臺中高等行政法院判決
104年度訴字第318號
104年12月24日辯論終結
原 告 洪振剛
訴訟代理人 沈泰基 律師
複 代理人 楊淳淯 律師
被 告 臺中市政府
代 表 人 林佳龍
訴訟代理人 陳柏份
趙子鑫
張絮媛
上列當事人間不動產估價師法事件，原告不服內政部中華民國10
4年8月28日臺內訴字第1040060487號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經營之「華聲科技不動產估價師事務所」受 理臺灣臺南地方法院102年度訴字第366號共有物分割事件委 託不動產估價案，經民眾檢舉設立分事務所及未於估價報告 書簽名，涉有違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第2 項規定。案經提送臺中市不動產估價師懲戒委員會民國（下 同）104年第1次會議審議，經原告提出書面答辯及到場陳述 意見後，以原告違反不動產估價師法第9條第2項及第19條第 2項規定屬實，被告乃依同法第36條第1款及第2款規定，以1 04年3月19日府授地價一字第10400613701號函附104年度估 懲字第2號懲戒決定書處原告警告及申誡各1次（下稱原處分 ）。原告不服，提起訴願，惟遭訴願駁回，遂提起本件行政 訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件爭議應適用通常訴訟程序，鈞院應有管轄權： ⒈按行政訴訟法第229條規定：「適用簡易訴訟程序之事件 ，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。下列各款行 政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程 序：四、因不服行政機關所為告誡、警告、記點、記次、 講習、輔導教育或其他相類之輕微處分而涉訟者。」又按 前條103年6月18日修正理由記載：「依第2項第4款適用簡 易訴訟程序審理者，係屬罰鍰以外之輕微處分事件。考量 現行行政法規中，由行政機關所為之講習或輔導教育處分
，具教育及警告作用，亦屬輕微處分，適用簡易訴訟程序 審理，爰增列之，俾資明確。」足見所謂輕微處分，應限 於處分不具實害性之輕微裁罰。另參酌司法院週刊第1653 期記載：「日本行政訴訟制度並無簡易程序，應係考量行 政訴訟之公益性。基於行政訴訟係以確保行政行為之合法 性為目的，對「告誡等或其他輕微處分」等之認定，應採 限縮解釋，須該處分不具實害性且應考量有無後續處分及 其嚴重性，各別法規規定「告誡、警告、記點、記次」等 用語，是否即屬「輕微處分」，應依具體情形判斷；而行 政罰法第2條第4款規定「輔導教育」及「講習」處分，則 均非屬之。」再按不動產估價師法第35條規定：「不動產 估價師受警告處分3次者，視為申誡處分1次；申誡處分3 次者，應另予停止執行業務之處分；受停止執行業務處分 累計滿3年者，應予除名。」足見申誡處分之情節，顯然 嚴重於警告處分，而非同屬相類之輕微處分。
⒉查原告經被告以違反不動產估價師法，而分別課以申誡及 警告各1次之處分。核申誡處分之情節顯然嚴重於警告處 分，且將來可能因而衍生受停止執行業務之處分，是該申 誡之處分顯然具實害性，且嚴重影響原告之工作權，故為 確保行政行為之合法性，並使原告受有完整之制度性保障 ，應認本件非屬行政訴訟法第229條規範之輕微處分，而 應適用通常訴訟程序，故鈞院應有管轄權。
（二）被告就原處分所適用之不動產估價師法第36條、第9條及 第19條之規定，應有牴觸憲法第15條、第23條，呈請鈞院 依行政訴訟法第178條之1規定聲請司法院大法官解釋並裁 定停止訴訟程序：
憲法第15條、第23條規定：「人民之生存權、工作權及財 產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防 止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進 公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」查不動產估 價師法第36條規定違反第9條規定即應予警告或申誡，違 反第19條規定即應予申誡或停止執行業務，該條文並未斟 酌不動產估價師致受懲戒之行為，其估價結果對於民眾財 產權及金融市場秩序等影響是否甚鉅，其違反之因素是否 直接影響不動產估定價格結果；其行為可歸責程度之輕重 ，是否確實為專業職能之欠缺；其道德操守是否純正，及 因而影響職業紀律之大小；及個別案件中特殊性而是否有 無法遵照辦理之現實困難。又未課有先行告知改善之通知 或輔導，皆一有違反情形即一律處以應懲戒之處分，顯然 並非維護整飭專業紀律，以維護其執業形象所必要，而非
達成規範目的之影響最輕微之手段，堪認欠缺手段之必要 性。故不動產估價師法第36條、第19條欠缺手段之必要性 ，應違反憲法第23條比例原則，與憲法第15條保障工作權 之意旨相抵觸，爰請依行政訴訟法第178條之1規定，行政 法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之 疑義時，應裁定停止訴訟程序，聲請司法院大法官解釋。（三）司法院大法官會議亦針對具同一屬性之專門職業人員藥師 ，就藥事法執業處所以1處為限之規範，宣告違憲： 司法院釋字第711號解釋文記載：「藥師法第11條規定： 『藥師經登記領照執業者，其執業處所應以1處為限。』 未就藥師於不違反該條立法目的之情形下，或於有重大公 益或緊急情況之需要時，設必要合理之例外規定，已對藥 師執行職業自由形成不必要之限制，有違憲法第23條比例 原則，與憲法第15條保障工作權之意旨相牴觸，應自本解 釋公布之日起，至遲於屆滿1年時失其效力。」大法官黃 茂榮之協同意見書亦載：「關於基本權利，該條採原則得 限制，例外才許可的規定模式。該模式不符合人生而自由 之基本權利的設定。符合之規定模式為：藥師固應親自執 行業務。但得自由擇定1處或多處為其執業處所。由於一 個人不可能同時在不同之處所出現，所以為防止藥師不在 登記領照執業之處所，親自執業，而由他人執業，可以規 定藥師在一個處所執行業務時，應以電腦連線通報其正在 執行業務之處所，並在其電腦檔案內依時序紀錄事後可供 稽核之服務內容。如有進一步加以限制之必要，應具體規 定其例外加以限制之項目。在這種情形，如果擔心購買方 之個人隱私資料外洩，應在其稽核方法尋求解決方案。例 如由機器人負責依規定比對，是否有在不同處所同時出現 之異常。」承前，足見行政機關為利管理，以避免借照執 業，應係加重稽核之有效控制，而非反要求不動產估價師 為配合其管理之便利，而犧牲憲法所保障之工作自由，且 該限制又未設有例外允許之情形，自非符合憲法之規範， 顯有違憲之虞。
（四）直轄市縣（市）不動產估價師懲戒委員會組織規程規定之 不動產估價師之職業團體代表僅1人，有違職業團體自治 原則之授權目的，違反授權明確性：
⒈按司法院釋字第378號解釋理由書記載：「關於專門職業 人員違背其職業上應遵守之義務，而須受懲戒者，基於職 業團體自治原則及各種專門職業之特性，掌理懲戒事項之 組織，多由法律授權主管機關以訂定組織規程方式，組成 包括各該職業團體成員、行政主管人員及有關專家之委員
會，如會計師及建築師等之懲戒組織是。至於律師依法負 有保障人權、實現社會正義及促進民主法治之使命（81年 11月16日修正公布之律師法第1條），其執行業務與法院 之審判事務相輔相成，關係密切，法律對其懲戒機構之設 立，遂有不同於其他專門職業人員之規定。」
⒉查不動產估價師法第37條規定：「直轄市及縣（市）主管 機關應設不動產估價師懲戒委員會，處理不動產估價師懲 戒事項。前項懲戒委員會之組織，由中央主管機關定之。 」此一授權條款雖可推知立法者授權主管機關就懲戒委員 會之組織成員自行訂定。惟查直轄市縣（市）不動產估價 師懲戒委員會組織規程第2條規定：「直轄市、縣（市） 不動產估價師懲戒委員會置委員7人至9人，其中1人為主 任委員，由直轄市政府秘書長以上人員、縣（市）政府主 任秘書以上人員擔任，其餘委員，由直轄市或縣（市）主 管機關就下列人員遴聘之：一、地方公正人士1人至2人。 二、不動產估價學者1人。三、法律專家學者1人至2人。 四、不動產估價師公會代表1人。五、建築主管人員1人。 六、地政主管人員1人。」其構成員具備不動產估價之專 門知識者，僅由學者1人及公會代表1人，具不動產估價專 業知識者僅2人。核前揭司法院釋字第378號解釋理由書之 意旨，掌理懲戒事項之組織應授權予行政機關自行決定， 乃係基於職業團體自治原則及各種專門職業之特性，今行 政機關依據不動產估價師法之授權規範，而訂立之組織規 程，其不動產估價師之職業團體代表僅1人，顯然無法達 同業參與監督之效果，而有違職業團體自治原則之授權目 的，且關係原告依據專門職業知識判斷公平審理之程序保 障，而有違反授權明確性之虞。
（五）縱認直轄市縣（市）不動產估價師懲戒委員會組織規程無 違憲之虞，惟仍屬無效之法規命令，則依據該規程組成懲 戒委員會並作成之懲戒處分，自屬違法不當：
⒈核前揭司法院釋字第378號解釋理由書之意旨，掌理懲戒 事項之組織應授權予行政機關自行決定，乃係基於職業團 體自治原則及各種專門職業之特性，今行政機關依據不動 產估價師法之授權規範，而訂立之組織規程，其不動產估 價師之職業團體代表僅1人，顯然無法達同業參與監督之 效果，自有違法律授權行政機關得基於職業團體自治原則 考量之授權目的，且關係原告依據專門職業知識判斷公平 審理之程序保障，而有違反授權明確性，已如前述。故應 認該「直轄市縣（市）不動產估價師懲戒委員會組織規程 」之法規命令牴觸不動產估價師法第37條及大法官第378
號解釋理由書之規範目的，依行政程序法第158條規定， 應屬無效。
⒉被告雖稱該9名委員有6名具有估價專業背景，惟細查該委 員成員，委員王俊傑任職於臺中市政府都市發展局局長； 委員張治祥任職於臺中市政府地政局局長；委員蕭輔導前 任職內政部地政司長；委員朱南玉任職逢甲大學土地管理 學系助理教授；委員陳建元為逢甲大學土地管理學系教授 ，其職務相關者僅為都市發展、地政之行政單位，或土地 管理之學者，顯然僅具備都市或地政相關知識經驗，難認 其就不動產估價之專業領域具備相關知識背景。況且委員 王俊傑及委員朱南玉於召開懲戒委員會之當日請假，根本 未到場。足見於委員會召開時，僅有委員李順吉具備不動 產估價之相關知識，是被告辯稱委員有6名具估價專業背 景，顯與事實不符，此不動產估價師懲戒委員會作成之懲 戒處分即屬違法不當。
（六）證人等人僅為臨時性、一時性原告指示監督下，暫作為原 告手腳之延伸，原告仍係親自執行職務，並無不動產估價 師法第9條規定避免借照執業之規範目的之禁止行為，自 不應據第36條規定課以懲戒處分：
⒈不動產估價師法第9條所禁止之行為，乃在避免借牌執業 ，故有無設立分事務所之認定，應作目的性限縮解釋僅限 於設立其他非由不動產估價師本人執行業務，而以不動產 估價師本人之名義，實際仍由他人代為執行決定不動產價 格之場所。蓋不動產估價涉及利益龐大，具高度公正性及 專業性之需求，故法律明文規範需由不動產估價師充任， 並透過高等專門職業人員考試及證照之核發，以確保其估 價技術水準，俾保障委託人之權益。復按內政部102年12 月4日臺內地字第102358874號函記載：「說明：二、按監 察院102年9月13日院臺司字第1022630404號函……，一旦 不動產估價師以『聯絡處』之名，行『辦事處』之實，恐 無法有效遏止不肖業者以借牌掛名方式壟斷法院鑑價業務 之疑慮與風險發生。」足見主管機關於102年間更改行政 函釋，乃在防止借牌掛名之方式，而規避不動產估價業務 應由不動產估價師執行業務之規定。
⒉原告雖有指派華聲企業發展鑑定顧問有限公司之員工作為 助手協助，惟此乃於原告指示監督下之一時性工作協助， 並由原告就其結果審查檢閱，足見該等人員僅為原告手腳 之延伸，本質上與原告自行完成行為無異；且本件乃原告 親自至臺南執行職務，自更無由他人代為執行不動產估價 師執務之情形：
⑴證人陳碧玉於104年11月25日準備程序證稱：「（法官問 ：原告在華聲公司臺南辦事處有無自己的辦公桌椅？…… ）沒有。……」「（被告訴代問：證人剛才提到偶而協助 估價師做案子資料蒐集等工作，每件原告都會到場嗎？） 幾乎都會。有時候會勘時原告不能去的話，華聲公司的協 助人員會去幫忙，事後原告都會再親自去看。」「（被告 訴代問：華聲公司臺南辦事處的員工有列印不動產估價報 告書，那估價師的簽證章也是在華聲公司臺南辦事處簽證 用印嗎？）臺南的案子估價師看完後，會請臺南的人員協 助列印，但簽證用印的部分我不清楚。」
⑵證人石培霖於104年11月25日準備程序證稱：「（法官問 ：原告到臺南辦事處是否會進行不動產鑑價的業務？有無 請你擔任助手？）有，頂多蒐集一些資料而已。」「（法 官問：你是幫忙原告事務所蒐集什麼資料？）動產和不動 產案例、市場行情的資料，但這不算估價。」「（原告複 代問：華聲公司臺南辦事處是否有其他人執行不動產估價 的職務？）僅多我和另外一個員工李金龍蒐集案例資料而 已。」
⑶證人王惠霞104年11月25日準備程序證稱：「（法官問：1 02年之後，你們這些辦事處的人員有沒有幫忙協助華聲事 務所的相關業務？）估價師會指派我們來做。偶而會請我 幫忙代為聯絡，聯絡估價師後就把案子交給估價師。」「 （法官問：原告有自己的辦公室或辦公桌嗎？）沒有。」 「（法官問：你會不會幫忙列印不動產估價報告書，裝訂 成冊？）會給我裝訂、寄送。」「（被告訴代問：原告是 指派你們做什麼事？）跟客戶聯絡。」
⑷綜前揭證言可知，原告雖有於臺南華聲公司之址設處暫時 借用人員，以作為助手協助其作文件之發送、資料之收集 、裝訂成冊，惟此均不涉及不動產價值決定之核心事項。 且該等人員，均係接受原告之一時性工作指派，而於原告 指揮監督下完成，並由原告就其結果審查檢閱，足見該等 人員均僅暫居於使者之地位，作為原告手腳之延伸，而就 原告已決定之意思實現，本質上與原告自行完成行為無異 。又本件乃原告親自至臺南就鑑價標的進行實地調查鄰近 地價，並根據當地鄰里環境、交通情況、公共設施、使用 現況、經濟發展程度及當地房地產交易現況，以估價方法 計算估定價格，並製作估價報告，自更無所謂由他人代為 執行不動產估價師職務之情形。
⒊華聲公司臺南分公司之址，並未有容許其他人於該址執行 不動產估價之職務，自無立法意旨所欲禁止借牌執業之情
形：
⑴證人陳碧玉於104年11月25日準備程序證稱：「（原告複 代問：華聲公司是否在臺南有另外聘請不動產估價師？） 沒有。」「（原告複代問：在華聲公司臺南辦事處，除了 由原告指示監督的助手協助不動產估價業務外，是否有其 他人或其他估價師在該地點進行不動產相關估價業務？） 沒有。」
⑵證人石培霖於104年11月25日準備程序證稱：「（原告複 代問：華聲公司臺南辦事處是否有其他人執行不動產估價 的職務？）僅多我和另外一個員工李金龍蒐集案例資料而 已。」
⑶綜前揭證言可知，華聲公司臺南分公司之址，並未有其他 人於該址以原告之名義代為執行職務，自無立法意旨所欲 禁止之借牌情形。
⒋被告訴代即證人張絮媛之證言，不足證明有他人於華聲公 司臺南分公司執行職務：
⑴張絮媛雖於104年11月11日準備程序筆錄稱：「（原告複 代問：在臺南業務檢查時，有製作報告嗎？）我們8日是 要抽查臺南地方法院7、8月的案件，因臺中現場沒有這份 報告書，所以才約要到臺南現場去看，他有說照片中的小 姐漏蓋估價師的章。」據以主張估價報告由他人完成。惟 查，臺中市政府103年12月8日第20號不動產估價師業務檢 查紀錄表記載：「⑹抽查臺南聯絡處（臺南地院案件）7 月份、8月份案件補送至局（業務紀錄簿及估價報告書） 。」
⑵被告復主張，一開始檢查的時候是認為符合，但即便我們 在現場或事後跟估價師要求要抽查臺灣臺南地方法院的委 託案件，估價師都拿不出來，也配合檢舉人說估價師在臺 南有接案，我們103年12月12日去臺南稽查，原告在現場 有跟王小姐說都是你在估價報告書上漏蓋章害我要被懲處 ，後來提送到被告不動產估價師懲戒委員會，委員認為有 設立分事務所而予以裁處。我們事前沒有先跟原告講是哪 一件案件，是為了保密檢舉人，但原告沒有辦法在第一時 間拿出來，所以才會約去臺南。
⑶惟被告既稱業務抽檢時係抽查兩個月之估價報告，並未有 限定於何案件，則原告豈有可能得向被告特定為本件爭執 之估價報告漏蓋印章？又被告亦稱當時尚未送至懲戒委員 會進行裁處，根本就未有懲戒之處分，何有可能陳稱因證 人王惠霞而致其懲處？況當時業務檢查並未有任何紀錄， 證人業務量龐雜，竟得於已逾1年之後，驟然回憶起當時
某件業務檢查之短暫對話，實與常理不符。足見證人所陳 顯然宥於時間久遠，及業務處理相似性過高，而有記憶混 淆，與事實互生齟齬之情形，又證人為本件懲戒作成之機 關，利害關係過深，應難認其證言可採。
⒌被告提出檢舉人於103年12月2日之陳情書，不得列為證據 ，且其記載內容亦與本件無關：
按行政訴訟法第176條及民事訴訟法第357條規定：「民事 訴訟法第第352條至第358條，於本節準用之。」「私文書 應由舉證人證其真正。」又最高行政法院78年度判字第25 81號判決意旨記載：「行政爭訟程序中，當事人或異議人 提出之私文書，如經他造或被異議人爭執其真正時，該私 文書即應經當事人或異議人舉證證明其真正後，始有形式 上之證據力。」查該陳情書乃他案訴訟之利害關係人自行 片面製作之私文書，依行政訴訟第176條準用民事訴訟法 第357條之規定，於舉證人證明其為真正前，尚難認有實 質之證明力。被告引以該私文書記載之經驗作為證據，自 應舉證人證明其內容為真正，並透過具結及偽證罪之告知 以擔保其內容之真實性，否則即難認有證明力。況該陳情 書之記載內容，未曾提到有洽談「不動產」之鑑定事宜， 自與原處分不相干涉。
（七）被告未實際調查原告於臺中、臺南或高雄等址確有為執行 業務之行為，即認有分事務所設立之事實，應屬違背法令 ：
⒈按行政程序法第36條、第43條規定：「行政機關應依職權 調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利 事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應 斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法 則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」復 按最高行政法院89年度判字第1767號判決意旨闡明：「行 政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。 倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法 。」是被告應確實證明原告有設立分事務所作業務執行之 行為，方得課以原告違反法律上之義務之行政罰不利益。 ⒉鑑定報告書所載列地址有臺中、臺南、高雄等3處，均屬 華聲企業發展鑑定顧問有限公司之址，乃為取得訊息之通 訊便利而設：
查被告雖以鑑定報告書載列地址有臺中、臺南、高雄等3 處，且無註明登記地址為臺中市，即推斷有設立分事務所 之事實。惟所謂分事務所，係指由總機構中旁支衍生出之 辦理事務的處所，故分事務所亦有同總事務所足供當事人
委託或辦理事務之功能，是其重在實際事務之處理。核原 告作成之不動產鑑定報告書，其內容雖載有臺中市、臺南 市、高雄市3址，惟均屬華聲企業發展鑑定顧問有限公司 之址，乃為於各處即時取得訊息之通訊便利而設，並非於 該處實際執行不動產估價行為。被告僅以該鑑定報告書載 有前揭地址，未具體調查認定該址是否確有就委託事務為 分析評估調查等執行事務之行為，即認定有設立分事務所 之情事，實有違處分機關應職權調查事實之義務及證明違 法事實存在之舉證責任，自屬違背法令。
⒊被告以法院之函文所為臺南之址即推斷有分事務所設立之 情，又隱暱曾於臺中事務所檢查業務執行之情況，顯然有 所偏頗：
⑴查內政部97年4月15日臺內地字第0970060159號函記載： 「按本部91年9月12日臺內地字第0910061653號函略以： 『……按不動產估價師法第9條規定：『不動產估價師開 業，應設立不動產估價師事務所執行業務，或由2個以上 估價師組織聯合事務所，共同執行業務。前項事務所，以 1處為限，不得設立分事務所。』故不動產估價師不得設 立分事務所執行業務。至得否另設辦事處或聯絡處乙節， 辦事處之設立與前開第2項規定不符，至若所設立之聯絡 處僅係作通訊聯絡之用，未實際作為執行業務處分事務所 ，則不動產估價師法尚無明文禁止設立。』」是原告原依 該函釋之規定而於法院之通訊文件上登載有華聲企業發展 鑑定顧問有限公司臺南分公司之地址，而作為聯絡處作通 訊聯絡之用。後內政部以102年10月4日臺內地字第102031 62011號函公告停止前揭函釋之適用，原告亦已遵照辦理 。惟殊料本件臺灣臺南地方法院仍係以原留存於法院之舊 聯絡處地址（即臺南市○區○○路○段○○○號7樓之1）製 作函文通知，此非原告所得干涉，且華聲企業發展鑑定顧 問有限公司於代為收受法院函文後，亦僅再轉寄原告，實 際執行業務者仍為址設臺中之華聲科技不動產估價師聯合 事務所，是斷難僅由法院函文所載之址為臺南市○區○○ 路○段○○○號7樓之1，即認原告有設立分事務所之行為。 ⑵按不動產估價師法第21條規定：「主管機關得檢查不動產 估價師之業務或令其報告，必要時，得查閱其業務記錄簿 ，不動產估價師不得規避、妨礙或拒絕。前項業務記錄簿 之格式，由中央主管機關定之。」後經內政部91年3月15 日臺內地字第090067940號令頒布「不動產估價師業務記 錄簿」應載格式。查本件不動產估價事務仍係由址設於臺 中之華聲科技不動產估價師聯合事務所進行估價業務，並
由任職於臺中事務所之勘查人員南下進行實際勘查，原告 業如實填載業務記錄簿以供被告檢查業務。被告並曾實際 至臺中事務所檢查業務及相關業務記錄簿，惟被告均未予 注意，實有違利於原告之事項亦應注意之職權調查原則。（八）再退步言，縱鈞院認原告與不動產估價師法第9條之禁止 規定相符，惟被告未予以勸導改善即逕課以懲戒處分，亦 有違反行政程序法第7條比例原則之規定：
⒈查內政部97年4月15日臺內地字第0970060159號函允許設 立聯絡處以作通訊聯絡之用，至102年10月04日方經內政 部臺內地字第10203162011號函公告停止前揭函釋之適用 ，已如前述。臺灣臺南地方法院民事執行處103年7月2日 南院崑執字第1030031448號函亦記載：「主旨：臺端未依 限提出事務所設於本院轄區之開業證書，業經本院不動產 鑑定人資格審查會議決議即日起暫停貴所列入鑑定不動產 輪次……。正本：本院不動產鑑定人。」及該名冊總計高 達80幾位估價師，是就不動產估價師法立法以來，設立聯 絡處乃為行政機關允許不動產估價師常久以來之慣行，顯 然行政機關亦認其不具處罰之必要性甚明。
⒉復查原告乃於103年7月1日收受本件民事庭之委託通知， 係於前揭函文知悉前即已接受委託，非惡意違反前揭規定 。又臺中市政府103年12月8日第20號不動產估價師業務檢 查紀錄表記載：「11.法令宣導事項：不動產估價師事務 所以1處為限，不得設立分事務所，並應避免以『聯絡處 』之名，行『辦事處』之實。」是行政機關於行業務檢查 ，本得告知予原告注意促其改善，顯然無懲戒之必要。又 被告就此原僅為法令之宣導核示，後竟又另課以原告懲戒 ，實有違行政之誠信。
⒊綜上所述，原告無允許他人代為執行業務之借牌執業之行 為，且本件估價仍係由原告完成，未有欠缺專業職能之疑 慮，縱違反分事務所之規範，仍未直接影響不動產估定價 格結果。復原告乃因一時便利而未予更正，影響職業紀律 甚小。又本件待估價之不動產仍坐落於臺南市，確有於臺 南執行職務之必要，堪認原告違反之情形甚為輕微。惟被 告未先行告知改善或輔導，逕處以懲戒之處分，顯然並非 維護整飭專業紀律，以維護其執業形象所必要，而非達成 規範目的之影響最輕微之手段。堪認欠缺手段之必要性， 應違反行政程序法第7條之比例原則，是原處分自屬違法 不當。
（九）原告製作之估價報告已記載有姓名及證書號，已有表彰姓 名而願對估價報告負責之真意，應與親自簽名具同擔保效
力：
⒈按內政部103年12月22日臺內地字第1030329421號函記載 ：「……法務部101年8月29日法律字第10000057550號函 略以：『而所謂『簽名』，係指於文書親署姓名，以為憑 信之謂…除包括自己簽名外，尚包括使用簽名章及以機械 方法大量簽名於契約文書或有價證券等情形在內。……』 」是以，不動產估價師製作估價報告書，應依上開規定簽 名或蓋章後交付委託人，以符其為使不動產估價師對估價 報告書內容負完全責任之立法目的。
⒉次按不動產估價師法第19條規定：「不動產估價師受託辦 理估價，應依前項技術規則及中央主管機關之規定製作估 價報告書，於簽名後交付委託人。」因不動產估價動輒涉 及龐大利益，影響他人權利甚鉅，故法律明文不動產估價 師受委託辦理業務，應親自簽證，俾便估價成果發生錯誤 等情事而致委託人權益受損時，得以追究其責任。及民事 訴訟法第335條、第339條規定：「鑑定書須說明者，得命 鑑定人到場說明」；及地方法院民事執行處選任不動產鑑 定人作業參考要點第7點規定：「鑑定人應提出鑑定書。 法院認為必要時，得命鑑定人到場說明。」是於法院委託 作不動產估價之鑑定時，法院得以職權命不動產估價師到 場說明，藉直接訊問之方式，以獲得鑑定正確性及專業性 之擔保。
⒊查原告製作之不動產鑑定報告書，雖漏未核蓋原告之印文 ，惟於該鑑定報告書之首頁，已核蓋有華聲科技不動產估 價師聯合事務所之代表印文，並於執行估價師欄載明估價 師為原告之名義，已堪認定該鑑定報告書之製作人。且本 件鑑定屬法院於訴訟程序中以公文委託辦理，亦得追溯查 認由何人承辦；又得透過命原告到場就估價過程、估價認 定基礎事實、估價方式或技術等直接訊問，獲正確性及專 業性之擔保。是雖不完全相符簽名之形式，惟顯無無法究 責之疑慮，應足認與表彰估價事務辦理人之簽名具同等效 力。況原告復已補蓋印文及以公文通知委託機關及主管機 關，已無前揭情事存在，實無再課以處罰之必要。 ⒋又原告製作之估價報告第2頁記載：「十、鑑定人員：估 價主持及價格決定：華聲科技不動產估價師事務所，估價 師洪振剛。不動產估價師證書字號：（93）臺內估字第00 0188號。」所謂機械方法大量簽名，因無法透過筆跡辨識 ，故解釋上應不限於任何字體或方式，理應包括所有足以 表徵姓名，而得認屬表彰者之真意並願負擔責任之記載方 式。今原告既已載明姓名及證書字號，顯然已足以使任一
閱讀者，均得明曉知悉該估價報告係由其製作，已足以確 保該估價報告係原告之真意，而得防杜日後糾紛時責任之 追究，自未違反追究責任之立法意旨。且不動產估價師法 並未有明文規範須依一定方式為之，自不需以親自簽署或 特殊字體之圖樣簽名章，方得認屬簽名。被告就此均未予 調查認定，即以形式上未簽名而為裁罰，有違處分機關應 職權調查事實之義務及證明違法事實存在之舉證責任，自 屬違背法令。
（十）被告將未完成鑑定報告書之各階段構成動作割裂細分為獨 立數行為，而為裁罰認定，應屬違背法令：
⒈按行政罰法第24條第2項規定：「前項違反行政法上義務 行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰 者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重 處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」又按最高 行政法院95年度判字第1366號判決意旨闡明：「所謂『一 行為不二罰原則』，又稱『禁止雙重處罰原則』，其本意 即禁止國家對人民之同一行為，由於制裁所適用之法規、 主體及程序等差異，予以相同或類似之措施多次處罰，以 避免破壞法秩序之安全，違背人民之信賴，自司法院釋字 第503號解釋作成後，已可確立為我國行政罰上之重要原 則。」
⒉查原告承臺灣臺南地方法院103年6月18日崑民水102年度 訴字第366號函，就分割共有物事件，辦理臺南市○○區 ○○段○○○○號不動產估價之鑑定，並製作鑑定報告書1份 供其核閱。是原告應僅有製作完成並提出1份鑑定報告書 之一行為，裁處機關亦僅得以該一行為是否違背行政法上 義務為判斷。惟被告竟將同一鑑定報告書割裂細分為數部 分，而就完成一完整之鑑定報告書之各構成動作單獨認定 其違法而作不利益之處分，實有違禁止雙重處罰之原則， 且有違行政罰法第24條之規定，自屬違背法令。（）綜上所述，本件被告認原告違反不動產估價師法，並處以 警告及申誡各1次之不利益，實有違誤，訴願決定未予糾 正，亦有未合等情，並聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）有關原告主張：「不動產估價師法第9條第2項不得設立分 事務所之規定，是否妨礙營業自由疑義……」乙節，被告 答辯如下：
⒈按不動產估價師法第9條立法說明略以：「……不動產估
價師執行業務，不限制其執行業務區域，為利管理，於第 2項明定不得設立分事務所，以避免借照執業。」次按律 師法第21條規定略以：「律師應設事務所……。但同一地 方法院管轄區域內，不得設二以上之事務所，並不得另設 其他名目之事務所。……」故律師法亦有類此規定。 ⒉又不動產估價師法第9條第2項不得設立分事務所之規定， 係主管機關基於不動產估價師管理上之需要，並為確認不 動產估價師若有相關過失責任時之主管權責機關，前開管 理行為並不限制不動產估價師之執行業務區域，應無原告 所述有妨礙不動產估價師營業自由之疑義。
（二）有關原告主張：「被告就原處分所適用之不動產估價師法 第36條、第9條及第19條之規定，應有牴觸憲法之疑義， 呈請鈞院依行政訴訟法第178條之1規定聲請司法院大法官 解釋並裁定停止訴訟程序」及「縱鈞院認原告與不動產估 價師法第9條之禁止規定相符，惟原機關未予以勸導改善 即逕課以懲戒處分，亦有違行政程序法第7條比例原則之 規定」之論述，被告答辯如下：
⒈查司法院釋字第443號及第680號理由書，均指出「涉及人 民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法 律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具
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