臺灣高等法院花蓮分院民事判決 104年度重上字第19號
上 訴 人 鄧沛霖
訴訟代理人 俞建界律師
被 上訴人 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處
法定代理人 吳坤銘
訴訟代理人 蔡文明
被 上訴人 行政院農業委員會林務局
法定代理人 李桃生
上開二機關
共同訴訟代理人 黃健弘律師
上列當事人間請求給付補償金事件，上訴人對於中華民國104年7
月3日臺灣花蓮地方法院103年度重訴字第45號第一審判決提起上
訴，本院於民國104年11月11日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事 實
壹、程序部分：
按不變更訴訟標的，而補充或更正事實上或法律上之陳述者 ，非為訴之變更或追加，民事訴訟法第256 條定有明文。查 本件上訴人在原審起訴時，係以「國有林出租造林地補償收 回作業要點」第4點第3項第5款第2目規定：承租人放棄辦理 林木調查者，按租約面積依租地林況以每公頃定額補償費核 計新台幣（下同）40萬元或30萬元計算，而於原審聲明請求 ：「⒈先位聲明：被上訴人應各給付上訴人787萬6,000元， 及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之五計 算之利息。前揭給付於任一被上訴人給付後，另一被上訴人 於其給付範圍內免為給付。⒉備位聲明：被上訴人應各給付 上訴人590萬7,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日 止，按年息5%計算之利息。前揭給付於任一被上訴人給付後 ，另一被上訴人於其給付範圍內免為給付。」（參民國104 年5月6日民事追加被告暨準備書狀），因上開二項聲明僅係 依每公頃40萬元或30萬元計算請求金額不同，並無不能並存 之情形，爰變更聲明為：被上訴人應各給付上訴人787萬6,0 00元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計 算之利息。前揭給付於任一被上訴人給付後，另一被上訴人 於其給付範圍內免為給付（見本院卷第60頁反面）。此乃更 正法律上之陳述，非屬訴之變更，合先敘明。
貳、實體部分：
一、上訴人於原審起訴主張：
㈠被上訴人行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處（下稱花 蓮林管處）經管之○○事業區第00林班內23.94 公頃（下稱 系爭林地），前由訴外人楊金城承租造林，並於89年奉准辦 理獎勵造林（面積23.80公頃），嗣於92年10月2日由上訴人 承受上開租約及獎勵造林之權利義務，且於100年1月24日換 約，租期至108年8月21日止。上訴人承受上開租約及獎勵造 林之權利義務後，均依租約及獎勵造林之規定辦理，迄99年 經花蓮林管處檢驗均符合規定。惟系爭林地因經年地層滑動 成為易崩塌之敏感地區，又經96年聖帕颱風造成土石流，致 造林地崩塌持續擴大，經上訴人逐年補植仍無法復植，如臨 豪大雨山洪暴發極可能發生土石流，掩埋下游紅葉部落。花 蓮林管處乃報請被上訴人行政院農業委員會林務局（下稱林 務局），准予將系爭林地列入「國有林出租造林地補償收回 計畫」（下稱林地補償計畫）實施範圍，上訴人乃於100 年 6月8日，依林地補償計畫及「國有林出租造林地補償收回作 業要點」（下稱林地補償要點），提出申請補償收回系爭林 地。因行政院農業委員會（下稱農委會）規定欲申請林地補 償計畫，應先終止獎勵造林之權利義務後，再辦理補償收回 ；經上訴人爭取後，花蓮林管處於101年3月29日通知系爭林 地註銷獎勵造林面積19.55公頃，變更為4.25 公頃，對於補 償收回部分，被上訴人花蓮林管處雖認符合規定，然均以經 費受限為由遲遲未予辦理。經上訴人陳情後，花蓮林管處乃 於101年5月31日召開協調會，協調會結論為：「本案無法列 入101年度收回範圍，將陳報林務局儘量列入102年度補償收 回範圍」，此可認花蓮林管處已同意發給上訴人補償費。惟 在102 年間花蓮林管處對於上訴人就系爭林地之補償收回案 ，仍遲遲未有回應，再經上訴人多次陳情後，花蓮林管處始 於103年1月6日函覆：(一)本案申請地點位於○○事業區第0 0 林班假編00地號內（○○鄉○○○○段00、00、00地號土 地內），屬河川區兩側範圍，現地勘查該申請範圍因連年自 然崩塌致造林木遭土石掩埋，多呈裸露無植被。(二)有關租 地補償係以補償林地內之標的物（林木）為原則並以林木現 況作為補償金核發之依據，如地上為無林木狀況者，是否得 以補償則尚有疑義；是以，本案經三次報送本處林地補償計 畫工作推動小組會議，並依林務局102年11月14日林政字第0 000000000 號函釋出租造林地補償收回處理措施審查結果， 核與現行規定不符不予補償，故本案台端所請礙難同意等語 。經上訴人陳情後，花蓮林管處嗣又於103年3月17日函告： (一)有關租地補償收回作業係依行政院97年4 月25日院臺農 字第0000000000號函核定之林地補償計畫及農委會97年5 月
23日農林務字第0000000000號令發布修正林地補償要點辦理 ，計畫實施之範圍包括：土石流潛勢地區、水庫集水區、河 川區兩側、生態保護區、保安林、其經主管機關依森林法第 10條規定限制採伐地區，查台端所承租之租地造林地位屬河 川區兩側範圍，符合行政院核定林地補償計畫參、一、(三) 實施範圍優先順序3、河川區兩側之規定，是以台端申請補 償收回當屬台端權益未有不可，本處亦依規定受理台端申請 並召開審查會辦理相關審核事宜。(二)查林地補償要點第三 點辦理收回地區之處理依據，明確敘明租地補償收回應依照 「國有林出租造林契約書」（下稱造林契約）第11條約定， 辦理國有林出租造林地之「地上林木」補償後收回林地，而 前述查定補償金額方式有二，一為承租人要求辦理林木調查 ，二為按租約面積依租地林況以每公頃定額補償（30萬或40 萬），台端所申請之查定方式為二、按租約面積依租地林況 以每公頃定額補償，然台端租地因連年自然崩塌致造林遭土 石掩埋，多呈裸露無植被，且經查為獎勵造林註銷案件，是 以，本案審核之依據係以林務局102年11月14日林政字第000 0000000 號函說明事項辦理，略以：如林地因天然災害等不 可抗力因素致林地無法復植而停止獎勵造林，經審核同意註 銷造林地免繳回獎勵金者，以災害發生前最近一版航空照片 判釋，足以證明承租人在參加獎勵造林前確已完成造林（林 木覆蓋率達70% 以上）者，不扣除該流失、崩塌或埋沒之租 地面積，並就該部份面積辦理補償收回。查本案參加獎勵造 林前（88年度，原承租人楊金城君）已辦理現場調查，其林 木成活率為17% ，若以82年航照資料數化立林面積7.8216公 頃（本案前於102年6月25日於立委蘇震清國會辦公室協調， 請本處參佐其89年申辦獎勵造林之前之航照及相關資料，以 確認其造林情形，作為得否辦理補償之依據。案經農林航空 測量所提供租地82年攝影像並判釋立木地範圍，再經數化計 算立木面積為7.8216公頃），計算林木覆蓋率為39.72%，未 達林木覆蓋率70% 以上，故審查結果，核與現行規定不符無 法辦理補償，是以本案所請礙難同意，台端對本案若有爭執 ，經核屬私法上爭議事項，應循民事訴訟程序解決，而拒絕 給付上訴人補償費。
㈡林地補償要點係於97年5 月23日，由被上訴人之上級機關即 農委會以農林務字第0000000000號令修正發布名稱及全文5 點，並自即日生效（原名稱：國有林事業區出租造林地補償 收回作業要點），屬法規命令性質。依林地補償要點規定， 計畫實施之範圍包括：土石流潛勢地區、水庫集水區、河川 區兩側、生態保護區、保安林、其他經主管機關依森林法第
10條規定限制採伐地區。系爭林地位於河川區內兩側範圍， 符合行政院核定林地補償計畫參、一、(三)實施範圍優先順 序3.河川區兩側之規定，經花蓮林管處103年3月17日函所確 認，是上訴人所承租之系爭林地確在林地補償計畫、林地補 償要點之補償收回範圍無訛。而依該作業要點第4點第3項第 5款第2目之規定，承租人放棄辦理林木調查者，其補償金之 基準，係按租約面積依租地林況以每公頃定額補償費核計， 亦即租地上生長林木，經會同承租人現場核對（拍照存證， 註明GPS 座標），符合最近一期換約現場林木調查之造林樹 種及存活株數者，每公頃40萬元計發，其餘不符合上開標準 者，則以每公頃30萬元計發。
㈢上訴人於100 年6月8日向花蓮林管處所轄○○工作站提出申 請書，請求補償收回系爭林地時，離系爭林地於100年1月3 日獲發99年度之造林獎勵金，及於100年1月24日獲准換訂租 約之日期，不超過半年，且該期間又未發生重大災害，系爭 林地上生長之林木，應與100年1月24日獲准換約及100年1月 3 日獲發造林獎勵金之情形相同。依「獎勵造林實施要點」 及「國有林事業區出租造林管理要點」之規定，無論造林獎 勵金之核發及國有林地出租造林契約之換訂，均需所植樹種 與株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地，造林存 活率達70%以上。既然系爭林地先於100年1月3日獲發99年度 造林獎勵金，後又於100年1月24日獲准換訂租約，足證系爭 林地於當時之造林樹種及存活率均符合標準，亦即符合最近 一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數，符合林地補 償要點第3、4點規定，因此花蓮林管處即應依上訴人申請補 償收回系爭林地之面積19.69 公頃以每公頃40萬元計發補償 金共計787萬6,000元。縱然上訴人上開舉證，尚無法積極證 明申請當時系爭林地上之造林樹種及存活株數是否符合最近 一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數，花蓮林管處 亦應依上訴人申請補償收回系爭林地之面積19.69 公頃以每 公頃30萬元計發補償金共計590萬7,000元。然花蓮林管處並 未於100 年6月8日上訴人提出申請時即行派員會同上訴人到 現場核對，而拖延至102年3 月間，上訴人早已停止復植時， 始派員會同上訴人之委託人辦理現場調查，當然無法符合上 開最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數者每公 頃40萬元核發之規定。
㈣系爭林地屬林地補償要點第2 點補償收回之範圍，為兩造所 不爭執之事實，業如前述，花蓮林管處自應依前開作業要點 第4 點相關作業程序辦理補償收回。詎花蓮林管處於上訴人 在100 年6月8日提出申請書，請求補償收回系爭林地時，明
知上訴人於100 年6月8日申請時，系爭林地尚未註銷獎勵造 林，而上訴人必須依規定在崩塌流失部分繼續復植林木，竟 不於該時辦理現場調查，迨至101年3月29日通知系爭林地註 銷獎勵造林後，得知上訴人不可能再繼續復植林木時，始於 一年後之102年3月間派員至現場調查，已有不法侵害上訴人 權利之故意。嗣後，又不依林地補償要點第4點第3項第2至4 款規定排定收回之先後順序，亦未先行辦理補償金查估，俟 經費得以勻支時，再行辦理系爭林地收回作業及補償金撥付 事宜。直至上訴人一再陳情後，花蓮林管處始於101年5月31 日召開協調會，結論為「本案無法列入101 年度收回範圍， 將陳報林務局儘量列入102 年度補償收回範圍」。嗣後，花 蓮林管處並未依前開協調會結論陳報林務局，將上訴人提出 申請補償收回系爭林地一案列入102 年度補償收回範圍，遲 至103年1月6日始以花政字第0000000000 號函覆拒絕。顯係 故意不法侵害上訴人依法請領補償金之權利，或故意以背於 善良風俗之方法加損害於上訴人，致使上訴人無法取得補償 金，上訴人自得併依民法第184條第1項規定，請求花蓮林管 處損害賠償（即無法領得之補償金）。
㈤林地補償要點屬法規命令性質，依該作業要點第1 點之規定 係為執行行政院核定之林地補償計畫，而訂定該作業要點。 惟依行政院97年4 月25日院臺農字第0000000000號函核定之 林地補償計畫全文內容，並無隻字片語提及如林務局102年1 1 月14日林政字第0000000000號函說明二(二)：「如林地因 天然災害等不可抗力因素致林地無法復植而停止獎勵造林， 經審核同意註銷造林地免繳回獎勵金者，以災害發生前最近 一版航空照片判釋，足以證明承租人在參加獎勵造林前確已 完成造林（林木覆蓋率達70% 以上）者，不扣除該流失、崩 塌或埋沒之租地面積，並就該部份面積辦理補償收回」等內 容。因此為執行該計畫而訂定之前揭作業要點亦無該函說明 二(二)內容之文字，並無不當，林務局不依陳請其上級機關 農委會循修正之途徑，增加該文句，竟以函文方式就其上級 機關發布之該作業要點所無之規定，非法任意擴充解釋，依 最高行政法院41年判字第17號判例意旨，顯屬違法，使得花 蓮林管處依林務局102年11月14日林政字第0000000000 號函 ，拒絕補償上訴人。林務局顯係故意不法侵害上訴人之權利 或故意以背於善良風俗之方法加損害於上訴人，致使上訴人 無法取得補償費，上訴人亦得併依民法第184條第1項規定， 請求林務局損害賠償（即無法領得之補償金）。 ㈥林務局102 年11月14日林政字第0000000000號函就國有林出 租造林地補償收回處理措施說明二（二）規定：作為本件是
否核發補償費之認定依據，並非有理：
⒈政府之所以獎勵造林，無非係為保育森林資源，發揮森林公 益及經濟效用，且由獎勵輔導造林辦法第9條第1項第1、2款 及同辦法第2 條等規定，可證政府獎勵輔導造林之土地必須 係尚未完成造林（林木覆蓋率達70% 以上）者，倘已完成造 林，自不合獎勵造林之條件，是林務局前函所稱：經以災害 發生前最近一版航空照片判釋，足以證明承租人在參加獎勵 造林前，確已完成造林（林木覆蓋率達70 %以上）者，顯不 可能發生，蓋參加獎勵造林前，如確已完成造林者，依規定 應該是不准參加獎勵造林，又如何會有後續申請停止獎勵造 林是否扣除流失、崩塌或埋沒之租地面積等問題，是該函之 立論基礎已不合理，又如何能作為核發補償費之認定依據？ ⒉林務局每年皆會對國有林地實施空中照相，故每年皆有航空 照片可供判釋，而每一筆造林地可能發生災害之時間不一， 可能係在參加獎勵造林後不久，也可能係在參加獎勵造林許 久之後，因此以災害發生前最近一版航空照片判讀，不一定 能證明承租人在參加獎勵造林前，確已完成造林，因為每筆 造林地可能發生災害之時間不一，如災害之發生係在參加獎 勵造林許久之後，則災害發生前最近一版航空照片所顯示者 必係在參加獎勵造林之後之實景，而非參加獎勵造林前之實 景，又如何證明承租人在參加獎勵造林前之造林情形？是依 該函所稱之證明方式，並不能獲得確實之結果，豈可作為核 發補償費之認定依據？
⒊系爭林地係於89年奉准獎勵造林，而上訴人係於100年6月8 日以系爭林地因天然災害崩塌流失，無法復植，申請補償收 回，是依前函意旨發生前最近一版航空照判釋，也不應係以 82年之航空資料判釋，且該時尚未參加獎勵造林，又如何能 證明系爭林地於災害發生時尚未完成造林，由此可證花蓮林 管處依據前函認定上訴人不符合補償收回規定，顯屬無據。 ⒋綜觀林地補償要點之全部條文內容，並無林務局102年11月1 4日林政字第0000000000號函說明二(二)所載等情之規定， 且依林地補償要點第4點第3項第5款第2目有關承租人放棄辦 理林木調查者補償標準之規定，除規定租地上生長林木，經 會同承租人現場核對（拍照存證，註明GPS 坐標），符合最 近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數者每公頃40 萬元之外，並規定其餘以每公頃30萬元計發。所謂「其餘」 ，當係指「經會同承租人現場核對（拍照存證，註明GPS 坐 標），符合最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株 數者」之情形外之一切情形均包含在內，當然包含前函說明 所指之情形。
㈦上訴人依系爭造林契約、林地補償要點請求花蓮林管處給付 補償費，及依民法第184條第1項規定請求花蓮林管處給付損 害賠償，與依民法第184條第1項規定請求林務局賠償損害， 均有理由。花蓮林管處、林務局依不同之法律關係，對於上 訴人負有以同一給付為標的之債務，但其等中之一人若為給 付，另一人在給付範圍內，則免為給付之義務，係屬不真正 連帶債務，上訴人自得對於具有不真正連帶關係之被上訴人 ，請求其等各給付如訴之聲明之金額。先位聲明：被上訴人 應各給付上訴人787萬6,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起 至清償日止，按年息5%計算之利息。前揭給付於任一被上訴 人給付後，另一被上訴人於其給付範圍內免為給付。備位聲 明：被上訴人應各給付上訴人590萬7,000元，及自起訴狀繕 本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。前揭給付 於任一被上訴人給付後，另一被上訴人於其給付範圍內免為 給付。願供擔保，請准宣告假執行。
二、被上訴人則答辯以：
㈠依林地補償要點第3 點規定：「辦理收回地區之處理依據： 依造林契約第11條『政府因政策需要收回本契約之林地時， 出租機關得終止租約，承租人不得異議，所造林木得依約分 收或予以補償。』之約定，由林務局林區管理處於辦理地上 林木補償後，收回林地。」，同要點第4點第3項第5款第2目 規定：「承租人放棄辦理林木調查者，按租約面積依租地林 況以每公頃定額補償費核計；其核發基準如下：①租地上生 長林木，經會同承租人現場核對（拍照存證，註明GPS 坐標 ），符合最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數 者每公頃40萬元，其餘以每公頃30萬元計發。②租地上生長 竹類每公頃30萬元。③木竹混淆林以已印刷最新版林班像片 基本圖判釋木、竹所占比例，依前二小目每公頃核發基準核 計。④列管有案已混植每公頃六百株林木者，每公頃30萬元 ，原植違規作物不予補償。」，國有林事業區出租造林地管 理要點（下稱林地管理要點）第3點第2款規定：「租地造林 人有下列各款情事之一者，林務局得終止租約，並將其地上 物收歸國有，如有損失，租地造林人應依約賠償；但其責任 不屬租地造林人者，不在此限。(二)造林完成期限屆滿，造 林存活率未達百分之七十者。」，兩造間造林契約第10條第 2 款約定：「承租人有下列各款情事之一者，出租機關得終 止租約，並將其地上物收歸國有，如有損失，承租人應依約 賠償；但其責任不屬承租人者，不在此限。（二）造林完成 期限屆滿，造林存活率未達百分之七十者。」，可知承租人 如欲申辦租地補償收回，其租地須尚存有造林木，且應符合
上開林地補償要點第4點第3項第5款第2目規定「最近一期換 約現場林木調查之造林樹種及存活株數（即現地林木種類與 約定林木相符，且存活率達70% 以上），始給予補償每公頃 40萬元，「其餘」（指雖不符合最近一期換約之造林樹種， 但現地存活株數之林木存活率仍達70% 以上），則每公頃補 償30萬元。
㈡林務局102 年11月14日林政字第0000000000號函就國有林出 租造林地補償收回訂定其處理措施說明二(二)規定：「如林 地因天然災害等不可抗力因素，致造林地無法復植而停止造 林，依『林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範』申請 停止獎勵造林，經審核同意註銷造林地，免繳回獎勵金者， 經以災害發生前最近一版航空照片判釋，足以證明承租人在 參加獎勵造林前，確已完成造林（林木覆蓋率達70% 以上） 者，不扣除該流失、崩塌或埋沒之租地面積，並就該部分面 積辦理補償收回。」，就上開函示而言係指已參加獎勵造林 ，因天然災害無法復植，經審核同意註銷造林地，免其繳回 獎勵金者，惟嗣後若就該租地再申請辦理租地補償收回時， 其要件須以災害發生前最近一版航空照片加以判釋，能證明 承租人在「參加獎勵造林前」，確實已完成造林（即林木覆 蓋率達70% 以上），始足當之。何以有如此之規範，係因參 加獎勵造林後，若造林人均符合獎勵造林實施要點或獎勵輔 導造林辦法之規定實施造林，業已逐年領有造林獎勵金，且 上開造林獎勵金於註銷造林地時，若符合「林農申請停止獎 勵造林審核機制及處理規範」之規定而無須返還時，其獲取 之利益等同造林人對於造林地之造林及撫育管理林木所付出 之對價，故承租人在「參加獎勵造林後」，如未依規定返還 已領取之造林獎勵金，不得以其現地林木作為租地補償收回 之計價標準，以避免造林人重覆獲利。惟若造林人於「參加 獎勵造林前」確實已完成造林（即林木覆蓋率達70% 以上） ，因該等造林木所為之造林，並未依上開獎勵造林實施要點 或獎勵輔導造林辦法之規定領有造林獎勵金，因此在收回造 林地時給予補償，乃係符合公平原則，是以該函示所列辦理 補償收回之要件，實無不當或違法之情。
㈢系爭造林地原由楊金城所承租，並於89年奉准辦理獎勵造林 （面積：23.80 公頃），上訴人於92年10月承受上開租約及 獎勵造林之權利義務，嗣於100年1月租約屆期後續租，惟因 96年聖帕颱風造成土石流致造林地崩塌持續擴大，雖經逐年 補植惟仍無法復植，其後經兩造同意於101 年度起註銷部分 造林面積19.55公頃，原造林面積由23.80公頃變更為4.25公 頃，並免繳回已領取19.55 公頃之造林獎勵金在案。上訴人
雖多次依上開作業要點之規定申請辦理部分租地（面積為19 .69 公頃）補償收回，惟經花蓮林管處審勘後認屬河川區兩 側範圍，因連年自然崩塌致造林木遭土石掩埋，多呈裸露無 植被，即現地並無林木，且上訴人於參加獎勵造林前（88年 度，原承租人為楊金城）已辦理現場調查，其林木成活率為 17% ，再以82年航照資料數化計算立木面積為7.8216公頃， 計算林木覆蓋率亦僅為39.72%（7.8216/19.69×100%＝39.7 2%），因此尚難認該造林地在參加獎勵造林前確實已完成造 林（林木覆蓋率達70% 以上），依據上開要點及林務局所發 布處理規則之規定，應先行扣除該流失、崩塌或埋沒之租地 面積即19.55 公頃，其餘0.14公頃經現地調查並無林木存在 ，因此自難與林地補償要點第4點第3項第5款第2目規定「最 近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數（即現地林 木種類與約定林木相符，且覆蓋率達70% 以上）之規定相符 。
㈣觀上訴人所提原證五之函文，僅係同意註銷系爭造林地19.5 5 公頃且免繳回獎勵金，同時獎勵造林面積應變更為4.25公 頃，並無上訴人所指「對於補償收回部份，花蓮林管處雖認 符合規定，然均以經費受限為由遲遲未予辦理」之情。另上 訴人所提原證六之協調會結論所指「本案無法列入101 年度 收回範圍，將陳報林務局儘量列入102 年度補償收回計畫範 圍，請鄧君儘速辦理申請程序。」，亦僅表示上訴人應依程 序申請，惟是否給予補償，仍須由花蓮林管處依林地補償要 點及林務局上開函示審查系爭林地是否符合上開補償收回之 規定，並非如上訴人所指花蓮林管處已同意補償收回。 ㈤依林地補償要點第3 點規定，可知上開要點之適用範圍，係 指有簽立造林契約者而言，惟雖有簽立上開出租造林契約， 尚有區分有無「依獎勵造林實施要點或獎勵輔導造林辦法申 辦獎勵造林」之租地造林人，若未經申請獎勵造林，則依林 務局102 年11月14日林政字第0000000000號函說明一所示辦 理，若有經申請獎勵造林，則依上開函說明二所示辦理，何 以有如此區別，乃在「出租造林」與「獎勵造林」之權利義 務大不相同，依林地管理要點及造林契約之規定，租地造林 人需於主伐期滿（依樹種不同長達數十年）始得辦理分收， 而依獎勵造林實施要點或獎勵輔導造林辦法之規定，獎勵造 林人若經檢測符合規定，則每年均得領取造林獎勵金，故而 ，林務局上開函示，就「國有林出租造林地補償收回」之規 定，另行區分為有無辦理「獎勵造林」而為不同之認定標準 ，係依事務之性質，就事實狀況之差異而為合理之差別待遇 ，參照司法院釋字第211 號解釋意旨，實無違反行政法上之
平等原則。
㈥被上訴人林務局102 年11月14日林政字第0000000000號函係 林務局依法制程序簽報農委會核定，就林地補償要點所為之 補充解釋，旨係供下級機關處理相關租地造林地補償收回案 件遵循之判斷依據；花蓮林管處依據上開函示，認定上訴人 之租地是否符合上開要點得以補償收回之要件並作出同意補 償與否之決定，實無任何「故意或過失」及「不法」之行為 可言，參照最高法院49年台上字第2323號判例意旨，上訴人 指被上訴人應依民法第184條第1項之規定，對上訴人負侵權 行為損害賠償責任，洵屬無據等語，資為抗辯。並聲明：上 訴人之訴駁回；如受不利判決，被上訴人願供擔保請准宣告 免為假執行。
三、原審駁回上訴人之請求後，上訴人不服提起上訴，於本院另 補充陳述略以：
㈠被上訴人林務局102 年11月14日林政字第0000000000號函作 成前，林務局及各林管處，就與本件個案相同類似之諸多案 例，均准予發給補償金，似未見有何違法之指摘，是在前案 並無違法之情形下，上訴人主張被上訴人處理本事件違反行 政自我拘束原則，自與最高行政法院93年判字第1392號判例 意旨相牴觸。而林地補償要點第1 條雖規定：「行政院農業 委員會林務局為執行行政院核定之『國有林出租造林地補償 收回計畫』，特訂定本作業要點。」，惟程序上係由農委會 所發布，經下達於下級機關，與行政院農業委員會林務局自 然生態影像紀錄補助實施要點、林務局林道維護管理要點係 由林務局訂定發布之行政規則迥異，足見林地補償要點係農 委會對下級機關林務局，依其權限所頒訂之解釋性、裁量性 行政規則，並經下達於林務局及登載政府公報之發布程序， 故林地補償要點有拘束林務局之效力，則林務局所為上開函 釋既為林地補償要點及林地補償計畫所無之內容，自屬違法 而無拘束被上訴人花蓮林管處之效力，花蓮林管處仍有依林 地補償要點核發補償金予上訴人之義務。
㈡國有林出租造林地事件既為林務局與承租人間就林地租賃所 生民事事件，即應適用私法自治原則，當事人間之權利義務 應依林地租賃契約內容，如契約未予約定，則應適用民法相 關規定予以補充，不得以當事人一造之意思表示拘束他造當 事人，否則顯有悖於私法自治原則。造林契約第11條及林地 補償要點第4點第3項第5款第2目並未如被上訴人林務局102 年11月14日林政字第0000000000號函釋區分為有無依「獎勵 造林實施要點」或「獎勵輔導造林辦法」申辦獎勵造林之情 形，是該項遺漏不論係疏忽或故意，因對當事人權益影響甚
鉅，且被上訴人林務局復係契約當事人之一方，理應陳情其 上級機關農委會循修正之途徑，增加該文句，豈可本於出租 人之地位為該單方面之意思表示，上訴人應不受該函釋之拘 示。
㈢另被上訴人花蓮林管處於102年3月間派員辦理現場調查，並 於同年月13日收回系爭林地，且承辦人於102 年4月8日完成 書面審核，認符合作業要點規定，應發給補償金，上訴人亦 依其要求開立領據及同意書供其匯款，然被上訴人花蓮林管 處卻遲不召開審查會，直至103年1月6日以花政字000000000 0號函引用林務局102年11月14日林政字第0000000000號函釋 ，指上訴人申請與現行規定不符為由，拒絕發給補償費，其 又再次行政怠惰，不法侵害上訴人權利之故意甚為灼然，自 應依民法第184條第1項規定對上訴人負損害之責，原審為否 准之判決，顯有違誤。
㈣林地補償要點為農委會依照行政院96年6月27日院台農字第0 000000000號核定之林地補償計畫，而以農林務字第0000000 000 號函令修正發布，並非如原審判決所稱係被上訴人林務 局所發布。故原判決認林務局並無最高行政法院41年判字第 17號判例所指下級官署運用行政職權另行裁量牴觸法令情事 云云，認事用法即非正當。
㈤被上訴人花蓮林管處未依林地補償要點第4點第3項第2、3款 規定排定收回之先後順序，遇年度預算無法支付多人申請時 ，亦未因受經費之限制無法於該年度辦補償收回時，依該要 點第4點第3項第4 款規定，先行辦理補償金查估，俟經費得 以勻支時，再行辦理系爭林地收回作業及補償金撥付事宜， 原審判決對於上開行政疏失，未置一詞，判決理由顯有不備 。
㈥上訴人於101年3月30日依被上訴人花蓮林管處要求出具同意 書，同意讓其依作業要點第4點第3項第4 款規定先行辦理補 償金查估，嗣被上訴人花蓮林管處於102年3月派員辦理現場 調查，並於同年3 月13日收回系爭林地，且被上訴人花蓮林 管處承辦人復於102 年4月8日完成書面審核，認符合林地補 償要點，應發給補償金，上訴人亦依其要求開立領據及同意 書供其匯款，被上訴人遲至103年1月6日以103年1月6日花政 字第0000000000號函指上訴人申請與現行規定不符為由，拒 絕發給補償費，又再次行政怠惰，不法侵害上訴人權利。 ㈦上訴人雖無法證明100 年6月8日申請當時系爭林地之造林樹 種及存活株數是否符合最近一期換約現場林木調查之林樹種 及存活數，被上訴人花蓮林管處仍應依上訴人申請補償收回 系爭林地之面積19.69公頃，以每公頃30萬元計發補償金，
共計590萬7,000元。
㈧並聲明：原判決廢棄；上開廢棄部分，被上訴人應各給付上 訴人787萬6,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止 ，按年息5%計算之利息。前揭給付於任一被上訴人給付後， 另一被上訴人於其給付範圍內免為給付；上訴人願供擔保， 請准宣告假執行。
四、被上訴人另於本院之補充陳述略以：
㈠林地補償要點係被上訴人林務局所訂定，此有該要點第1 條 明載，上訴人以該要點係農委會所訂定，顯有誤解。 ㈡有關國有林出租造林地補償收回作業，係依行政院97年4 月 25日院臺農字第0000000000號函核定之林地補償計畫及林務 局97年5 月23日農林務字第0000000000號令發布修正林地補 償要點辦理，依林地補償計畫而收回原已出租之造林地時對 原承租人之補償，係回饋其長期投入造林所應取之合法收益 ，按林地補償要點及造林契約第11條係概括性規定，未區分 造林之各種態樣，林務局為執行上開計畫，而於102 年11月 14日發布林政字第0000000000號函定處理措施，係就本質相 同之事物，為相同之處理，對於本質不同之事物，為不同之 處理，且其裁量權之行使，符合林地補償計畫所指「回饋承 租人長期投資及苦心經營，所應獲取之合理收益」，並無逾 越法律授權之目的及範圍，自無違法或違反平等原則可言。 ㈢上訴人於100年6月8日依上開作業要點申請補償收回後，於1 01年3 月30日出具同意書，該同意書雖載明「本人同意由貴 處先行辦理地上物補償金查估」，另於102年3月5、6、12、 13日辦理林地收回點交，102年4月2日簽立領據，並於102年 4月8日完成補償收回作業審核，惟上開程序，僅係上訴人辦 理交還林地之手續而已，至於是否給予補償，仍須由被上訴 人花蓮林管處依林地補償要點及林務局102 年11月14日林政 字第0000000000號函審查系爭林地是否符合補償之規定，此 亦可自102 年4月8日之「國有林出租造林地、補償收回案件 書面檢核表」處理意見欄載明「書面審核結果資料齊備符合 規定，擬報處召開審查會」可證上情，上訴人以此認被上訴 人花蓮林管處業已認定本件符合林地補償要點規定，應發給 補償金云云，亦屬無據。
㈣被上訴人林務局102年11月14日發布林政字第0000000000 號 函係林務局依法制程序簽報農委會核定，就林地補償要點所 為之補充解釋，係供下級機關處理相關造林補償收回案件遵 循之判斷依據。被上訴人花蓮林管處依據該函釋，認定上訴 人之租地是否符合上開要點得以補償收回之要件，並作出同 意補償與否之決定，實無任何「故意或過失」及「不法」之
行為可言，上訴人指被上訴人林務局及花蓮林管處應依民法 184條第1項之規定，對上訴人負侵權行為之損害賠償責任， 洵屬無據。
㈤並聲明：駁回上訴；如受不利之判決，願供擔保請准宣告免 為假執行。
五、兩造不爭執之事實：
㈠○○事業區第00林班地、面積23.94 公頃（即系爭林地）為 花蓮林管處經管之國有林地。
㈡系爭林地原由楊金城於64年9月5日承租，並於89年奉准獎勵 造林（面積23.80公頃），上訴人於92年10月2日承受上開租 約及獎勵造林之權利義務，並於100年1月24日租期屆滿後續 租換訂租約，租期自99年8 月22日至108年8月21日止，上訴 人並逐年領取造林獎勵金至99年止。
㈢系爭林地位於河川區內兩側範圍，屬林地補償要點（原審卷 第29頁）第二點補償收回之範圍，其順序為上開作業要點第 二點（三）。
㈣上訴人確於100 年6月8日向花蓮林管處所轄○○工作站提出 申請書（原證四即原審卷第21頁），請求依林地補償要點， 補償收回系爭林地。
㈤系爭林地曾由花蓮林管處報經林務局審核小組101年度第1次