臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度交字第97號
原 告 王麗玉
訴訟代理人 謝宗翰律師
複代理人 沈孟生律師
被 告 臺北市政府警察局文山第一分局
代 表 人 劉鴻烈
訴訟代理人 劉佳和
上列當事人間交通裁決事件，原告臺北市政府警察局文山第一分
局不服民國104年2月12日北市警文山一分交裁字第A1A170583號
裁決，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分撤銷。
訴訟費用新臺幣參佰元由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件係交通裁決事件，依行政訴訟法第237條之7 規定，不經言詞辯論，逕為裁判，合先敘明。
二、事實概要：原告於103年11月28日19時35分許，在臺北市文 山區興隆路2段96巷口，由西向東行走穿越道路時，與由訴 外人盧士雄駕駛沿興隆路2段203巷東向西左轉行駛之車號00 00-00號警備車前車頭碰撞倒地，經臺北市政府警察局交通 警察大隊(下稱舉發機關)初步分析研判事故，肇事原因為原 告有「不依規定行走行人穿越道穿越道路及行人不依號誌指 示穿越道路」，為舉發機關依據違反道路交通管理處罰條例 (下稱處罰條例)第78條第1項第3款規定之「行人不依規定行 走行人穿越道」違規事實，於103年12月31日製發第A1A1705 83號舉發違反道路交通管理事件通知單舉發。原告於應到案 日期前申訴後，經被告查復違規屬實，逕依上揭規定裁處原 告新臺幣(下同)300元，原告仍不服，提起本件行政訴訟。三、原告主張：
(一)依處罰條例第7條之2規定，應以當場製單舉發為原則，事後 逕行舉發為例外，且為符合法律保留原則，避免創設警察機 關舉發權限。處罰條例第78條未如第7條之2明文例外允許警 察機關逕行舉發，顥見立法者並無如汽車駕駛人違章時，於 符法定要件情形，得由警察機關逕行舉發，是本件不得由警 察機關創設當場舉發以外之舉發。且處罰條例明定應以當場 舉發為原則，係因受舉發人可立即知悉其遭指摘之違規情節 而有陳述意見機會，可為日後行政訴訟證據保全之準備。是 本件並非員警於案發時所為之當場舉發，系爭舉發係屬違法 而無效，原處分亦失所依據。
(二)訴外人盧士雄駕駛車輛之行車紀錄器未清楚攝得原告穿越道
路過程，被告據以認定原告違規，顯有違誤。縱認舉發機關 所述為真，然原告係十分接近行人穿越道，且原告恐因行人 穿越道前設有變電箱、電線桿等障礙物，興隆路二段116號 店家也將門前空地挪為停車用，致須繞道，此與處罰條例第 78條第1項第3款規定情形有別，該規定也未要求行人必雙腳 行走於行人穿越道內。
(三)本件係處300元罰鍰之案件，依行政罰法第19條規定，得視 情節輕微免予處罰，而改以糾正或勸導，以發揮導正效果， 被告並未審酌。被告對訴外人盧士雄違規跨越雙黃線、行駛 對向車道、行經行人穿越道未減速、禮讓行人優先通行等違 規而不見，顯有違反比例原則而裁量濫用等情。並聲明：原 處分撤銷。
四、被告則答辯以：
(一)經檢視本案肇事相關資料及8051-VB號警備車車載攝錄影機 畫面顯示，肇事前東向西行車號誌為綠燈，行人號誌為紅燈 ，原告於前揭時、地沿西向東行走於外側車道穿越肇事地點 道路，未行走於行人穿越道上，與沿興隆路2段203巷東向西 左轉行駛之8051-VB號警備車(駕駛盧士雄)前車頭碰撞而發 生交通事故，有臺北市政府警察局交通警察大隊道路交通事 故初步分析研判表、道路交通事故現場圖、道路交通事故補 充資料、交通事故談話紀錄表、警備車車載攝錄影機畫面光 碟等資卷可稽，應勘認定。依據交通部102年3月28日交路字 第0000000000號函略以：「查依處罰條例第7條規定，道路 交通之稽查，違規紀錄，由交通勤務警察執行之，處理細則 第6條第2項規定，警察機關就其主管業務，查獲違反道路交 通管理之行為者，應本於職權舉發或處理之；…，另處罰條 例第90條但書亦有明文汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇 事責任不明送鑑定，警察機關於鑑定終結後據以查明違反條 例之行為予以舉發之時效期間規定，爰依上開條文規定。應 非貴公司所稱警察機關對於違反條例之行為，僅能以當場攔 檢舉發或依條例第7條之2逕行舉發等2種舉發方式。」，故 原告所提處罰條例第7條之2規定之逕行舉發乙節，與警察機 關處理交通事故依證據資料經研判分析查明後，製單舉發情 形，係屬有間。
(二)次依處理細則第15條第3款規定：「填製通知單，應到案日 期應距舉發日三十日。但下列案件，其應到案之日期距舉發 日為四十五日：…三、道路交通事故肇事原因無法立即查明 ，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為。」；查 臺北市政府警察局文山第一分局交通分隊交通事故談話紀錄 表內第13點載明：「本件交通事故如經舉發機關分析認為有
違反處罰條例之行為，將依法於3個月內製單舉發。」本案 於製作交通事故談話紀錄表時，均已向原告告知並簽名在案 。本案舉發固非屬處罰條例第7條之2所規定之「逕行舉發」 ，亦非屬攔查後當場予以確認並舉發，且交通事故肇事原因 無法立即查明，需經研判分析或鑑定始確認有違反處罰條例 之行為，依前述處理細則第15條第3款規定於研判分析後， 違規事實部分，依前述處理細則第6條第2項規定製單舉發。(三)查行政罰法第1條規定:「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入 或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別 規定者，從其規定。」，次依同法第19條規定「違反行政法 上義務應受法定最高額新臺幣3,000元以下罰鍰之處罰，其 情節輕微者，認以不處罰為適當者，得於免罰。」，惟按處 理細則第12條第2項規定略以：「行為人發生交通事故有前 項規定行為，除本條例第14條第2項第2款、第25條第2項、 第69條第2項或第71條之情形外，仍得舉發。」，本案原告 違反處罰條例第78條第1項第3款「不依規定，擅自穿越車道 」，非屬前述處理細則第12條第1項得施以勸導免予舉發之 範疇，且發生交通事故致生通行安全，故自當與行政罰法第 19條所歸類之範圍無涉。綜上所述，原告確有前開違規行為 ，被告依法裁處原告罰鍰新臺幣300元，核無違誤，本件原 告之訴為無理由，並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
(一)本件關於處罰條例之舉發程序，是否僅限於該條例第7條之2 之「當場舉發」及「逕行舉發」疑義，經查：
1.立法者為加強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全 之目的，制定處罰條例，而依處罰條例第8條第1項之規定， 就交通違規之處罰採雙主管機關，原則上就汽車之違規處罰 劃歸公路主管機關；慢車、行人及道路障礙之違規處罰則劃 歸警察機關，此項權限分配之依據，係綜合考量機關功能屬 性，及交通事件所涉之人、車、路事件性質而為之區分。惟 關於道路交通管理之稽查及違規紀錄，依同條例第7條第1項 之規定，主要仍係由交通勤務警察及輔以依法令執行交通稽 查任務人員執行，此係因應實際交通現場之環境特性，需由 具有規模、組織及機動性之警察機關始得勝任此項任務，故 觀諸警察法第9條第7款規定：「警察依法行使左列職權：一 、……七、有關警察業務之……交通……等事項。」，將交 通事項列為警察職權即明，為此處罰條例除明文規定警察機 關為交通違規處罰機關之一，亦明文賦與交通勤務警察執行 交通指揮（處罰條例第4條參照）、交通稽查及違規紀錄（ 處罰條例第7條參照）、舉發交通違規（處罰條例第7條之1
、第7條之2參照）等權限，俾使警察機關得以達成防止交通 危害之交通管理任務。
2.又立法者依其政策形成之裁量，授予行政機關以公權力對於 人民違反行政法規範義務者科處罰鍰，其處罰事由必然與公 共事務有關，因處罰事由之公共事務性，使行政罰目的不僅 限於報應或矯正違規行為人之行為，而同時兼具維護法秩序 及促進公益之功能。處罰條例就道路交通相關人車事物，定 有各項應行遵守之管理規定，據此建構行政法上義務，並對 於違反者，施以罰鍰、沒入或其他種類之行政制裁，究其目 的乃出於維持交通安全及交通秩序，故交通秩序罰除作為交 通違規行為之報應及抵償外，亦防止行為人再度違反及避免 第三人之效尤。所謂交通舉發，乃交通執法人員因執行職務 ，知有交通違規情事，而將交通違規事實告知被舉發人，並 向管轄之處罰機關為移送舉報之程序，核此程序包含交通違 規之調查取締及舉報移送，而舉發之事實則作為處罰機關裁 決所應參酌之事項，故交通裁罰可謂始於舉發程序，處罰條 例就交通違規處罰權限之規定，雖由公路主管機關及警察機 關分別掌理，惟交通勤務警察執行道路交通管理之稽查及違 規紀錄，並行使舉發職權，依處罰條例第7條第1項之規定， 並未限制僅得於警察機關可為裁罰之範圍內執行，故就公路 主管機關處罰範圍之違規行為，除由公路主管機關自行舉發 處罰者外，警察機關亦得予舉發並移送公路主管機關處罰， 事實上依現行實務及公路主管機關之組織觀察，大部分之交 通違規裁罰，均係始於警察機關之舉發。而行政機關本應積 極主動，自行擬定執行其行政任務之方法，故正確執行交通 違規舉發之職權，使違規行為人均可依處罰條例受公平之處 理裁決，始符處罰條例之規範目的。處罰條例第92條第4項 將該條例有關舉發事項之處理細則，授權由交通部會同內政 部定之，應係考量交通秩序之管理維護重在因地制宜與反應 交通實際運作之狀況，且舉發僅係交通違規裁決前之行政程 序而非處罰之構成要件，宜賦予行政權較多自主決定空間， 故處理細則第6條第2項關於公路主管機關及警察機關就其主 管業務，查獲違反道路交通管理之行為者，應本於職權舉發 或處理之規定，核無違處罰條例授權之目的，尚難認與法律 保留原則相違。
3.觀諸處罰條例對舉發之規定，主要為該條例第7條之1及第7 條之2，依處罰條例第7條之1規定，公路主管機關及警察機 關，就民眾檢舉之違規事實，經查證屬實，應即舉發，已明 文賦與道路交通主管機關得對於經查證屬實之交通違規行為 ，於事後進行舉發之權限，核此已屬機關職權舉發之範疇，
且此項舉發依該條規定亦未限於特定違規行為，足認處罰條 例並未明文規定舉發僅限於當場舉發及逕行舉發，或僅限於 特定之交通違規行為，是論者所稱職權舉發係創設法律所無 之程序，尚非有據。再查，依處罰條例第7條之2規定，雖有 當場舉發與逕行舉發之分類，惟細繹該條所謂「當場不能或 不宜攔截製單舉發者」，就當場舉發應如何進行之法定程序 ，並無明文，實係委諸處理細則補充，故與其認為處罰條例 第7條之2係屬當場舉發之法據，毋寧應認其為「逕行舉發」 之法定要件，是憑此規定逕認處罰條例之舉發態樣，僅限於 當場舉發及逕行舉發兩種，尚屬速斷。且所謂當場舉發，綜 合處罰條例及處理細則之規定以觀，係交通勤務警察或依法 令執行交通稽查任務人員，因稽查發現確有交通違規情事， 而以違規行為人為對象，現場填製舉發違反道路交通管理事 件通知單，交付違規行為人之程序，考量交通勤務警察因實 施稽查而對道路使用人使用道路狀態檢視查察，固得於執行 勤務時確認交通違規事實及違規行為人，而得為當場舉發， 然交通稽查現場係大量人車迅速交錯移動之複雜環境，交通 勤務警察或有於稽查現場僅發現部分違規跡證；或係稽查人 員於民眾報案後始抵現場，或因肇事責任不明而有鑑定必要 者，雖其身處事發當場亦可能無以立即判斷違規事實，核此 均屬尚須查證始得確認交通違規事實及違規行為人之情形， 此觀諸處理細則第15條規定，將「受處分人非該當場被查獲 之駕駛人或行為人」及「道路交通事故肇事原因無法立即查 明，需經研判分析或鑑定始確認有違反本條例之行為」等情 形之舉發，適用與一般當場舉發不同之應到案日期，即可知 除當場舉發及逕行舉發外，仍有其他舉發型態之存在。且如 認公路主管機關及警察機關依處罰條例第7條之1規定，得就 民眾依法檢舉之交通違規行為，查證屬實後予以舉發，卻認 依處罰條例第7條之2規定，交通勤務警察除當場舉發及逕行 舉發外，就執行職務時發現之可能違規行為，不得依法進行 調查而舉發違規行為人，顯有失衡，實無從達成處罰條例加 強道路交通管理，維護交通秩序，確保交通安全之立法目的 ，故以處罰條例第7條之2作為立法者僅容許當場舉發及逕行 舉發之立論，與文義及論理解釋不合，亦不符法律規範目的 ，實難憑採。
4.且查，舉發既係為舉報違規事實移送處罰機關裁處之目的， 原則上自應以處罰條例所定違規行為人為被舉發人。惟處罰 條例第7條之2之逕行舉發，係就汽車駕駛人之行為有該條所 列情形，因當場不能或不宜攔截製單舉發，而由交通稽查人 員記明之車輛牌照號碼、車型等可資辨明之資料，以汽車所
有人為被通知人製單舉發，此種舉發方式，乃係考量於交通 違規事實明確，卻因受限客觀環境無法當場舉發，如任由違 規行為人脫逸免罰，嚴重減損交通法令及執法人員之權威， 無以維護交通秩序，故始例外容許得依可辨明之汽車資料， 逕以汽車所有人為被舉發人先予舉發，對於汽車所有人或非 實際違規之行為人部分，則依處罰條例第85條規定處理，即 受舉發人如認受舉發之違規行為應歸責他人時，有於應到案 日期前，檢證向處罰機關告知應歸責人之義務，而由處罰機 關通知應歸責人到案依法處理，如受舉發人逾期未依規定辦 理仍應受罰，此項對汽車所有人所課義務，乃考量汽車於通 常情形係由汽車所有人所管領，故其對於實際駕駛人為何， 具有資訊上之優勢，而課予其提供資訊以供調查之義務，不 遵此義務則生轉移違規處罰之法律效果，故係為因應大量交 通事件調查所為之特殊立法設計，惟因可能對非實際交通違 規行為人裁罰，故處罰條例於91年7月3日修正時，以原訂於 當時處理細則第23條得逕行舉發之規定，影響人民權利義務 ，為符合法律保留之精神而予增訂於處罰條例，是其修正目 的應非僅出於保障受舉發人陳述意見權及證據保全之考慮， 據此可知處罰條例第7條之2乃係特殊舉發類型之要件規定， 尚不得逕執為交通舉發僅限於當場舉發及逕行舉發之論據。 5.至於舉發應踐行之法定程序，因交通違規之舉發與裁處，性 質上仍屬與行政罰相關之行政程序，則依特別法與普通法之 關係，如處罰條例及相關交通法規無特別規定可資適用或類 推適用，仍得依行政程序法及行政罰法之相關規定辦理。就 非當場舉發之情形，違規行為人雖未能當場向舉發之交通勤 務警察陳述意見，惟處理細則亦已規範處罰機關於裁決前， 應給予違規行為人陳述之機會，核無違正當法律程序之要求 。承上說明，警察機關既就查獲交通違規行為，有舉發違規 之權限，且舉發機關為確知交通違規事實，原應依職權調查 事實及證據，始得為正確之舉發，自應認其得就個案情形依 法裁量妥適之舉發方式，故處理細則第6條關於公路主管機 關及警察機關就其主管業務查獲之違反道路交通管理之行為 ，應本於職權舉發或處理之規定，與處罰條例尚無牴觸，亦 符合處罰條例之立法設計及規範目的，核與法律保留無違， 應可適用。
6.以上為最高行政法院104年度判字第707、708、706、675、 665、666、636、635、634、633、614、615、558號判決意 旨所揭諸，是原告主張本件舉發係由警察機關自行創設法定 當場舉發以外之舉發方式而屬違法云云，自無足採。(二)本件原告是否有「行人不依規定行走行人穿越道」違規之疑
義，經查：
1.按「行人在道路上有下列情形之一者，處新臺幣300元罰鍰 ：…三、不依規定，擅自穿越車道。」行為時道路交通管理 處罰條例第78條第1項第3款定有明文。次按同條例授權之道 路交通安全規則第134條第1款規定「行人穿越道路，應依下 列規定：一、設有行人穿越道、人行天橋或人行地下道者， 必須經由行人穿越道、人行天橋或人行地下道穿越，不得在 其100公尺範圍內穿越道路。」，經大法官會議釋字第417號 解釋認係就上開構成要件為必要之補充規定，符合上開條例 之立法意旨，是被告據以適用，核無不合。又所謂前揭規則 「必須經由行人穿越道」，應按具體情況認定，是否係經由 行人穿越道，非謂行人雙腳無踩踏在斑馬線上，即非屬經由 行人穿越道，況上開78條第1項第3款規定，須行為人不依規 定擅自穿越車道始足當之，是不但行為人客觀上有未經由行 人穿越道而穿越之行為外，主觀上尚應有不由行人穿越道穿 越之故意。
2.前揭事實概要欄所載，有舉發單、原告陳述單、舉發機關10 4年1月19日北市警交大事字第00000000000號函、道路交通 事故現場圖、交通事故談話記錄、道路交通事故補充資料表 、道路交通事故初步分析研判表及現場相片4幀等件附卷可 稽，應堪認定。惟原告主張其並未違反處罰條例第78條第1 項第3款等情。經查，本院勘驗影片名稱00000000之檔案結 果「07：48：02系爭車輛駛近交岔路口之斑馬線時，其行向 之紅綠燈號誌為綠燈，行人號誌燈轉為紅燈，系爭車輛穿越 斑馬線進入交岔路口時，其行向之紅綠燈號誌為綠燈，行人 號誌燈為紅燈。07：48：05系爭車輛之車身均進入交岔路口 後，車頭欲左轉時，紅綠燈號誌轉為黃燈，行人號誌燈仍為 紅燈，此時可見一行人自人行道旁，欲由西向東方向行走穿 越交岔路口，其行走位置距斑馬線有一小段距離，其行走位 置緊鄰道路上指示車輛行向箭頭之白色實線末端，系爭車輛 左轉後，車頭即撞及該行人，行人因而摔躺至地上。」，有 本院勘驗筆錄在卷可稽，復依監視錄影畫面所擷取之相片4 幀(詳本院卷第80-81頁)以觀，原告雖雙腳未踏在斑馬線上 行走穿越，然其係非常靠近斑馬線之內緣行走，且其行進方 向也是依斑馬線方向直線行進，客觀上可認其係經由行人穿 越道穿越道路，主觀上其也有經由行人穿越道穿越之意思， 是尚難認本件原告係屬不依規定擅自穿越之情形。嗣被告雖 丈量原告行走位置緊鄰之指向線箭頭末端與斑馬紋行人穿越 道線之距離為三公尺，有被告104年7月16日北市警文一分交 字第00000000000號函暨照片可資，然觀諸監視錄影畫面所
擷取之相片4幀，原告與斑馬線內緣係非常靠近，且位於指 向線箭頭末端與斑馬線內緣之間，應小於三公尺甚多，是被 告所為之測量應與實際情況有所差距，自難以之為原告不利 之認定。從而，被告未衡酌本件具體情況認定，僅以原告未 確實行走在斑馬線上，即認原告構成處罰條例第78條第1項 第3款之不依規定擅自穿越車道之情形，自有違誤。(三)至原告穿越時行人號誌燈仍為紅燈，固有不當或有無其他違 章情形，然本件被告僅認原告有「行人不依規定行走行人穿 越道」之違章，依處罰條例第78條第1項第3款規定裁罰300 元，此經本院已審酌認定如上，原處分認事用法尚有違誤， 是原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 併予敘明。
七、本件第一審裁判費為300元，應由被告負擔，爰確定第一審 之訴訟費用額如主文第2項所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第237條之7、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。。
中 華 民 國 104 年 12 月 25 日
行政訴訟庭 法 官 羅月君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 12 月 29 日
書記官 楊勝欽