻。104年第一期作， 參加人104年1月8日更向北港鎮公所申報兩筆土地休耕。參 加人既已申報休耕，又要擴大家庭農場經營規模，豈不自我 矛盾。依原告所提出參加人兩筆農地照片所示，再比較相鄰 之農地，參加人毫無擴大家庭農場經營規模之企圖心及客觀 事實。
㈣被告應於出租人補償承租人水井後，始得為准予收回之行政 處分：
1.最高行政法院95年度判字第252號判決：減租條例第19條第3 項既是規定出租人為擴大家庭農場經營規模，收回與其自耕 地同一或鄰近地段內之耕地時，準用「第17條第2項規定補 償承租人」；因第19條第3項條規定之收回原因核與第17條 第1項第5款規定之終止租約原因無涉，且既稱準用第17條第 2項規定「補償」承租人，故第19條第3項所稱之「準用」， 當僅是準用第17條第2項關於補償金額核算之規定甚明。至 主管機關於出租人符合減租條例第19條第2項規定之收回耕 地事由時，則應於出租人依第19條第3項規定完成補償後， 始得為准予收回之行政處分。
2.被告以減租條例第13條規定之書面通知，應以承租人對承租 耕地之特別改良設施完成時即通知出租人，亦即出租人依平 均地權條例第77條規定，終止租約收回耕地，補償承租人改 良土地所支出之費用，依同條第2項規定，以承租人已依減 租條例第13條規定，以書面通知出租人為限等云。然減租條 例第19條第3項所稱之準用，僅準用第17條第2項關於補償金 額核算之規定，被告未命出租人補償承租人水井之剩餘價值 ，另引用減租條例第13條、平均地權條例第77條，即為准予 收回之行政處分，顯有適用法令不當之違法等情，並聲明求 為(1)判決撤銷訴願決定及原處分(2)被告對原告於民國104 年1月14日就雲林縣水林鄉水租字第4196號私有耕地租約之 耕地租約期滿申請續訂租約之事件，應作成准予續訂耕地三 七五租約之行政處分(3)訴訟費用由被告負擔。三、被告則以：
㈠事實經過：
1.本案原告於104年01月14日申請三七五租約續訂；參加人於 104年1月22日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回系爭耕
地自耕。被告於同年2月11日與原告進行103年私有耕地租約 期滿承租人收益情形訪談並製作筆錄，原告另依103年工作 手冊六、辦理程序及作業方法㈡公告、受理申請及應附文件 3.出租人依減租條例第19條第1項規定申請收回自耕者，應 檢附下列文件(7)……應請承租人另補附下列文件：A、租約 期滿前1年（即民國102年）年底，承租人之全戶戶口名簿影 本1份。B、民國102年全年生活費用明細表1份（格式11）。 C、國稅局各分局、稽徵所核發之102年全年綜合所得稅各類 所得資料清單，補附其本人及配偶與同一戶內之直系血親10 2年度綜合所得稅各類所得資料清單、戶籍謄本及其子女學 生證明，及民國102年全年生活費用明細表。然原告並無提 出其他得加計租房支出、醫藥及生育費單據、災害損失等證 明文件、勞工保險、全民健康保險之支出證明等。 2.被告根據上述訪談筆錄及其本人及配偶與同一戶內之直系血 親102年度綜合所得稅各類所得資料清單，依據103年工作手 冊六、辦理程序及作業方法、(三)審查5.，依照下列處理原 則及審核標準，(2) B、出、承租人之生活費用審核標準(內 政部86年9月5日台內地字第8687938號函)，乙、生活費之計 算標準，丙、審核出承租人生活費用時，並得加計下列生活 必要之支出費用，丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用 ，應予加計等，彙整原告與其同一戶內之直系血親102年度 總收入為738,626元，包含原告本人102年度所得計144,110 元（綜合所得102,110元+殘障生活補助津貼42,000元），同 一戶內之直系血親收入594,516元（配偶伍蕉琴綜合所得127 ,300元+陳寶元綜合所得337,906元＋陳家偉綜合所得129,31 0元）；支出部分原告未提出任何得加計之支出證明，按臺 灣省最低生活費標準(10,244元/月)，全年生活費用5人共計 為614,640元，又其承租耕地收入部分為20,405元，故原告1 02年度合併計算收支相抵為正數103,581元(738,626-614,64 0-20,405=103,581)，表示尚足以維持一家生活，無減租條 例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家 庭生活依據者」情形。
3.被告於第一階段審核雙方申請書核定情形欄簽註意見：「本 案經審核，出租人合於減租條例第19條第2項規定，准由出 租人依同條例第17條第2項第1、2款規定，補償承租人後收 回自耕。」並逐級核章，於104年3月20日函送雙方申請書及 相關附件至雲林縣政府備查。該府104年4月13日府地權二字 第1045705733號函回復同意備查。被告104年4月15日雲水鄉 民字第1040004863號函及104年4月22日雲水鄉民字第104000 5390號函通知原告及參加人於文到20日內，參加人補償承租
人改良土地所支付費用及尚未收穫農作物之價額。 4.被告於104年5月11日收到參加人寄予原告郵政匯票影本（匯 票號碼：0000000000-0；金額：89,782元）及郵局存證信函 影本，以茲證明其補償作業，補償尚未收成農作物，價格計 算參考內政部訂定農作改良物徵收補償費查估基準。被告10 4年05月11日雲水鄉民字第1040006368號函通知原告得於20 日內提出意見。原告於104年5月22日提出異議書，表示參加 人須支付其於承租期間購入土方之改良及所鑿之水井費用， 但無法提出當初對改良事項對出租人之書面通知證明。被告 並於104年6月1日收到原告寄予參加人郵局存證信函副本， 內容表示退還參加人上揭郵政匯票。
5.被告租佃委員於104年6月2日上午10時與雙方進行補償金協 商會，結論為在場委員建議稻子收穫歸佃農，地主免補償稻 子價額，土地改良部分建議補償水井6萬元。被告以104年6 年3日雲水鄉民字第1040007571號函通知雙方得參酌委員建 議並請參加人於文到20日內補償完畢。
6.被告於104年6月9日收到參加人以原告延遲受領為由提存補 償尚未收穫農作物價金89,782元之提存書影本（104年度存 字第186號），參加人並於104年6月12日具結爾後若原告又 提出關於土地改良之補償請求權，則由該參加人負責相關補 償事宜。被告104年6月12日雲水鄉民字第1040007891號函送 103年底私有耕地租約期滿出租人以擴大家庭農場經營規模 申請收回自耕終止租約審核書【核定情形欄簽註：「本案經 審核，出租人合於減租條例第19條第2項規定，且依同條例 第17條第2項第1款（依出租人出具未收到土地改良書面通知 切結書辦理）、第2款（104年度存字第186號）規定辦理補 償完竣，准由出租人收回自耕。」並逐級核章】及相關附件 至雲林縣政府備查。雲林縣政府104年6月16日府地權二字第 1040084927號函復同意備查。被告乃以原處分通知雙方准由 出租人收回自耕。
㈡關於原告主張參加人不能自任耕作乙節：
1.依內政部90年5月9日台內地字第9064901號函解釋，減租條 例第19條第1項第1款規定「出租人能自任耕作者」之審核， 得由申請人自行切結為之。相關權利義務人對鄉（鎮、市、 區）公所之審查結果如有異議，應依司法院釋字第128號解 釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。本案參加人提出自任耕 作切結書，如有不實則由其承擔所有法律責任，被告依103 年工作手冊指示受理參加人申請，完全依法行事，並無不當 ，原告如有異議依循行政爭訟程序請求救濟；原告提出訴願 時對參加人自任耕作項有異議，被告即進行實質調查作業，
並無怠職或違法之情事。
2.依103年工作手冊指示，出租人以「擴大家庭農場經營規模 」為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴「收回耕地申 請書(擴大家庭農場經營規模)」1式2份。⑵原租約書正本1 份。⑶出租人自任耕作切結書1份。⑷自耕地之土地所有權 狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地 位於同一或鄰近地段內。本案參加人以「擴大家庭農場經營 規模」為由申請收回自耕，檢附上述應附文件，被告理當依 法受理，並無不當或違法。
3.被告曾依農委會農糧署農戶耕地管理系統及空間稻作查詢系 統查詢參加人之鄰近自耕地(北港鎮○○段○○○○號)，至103 年1期有耕作之紀錄，104年1期作也有申報紀錄，申報者亦 為參加人本人，難謂其無自任耕作之事實。被告並於104年7 月6日先行探勘參加人自有耕地北港鎮○○段○○○○號，因發 現其為雜草叢生，便致電於參加人問其原因，並請其提出書 面說明。另排定104年7月14日與農經課課員會勘時，發現此 筆土地的北面區塊有車輪痕跡及雜草減少，便於會勘意見中 紀錄「現地為雜草，部分區塊有翻埋痕跡」，完全依照現地 實況陳述，且未述及「翻埋綠肥」或「翻土整地」字眼，並 無偏頗、迎合參加人說明書內容之事。原告以會勘時間在參 加人說明書所押日期之後，認定參加人出具說明書後，被告 才會勘且迎合，意有所指被告與參加人共串證據，皆為原告 自己認定。
4.參加人另有自耕地元長鄉○○段○○○○○號，因於北港鎮公所 轉作、休耕申報書上已註明「同申報面積」，表示在地鄉公 所業已勘查過此地確有種植太陽麻，實不須再次前往該地會 勘。又原告依參加人之兩筆自有耕地85年至103年間之耕作 紀錄，認為休耕次數太多，表示無心從事農產及不願意委託 代耕，皆純為原告自行判斷認知。
5.原告8月份兩度至參加人兩筆自有耕地拍照，仍是雜草叢生 ，並以網路衛星地圖查詢該兩筆土地，以2013年1月街景圖 為證認其荒廢，然網路街景圖照片並無法看出原始拍攝日期 ，以此照片為據實為不當；又原告8月份之照片只能得知當 時出租人未進行翻土整地、播種，並不能判定出租人是否無 意於農事及不能自任耕作。被告於104年10月15日前往勘查 三義段663地號，已整地種植作物玉米，如要以原告之自任 耕作之標準，現今參加人是否由無自任耕作轉變成有自任耕 作？
6.工作手冊指出以擴大家庭農場經營規模為由申請收回出租耕 地，應附出租人自任耕作之切結書，切結出租人能夠自任耕
作，依司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第 1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所 必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展 農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以 人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行 耕作或委託代耕者亦屬之。」參加人兩筆鄰近出租耕地之自 有耕地歷年皆有種植作物或休耕紀錄，申報人亦多為參加人 本人；又依減租條例第17條第1項第4款規定承租人「非因不 可抗力繼續1年不為耕作時」出租人得中止租約，出租人自 任耕作之要件難謂不須比照辦理，經查上述相關耕作紀錄出 租人至少1年內仍有耕作之事實；出租人之元長鄉自耕地經 查核確為種植綠肥作物，難謂其無自任耕作之能力及事實。 ㈢原告主張參加人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據乙 節：
1.減租條例第19條第1項第2款所稱「出租人所有收益足以維 持一家生活者」，係謂租約期滿前1年（即102年）出租人 本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額 足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年 生活費支出者而言。又同條項第3款所稱「出租人因收回耕 地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年 （即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜 合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得 額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系 血親全年生活費用者而言。依據內政部86年9月5日台內地 字第8687938號函及86年10月29日台內地字第8610098號函 關於生活費用審核標準，以租約期滿前1年(即102年)，本 人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準，生 活費用計算標準，準用衛生福利部、臺北市政府、新北市 政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告 之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高 雄市最低生活費(雲林縣按臺灣省10,244元/月)核計其生活 費用。審核生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支 出費用：1.本人及其配偶與同一戶內之直系血親租用房屋 有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日 台內地字第8903298號）。2.得加計醫藥及生育費支出（須 檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全 民健康保險給付部分，不得加計。）3.得加計災害損失支 出（如地震、風災、水災、旱災、火災等損失，須檢附稽 徵機關如國稅局分局、稽徵所當時調查核發之災害損失證 明文件，但有接受救濟金部分不得加計。）4.勞工保險、
全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日 台內地字第8897458號函）。可知，私有出租耕地收回之出 、承租人生活費用審核標準係依規定準用衛生福利部、臺 北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄 市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺 中市、臺南市及高雄市最低生活費（雲林縣按臺灣省10,24 4元/月）核計其生活費用，非以原告所指應以雲林縣每人 每月平均消費支出為生活費用計算標準，原告更不得自行 斷定現行司法實務判決有關生活費用之計算皆採用行政院 主計處所公布之各區消費性支出數額。本應視各種不同型 態之實務及法規規定。
2.承上，得加計之生活必要支出費用並未包含學費，故原告 之兩子學費不得加計。又工作手冊指示出、承租人生活費 用審核標準，生活費用以租約期滿前1年（即102年），出 、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費 用為準（內政部88年10月22日台內地字第8812350號），並 應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口 名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿 影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數）， 以資佐證同戶情形。本件原告所附之戶籍資料，可得知原 告之母親陳吳秋桂於102年9月24日死亡，表示原告同一戶 之實際人口追溯至102年12月31日為原告及其配偶、3子之 直系血親，總共5人，其全年生活費用支出只得核計該5人 部分。故原告之母陳吳秋桂之生活費、醫藥費等支出不得 加計在內。
3.被告於104年2月11日與原告進行訪談，並作成筆錄並簽名 蓋章證明內容屬實，且自訪談當日起直至訴願機關為訴願 決定時止，皆無提出其他得加計之生活必要之支出費用證 明。被告依據訪談內容、102年全年生活費用明細表、原告 所提出之102年現戶全戶戶籍資料及102年全戶所得等資料 ，依規定核算原告之生活收益及支出，得出原告收支相抵 為正數，並經雲林縣政府覆核通過同意備查，被告並無核 算錯誤，本案無減租條例第19條第1項第3款「出租人因收 回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」情形。 4.縱使又加以核算原告於行政訴訟起訴時始提出之得加計之1 02年底戶籍內原告與同戶籍內成員之健保費、勞保費共15, 003元（原告勞保費4,956元+原告健保費3,381+伍蕉琴102 年上下期勞保費1,884元+1,884元+伍蕉琴102年上下期健保 費966元+966元戶+陳家偉102年健保費966元)，支出生活費 重新核算為650,048元（原始數額635,045元+訴訟時始提出
全員勞健保費數額15,003元）；經核算原告102年度合併計 算收支相抵仍為正數88,578元(738,626-65,048=88,578)， 仍表示尚足以維持一家生活，無減租條例第19條第1項第3 款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」 情形。（註：原告自算伍蕉琴勞健保費為7,500元實為有誤 ，因其又採計不得採計之漁會會費1,800元）。 ㈣原告主張出租人並無擴大家庭農場經營規模之事實乙節： 1.依工作手冊指示出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收 回出租耕地，應檢附與租約耕地位於同一或鄰近地段內之自 耕地土地所有權狀影本一份，依減租條例第19條第2項所稱 鄰近地段以出租人要求收回之出租耕地與其自耕地距離未超 過15公里者為限。
2.依據內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令，有關 出租人依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營 規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自 耕者，該項所稱「耕地」及「自耕地」之認定方式如下：1. 依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用 之土地。2.依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。3.國 家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國 家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。 4.又同條例第15條第1項「耕地出賣或出典時，承租人有優 先承受之權」，所稱耕地比照上開規定辦理；至同條例第17 條第1項第5款「經依法編定或變更為非耕地使用時」係指經 依法編定或變更為上開土地以外之情形。
3.依98年3月30日農企字第0980116196號書函略以：「有關家 庭農場定義，農業發展條例第3條第1項第4款規定：『指以 共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。』其定義之目的 係為執行該條例第41條以免徵田賦5年方式，獎勵擴大農場 經營規模，並協助長期、低利貸款之用。其與三七五減租條 例規範收回自耕之規定無關。」減租條例對於以擴大家庭農 場經營規模為由收回出租耕地之相關規定並無明訂家庭農場 之定義及須證明為擴大家庭農場規模或已有家庭農場之相關 文件。
4.又工作手冊六、辦理程序及作業方法：㈡公告、受理申請及 應付文件：4.出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請 收回自耕者，應檢附下列文件：⑴收回耕地申請書(擴大家 庭農場經營規模)1式2份；⑵原租約書正本1份；⑶出租人自 任耕作切結書1份；⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：每一 出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於或同一或鄰近 地段內。
5.承上述規定及函釋，皆無規定出租人以「擴大家庭農場經營 規模」為由申請收回自耕需如原告所指須提出擴大家庭農場 規模之計畫書或農地範圍、產銷、收入等證明出租人有擴大 家庭農場經營規模之意圖，亦無授權被告對於家庭農場經營 規模進行解釋之職權。法律僅賦予地方行政機關依相關規定 進行耕地三七五減租案件之續約等行政程序，本當依耕地三 七五減租案件主管機關(內政部)所頒定之工作手冊所示之各 種規定及準則進行續約程序，並依法做成行政處分，工作手 冊或相關函釋所無規定之內容，被告自當無權自行進行規範 及解釋，限縮申請人之權益範圍。
6.本案參加人提出以擴大家庭農場經營規模為由申請收回出租 耕地自耕，皆有提附工作手冊所示必要文件且符合規定，且 其自有耕地與系爭出租耕地經兩處經緯度定位距離約1公里 左右，未超過15公里。被告理當接受其申請，並經核算原告 所提附之財產資料後，得出收支相抵仍為正數，無減租條例 第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭 生活依據者」情形，並於第一階段審核參加人符合收回自耕 條件後，送雲林縣政府備查。雲林縣政府職責雖是備查公所 之核定結果，但亦有進行覆算審查，公所如有資料錯核、文 件缺失或不合規定，皆會函示公所補正或更正，被告所為原