最 高 行 政 法 院 判 決
105年度判字第29號
上 訴 人 內政部
代 表 人 陳威仁
上 訴 人 彰化縣政府
代 表 人 魏明谷
共 同
訴訟代理人 何志揚 律師
被 上訴 人 蕭瑞邦
蕭瑞騰
蕭瑞謀
共 同
訴訟代理人 羅豐胤 律師
蘇仙宜 律師
楊俊樂 律師
上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國103年10月30
日臺中高等行政法院102年度訴更一字第24號判決，提起上訴，
本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人之代表人原為卓伯源，已於103年12月25日變更為 魏明谷，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。二、緣被上訴人（即原審原告）所共有坐落彰化縣和美鎮○○段 ○○○○○號土地（下稱系爭土地），因位於上訴人彰化縣 政府（即原審參加人）辦理「和美紡織博物館」需用之9筆 土地範圍內，經上訴人彰化縣政府報請上訴人內政部（即原 審被告）以民國100年11月10日台內地字第100022398 6號函 （下稱原處分）核准徵收，並一併徵收其土地改良物後，上 訴人彰化縣政府遂以100年11月11日府地權字第1000361141 號公告，同日並以府地權字第1000361141A號函通知被上訴 人及其他所有權人。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回 ，提起行政訴訟。案經原審法院以101年度訴字第213號判決 駁回，被上訴人不服，提起上訴，經本院以102年度判字第7 19號判決（下稱前程序本院判決）廢棄，發回原審法院更為 審理。嗣原審法院以102年度訴更一字第24號判決：訴願決 定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。上訴人內政部及彰化 縣政府不服，遂提起本件上訴。
三、本件被上訴人主張：上訴人內政部100年11月9日土地徵收審
議委員會第270次會議，有關本件土地徵收案件檢核表填列 之法令依據為土地徵收條例第3條第10款、都市計畫法第48 條、促進民間參與公共建設法（下稱促參法）第3條第1項第 6款、第8條第1項第1款。是以，本件既係依促參法申請徵收 土地興辦文教設施，自須符合促參法第16條第1項規定為重 大公共建設，即必須規模達新臺幣（下同）5億元以上，本 件建設經費確實未達標準，自無徵收之法律依據，惟上訴人 內政部未就此徵收要件加以審查，原處分自屬違法。又系爭 土地係於94年11月17日由都市計畫批發市場用地變更為博物 館用地，依都市計畫法第19條規定舉行說明會之時間點係在 「送該管政府都市計畫委員會審議前」，則所謂替代公聽會 之都市計畫法說明會，僅有在94年11月17日主要計畫送請審 議通過前之說明會，始符合101年6月27日修正前土地徵收條 例施行細則（下稱行為時土地徵收條例施行細則）第11條第 1項第2款之規定。本件主要計畫審議通過後，迄至上訴人彰 化縣政府申請徵收時，已超過5年6個多月，無以說明會替代 之可能，況本件並無在主要計畫送請審議前之說明會，故依 101年1月4日修正前土地徵收條例（下稱行為時土地徵收條 例）第10條第2項前段規定，應召開公聽會，需用土地人卻 僅以補辦說明會代之，其徵收程序即非合法。另依100年9月 14日和美博物館用地協議價構會議紀錄，協議價購價格「依 今（100）年土地公告現值加計4成」計算，顯屬以行為時土 地徵收條例第30條第2項加成補償之價格作為協議價購之買 價，並無進行實質協商價格。上訴人彰化縣政府雖讓地主當 場或會後有陳述意見之機會，惟在結束會議時即已表明同意 者移轉登記不同意者辦理徵收，唯有此二途徑，並無價格上 轉圜之空間，可見該協議價購會議乃形式上宣布其徵收價格 以符合土地徵收必須協議價購之程序而已，並非有實質協議 價購之意圖，尤無協議價格之空間至明，顯已違反行為時土 地徵收條例第11條及內政部93年3月25日台內地字第0930060 635號函釋意旨，與正當法律程序有違。且被上訴人陳情請 上訴人彰化縣政府以區段徵收或市○○○○○段為之，上訴 人彰化縣政府卻不予考量，此點上訴人內政部在審核本件徵 收案時，亦曾提出質疑。雖上訴人彰化縣政府認為本件徵收 案與人民陳情案無關，以此矇混，致上訴人內政部在有此質 疑下仍予通過徵收。惟法規雖授權政府機關得以徵收、區段 徵收或市地重劃之方式取得需用土地，然係授權依比例原則 以最適於達成目的及損害人民最小之手段時可為之，而非如 本件之裁量權濫用。再者，土地徵收條例於101年1日修正公 布，修正為應以市價與土地所有權人協議價購或徵收。上訴
人內政部在立法院即將修法通過之1個月前，在無急迫性之 情形下，不顧被上訴人之陳情，強行徵收系爭土地，已違反 行政程序法第8條誠實信用原則及同法第9條之規定。且系爭 土地僅係作為地方性之紡織博物館之用，欠缺公益性要件。 復依彰化縣和美鎮公所（下稱和美鎮公所）於93年1月29日 函請上訴人彰化縣政府將其補正資料核轉上訴人內政部，其 補正資料紡織博物館整體開發方案及財務計畫所載，興建紡 織博物館亦只需使用其中基地0.14公頃即可，並無需所有0. 96公頃之批發市場用地全部變更為博物館用地。且從「變更 和美都市計畫（第3次通盤檢討）示意圖」可發現在和美都 市計畫土地內，尚有「文小3」A區、「文高」B區、「文中2 」C區等文教區，目前均為閒置土地，可供作博物館用地， 實無徵收被上訴人所有系爭土地之必要。顯見本件徵收處分 違反比例原則之最小損害原則，自非合法。又「變更和美鎮 都市計畫（第3次通盤檢討）」案初始係要將系爭土地變更 為住宅區用地後，其釋出之公共設施用地即足以作為博物館 用地，嗣後竟僅憑無變更都市計畫提案權之和美鎮公所乙紙 陳情函即將全部土地變更為博物館用地，是變更系爭博物館 用地過程是否符合比例原則實為可議。而本件紡織博物館之 興建，非屬都市計畫法第48條之公用事業設施，不得依該條 規定予以徵收，亦非屬促參法之重大公共建設，自不得在價 購不成之情形下辦理徵收。況本件徵收所據之「變更和美都 市計畫（第3次通盤檢討）」案並未確定，其合法與否仍有 審查之必要，而有違法承繼性之問題。且依上訴人彰化縣政 府提出之101年4月30日和美鎮都市計畫委員會第82次會議紀 錄，顯見其在申請徵收之前，並未考量一般徵收以外之土地 取得方式，其逕予核准徵收，並非適法云云。為此，求為判 決：原處分有關被上訴人部分及訴願決定均撤銷。四、上訴人內政部則以：系爭博物館用地為原計畫批發市場用地 ，於59年發布後閒置，故提案變更為博物館用地，經上訴人 彰化縣政府94年11月17日公告「變更和美都市計畫（第3次 通盤檢討）」案變更，惟應補辦公開展覽，上訴人彰化縣政 府於100年5月24日公告「變更和美都市計畫（博物館用地開 發單位變更）」事業計畫概況，同日函送前開公告將舉辦說 明會之日期、地點及公開展覽期間，張貼公告於上訴人彰化 縣政府、和美鎮公所及其里辦公室之公告處所，刊登新聞紙 ，並於100年6月8日舉行說明會，土地所有權人及利害關係 人並無人員出席，公告期間亦無人提出異議。案送上訴人內 政部都市計畫委員會審議通過後，上訴人彰化縣政府於100 年10月6日公告即日起實施。本案用地既已依都市計畫法舉
辦公開展覽或說明會，則依行為時土地徵收條例第10條及行 為時同條例施行細則第11條規定，即屬已舉行公聽會或說明 會。又上訴人彰化縣政府為辦理用地取得，於100年8月31日 函知土地及土地改良物所有權人於100年9月14日舉行協議價 購會議，會中說明協議價購事宜並詳述其權利，另於100年9 月16日函寄予案內土地及土地改良物所有權人。被上訴人於 陳述意見之期限內提出意見，建議併同毗鄰農業區之市地重 劃或區段徵收方式整體開發，並經上訴人彰化縣政府函復無 辦理市○○○○區段徵收之適用。且本件於徵收前即與所有 權人協議價購，惟協議不成，上訴人彰化縣政府始申請徵收 ，並無於100年年底徵收意圖規避土地徵收條例修正施行後 以市價徵收之新規定之情形。又徵收係依法律規定，並踐行 相關法定程序，並無違反公益性、必要性及比例原則。另上 訴人彰化縣政府依都市計畫法第48條規定，以徵收方式取得 所需用地，而其開發方式並於徵收土地計畫書內敘明依促參 法第8條第1項第1款開發方式，故本件用地於徵收後，自得 提供民間機構投資建設云云，資為抗辯，求為判決駁回被上 訴人之訴。
五、上訴人彰化縣政府則以：上訴人內政部都市計畫委員會專案 小組於93年3月2日第2次審查會議同意採納「批發市場用地 0.96公頃變更為博物館用地」（即方案二），此與和美鎮公 所提方案一博物館基地需求為0.14公頃，因變更內容過大， 上訴人內政部都市計畫委員會93年4月13日第583次會議決議 退請縣政府補辦公開展覽及說明會，並請和美鎮公所以補陳 情之方式，提送內政部都市計畫委員會審議。則和美鎮公所 93年3月10日函送上訴人內政部補提陳情案，僅係依其要求 完成程序，上訴人彰化縣政府及和美鎮公所依指示補辦公開 展覽及說明會，並無獲陳情意見，旋依上訴人內政部指示「 公展期間倘無陳情意見者則報部逕予核定，免再提內政部都 市計畫委員會審議」辦理，程序上並無瑕疵。又都市計畫法 第48條規定非僅限於政府自行開發方得適用，再都市計畫法 第53條之規定屬原獎勵投資辦法之配套規定，其係私人取得 需用土地所有權之情況方得適用，與本件情形亦不相符，則 被上訴人主張上訴人彰化縣政府並非自行開發，不能依據都 市計畫法第48條為徵收，應依都市計畫法第53條踐行收買程 序等節，恐有誤會。又都市計畫法第26條乃明揭都市計畫經 發布實施後仍得變更之旨，而就其變更權設限以防浮濫，都 市計畫法第27條則為於特殊情況下該都市計畫既已不敷實際 情況所需，故規定行政權應迅行介入變更，並非指僅於該特 殊情況下方得變更。是被上訴人主張和美鎮公所並無都市計
畫法第27條第1項各款之情形而無提案權，顯屬誤解。另被 上訴人所提「文小3」、「文高」、「文中2」等土地，衡量 其面積、權責單位及使用現況等情，皆不宜作系爭博物館用 地之使用。本件土地徵收計畫係依土地徵收條例第3條第10 款、都市計畫法第48條之規定辦理一般徵收，非以促參法規 定辦理，此依上訴人彰化縣政府和美紡織博物館徵收土地計 畫書、上訴人彰化縣政府100年8月24日內部簽呈及上訴人彰 化縣政府100年11月11日公告所載依據為「土地徵收條例第3 條、第18條、第24條及土地徵收條例施行細則第21條」，興 辦事業之種類載明為土地徵收條例第3條第10款用詞之「其 他依法得徵收土地之事業（博物館）」，皆可證明。另於10 0年9月「變更和美都市計畫（修正博物館用地之事業及財務 計畫）」案中，亦針對嗣後辦理時經費之來源增加3項內容 以供選擇，即足證本件開發方式之選擇與徵收無涉。又促參 法第3條第1項之規定僅係就該法所稱之公共建設為名詞定義 ，並非徵收依據，其徵收仍須依同法第13條以下之規定辦理 。此外由促參法第8條第1項關於民間機構參與公共建設方式 之規定，可知其並無僅於依促參法取得用地之情形方得適用 該條辦理之限制，另觀之同法第13條以下之第二章章名為用 地取得及開發，亦可知促參法所指之用地取得與開發係分屬 不同事項。是我國法令並未禁止徵收土地與開發方式依據不 同法令規定辦理。又土地徵收案件檢核表僅為行政機關審查 流程中之內部文書，並不生對外之效力，自難據此即認本件 徵收處分有以促參法規定辦理徵收。另促參法第16條規定重 大公共建設徵收之部分，則係立法者為促進民間參與公共建 設所提供不同土地取得管道其中之一種，並非謂不符合該條 規定即不得徵收取得土地，復為行政院公共工程委員會93年 1月13日工程技字第09300016260號函所明示。至本件上訴人 彰化縣政府援引促參法相關規定，係指由民間機構投資興建 並為營運之意，而與系爭土地之徵收取得無涉。又本件協議 價購價格係依100年土地公告現值加計4成計算，已比照當時 之一般正常交易價格。且被上訴人自始至終僅係就價格泛言 無法接受，重點訴求仍係建議用市○○○○區段徵收之方式 辦理，則上訴人彰化縣政府當無可能就價格部分有何著墨， 故協議價購因被上訴人不同意而未能達成協議，尚難驟認上 訴人彰化縣政府未曾進行實質之協議價購。另被上訴人所提 建議用市○○○○區段徵收之方式辦理部分，和美紡織博物 館為農業區內單點之公共設施保留地，周圍皆為農地，並無 以市○○○○區段徵收辦理取得之條件，即其無法交換分配 土地而與市○○○○區段徵收制度設計所欲處理之情況不符
，自不適以市○○○○區段徵收方式辦理。又土地所有權人 陳情案涉及本件徵收範圍0.96公頃外之農業區土地1公頃之 用地變更部分，仍應經其用地變更相關程序為之（即「變更 和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案），並非本件徵收案 所能辦理。上訴人彰化縣政府確實已就被上訴人所提意見及 上訴人內政部之疑問斟酌後仍認本件應以一般徵收辦理，而 上訴人內政部對上訴人彰化縣政府就此部分之補正說明未再 有質疑，進而通過徵收計畫，自難僅以結果未採被上訴人所 提方案而遽認上訴人內政部未對其他取得需用土地之方式為 審酌云云，求為判決駁回被上訴人之訴。
六、原判決以：㈠有關徵收前應辦理公聽會之爭議部分：系爭博 物館用地，經上訴人彰化縣政府於94年11月17日公告「變更 和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案，由原計畫批發市場 用地變更為博物館用地，惟應補辦公開展覽，上訴人彰化縣 政府遂於100年5月24日公告「變更和美都市計畫（博物館用 地開發單位變更）」事業計畫概況，於100年5月24日函送前 開公告將舉辦說明會之日期、地點及公開展覽期間（100年5 月30日至100年6月29日），張貼公告於上訴人彰化縣政府、 和美鎮公所及其里辦公室之公告處所，並刊登新聞紙（聯合 報100年5月30日、31日、6月1日），隨後並於100年6月8日 舉行說明會，於說明會時土地所有權人及利害關係人並無人 員出席，公告期間亦無人提出異議，經案送上訴人內政部都 市計畫委員會審議通過後，上訴人彰化縣政府於100年10月6 日公告即日起實施。系爭博物館用地既已依都市計畫法舉辦 公開展覽及說明會，則依行為時土地徵收條例第10條及行為 時同條例施行細則第11條規定，即屬「已舉行公聽會或說明 會」，核與本院101年度判字第419號及101年度判字第41號 判決意旨並無違背。被上訴人指稱上訴人彰化縣政府僅以補 辦說明會代之，與法律規定不合，其徵收程序即非合法云云 ，委非可採。㈡有關本件徵收案所涉及之變更都市計畫案是 否違法部分：系爭博物館用地經上訴人彰化縣政府94年11月 17日公告「變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」案，依 變更內容明細表，原計畫為批發市場用地，新計畫為博物館 用地，該表內備考欄備註載「補辦公開展覽」。又依上訴人 彰化縣政府100年7月25日府建城字第1000250400號函附之公 開展覽計畫書內彰化縣都市計畫委員會第200次會議紀錄， 審議案第1案：上訴人彰化縣政府為「變更和美都市計畫（ 博物館用地開發單位變更）」案之決議：本案准照公開展覽 草案通過，縣政府轉上訴人內政部審議。嗣經上訴人內政部 函送上訴人內政部都市計畫委員會100年8月9日第761次會議
「變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）案」會議 紀錄，請上訴人彰化縣政府依決議辦理。該決議為：「本案 除下列各點外，其餘准照上訴人彰化縣政府核議意見通過， 並退請該府依照修正計畫書、圖後，報由上訴人內政部逕予 核定，免再提會討論。一、為符合實際變更計畫內容，將案 名修正為：『變更和美都市計畫（修正博物館用地事業及財 務計畫）案』。二、請將本案開發構想、交通動線規劃示意 圖及基地空間配置概要等基本資料納入計畫書敘明，以資完 備。」上訴人彰化縣政府遂於100年10月6日公告「變更和美 都市計畫（修正博物館用地之事業及財務計畫）案」計畫書 ，並自即日起實施。可見，系爭博物館用地都市計畫變更案 之作成，係經由各層級不同屬性代表所組成獨立專家委員會 之判斷，法院為司法審查時，即應尊重其所為之專業判斷。 又依都市計畫法第13條第1款規定，本件既為和美都市計畫 之擬定變更，則由擬定機關和美鎮公所依核定機關即上訴人 內政部指示擬具紡織博物館整體開發方案及財務計畫報上訴 人彰化縣政府轉呈上訴人內政部審議，即無程序上之違失。 被上訴人主張系爭土地原計畫變更為住宅區，遭上訴人彰化 縣政府以1紙函文逕行變更為博物館用地，上訴人內政部竟 違背都市計畫法之法定程序，同意修正要求補辦公開展覽， 於法無據云云，難謂可採。另按，都市計畫法第26條第1項 及第27條第1項第4款規定可知，都市計畫經發布實施後，原 則上即生規範效力，不得任意變更之。但為兼顧行政權之彈 性，擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次， 並於符合一定要件時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或 鄉、鎮、縣轄市公所應視實際情況迅行變更。本件上訴人彰 化縣政府為振興地方產業、促進傳統產業升級，且審酌和美 紡織博物館係彰化縣縣政藍圖推動十大博物館計畫之一，本 案主辦單位為和美鎮公所，因公所財務困難，故改由縣府辦 理，乃依都市計畫法第27條第1項第4款暨同條第2項規定由 該府辦理都市計畫逕為變更，經核尚無不合。是被上訴人主 張和美鎮公所並無提案權，顯誤解上開規定。㈢有關原處分 有無依據促參法規定辦理徵收部分：1、依據前程序本院判 決之法律見解可知，依都市計畫法第48條規定辦理之一般徵 收，與依促參法第16條第1項規定所為之徵收，二者並不相 同；如所需用地為公有土地者，主辦機關得依促參法第15條 規定辦理撥用；如所需用地為私有土地時，需用土地人得依 都市計畫法第48條規定辦理土地徵收，即便依促參法為投資 興建營運時，仍可依都市計畫法第48條規定辦理土地徵收； 民間機構依促參法第8條第1項第1款規定參與公共建設所需
用之私有土地，非屬公共設施保留地時，則非屬都市計畫法 第48條規定得辦理土地徵收之情形，如依促參法第16條第1 項規定辦理土地徵收即須合於該條所規定之要件。次按土地 徵收條例第56條規定，並參酌上開法律見解，可知徵收土地 與引進民間資源之開發方式，兩者不能混為一談，非謂徵收 土地計畫書記載引進民間資源開發必然係適用促參法之規定 辦理徵收。經查，本件於100年9月變更和美都市計畫（修正 博物館用地之事業及財務計畫）案中，曾針對嗣後辦理時經 費之來源增加3項內容以供選擇，並於本件和美紡織博物館 徵收土地計畫書記載將依促參法鼓勵民間投資開發方式辦理 ，足證「依促參法鼓勵民間投資開發方式辦理」，僅是土地 開發方式之選擇，與徵收依據無涉，非因此認定原處分已依 促參法之規定辦理徵收。再者，從上訴人彰化縣政府和美紡 織博物館徵收土地計畫書所載、上訴人彰化縣政府100年8月 24日內部簽呈所載及上訴人彰化縣政府100年11月11日公告 所載依據為「土地徵收條例第3條、第18條、第24條及土地 徵收條例施行細則第21條」，興辦事業之種類載明為土地徵 收條例第3條第10款用詞之「其他依法得徵收土地之事業（ 博物館）」，俱可明瞭本件土地徵收計畫係依土地徵收條例 第3條第10款、都市計畫法第48條規定辦理一般徵收，非以 促參法規定辦理徵收。至徵收土地計畫書援引促參法之相關 規定，係指紡織博物館此一文教設施之開發方式，欲採取引 進民間參與之方式進行，即由民間機構投資興建並為營運之 意，而與系爭土地之徵收取得無涉。系爭博物館用地既為公 共設施保留地，擬依促參法第8條第1項第1款規定由民間機 構投資興建並為營運，且所需用地為私有土地，則需用土地 人以都市計畫法第48條規定辦理土地徵收，符合前程序本院 判決意旨。2、雖被上訴人主張上訴人內政部審查本件土地 徵收案件之初審意見表及檢核表記載促參法第3條第1項第6 款、第8條第1項第1款等規定，可認定本件徵收包含促參法 之依據云云。然土地徵收案件之初審意見表及檢核表，僅為 行政機關審查流程中之內部文書，並不生對外之效力，自難 據此認定本件徵收處分係以促參法之規定辦理徵收。況經比 對前揭初審意見表及前次初審意見表所載，即可得知前揭初 審意見表所載係針對開發方式所提之意見，本件上訴人彰化 縣政府申請徵收之方案內本即包含以促參法第3條第1項第6 款及第8條第1項第1款規定辦理之方式開發。至於被上訴人 主張上訴人彰化縣政府並非自行開發，不能依據都市計畫法 第48條為徵收一節。依都市計畫法第48條及土地徵收條例第 56條規定可知，都市計畫法第48條並非只限於政府自己辦理
開發方得適用，是被上訴人此部分主張，應有誤解。再者， 都市計畫法第53條係屬私人或團體獲准投資辦理都市計畫事 業之情形方有適用，與本件之情形並不相符，是被上訴人主 張上訴人彰化縣政府並非自行開發，不能依據都市計畫法第 48條為徵收，應依都市計畫法第53條踐行收買程序云云，應 有誤解。另系爭博物館之文教設施，除土地外之經費約為2 億多元，並未達5億元之規模，此情並為上訴人內政部所不 爭執。惟本件系爭土地徵收並未依促參法之規定辦理，則本 件徵收並無促參法第16條重大公共建設、促參法之重大公共 建設範圍等相關金額限制規定之適用，附此敘明。㈣有關「 變更和美都市計畫（第3次通盤檢討）」都市計畫土地內尚 有「文小3」、「文高」、「文中2」等文教土地可供作博物 館用地爭議部分：被上訴人所提「文小3」用地，其中由和 美國中代管者僅0.0212公頃（和南段937-1地號），目前為 一條溝渠，不利於開發使用，而其中2.1747公頃之土地雖為 國有學產地，目前租借作為耕地使用，惟其管理機關為教育 部，就權屬而言應非上訴人彰化縣政府得供作紡織博物館使 用；另該和南段937-1地號土地實已於93年12月撤銷徵收， 並於94年1月17日函請和美鎮公所將和美文小3變更為非學校 用地列入和美鎮都市計畫通盤檢討。而「文高」之公共設施 用地，其中1.1521公頃之土地為國有學產地，惟其管理機關 為教育部，自非得由上訴人彰化縣政府使用；另其中0.2181 公頃之土地為國有地，其管理機關則為國有財產局，亦非得 由上訴人彰化縣政府使用；又其中2.6431公頃之土地所有權 人固為彰化縣，惟其為徵收土地，並業已開發為和東國小第 二校區曲棍球場，亦非上訴人彰化縣政府可任意供作系爭博 物館使用。又「文中2」之公共設施用地，面積為2.4505公 頃，所有權人為彰化縣，管理權人為彰化縣立和美國中，惟 其亦為徵收土地，目前為和美國中第二校區規劃網球、籃球 、壘球、槌球場及夜間照明等設施，供附近居民及社團使用 ，上訴人彰化縣政府亦不得擅自變更為系爭博物館之用。是 被上訴人訴稱尚有「文小3」、「文高」、「文中2」等文教 區之閒置土地，可供作博物館用地，本件無徵收被上訴人系 爭土地之必要性云云，應非可採。又上開主張縱然屬實，亦 屬裁量行使妥當性之問題，亦非可撤銷原處分之原因。再者 ，土地徵收條例第3條之1第1項固規定應優先使用無使用計 畫之公有土地或國營事業土地，然此要屬原處分作成後新修 正之法律，並無溯及適用之效力，自亦難據此認定原處分違 法。㈤有關本件徵收案是否確實踐行協議價購之前置程序部 分：1、上訴人彰化縣政府於100年5月24日公告公開展覽「
變更和美都市計畫（博物館用地開發單位變更）」案計畫書 後（公開展覽期間100年5月30日至100年6月29日），被上訴 人即於100年6月28日向該府提出陳情書，陳情採市地重劃方 式開發等語。另上訴人彰化縣政府為辦理前揭用地取得，於 100年8月31日函知土地及土地改良物所有權人於100年9月14 日舉行協議價購會議，詳述其權利，如對協議價購不成或徵 收有意見者，得於100年9月21日前以書面向該府提出事實上 及法律上之陳述意見。本件被上訴人於100年9月20日陳述意 見之期限內提出陳情書，表明以市○○○○區段徵收之方式 ，配合整體開發等語，並經上訴人彰化縣政府於100年10月 12日函復略以：用地取得方式都市計畫規定以一般徵收取得 ，則無辦理市○○○○區段徵收之適用等語。隨後上訴人彰 化縣政府即報請上訴人內政部以原處分核准徵收，並一併徵 收其土地改良物後，上訴人彰化縣政府並於100年11月11日 公告。2、惟關於被上訴人陳情提議以市○○○○區段徵收 辦理乙節，上訴人彰化縣政府都市計畫委員會100年7月8日 第200次會議，除同意該府之變更外，亦同時要求「人民或 團體陳情案部分，農業區變更為可建築用地因涉及農業區之 檢討利用，且依行政院規定變更面積大於1公頃以上者應採 區段徵收方式開發，本案建議請和美鎮公所納入『變更和美 都市計畫（第4次通盤檢討案）』內研議。」顯見彰化縣都 市計畫委員會對於用地，已提出區段徵收取得系爭博物館用 地之檢討方案。上訴人彰化縣政府建設處於100年9月14日協 議價購會議時亦答覆如上。另上訴人內政部在審核是否通過 本案徵收時，亦曾質疑上訴人彰化縣政府之聲請徵收是否符 合彰化縣都市計畫委員會第200次會議決議，該決議內上訴 人彰化縣政府建設處答覆係指該處於100年9月26日之便箋意 見，建議依彰化縣都市計畫委員會第200次會議決議辦理。 顯見，上訴人彰化縣政府建設處亦認同都市計畫委員會之決 議，本案應納入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」 案內研議，此部分亦有該府於上開補正後之用地徵收計畫書 之記載可資佐證。而上訴人彰化縣政府建設處及都市計畫委 員會，具有都市計畫規劃之專業，是被上訴人及毗鄰地所有 人所提整體開發方案，應屬可行之方案。本件被上訴人主張 尚有其他替代方案可取得需用土地之主張，並非全無可採。 3、雖上訴人彰化縣政府事後於7日內即於100年10月20日檢 送補正後用地徵收計畫書予上訴人內政部，經以原處分核准 徵收，然其理由中，有關「毗鄰地約1公頃鄰地納入第4次通 盤檢討，與本用地徵收案無涉」部分，顯然忽略被上訴人所 建議區段徵收及市地重劃等方案均具有區域性整體開發之功
能，本應整體規劃及建設，且既稱納入和美都市計畫第4次 通盤檢討，即有整體規劃及建設之內涵，豈能稱與「本用地 徵收案無涉」？況且，被上訴人及毗鄰地所有權人共12人早 在100年6月28日即提出陳情書要求就該地區約20公頃土地為 市地重劃，並表示渠等願意提供2公頃土地作為博物館用地 ，且同意先行提供土地供縣政府施作博物館，亦大大增加市 地重劃之可行性，上訴人彰化縣政府及上訴人內政部為何不 加以調查？難謂已詳酌被上訴人及相毗鄰土地所有權人所建 議以市地重劃等方式取得土地之方案。另依都市計畫定期通 盤檢討實施辦法第25條規定，經依都市計畫法劃設而未取得 之公共設施用地，並非應一律以一般徵收方式取得土地，經 檢討實際需要後，仍可以市○○○○區段徵收方式辦理土地 取得。是上開補正後之用地徵收計畫書所持理由，難認充分 。再者，依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第36條規定，可 見農業區並非不可改變為其他使用分區，甚至可以改變為住 宅區，只要其基地面積達1公頃以上，且能規劃適當公共設 施（如本案博物館）者即可變更，惟此須經通盤檢討始得竟 其功。另土地徵收條例第4條第1項規定，益徵立法者並無意 就農地以區段徵收方式辦理加以限制。是上訴人內政部及彰 化縣政府訴稱農地並無以市○○○○區段徵收辦理取得之條 件等云，應有誤解。雖上訴人彰化縣政府於徵收計畫書稱： 「本縣和美鎮公所100年8月30日召開『變更和美都市計畫（ 第4次通盤檢討）案政府機關及事業單位協調會』會中仍維 持博物館用地開發計畫……」但依該會會議結論僅記載有關 博物館用地開發計畫，請上訴人彰化縣政府教育處提供相關 資料等語，並無維持開發計畫之結論，是上訴人彰化縣政府 前開補正後之用地徵收計畫內容並非實在，上訴人內政部之 土地徵收審議委員會即有基於錯誤之事實為判斷之可能性。 再者，彰化縣都市計畫委員會100年7月8日第200次會議決議 人民陳情以區段徵收或市地重劃方式取得博物館用地乙節， 建請和美鎮公所納入第4次通盤檢討計畫研議。然而，100年 8月30日彰化縣和美鎮公所「變更和美都市計畫（第4次通盤 檢討）案」政府機關及事業單位協調會會議紀錄，有關博物 館用地開發計畫部分，係請上訴人彰化縣政府教育處提供相 關資料，而該處事後於100年9月21日以便箋請建設處及地政 處提供意見。建設處初以100年9月26日便箋，肯認本案應納 入「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議；嗣 後改以100年10月18日便箋表示上開變更都市計畫案僅變更 其事業及財務計畫，以一般徵收取得土地之開發方式並未變 更，彰化縣都市計畫委員會建議納入「變更和美都市計畫（
第4次通盤檢討）」案內研議與本用地徵收案無涉等語。另 上訴人彰化縣政府地政處100年9月28日以便箋表示前開博物 館用地，如都市計畫規定以一般徵收取得，則無辦理市○○ ○○區段徵收之適用等語。隨後教育處100年9月29日以會簽 表示本件依上訴人內政部都市計畫委員會第761次會議審議 通過之都市計畫係以一般徵收方式取得土地，無辦理市○○ ○○區段徵收之適用等語，上訴人彰化縣政府即於100年10 月12日函覆被上訴人。姑不論上開有關局處認定本件因都市 計畫規定以一般徵收取得，系爭博物館用地即不納入「變更 和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議之理由是否充 分，惟100年8月30日彰化縣和美鎮公所「變更和美都市計畫 （第4次通盤檢討）案」政府機關及事業單位協調會會議紀 錄，既然未見博物館用地以區段徵收或市地重劃方式取得之 研議內容，上訴人彰化縣政府未予探究，竟迅速地於翌日通 知地主於100年9月14日召開協議價購會議，隨後更於100年 10月間向上訴人內政部申請以一般徵收方式取得博物館用地 ，顯然已預設立場。蓋上訴人彰化縣政府非不可暫緩向上訴 人內政部提出徵收系爭博物館用地之申請，以查明彰化縣和 美鎮公所「變更和美都市計畫（第4次通盤檢討）案」日後 決議情形。縱然上訴人彰化縣政府不遵守其都市計畫委員會 第200次會議決議，惟上訴人內政部已明知彰化縣都市計畫 委員會有將博物館用地取得納入第4次通盤檢討之決議，對 於上訴人彰化縣政府未及審酌事後將和美鎮公所納入「變更 和美都市計畫（第4次通盤檢討）」案內研議，亦非不可退 回要求上訴人彰化縣政府於第4次通盤檢討確立如何辦理開 發後再行申請徵收。尤其上訴人彰化縣政府已接獲和美鎮公 所100年8月30日召開變更和美都市計畫第4次通盤檢討案政 府機關及事業單位協調會及會議紀錄之公文，其內容包括開 闢有關博物館用地開發計畫，請教育處提供相關資料。更見 上訴人內政部及上訴人彰化縣政府均未詳酌被上訴人及其他 土地所有權人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地 之方案，即逕自認定不可採行，而以公告地價加4成之金額 進行協議價購，其有違行為時土地徵收條例第11條規定以其 他方式取得程序，以達成最少損害之原則甚明。4、又上訴 人彰化縣政府未審酌其他取得需用土地之方式，迅速地於10 0年10月間向上訴人內政部申請以一般徵收方式取得博物館 用地。而彰化縣和美鎮公所迄至101年4月30日始召開和美鎮 都市計畫委員會第82次會議，由鄰近博物館用地之地主陳順 益等32人於第4次通盤檢討案規劃期間陳情建議將博物館用 地及其鄰近農業區土地納入整體規劃，將農業區變更為住宅
區，並以共同負擔公共設施方式，取得博物館用地之土地。 另被上訴人亦陳情建議併同鄰近農業區採市地重劃或區段徵 收方式整體開發。但彰化縣和美鎮都市計畫委員會第82次會 議決議僅以「因博物館用地縣府已徵收取得，故未便採納」 為由即否決毗鄰地主之陳情。姑不論其否決之理由是否充分 ，但其於101年4月30日始作成決議，顯然係上訴人內政部作 成原處分時所未及審酌。又依都市計畫法第13條第1款規定 ，本件既為和美都市計畫之擬定變更，即應由擬定機關和美 鎮公所擬具紡織博物館整體開發方案及財務計畫報請上訴人 彰化縣政府轉呈上訴人內政部審議，但本件上訴人內政部及 上訴人彰化縣政府本應詳為斟酌被上訴人及其他土地所有權 人所建議以市○○○○區段徵收等方式取得土地之方案，即 應待彰化縣和美鎮都市計畫委員會有所決議後再進行協議價 購及徵收程序，始稱允當，然其竟不待該都市計畫委員會決 議即進行本件徵收程序，益見上訴人彰化縣政府於100年9月 14日召開協議價購會議，及於100年10月間向上訴人內政部 申請以一般徵收方式取得博物館用地時，並未詳為斟酌上情 ，至臻明確。㈥有關本件徵收案是否違反誠信原則部分：土 地徵收條例之修正，早在99年11月17日提出，行政院亦於10 0年8月29日提出修正草案，並副知上訴人內政部，上訴人內