高雄高等行政法院判決
104年度訴字第358號
民國104年12月22日辯論終結
原 告 吳清心（兼吳育奇、吳育龍、吳清泉之被選定人）
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德 市長
訴訟代理人 黃紹文 律師
上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰
按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴 或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事 人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項及第3項分別定有明 文。選定當事人之法制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟 多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡 化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中 選定一人或數人為全體起訴或被訴，初不以對訴訟標的必須 合一確定者為必要。經查，本件選定人吳清泉為坐落臺南市 東區德高段（下稱德高段）284、284-27、284-44地號土地 之共有人，吳育奇、吳育龍為坐落同段284、284-26、284-2 7、284-44、284-48地號土地（下稱系爭土地）之共有人， 嗣系爭土地經改制前臺南市政府、臺南縣政府以民國98年12 月22日南市地權字第09814533570號、府地開字第098030747 4號公告（下稱系爭公告）區段徵收，選定人吳育奇、吳育 龍、吳清泉等3人（下稱選定人吳育奇等3人）因不服被告徵 收補償抵價地分配比例，主張被告獲有公法上不當得利及不 法侵害渠等法律上之權益，吳育奇並於104年8月13日將其主 張本於區段徵收所生債權中之新臺幣（下同）40萬元讓與原 告（參本院卷第52頁）。茲衡酌本件選定人吳育奇等3人之 訴訟標的係同種類，且本於事實上或法律上之同一原因事實 ，而其主張之主要攻擊或防禦方法亦無不同，且原告所請求 之訴訟標的，係受讓自選定人吳育奇主張之上開債權，堪認 選定人吳育奇等3人選定原告為當事人，具有簡化訴訟程序 之訴訟經濟作用，而具有法律上之共同利益。至於渠等之請 求有無理由，應屬另一問題，並不影響渠等就本件訴訟程序 具有法律上共同利益之認定。又選定人吳育奇等3人依行政
訴訟法第29條之規定，選定原告為本件訴訟當事人，亦已提 出選定當事人狀（本院卷第16-17頁）在卷足憑，核與同法 第34條規定訴訟當事人之選定應以文書證之，並無不合。則 選定人吳育奇等3人於合法選定當事人後即脫離本件訴訟， 合先敘明。
二、事實概要︰
緣改制前臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使用之 機關用地及開發臺南市東區德高保護區為住宅區，乃擬具區 段徵收計畫書、圖，報奉內政部於98年11月10日以內授中辦 地字第0980725912號函（下稱內政部98年11月10日函）就改 制前臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣崁腳 段498-2地號等3筆土地准予實施區段徵收（含選定人吳育奇 等3人之系爭土地）後，經改制前臺南市政府、臺南縣政府 於98年12月22日以系爭公告區段徵收土地或土地改良物及其 應補償之費額，公告期間自98年12月24日起至99年1月23日 止。選定人吳育奇等3人因認上開內政部區段徵收程序不合 法，乃於99年9月9日委任原告為代理人提起訴願，遭行政院 以渠等訴願逾期而決定不受理，原告不服，提起訴訟，經本 院100年度訴字第220號判決及最高行政法院101年度裁字第6 01號裁定駁回原告之訴確定。嗣選定人吳育奇等3人因不服 系爭公告有關抵價地分配比例，主張被告獲有公法上之不當 得利及不法侵害其等法律上之權益，選定人吳育奇並於104 年8月13日將其主張本於區段徵收所生債權中之40萬元讓與 原告，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠系爭公告區段徵收德高段等土地共計71,412.85平方公尺， 其中包含原告原所有之系爭土地、面積6,120平方公尺，被 告誆以開發成本高為由，自行取得17,038.61平方公尺擬作 抵費地之成本使用，遂分配予原告抵價地僅2,737.24平方公 尺，即分配比例僅2,737.24/6,120平方公尺=44.7%，遠低於 法定原則50%。惟全區開發總成本僅331,174,298元而已，且 被告分得大量土地後，分別於103年6月17日、同年11月4日 及104年1月15日標脫其中20筆土地，即已得款1,001,070,54 7元，其餘土地3,349.06平方公尺，單價以上開平均值估算 尚可得款244,905,444元，則被告向原告所取得抵費地總值 竟達有1,245,975,991元之天價，「投資報酬率」高達276% 之暴利。區段徵收全體所有權人因被告不當取得17,038.61 平方公尺之土地，致財產減損1,245,975,991元，而被告用 於開發之成本僅331,174,298元，顯然被告有高估開發成本 ，低估系爭土地價值，致原所有權人低於應領回抵價地面積
之損害等疏失，違背行政程序法第7條第1項第3款所定「行 政行為，應依下列原則為之︰…三、採取之方法所造成之損 害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」、法律公平正義及比 例等主要原則與正當性。被告上開溢領土地多數已賣出，取 回分配已不可能，則被告向原所有權人取得逾越必要費用（ 開發成本）部分即914,801,693元（1,245,975,991-331,174 ,298元=914,801,693元），應屬不當得利，應返還予全體原 所有權人，始符公平正義原則，而其中應返還原告部分為78 ,397,464元（914,801,693元×系爭土地原面積6,120平方公 尺/徵收全面積71,412.85平方公尺=78,397,464元），始屬 公平合理有據。
㈡被告自承抵費地應與開發成本等值法則，有97年第1次會議 紀錄說明二、載明「開發經費︰本案開發總費用經估計約為 新臺幣26,580萬元，所需經費來源除於96年編列預算外另向 銀行貸款支應，並由標售土地價款償還行貸債務，以維收支 平衡。三、財務分析︰區段徵收之開發係屬自償性質，開發 經費均由標售土地價款抵付，故要維持財務平衡，則開發後 之土地標售價格占有舉足輕重之地位，為權衡估算正確合理 之價格，亦參考內政部所彙編之『房地產交易價格簡訊』中 關於本市東區平均住宅區、商業區等買賣價格推估開發後之 單價約24,000元/平方公尺。四、民意調查︰…該區土地經 政府禁建多年影響百姓權益，基於補償理念抵價地比例應為 50%，唯有抵價地比例為45%時，財務尚可持平。」徵收計畫 書第6頁第2行載明「3、本區開發成本約為33,203萬元，為 達自償性開發目標，全數由標售可建築土地1.65公頃回收、 預估標售底價25,000元/平方公尺，可收入41,250萬元，再 加上讓售電路鐵塔用地收入約480萬元，財務計畫應可持平 」可憑。準此，系爭分配顯然違背下列法律原則︰1.抵價地 比例：⑴法定︰> 50%；⑵實際︰44.7%。2.標售單價：⑴原 計畫推估或謂：24,000元/㎡或25,000元/㎡；⑵實際拍脫市 價：平均73,126元/㎡。3.開發費用：⑴原預估或謂26,580 或33,203萬元；⑵結算︰33,117萬4,298元。3.所獲抵費地 已收入及待售價值合計：⑴124,597萬5,991元；⑵> > 33,1 17萬4,298元開發成本。4.開發財務性質及法則：⑴法定︰ 自償、收支平衡、持平；⑵結果︰276%暴利。以上，足證被 告徵收時過度低估土地價格（僅實際價格之1/3），不當掠 奪過多土地，收支明顯失衡，損人利己，自應返還差額，以 維收支平衡，始符兩造公平合理等法則。則被告以高估開發 成本及嚴重低估土地地價不正當方法，誘使內政部作出抵價 地過低比例45%錯誤之處分，致原告損失78,397,464元，原
告應得依不當得利及損害賠償等法則請求給付。 ㈢謹就被告所提證物，依序表示意見如下︰
1.被證1︰被告主張收支應平衡、屬自償性質、推估開發總費 用約為26,580萬元、推估開發後之單價約24,000元/平方公 尺、唯有抵價地比例為45%時，財務尚可持平云云，惟上情 不但從未通知原告，且原告於104年1月15日始知（原證3） 被告徵收所得高達1,245,975,991元，104年8月7日被告始告 知開發總經費用331,174,298元（原證2），兩者嚴重失衡。 2.被證2及3︰被告以不實之資訊使內政部誤准抵價地45%，原 告104年10月15日收受被告答辯之前亦不知上情。至於被告 102年6月5日以府地劃字第0000000000A公告以上開比率分配 土地之處分乙事，原告於104年10月15日收受被告行政訴訟 答辯㈠狀所附之5項證物後，始知悉被告97年6月24日以過度 低估土地價值向內政部取得過低之上開抵價地比例（被證1 及2）之同意，原告已於104年12月10日具函申請撤銷之。 3.被證4︰被告不但未依土地徵收條例施行細則第21條檢具法 定文件於臺南市之公告處所及被徵收土地及改良物所所在地 等處公告（經原告於法定期間提起異議及行政救濟在案）， 且被告所舉公告文亦未有徵收所得1,245,975,991元及開發 總經費用331,174,298元等資訊，而僅係誤載錯誤之抵價地 比例45%而已。再「而於其公告事項十記載：『本區段徵收 抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土地所 有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價 與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值， 並以該抵價地之單位地價折算之。』僅係就系爭公告區段徵 收，經內政部函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積百分 之45之事實，予以對外公告，尚待該徵收處分之原土地所有 權人於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向上訴 人申請發給抵價地，上訴人經審查後，始得發給抵價地。準 此，上開公告事項十部分其性質並非行政處分。」有最高行 政法院104年度判字第1號判決可參。即被告本無得據上公告 事項主張有法律之原因得獲取暴利或使原告受損害。 4.被證5︰被告於104年10月15日前未曾公告或送達給原告徵收 計畫書，且該書所載開發成本33,203萬元、可標售土地1.65 公頃、預估標售底價25,000元/㎡、可收入41,250萬元云云 ，亦與實際開發成本33,117萬4,298元（此數據亦有虛報之 嫌）、可標售土地1.7038.61公頃、標脫平均單價73,126.62 元/㎡、可收入124,597.5991萬元，懸殊不等。 ㈣被告以102年6月5日府地劃字第1020462712B號函稱抵價地分 配公告期間為102年6月14日起至102年7月14日止，原告隨即
於同年7月10日聲明異議，惟被告迄未對之作出處分，有被 告所屬機關地政局同年月11日電子郵件如附件可憑，則系爭 分配處分因原告之異議致尚未確定。嗣原告於104年10月15 日收受被告行政訴訟答辯㈠狀所附之5項證物後，始另知被 告97年6月24日以過度低估土地價值向內政部取得過低之上 開抵價地比例（被證1及2）之同意致原告受損等等，原告隨 即又於104年12月10日具函另以此理由申請撤銷之，是系爭 分配處分因上開二程序而尚未確定，其因侵害原告之權益， 自負有返還利得及賠償之責。換言之，被告上開不正當方法 及內政部疏未盡查證之義務，即率爾作出上開錯誤之處分， 被告仍據以執行，違背行政程序法第7條第1項第3款︰行政 行為採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失 均衡、第8條行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保 護人民正當合理之信賴、第111條第5款公共秩序、善良風俗 及第7款重大明顯之瑕疵、土地徵收條例第39條第2項規定︰ 抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則及自償收支平 衡原則等，上開處分應為無效，即得請求返還不當得利。茍 原處分不為無效，亦欠缺正當性、公平性、合理性、合法性 、比例均衡原則而不法，致原告受有上開之損害及失所利益 ，即得請求損害賠償。原告爰本於返還公法上不當得利（行 政訴訟法第8條）合併請求損害賠償（行政訴訟法第7條）， 提起本件行政訴訟等情。並聲明求為判決被告應給付原告78 ,397,464元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率 5%計算之利息。
四、被告則以︰
㈠本件原告所主張區段徵收之系爭土地，於本件辦理區段徵收 時，其土地所有人如附件1清冊所示，辦理區段徵收後被告 係以徵收為登記原因，分別登記取得吳育奇、吳育龍、吳清 泉所共有之系爭土地，故本件原告非區段徵收土地之所有權 人。雖原告主張係建物改良物之所有權人，且於104年8月13 日受吳育奇讓與40萬元之債權，但本件並非建物改良物之補 償爭議，又依原告主張本件共同利益之基礎係基於區段徵收 範圍內之土地所有權人，原告既非區段徵收時之土地所有權 人，得否以債權轉讓之方式取得共同利益人之訴訟當事人地 位，仍尚有疑問。
㈡本件原告係依公法上不當得利請求權為主張，但本件被告標 售系爭土地，係區段徵收開發完成後地主取回抵價後之剩餘 土地，本即為被告依法可以處分利用之土地。本件德高段土 地區段徵收案，係經「臺南市市○○○○區段區段徵收委員 97年度第1次會議討論決議通過發還原土地所有權人抵價地
為45%，並呈報內政部，依內政部97年7月23日內授中辦地字 第0970723772號函文准予辦理，符合土地徵收條例第39條第 2項之規定，於98年11月10日內經內政部98年11月10日內授 中辦地字第0980725912號函文准予辦理區段徵收，並於98年 12月22日辦理區段徵收公告及地上物一併徵收公告，並相關 計畫書（含抵價地比例說明）、資料清冊陳列於被告9樓地 政處地權地價科，故本件之抵價地比例依土地徵收條例並無 不法可言，被告依上開程序取得系爭標售之土地，並自標得 人取得出售所得之價金自難謂係無法律上之原因，易言之， 被告取得土地之價金乃係標售所有土地之對價，顯無不當得 利可言。又區段徵收之開發費用，依財務計畫當時之土地徵 收條例施行細則第51條，係指該條例第44條第4項所稱開發 總費用，即徵收土地之現金補償地價、第8條及第31條至第3 4條規定之補償費及遷移費、第11條規定之協議價購地價、 公有土地以作價方式提供使用之地價款、公共設施費用、公 共設施管理維護費、土地整理費用及貸款利息之總額。本件 區段徵收所公告之98年10月製作之區段徵收計畫書，總開發 成本為33,203,000元，實際結算成本為342,203,555元，均 係經過法定程序之擬定呈核並公告，原告所指有誆騙之情事 ，顯無所據。且區段徵收計畫之抵價地比率業經公告並完成 法定程序，期間地主均無異議，自屬合法之區段徵收程序。 又本件區段徵收完成開發後，依徵收後各區域之評定土地價 格，由原地主依分配籤號次序辦理分配抵價地，原告亦依其 應分配權利價值申請領取抵價地，分配結果亦經被告依法公 告，原告亦均無異議，並已登記完成，一切均依法定程序辦 理，難認有何不法及侵權可言。
㈢按區段徵收乃係政府為興辦特定目的事實之需要，將某一劃 定範圍內之私有土地全部予以徵收，並重新加以整理規劃開 發，除公共設施需用之土地由政府直接支配使用外，原地主 亦可領回部分土地，部分供作開發目的使用，故土地經區段 徵收並開發完成後，其土地價值自有所增益，原地主可以選 擇申領抵價地獲得補償，亦可選擇申請現金補償，原告之權 益並無任何之受損可言。而原告所指之獲利乃係配餘土地標 售之結果，此表示本件區段徵收之開發係成功案例，其標售 所得之款項扣除本件區段徵收支出外，均係依法列入臺南市 實施平均地權基金中，相信原告分配取得之土地，擇適當時 機予以出售亦會有所獲利（原告分得之土地共計2737.24平 方公尺，依本件原告主張標售每平方公尺單價73126.62元之 價格計200,165,109元，對照應予補償原告之權利價值（吳 育奇35,313,220元、吳清泉、吳育龍36,050,796元），原告
可預期獲利亦在1億餘元以上，原告主張區段徵收土地所獲 得之溢價均應返還原地主，顯無所據亦無理由。 ㈣本件原告主要爭執點係在於本件區段徵收之抵價地僅有45% ，致區段徵收範圍內之土地所有人權利受損。但查，此一比 例係基於財務自償及可行性，擬定財務計畫所得之比例，並 完成相關之法律程序並於區段徵收實施前已公告揭示，且實 際結算之開發成本還較區段徵收計劃區內所載之金額多出12 ,173,555元（342,203,555元－330,030,000元），此一財務 計劃亦顯無高估開發費用而故意使抵價地比例降低之情事。 況在程序進行中，地主對此均無異議，原告現反謂以區段徵 收完成後土地價格上漲（原地主亦同受其利），因交易所獲 之增值利益為不當得利，顯無理由。綜上，本件原告主張被 告有公法上不當得利或有侵害其權利之國家賠償責任均無理 由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有 內政部98年11月10日函（本院卷第32頁）、系爭公告（本院 卷第33頁）、本院100年度訴字第220號判決（本院卷第54-6 5頁）及最高行政法院101年度裁字第601號裁定（本院卷第6 6-68頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：本件原告 基於公法上不當得利法律關係（行政訴訟法第8條一般給付 訴訟類型）及損害賠償法律關係（行政訴訟法第7條合併請 求訴訟類型），請求被告給付78,397,464元，並自起訴狀送 達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，有無理由？ 茲將本院之判斷分述如下：
㈠按行為時土地徵收條例第17條規定：「中央主管機關於核准 徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（ 市）主管機關。」第18條第1項規定：「（第1項）直轄市或 縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時， 應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項 權利人。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之 補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市） 主管機關轉發之。」第21條第1項規定：「被徵收土地或土 地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務 ，於應受之補償費發給完竣時終止。」第22條第1項、第2項 規定：「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告 有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機 關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後 應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。 （第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前 項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價
評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法 提起行政救濟。」（於101年1月4日修正公布第22條第1項、 第2項、第3項規定：「（第1項）權利關係人對於第18條第1 項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣 （市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機 關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利 關係人。（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者 ，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或 縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機 關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權 利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該 管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議， 權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」）第 39條規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價 。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之 抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定 補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因 情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於 百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分 之45。」第40條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）實 施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於 徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿 或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿 ）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面 通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給 抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提 出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義 務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地 通知時終止。…。」次按同條例施行細則第21條第1項規定 ：「（第1項）依本條例第18條規定所為之公告，應載明下 列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三 、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其 應補償之費額。五、公告期間。六、得提出異議及行政救濟 之期限。…。」第29條規定：「被徵收土地補償金額之計算 及發給，由土地所在地直轄市或縣（市）主管機關轉為之。 」
㈡另按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他 人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因而其後以不 存在者，亦同。」依此規定，不當得利之成立要件有三：受 有利益、致他人受損害、無法律上之原因。所謂無法律上之
原因，於因給付而受利益之情形，係指給付自始欠缺給付目 的、給付目的不達或給付目的消滅。再按公法上不當得利， 目前尚無實定法加以規範，其意涵得藉助民法不當得利制度 予以釐清。準此，公法上不當得利返還請求權，係於公法之 法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請 求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動 。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權 需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受 利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付 型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領 特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他 人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為 受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利 益係無法律上原因。次按「有效之行政處分，因其本身即屬 財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自 始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他 事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處 分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上 不當得利。又行政程序法第111條第7款固規定：『行政處分 有下列各款情形之一者，無效：…七、其他具有重大明顯之 瑕疵者。』惟所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所 一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任 何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱 有重大明顯瑕疵之無效行政處分。」（最高行政法院95年度 判字第1623號判決參照）。
㈢經查，改制前臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使 用之機關用地及開發臺南市東區德高保護區為住宅區，擬辦 理區段徵收事宜，並將其抵價地之比例送請臺南市市○○○ ○區段徵收委員會97年度第1次會議審議，而作成通過發還 原土地所有權人抵價地45%之決議，並報請內政部審議核定 ，經內政部於97年7月23日以內授中辦地字第0970723772號 函（下稱內政部97年7月23日函）核定准予辦理後，遂擬具 區段徵收計畫書、圖，報奉內政部以98年11月10日函核准辦 理改制前臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣 崁腳段498-2地號等3筆土地實施區段徵收（含系爭土地）。 嗣改制前臺南市政府及臺南縣政府即以系爭公告為區段徵收 之公告，其內容載明：「主旨：公告區段徵收臺南市、臺南 縣德高地區土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物 。…。公告事項：一、需用土地人：臺南市政府、臺南縣政 府。…四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額：…
區段徵收計畫書、地價補償費清冊、建築改良物徵收補償費 清冊…。五、公告期間：自民國98年12月24日至99年1月23 日止，計30日。六、得提出異議及行政救濟之期限：土地權 利關係人對於公告事項有異議者，應於公告期間內（99年1 月23日前，…）檢具相關證明文件以書面向臺南市政府提出 ，逾期不予受理。臺南市政府對於異議事項將予以查明處理 ，並將查處結果以書面通知土地權利關係人。土地權利關係 人對於徵收補償價額不服臺南市政府查處者，應於查處通知 送達之日起30日內以書面敘明不服查處之事實及理由，經臺 南市政府審查後，得提請地價評議委員會復議，或於上開期 限內繕具訴願書送達臺南市政府轉陳管轄機關處理。…。九 、被徵收土地之地價補償費，以99年公告土地現值（臺南縣 境內土地加計1成）計算，土地所有權人可依個人意願選擇 下列一種補償方式：㈠全部領取現金補償。㈡全部申請發給 抵價地。㈢部分領取現金補償，部分申請發給抵價地。十、 本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土 地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償 地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價 值，並以該抵價地之單位地價折算之。十一、申請發給抵價 地之土地所有權人，應於公告期間內99年1月23日前，檢具 抵價地申請書及相關證明文件…，親自至受理申請地點提出 申請或以掛號郵寄方式向臺南市政府提出申請，逾期不予受 理…。十三、本區抵價地分配，除准予保留之合法建築物基 地可按原位置分配外（詳附件2），其餘均以原土地所有權 人公開抽籤並由其自行選擇分配街廓為準；…。十七、被徵 收土地所有權人未於公告期間內申請發給抵價地者，臺南市 政府訂於99年2月3日起發放地價補償費，請依指定時間及地 點前往領價，逾期未領或拒領者，轉存國庫保管專戶；…。 」等情，有改制前臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度 第1次會議紀錄（本院卷第28-29頁）、臺南市政府97年6月2 4日南市地權字第09714511910號函（本院卷第30頁）、98年 10月臺南市○○區段徵收計畫書（本院卷第36-39頁）、內 政部97年7月23日函（本院卷第31頁）、98年11月10日函（ 本院卷第32頁）及系爭公告（本院卷第33-35頁）在卷足憑 ，堪予認定。
㈣次查，原告及其選定人吳育奇等3人前曾向本院提起行政訴 訟（本院100年度訴字第220號），依其訴之聲明：「1.訴之 聲明一：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告臺南市政府應 將如附表一坐落臺南市○○段284、284-26、284-27、284-4 4、284-48地號等5筆土地回復登記原告吳清泉、吳育龍、吳
育奇等3人所有。⑶被告臺南市政府應給付原告吳清泉、吳 育龍、吳育奇及吳清心等4人如附表二所示5,521,353元，並 自99年2月7日起至清償日止，依年息5%計算之利息。2.訴之 聲明二：⑴確認被告內政部98年11月10日內授中辦地字第09 80725912號函之徵收法律關係不存在。⑵被告臺南市政府應 將如附表一坐落臺南市○○段284、284-26、284-27、284-4 4、284-48地號等5筆土地回復登記原告吳清泉、吳育龍、吳 育奇等3人所有。⑶被告臺南市政府應給付原告吳清泉、吳 育龍、吳育奇及吳清心等4人如附表二所示5,521,353元及自 99年2月7日起至清償日止，依年息5%計算之利息。」稽之該 案判決理由略以：「本件被告內政部核准區段徵收處分，並 無違誤，訴願決定予以維持，理由雖有不同，惟結論尚無二 致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予 駁回。又上開被告內政部核准區段徵收處分亦無因遲延補償 而失其效力，致徵收法律關係不存在之情形，原告訴請確認 被告內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函之 徵收法律關係不存在，亦無理由，應予駁回。另原告訴請撤 銷被告內政部原核准區段徵收處分及該處分因補償遲延而失 其效力致徵收法律關係不存在，並依行政訴訟法第7條規定 合併請求被告臺南市政府應將系爭土地回復登記為原告吳清 泉、吳育龍、吳育奇等3人所有；暨被告臺南市政府應給付 原告吳清泉、吳育龍、吳育奇及吳清心等4人，因已拆除而 無法回復之地上物替代損害賠償5,521,353元，並自99年2月 7日起至清償日止，依年息5%計算之利息部分，因其前揭撤 銷訴訟及確認訴訟均無理由，應予駁回，原告此部分之一般 給付訴訟已失所附麗，亦應予駁回。」等語，可知原告及選 定人吳育奇等3人於該案爭訟之標的，係請求撤銷內政部核 准區段徵收處分，確認內政部98年11月10日函之徵收法律關 係不存在，及依行政訴訟法第7條規定合併請求被告應將系 爭土地回復登記為選定人吳育奇等3人所有，被告應給付原 告及其選定人吳育奇等3人，因已拆除而無法回復之地上物 替代損害賠償5,521,353元，並非對系爭公告有關被徵收土 地地價補償事項部分有所爭議。而渠等上揭請求，業經本院 100年度訴字第220號判決及最高行政法院101年度裁字第601 號裁定駁回並告確定在案，則有上開裁判（本院卷第54-68 頁）在卷足佐，準此可認系爭公告有關內政部之區段徵收處 分，係屬適法有效並告確定之行政處分，而有關被徵收土地 地價補償部分之公告事項，即無失所附麗同其命運之情形。 ㈤又查，選定人吳育奇等3人就系爭土地補償費部分，已於系 爭公告之公告期間內即98年12月29日向改制前臺南市政府申
請將所應領得之土地徵收補償費計27,059,220元合併發給抵 價地，並經改制前臺南市政府於99年3月11日以南市地權字 第09914503270號函（下稱改制前臺南市政府99年3月11日函 ）通知准發抵價地。嗣後被告（臺南市與臺南縣於99年12月 25日合併改制為臺南市）於102年6月5日以府地劃字第10204 62712A號公告（下稱被告102年6月5日公告）：「主旨：公 告本市○○區段徵收土地所有權人領回地價地（公有土地管 理機關領回土地）分配結果各項圖冊…。公告事項：一、公 告圖冊：㈠土地所有權人領回抵價地（及公有土地管理機關 領回土地）分配結果清冊。㈡土地分配結果圖。二、公告期 間：自102年6月14日起至102年7月14日止，計30日。…。五 、土地所有權人對於土地分配結果公告事項有異議者，應於 公告期間內（102年7月14日以前，…）檢具相關證明文件以 書面向本府提出異議，未於公告期間提出異議者，土地分配 結果於公告期滿時確定。本府對於土地所有權人所提出之異 議事項將予以查明處理，並將查處結果以書面通知異議人， 土地所有權人如不服本府查處情形，得依法循訴願程序處理 。」而選定人吳育奇人等3人亦已依該公告領回坐落臺南市 自由段6地號等8筆抵價地等情，亦據原告陳明在卷（本院卷 第6頁背面、第118頁），且有臺南市○○區段徵收土地所有 權人地價補償費歸戶清冊（本院卷第6頁）、本院100年度訴 字第220號判決（本院卷第63頁背面）及被告102年6月5日公 告（本院卷第118頁背面-第119頁）在卷可考，亦堪認定。 ㈥原告雖主張系爭公告有關「十、本區抵價地總面積為徵收私 有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之 面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價 總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地 價折算之。」內容之性質，並非徵收補償處分，且因被告高 估開發成本及嚴重低估土地地價之不正當方法，誘使內政部 作出抵價地過低比例45%之錯誤同意決定，有行政程序法第1 11條第5款及第7款規定之情形，應屬無效。又被告102年6月 5日公告土地所有權人領回抵價地分配結果處分，因其前階 段程序之違法情形，受有不當利益78,397,464元，致原告損 失78,397,464元，原告自得依公法上不當得利法律關係（行 政訴訟法第8條一般給付訴訟類型）及損害賠償法律關係（ 行政訴訟法第7條合併請求訴訟類型），請求被告給付78,39 7,464元云云；惟查：
1.按區段徵收，係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再 重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業（土地徵收條例 第4條立法理由參照），且依區段徵收實施辦法第2條規定之
區段徵收作業程序，可知區段徵收具有專業、複雜、連續之 特殊性，必須歷經多階段行政程序，有計畫地循序漸進完成 各該階段任務，作為下一階段之前提基礎，始得完成整體作 業程序。而需用土地人經核准實施區段徵收者，係採取「現 金補償」與「發給抵價地」兩種補償方式，對被徵收土地之 所有權人予以補償（土地徵收條例第40條及平均地權條例第 55條規定參照）。揆諸抵價地制度之設計，係使被徵收土地 所有權人能加入土地開發計畫，與國家共同承當開發風險與 享有開發利益，並減輕區段徵收時開發費用之現金支出，故 凡不願領取補償費者，即得申請發給抵價地。又區段徵收土 地並核發徵收補償（含現金補償及發給抵價地兩種補償方式 ），其土地之徵收處分與地價補償之核發處分，分屬二個不 同之行政處分，詳言之，其係由內政部作成土地之徵收處分 ，另由該管直轄市或縣（市）主管機關就徵收補償部分，作 成應否補償及如何補償之處分，並對應受補償之原土地權利 人為執行徵收補償處分之行為（土地徵收條例第17條及第19 條規定參照）。是關於以發給抵價地為補償方式之抵價地比 例之公告，為需用土地人之該管直轄市或縣（市）主管機關 之權責，並由該管機關併同徵收補償處分於徵收公告時而對 外發生效力（行為時土地徵收條例施行細則第39條第3款及