臺北高等行政法院判決
104年度訴字第1315號
104 年12月3 日辯論終結
原 告 蕭寶貴
被 告 銓敘部
代 表 人 張哲琛（部長）
訴訟代理人 高玉燕
劉玟珊
上列當事人間退休事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中
華民國104 年6 月23日104 公審決字第0146號復審決定，提起行
政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告原係臺南市將軍區公所課長，申請於民國10 4 年6 月2 日自願退休，經被告104 年4 月27日部退五字第 1043966024號函（下稱原處分）審定，該函說明二、（六） 、年資記載：「1 、退撫新制實施前任職年資7 年5 個月， 審定年資7 年5 個月2 、退撫新制實施後任職年資19年11個 月1 天，審定年資20年」；說明三、備註（一）記載略以， 原告於退休事實表之退撫新制實施前歷任職務1 所填，自73 年9 月5 日起至75年7 月31日止（下稱系爭期間），曾任高 雄縣立田寮國民中學（下稱田寮國中）兵缺代理教師職務， 非屬公務人員退休法施行細則第21條規定之有給專任年資， 爰其退休案之審定結果，無法採計系爭期間年資為公務人員 退休年資。原告不服系爭期間無法採計公務人員退休年資部 分，提起復審，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會 ）104 公審決字第0146號復審決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、本件原告主張略以：原處分不採計系爭期間為退休年資有下 列違法：
（一）被告原處分之法律依據違反法律保留原則： １、公務人員退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎， 故公務人員退休年資之起算日、得計入日與不得計入日之 任職年資種類、如何採計、退休後再任公務人員年資採計 及其採計上限等有關退休年資採計事項，為國家對公務人 員實現照顧義務之具體展現，對公務人員退休金請求權之 內容有重大影響；且其有關規定之適用範圍甚廣，財政影 響深遠，應係實現公務人員服公職權利與涉及公共利益之
重要事項，而屬法律保留事項，須以法律明定之。（司法 院大法官解釋第443 號及第614 號解釋參照）若立法機關 以法律授權行政機關發布命令為補充規定時，其授權之目 的、內容、範圍應明確，且其內容不得牴觸母法或對公務 人員之權利增加法律所無之限制。（司法院大法官解釋第 568 解釋、第650 號解釋及第657 號解釋參照） ２、公務人員退休法（下稱退休法）第15條第3 項規定：「公 務人員在退撫新制實施後，曾任依規定得予併計之其他公 職、公營事業人員年資，得於轉任公務人員到職支薪之日 起五年內，由服務機關向基金管理機關申請補繳退撫基金 費用。於轉任之日起三個月內申請補繳者，其應繳之退撫 基金費用，由基金管理機關依其任職年資、等級對照公務 人員同期間相同俸級繳費標準換算複利終值之總和，由公 務人員全額負擔一次繳入退撫基金帳戶。逾三個月期限申 請補繳退撫基金者，另加計利息，始得併計其任職年資。 」上開規定僅敘明公務人員在退撫新制實施後，曾任依規 定得予併計之其它公職、公營事業人員年資得補繳退撫基 金費用併計退休年資，有關何種年資得予併計尚無明確授 權行政機關得以命令訂定。退休法施行細則第21條之規定 自屬違反法律保留原則，其據以作成之行政處分應屬違法 。
（二）被告作成之行政處分違反信賴保護原則： １、信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉 及人民信賴利益而且保護之必要者，不限於授益行政處分 之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有適用。若法 規因公益之必要而廢止或修改，致人民客觀上具體表現其 因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措 施，或訂定過渡期間之條款，方符憲法保障人民權利之意 旨。
２、退休法施行細則第21條第1 項第5 款規定原為：「依本法 第十五條第三項規定，在退撫新制實施後得予併計之其他 公職年資及本法第三十一條第一項規定，在退撫新制實施 前得予併計之年資如下：……五、曾任公立學校教職員或 公營事業人員之年資，未依各該規定核給退休金，經原服 務機關覈實出具證明書者。……」後於103 年5 月8 日修 正為：「依本法第十五條第三項規定，在退撫新制實施後 得予併計之其他公職年資及本法第三十一條第一項規定， 在退撫新制實施前得予併計之年資如下：……五、曾任公 立學校編制內有給專任且符合教育人員任用條例規定之教 職員，經原服務學校覈實出具證明者。……」等情。
（三）為此提起訴訟並聲明：１、復審決定及原處分關於後開第 二項不利原告部分均撤銷。２、被告應作成採計原告於73 年9 月5 日起至75年7 月31日止任職高雄縣立田寮國民中 學兵缺代理教師期間為退休年資之行政處分。３、訴訟費 用由被告負擔。
三、被告答辯則以：
（一）原告所主張之系爭年資自不得併計為公務人員退休年資， 理由如下：
１、退休法第1 條規定：「公務人員之退休，依本法行之。」 第2 條規定：「（第1 項）本法適用範圍，指依公務人員 任用法律任用，並經銓敘審定之人員。（第2 項）前項人 員退休、資遣之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為 限。」第31條第1 項規定：「公務人員退撫新制實施前之 年資併計，除本法另有規定外，仍適用退撫新制實施前規 定。」同法施行細則第2 條第1 項規定：「本法第2 條第 1 項所稱經銓敘審定之人員，指經銓敘部依據公務人員任 用法律審定資格或登記者，或經法律授權主管機關審定資 格者。」第21條第1 項（103 年5 月8 日修正發布）規定 ：「依本法第15條第3 項規定，在退撫新制實施後得予併 計之其他公職年資及本法第31條第1 項規定，在退撫新制 實施前得予併計之年資如下：一、曾任編制內有給專任且 符合第2 條第1 項規定之公務人員。……五、曾任公立學 校編制內有給專任且符合教育人員任用條例規定之教職員 ，經原服務學校覈實出具證明者。……七、其他曾經銓敘 部核定得以併計之年資。」修正前之同條項第1 款規定： 「曾任有給專任之公務人員具有合法證件者。」第5 款規 定：「曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依 各該規定核給退休金，經原服務機關覈實出具證明書者。 」
２、前開103 年5 月8 日考試院令，修正發布之退休法施行細 則第21條第1 項第1 款及第5 款規定之原由，摘要如下： ⑴第1 款：為落實中華民國憲法第85條所定考試用人制度之 精神，並維持與公務人員任用法令規定之一貫性，歷來公 務人員退休年資之採計，均以「依公務人員任用法律任用 並經本部銓敘審定」之「編制內」有給專任年資為限；所 稱「編制內」，以依各機關（構）學校組織法規規定之編 制範圍內進用者為限。至於曾任工友、駐衛警察、職務代 理人、約僱人員或其他非經銓敘審定之年資，均非採計範 圍。
⑵第5 款：原條文所稱「公立學校教職員」，指公立學校內
符合教育人員任用條例規定之編制內有給專任教職員；所 稱「編制內」，以依各公立學校組織法規或編制表進用者 為限。至於學校代理（課）教師（含兵缺代理教師）等其 他不符教育人員任用條例規定或非編制內之職務，皆不得 採計為公務人員退休年資。
３、74年5 月1 日制定公布之教育人員任用條例第1 條規定： 「教育人員之任用，依本條例行之。本條例未規定者，適 用其他有關法律之規定。」第2 條規定：「本條例所稱教 育人員為公立各級學校校長、教師、職員、社會教育機構 專業人員及學術研究機構研究人員。」第13條規定：「中 等學校教師應具有左列資格之一：一、師範大學、師範學 院各系、所畢業者。二、教育學院各系、所或大學教育學 系、所畢業者。三、大學或獨立學院各系、所畢業，經修 習規定之教育學科及學分者。四、本條例施行前，依規定 取得中等學校教師合格證書尚在有效期間者。」 ４、揆諸前揭退休法及其施行細則第21條第1 項之修正說明規 定，公務人員之退休，應依公務人員退休法令辦理；其退 休年資之採計係以「編制內、有給、專任、合格」為原則 ；曾任公立學校年資則須符合「占各公立學校組織法規或 編制表專任有給職務，並依教育人員任用條例規定任用」 等條件，始得併計為公務人員退休年資。至於公立學校兵 缺代理教師，既非屬編制內有給專任年資，亦不符教育人 員任用條例規定或非編制內之職務，依退休法上開規定， 自不得併計為公務人員退休年資。原告73年6 月畢業於私 立淡江大學中國文學系，自73年9 月5 日至75年7 月31日 任職於田寮國中之兵役缺代理教師年資（即系爭期間）， 經再函准高雄市政府教育局104 年5 月19日高市教人字第 10433248700 號函（見本院卷第44頁）復略以：原告上開 系爭年資係屬兵缺職代。據此，原告所任系爭期間，並不 具有前開教育人員任用條例第13條規定之資格，且其所任 兵缺代理教師之職務，本質係職務代理性質，自非屬「編 制內、有給、專任、合格者」，亦未符合「任公立學校編 制內有給專任且符合教育人員任用條例規定之教職員」之 要件，爰依退休法及其施行細則相關規定，原告所主張之 系爭期間自不得併計為公務人員退休年資，原處分於法並 無違誤。
（二）退休法施行細則第21條規定並無違反法律保留原則： １、按司法院大法官釋字第658 號解釋理由書略以，公務人員 退休年資之多寡，係計算其退休金數額之基礎，故公務人 員退休年資得計入與不得計入之任職年資種類、如何採計
等有關退休年資採計事項，應係實現公務人員服公職權利 與涉及公共利益之重要事項，而屬法律保留之事項，自須 以法律明定之。上開應以法律規定之退休年資採計事項， 若立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定時， 其授權之目的、內容、範圍應明確。若僅屬執行法律之細 節性、技術性次要事項，始得由主管機關發布命令為必要 之規範，惟其內容不得牴觸母法或對公務人員之權利增加 法律所無之限制。次按司法院大法官釋字367 、480 號解 釋理由書闡明：「法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自 得授權行政機關發布命令為補充規定。……若法律僅概括 授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立法 意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有關 之細節性、技術性之事項以施行細則定之。」；「法律內 容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之 事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實 施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母 法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所 許。」
２、退休法施行細則係考試院依據退休法第36條授權所訂定； 其中該細則第21條規定，係基於憲法第85條、退休法第1 條、第2 條及第31條所闡述「依法任用、有給專任」之原 則，規範退休法適用對象及公務人員年資得予併計之標準 與範圍，此乃執行退休法細節性、技術性所為解釋之事項 ，核與立法意旨相符，且其內容未逾越退休法規定之限度 ，並無悖於法律保留原則。再者，原告系爭年資，屬公務 人員退撫新制實施前（84年7 月1 日前）之年資，爰依上 開規定，該細則第21條第1 項係依據退休法第31條第1 項 規定，揭示公務人員退撫新制實施前之年資併計，並未逾 越母法之授權範圍，難謂違反法律保留原則。
（三）103 年5 月8 日修正發布之退休法施行細則第21條規定， 並未違反信賴保護原則：
１、司法院大法官釋字第525 號解釋文及理由書略以，行政法 規公布施行後，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如因修 改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利 益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條 款，俾減輕損害。惟任何行政法規皆非永久不能改變，法 規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見，故 必須有客觀上具體表現信賴之行為（亦即，已在因法規施 行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實， 有客觀上具體表現之行為），始受信賴之保護。至於純屬
願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴 要件，不在保護範圍。
２、被告對於公務人員退休年資採計之標準，歷來退休法及其 施行細則與相關函釋均揭櫫，為落實憲法第85條、第86條 所定考試用人制度之精神，對於具任用資格之公務人員， 必須係屬占編制內職缺、有給專任並經銓敘審定或其他與 之相當之年資，始予採計為公務人員退休年資，爰退休年 資之併計標準，須符合「編制內、有給、專任、合格」， 以維持上述憲定原則。從而，原退休法施行細則第21條第 1 項第5 款「曾任公立學校教職員之年資」規定，被告係 以「公立學校編制內、有給、專任、合格之教職員」為認 定標準。準此，兵缺代理教師年資，係職務代理性質，且 非屬編制內有給專任合格之教職員，確與上開公務人員退 休年資採計條件不合，自無法併計為公務人員退休年資； 此一認定標準，自退休法建制以來，迄未改變過。 ３、被告在未改變退休法關於年資採計規範之原則下，為期明 確並避免公務人員退休年資採計規定遭不當擴大或錯誤解 釋而違背原條文之真義，本於退休法之主管機關，依法擬 具修正草案報經考試院於103 年5 月8 日修正發布之退休 法施行細則第21條第1 項第5 款，明文定義公立學校教職 員得採計為公務人員退休年資之範圍，同時於修正條文對 照表說明欄內，明確排除兵缺代理教師之適用，以杜爭議 ，確係執行退休法有關年資採計事宜之所必要。據此，該 施行細則第21條第1 項第5 款規定即便於103 年5 月10日 修正施行，惟其訂定意旨確從未改變，加以原告申請自願 退休時適用之法規規定，已明文限制該教職員必須符合「 公立學校編制內有給專任」及「依教育人員任用條例規定 任用」之要件，始得併計為公務人員退休年資，爰基於依 法行政原則，本案系爭期間確不符合併計為公務人員退休 年資等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。四、事實概要欄記載及兩造聲明陳述同前，本件主要爭點為，系 爭期間是否依法應採計入公務人員退休年資？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按公務人員退休法第2 條第1 項規定：「本法適用範圍， 指依公務人員任用法律任用，並經銓敘審定之人員。」第 4 條第1 項規定：「公務人員有下列情形之一者，應准其 自願退休：……二、任職滿二十五年者。」第31條第1 項 規定：「公務人員退撫新制實施前之年資併計，除本法另 有規定外，仍適用退撫新制實施前規定。」
２、103 年5 月8 日修正發布前之公務人員退休法施行細則第
21條第1 項規定：「依本法第15條第3 項規定，在退撫新 制實施後得予併計之其他公職年資及本法第31條第1 項規 定，在退撫新制實施前得予併計之年資如下：一、曾任編 制內有給專任且符合第2 條第1 項規定之公務人員。…… 。五、曾任公立學校教職員或公營事業人員之年資，未依 各該規定核給退休金，經原服務機關覈實出具證明書者。 ……」而現行（103 年5 月8 日修正嗣施行）公務人員退 休法施行細則第21第1 項（第5 款）則規定：「依本法第 15條第3 項規定，在退撫新制實施後得予併計之其他公職 年資及本法第31條第1 項規定，在退撫新制實施前得予併 計之年資如下：一、曾任有給專任之公務人員具有合法證 件者。……五、曾任公立學校編制內有給專任且符合教育 人員任用條例規定之教職員，經原服務學校覈實出具證明 者。……七、其他曾經銓敘部核定得以併計之年資。」 ⑴其修訂之立法理由略以：「第一款：為落實中華民國憲法 第85條所定考試用人制度之精神，並維持與公務人員任 用法令規定之一貫性，歷來公務人員退休年資之採計，均 以『依公務人員任用法律任用並經銓敘部銓敘審定』之『 編制內』有給專任年資為限；所稱『編制內』，以依各機 關（構）學校組織法規規定之編制範圍內進用者為限。至 於曾任工友、駐衛警察、職務代理人、約僱人員或其他非 經銓敘審定之年資，均非採計範圍，爰酌作文字修正，以 資明確。
⑵「第5 款：原條文所稱「公立學校教職員」，指公立學校 內符合教育人員任用條例規定之編制內有給專任教職員（ 包含74年5 月1 日教育人員任用條例公布施行前已遴用之 學校編制內職員，符合該條例第21條第2 項規定者）；所 稱「編制內」，以依各公立學校組織法規或編制表進用者 為限。至於學校代理（課）教師（含兵缺代理教師）等其 他不符教育人員任用條例規定或非編制內之職務，皆不得 採計為公務人員退休年資。為期明確，爰作文字修正，以 杜爭議。」
⑶綜上法規（按第1 款及第5 款等）可知退休之公務人員， 其曾任公立學校教職員年資，須屬「編制內有給專任」， 且其任用符合教育人員任用條例規定者，始得採認併計為 公務人員退休年資。至公立學校之代理（課）教師（含兵 缺代理教師）因不符合教育人員任用條例規定或非編制內 之職務，皆不得採計為公務人員退休年資。尤其於103 年 5 月8 日修正上開公務人員退休法施行細則第21條規定後 ，更為明確。
３、再按教育人員任用條例第1 條規定：「教育人員之任用， 依本條例行之。本條例未規定者，適用其他有關法律之規 定。」第2 條規定：「本條例所稱教育人員為各公立各級 學校校長、教師、職員、運動教練，社會教育機構專業人 員及各級主管教育行政機關所屬學術研究機構（以下簡稱 學術研究機構）研究人員。」（按74年05月01日訂定時規 定為：「本條例所稱教育人員為公立各級學校校長、教師 、職員、社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員 。」第13條規定：「中等學校教師應具有左列資格之一： 一、師範大學、師範學院各系、所畢業者。二、教育學院 各系、所或大學教育學系、所畢業者。三、大學或獨立學 院各系、所畢業，經修習規定之教育學科及學分者。四、 本條例施行前，依規定取得中等學校教師合格證書尚在有 效期間者。」）因此前開退休法施行細則第21條修正前第 5 款所稱曾任「公立學校教員」，解釋上應符合具備前開 教育人員任用條例第13條規定之教師資格，始符合前開退 休法等法規所稱「在退撫新制實施後得予『併計』之『其 他公職年資』」即公務人員退休年資。
（二）兩造對上開事實概要欄之記載及下列事實均不爭執，並有 兩造提出之證據附本院卷可稽，應認為真實：
１、73年9 月5 日至75年7 月30日間，原告於田寮國中任職兵 缺代理老師（見本院卷第57頁），即本案系爭期間。75年 8 月30日至76年6 月30日之期間，原告則任職高雄市鳳山 區新甲國民小學實缺代課教師。78年1 月24日起任職台南 縣將軍鄉公所課員，嗣經調動至本件自願退休日止（詳本 院卷第60頁至61頁綜合查詢資料等），詳細原告任職情形 ，詳本院卷第54頁。
２、104 年4 月17日臺南市政府以府人給字第1040371783號函 報送原告申請於104 年6 月2 日自願退休案（見本院卷第 62頁至第63頁）。
⑴104 年4 月27日被告以部退五字第1043966024號函，審定 原告自願退休案即原處分（本院卷第11頁至13頁）。 ⑵104 年5 月7 日，原告不服原處分系爭期間未併計入退休 年資，向保訓會提起復審。
⑶104年5月12日，被告以部退五字第1043974786號書函高雄 市政府教育局釐清原告系爭期間（兵缺代理教師）疑義（ 本院卷第67頁）。
⑷104 年5 月19日高雄市政府教育局以高市教人字第104332 48700 號函覆被告，略以，本件原告任職田寮民中學係屬 兵缺職代，離職時無領取任何退離相關給付（本院卷第68
頁）。
３、原告上開復審聲請，經保訓會於104 年7 月6 日檢送104 年6 月23日104 公審決字第0146號復審決定駁回（見本院 卷第71頁至第74頁背面）。
五、經查原告為私立淡江大學中文系於73年6 月間畢業；而系爭 年資，係任職高雄市田寮國中國文科代理教師屬兵缺代理教 師年資，且原告亦明確陳稱任職上開兵缺代理教師時，並不 符合行為時（74年5 月1 日）制定公布之教育人員任用條例 之教師；因此原告因不具備上開教育人員任用條例第13條規 定之資格，且其所任「兵缺代理教師」之職務，乃正式編制 內教師應徵入伍期間代理其職務，自非屬「編制內、有給、 專任、合格者」，因此不符合「任公立學校『編制內』有給 專任」且「不符合教育人員任用條例」規定之教員（師）要 件，因此原處分以系爭年資不得採計為公務人員退休年資處 分，核未違法。
（一）原告雖主張原處分所適用公務人員退休法施行細則第21條 第1項第5款規定違反明確性原則云云。然：
１、憲法所定人民之自由及權利，凡不妨害社會秩序公共利益 者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法 毫無差別之保障，其中關於人民身體之自由，憲法第8 條 規定屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定 法律加以限制（即憲法保留）；而憲法第7 條、第9 條至 第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲 法第23條- 即「防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持 社會秩序或增進公共利益所必要」之條件下，得以法律限 制之（按法律保留）。至何種事項應以法律直接規範或得 委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象 、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異 ；如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權 應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技 術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範， 雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許；參 照司法院釋字第443 號解釋理由書即明。又按法律之規定 不能鉅細靡遺，主管機關為執行母法有關事項之必要，自 得依其法定職權，於符合法律（母法）意旨之限度內，就 法律或依法律授權訂定施行細則之規定，以行政命令為闡 明其規範意旨的釋示，參照司法院釋字第519 號解釋理由 書第1 段、及釋字第536 號解釋理由書第1 段亦明。末按 審查主管機關依據法律授權訂定之法規命令、或基於法定 職權發布的命令是否符合法律規範意旨，非僅拘泥於該法
律特定法條之文字，而應以各該法律本身之立法目的及其 整體規範之關連意義為綜合判斷，參照司法院釋字第394 號解釋理由書第1 段亦明。
２、查本件原告系爭年資，乃公務人員退撫新制實施（84年7 月1 日）前之年資；如前述公務人員退休法施行細則，乃 公務人員退休法主管機關考試院，依據公務人員退退休法 第36條（本法施行細則，由考試院定之）明確授權所訂定 ，並無違反授權具體明確之原則；且公務人員退休法施行 細則第21條第1項第5款規定「曾任公立學校編制內有給專 任且符合教育人員任用條例規定之教職員，經原服務學校 覈實出具證明者」乃在闡述公務人員退休法第31條第1 項 如何「適用退撫新制實施前規定」併計退休年資等執行公 務人員退休法第31條規定相關細節性、技術性次要事項， 核與立法意旨相符，同時參照前開教育人員任用條例規定 可知，亦未逾越公務人員退休法第31條等前開規定解釋範 圍，無違法律保留原則，原告主張上開規定違反法律保留 原則云云，洵無足採。
３、至於修正前公務人員退休法施行細則第21條第1 項第5 款 雖規定「曾任公立學校教職員，未依各該規定核給退休金 ，經原服務機關覈實出具證明書。」雖與現行規定「曾任 公立學校編制內有給專任且符合教育人員任用條例規定之 教職員，經原服務學校覈實出具證明者」文字內容雖不相 同，然參照前揭第五款之立法理由及前揭教育人員任用條 例第1 條、第2 條、第13條之本院見解，任職公立學校教 師（員）之年資，於退撫新制實施後，得計入退休年資以 該公立學校「編制內有給專任」為限，本件原告系爭期間 兵缺代理教師之年資，依上開規定，自不能計入退休年資 ，至為灼然；原告主張系爭規定欠缺明確性云云，亦有誤 解而不足採。
（二）原告又主張原處分違反信賴保護原則云云。然： １、按行政法上信賴保護原則之適用，必須行政機關之行政處 分及其他行政行為，足以引起當事人信賴（即信賴基礎） ，又當事人因信賴該國家行為而有具體之行為，另信賴行 為與信賴基礎間須有因果關係，如嗣後該國家行為有所變 更或修正，將使當事人遭受不能預見之損失（即信賴表現 ）；且當事人之信賴，必須值得保護，始足當之。是以信 賴保護原則之構成要件須符合：⑴信賴基礎：即行政機關 表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上 述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活 或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃
屬「信賴表現」；⑶有客觀上值得保護之信賴利益存在等 要件。
２、參照司法院大法官釋字第525 號解釋文及理由書可知，行 政法規公布施行後，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如 因修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法 上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間 之條款，俾減輕損害。然任何行政法規皆非永久不能改變 ，法規未來可能修改或廢止，受規範之對象並非毫無預見 ，故必須有客觀上具體表現信賴之行為（亦即，已在因法 規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事 實，有客觀上具體表現之行為），始受信賴之保護。至於 純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺 信賴要件，不在保護範圍。
３、經查公務人員退休法施行細則第21條第5 款，業於103 年 5 月8 日修正，參照上開說明，明確排除兵缺代理教師之 年資計入公務人員退休年資；本件原告於上開規定施行後 退休，自應適用上開規定，因此本件原告主張原處分違反 信賴保護原則云云，本難認有理由。
４、再查不論是公務人員退休法施行細則第21條第5 款修訂前 後均項符合「公立學校編制內有給專任」、「依教育人員 任用條例規定任用」之要件，詳細說明詳如本院前揭法律 見解；因此本件原告主張信賴保護云云，即因上開原告上 開兵缺代理教師系爭年資，並非公務人員退休法施行細則 第21條第5 款範圍，不能計入公務人員退休年資，而無信 賴基礎。次查，原告本件退休案，亦非信賴修正前之公務 人員退休法施行細則第21條第5 款之規定；且原告誤會法 令意思主張系爭年資應計入退休年資云云，亦難認其信賴 值得保護，據上分析，本件原告主張信賴保護云云，並無 理由。
（三）至原告提出附表12件保訓會復審決定將被告相關兵缺教師 處分撤銷，命被告再行審酌，本部另為適法之處分之案例 ，並主張本件原處分與上開案例見解不同，違反行政自我 拘束原則云云，然查前開訟爭12件復審決定（保訓會101 年11月20日101 公審決字第0452號及101 年12月25日101 公審決字第0478號復審決定書等）撤銷被告原處分而認為 96年12月31日前之代理兵缺教師年資可採計為公務人員退 休年資主要理由略以，因103 年5 月8 日修正發布前之退 休法施行細則第21條第1 項第5 款規定，對於所稱「公立 學校教職員」既未明文定義，因此參照參照學校教職員退 休條例第3 條第3 項第1 款規定予以採認。然查：
１、參照前開現行公務人員退休法施行細則第21條第1項第5款 立法理由及本院法律見解可知：解釋公務人員退休法施行 細則第21條（不論是103 年5 月8 日修正前後）均應以曾 任公立學校「編制內有給專任」之教職員為限，不應包括 非編制內，不具教育人員任用條例（第13條）教師任用資 格之「兵缺代理教師」。且本件原告於公務人員退休法施 行細則第21條修正後退休，自應適用現行公務人員退休法 施行細則第21條第1 項第5 款規定，且被告於修法後，從 未將「兵缺代理教師」之年資，併採計為公務人員退休年 資，因此被告原處分依現行法規認原告系爭期間不予採計 計入公務人員退休年資，核無原告指稱違反行政自我拘束 原則等違法。
２、次查，前開公務人員退休法施行細則第21條第1項第5款修 正前，被告即認為「兵缺代理教師」並非「編制內有給專 任」之教師，此亦有原告提出之12件復審決定書可查，因 此被告稱不論修法前後，均維持一貫之採認標準及立法規 定意旨認系爭「兵缺代理教師」年資，並非「編制內有給 專任」之教師，不能併計為公務人員退休年資等語即屬明 確，別無違反行政自我拘束原則之違法。 ３、再按公務人員之退休，係依據「公務人員退休法」規定辦 理，與公立學校教職員依「學校教職員退休條例」規定辦 理退休，並不相同。即公務人員退休時，曾任公立學校兵 缺代理教師年資之得否併計為公務人員退休年資，依修正 前公務人員退休法施行細則第21條第1 項第5 款（曾任公 立學校教職員）解釋，自應依前開教育人員任用條例第13 條等規定決定之，因此保訓會前開修法前之復審決定，將 公務員退休時，以適用學校教職員退休條例第3 條之解釋 ，認曾任系爭「兵缺代理教師」年資，應適用學校教職員 退休時併計年退休年資之規定，即將性質上屬公立學校教 職員退休規定，類推適用性質上完全不同即於需經考試、 任用、銓敘之公務人員，並銓釋應併採計為公務人員退休 年資等語，容有適用法規之誤會，亦應敘明。
４、又查，保訓會之復審決定雖就個案有拘束被告等下級機關 之效力，但本件原處分應適用現行公務人員退休法施行細 則第21條第1項第5款，且被告為本件原處分，亦不受之前 錯誤決定之拘束，因此原告主張本件原處分違反行政自我 拘束原則云云，並無理由。末查，本件原處分既未違法， 且未違反行政自我拘束原則詳如上述，因此原告主張信賴 保護部分，亦因原告並無信賴行為，且信賴基礎並不合法 ，而無理由（詳如上述），應併敘明。
５、末按憲法之平等原則要求行政機關對於事物本質上相同之 事件作相同處理，乃形成行政自我拘束，惟憲法之平等原 則係指合法之平等，不包含違法之平等。故行政先例需屬 合法者，乃行政自我拘束之前提要件，憲法之平等原則， 亦非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請求權。本件被 告並未於公務人員退休法施行細則第21條第1項第5款修法 後，作成任何准將「兵缺代理教師」年資納入公務人員退 休年資計算之行政先例，是原告主張原處分違反平等原則 ，本有誤會。且查被告於修法前之行政處分，因受限於保 訓會之個案拘束效力，且保訓會復審決定又有前述適用法 律之誤會，因此參照上開說明，本件原告主張原處分另違 反平等原則云云，亦無理由。
六、綜上，本件原告退休事實是在公務人員退休法施行細則第21 條第1項第5款修法後發生，因此原處分將原告系爭任職「兵 缺代理教師」年資排除公務人員退休年資計算（即不予採計 ），參照前開本院法律見解，並無違法，復審決定予以維持 ，核無不合。原告訴請撤銷該不利部分原處分並請求判決如 其聲明所示為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證 已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提出之證據，雖經審酌 亦不影響前開判斷結果，爰不一一敘明。