臺北高等行政法院判決
103年度訴更一字第72號
104年11月25日辯論終結
原 告 和平電力股份有限公司
代 表 人 辜成允（董事長）
訴訟代理人 黃台芬 律師
陳素芬 律師
被 告 花蓮縣政府
代 表 人 傅崐萁（縣長）
訴訟代理人 饒慶龍
林武順 律師
張照堂 律師
參 加 人 行政院環境保護署
代 表 人 魏國彥（署長）
訴訟代理人 溫修慧
簡榆芯
陳修君 律師
上列當事人間空氣污染防制法事件，原告提起行政訴訟，經本院
判決後，被告及參加人提起上訴，經最高行政法院發回更審，本
院判決如下：
主 文
原處分二裁處罰鍰超過新臺幣肆億參仟陸佰零壹萬柒仟肆佰零伍元及該訴願決定部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告經營和平火力發電廠，領有被告民國( 下同) 97年7 月 15日核發「府環空用證字第U001-01 號」生煤、石油焦或其 他易致空氣污染之物質使用許可證（下稱生煤使用許可證） ，核准煙煤年使用量為344 萬公噸。被告所屬環境保護局於 99年10月28日派員前往原告廠址稽查，發現原告98年度生煤 使用量為3,517,925 公噸，超出原申請生煤使用許可證之核 可量344 萬公噸達77,925公噸，違反生煤、石油焦或其他易 致空氣污染之物質販賣或使用許可證管理辦法（下稱生煤使 用許可證管理辦法）第10條規定，被告爰依空氣污染防制法 （下稱空污法）第58條後段規定，以99年12月3 日府環空字 第0990210420號函附裁處書（編號：000722，下稱98年裁處 ）處原告罰鍰新臺幣（下同）10萬元。嗣參加人於100 年4 月25日執行和平火力發電廠開發計畫環境影響評估監督作業
，發現原告未依照「和平火力發電廠開發計畫用煤量變更環 境影響差異分析報告（定稿本）」及被告核發之生煤使用許 可證核准使用量344 萬公噸進行燃煤發電，除98年超量用煤 如上載，99年亦超量使用煙煤180,738 公噸，兩年度合計超 量258,663 公噸，參加人乃通知原告陳述意見，發現原告98 年超量使用生煤部分已遭被告查獲並依空污法裁罰，參加人 將上述違規情事函由被告重新審酌，被告乃以101 年5 月15 日府環空字第1010085513號函（下稱原處分一）自行撤銷98 年裁處，核認原告於98年使用煙煤量超出許可數量達77,925 公噸，增加發電所獲利益185,695,275 元；99年仍繼續超量 使用煙煤180,738 公噸發電，謀取巨額利益250,322,130 元 ，不法獲利合計高達441,929,966 元，違反空污法第28條第 1 項規定，並審酌原告因違反該規定所得之利益超過同法第 58條第1 項法定罰鍰最高額100 萬元之規定，爰依行政罰法 第18條第1 項及第2 項規定，以101 年6 月29日府環空字第 1010117733號函附裁處書（編號：000496，下稱原處分二） 酌量加重裁處原告不法利得共441,929,966 元罰鍰。原告不 服原處分一、二，提起訴願，分別經訴願決定不予受理及駁 回，原告遂提起行政訴訟。前經本院101 年度訴字第1982號 判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定及原處分一、二，被告 及參加人不服，提起上訴，復經最高行政法院以103 年度判 字第337 號判決( 下稱最高行政法院發回判決) ，廢棄本院 前審判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
㈠被告於作成98年裁處時，當時有效之公私場所違反空氣污染 防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱公私場所違反空污法裁 罰準則）訂有違反空污法第28條第1 項之裁罰公式，雖該準 則未規定違反空污法第28條第3 項之裁罰公式，惟由空污法 第28條第1 項及第3 項內容觀之，違反空污法第28條第3 項 制訂之管理辦法即為違反同條第1 項之規範要求，其可罰性 內涵共通，故空污法第58條罰則將該2 項規範並列並訂定罰 鍰，就裁罰裁量而言，空污法第28條第1 項及第3 項並無區 別。被告作成98年度裁處已考量「原告並無實際污染情事」 且「原告於98年係第一次違反該規定」，其以空污法第58條 所訂之罰鍰下限金額10萬元裁罰原告，並無違法。而行政罰 法第18條第1 項規定裁罰應審酌之事由為「違反行政法上義 務行為應受責難程度」、「所生影響」、「因違反行政法上 義務所得之利益」及「受處罰者之資力」，第2 項則規定裁 罰「得於所得利益範圍內酌量加重」，被告98年裁罰已審酌 行政罰法第18條第1 項規定之應審酌事由，其未審酌同條第
2 項之加重裁處事由，並不構成違法，則依行政程序法第11 7 條規定，須違法行政處分始得為撤銷客體，98年裁處既無 違法可言，原告亦無行政程序法第119 條規定信賴不值得保 護之情形，被告即不得以原處分一撤銷98年裁處；況引用行 政罰法第18條第2 項加重處罰規定係近5 、6 年始開始執行 之執法政策，參加人於102 年3 月4 日修正公私場所違反空 污法裁罰基準時，始將行政罰法第18條第2 項加重裁處規定 納入應審酌事項，足證本件是否引用行政罰法第18條第2 項 規定為機關裁量事項，否則如被告所稱未審酌上開事項即屬 裁量怠惰云云，被告及參加人如何能選擇性地於近年來始針 對重大環保違法案件引用該規定。
㈡被告作成原處分二時，當時仍有效之公私場所違反空污法裁 罰準則訂有裁量基準，下級機關於個案行使裁量權，即應依 照該準則之所定考量因素如污染程度、危害程度及污染特性 等為之，不應就相同性質之案件，為差別待遇，惟被告於本 件作成與其他類似案件不同之處置，顯然違背行政自我拘束 原則及平等原則。原告98、99年超出生煤使用許可上限之幅 度僅2 ％、5 ％，違規情節尚屬輕微，且原告於各該年度燃 煤空氣污染物排放總量並未超出用煤量環評報告之承諾值， 亦無違反相關法規有關空氣污染物排放標準之規定，原告之 違規行為並未實際對環境造成不利影響，亦未構成空污法第 82條情節重大之事由。原告已裝設有自動連續監測系統，並 且如實向被告申報空氣污染物排放量，相關空氣污染物之排 放量，皆未超出管制標準，縱使原告98、99年間生煤使用量 超出許可上限，亦未造成環境實害風險，僅妨礙被告預防性 管制措施之貫徹，被告未區分本件違規情事僅為可能造成環 境危害之「危險犯」，並非造成環境危害之「實害犯」，空 言稱本件違規影響甚鉅，令人不解。又原告為民營發電業， 與台電公司間訂有購售電合約，依購電合約，原告不得任意 自行發電，亦無增加發電以賺取更多電費之空間，原告須遵 守購電合約義務，配合台電公司依全國電力需要及系統安全 統籌之調度指示而為之，原告98、99年有超量用煤之違規事 實即係為配合台電公司調度所致，為不得以之決定，原告並 非故意違反，實非被告所指惡性重大。原告98年係第一次違 規，並無連續違規情事，被告稱原告2 年度之違規行為均屬 惡性重大，並以相同標準即該年度超量用煤之利得全額裁定 罰鍰，其理由矛盾，至為顯然。被告於99年12月3 日以98年 裁處確認原告之98年超量用煤行為，原告隨即於100 年1 月 3 日提出改善計畫書，其後即無超量用煤情形，可見原告之 所以有連續2 年超量用煤情形，係因被告就違規通知、確認
時間有落差，致原告未及於99年改善，原告並非蓄意連續2 年違反規定。被告刻意漠視上述情事，曲稱原告連續兩年違 規惡性重大云云，其作成原處分二係基於錯誤之事實為裁量 基礎，不足維持。
㈢縱使本件有行政罰法第18條第2 項規定適用，被告以原告售 電利益計算原告獲利數額，亦有違誤：原告發電、售電係依 照與台電公司間購售電合約而來，發電、售電行為本身並非 行政罰法第18條所稱之違反義務行為。原告98、99年度超量 用煤之違規，在於未依生煤使用許可證內容使用，以及未於 異動前重新申請生煤使用許可證，因此本件如適用行政罰法 第18條第2 項規定加重處罰，其得處罰之範圍亦應為原告「 未重新申請生煤使用許可證」而得之利益，與原告發電、售 電行為本身無關。原處分二逕以原告售電行為為「違反義務 行為」，並以之計算「不當利得」數額，顯有不當。再者， 原告因台電公司於非保證時段調度之預估值高於原告所預估 者，致原告發生超量用煤情事，故應以非保證時段之售電利 得計算原告之獲利，惟依購售電合約，原告於非保證時段供 電，每度電僅能依能量費率收取電費，原告98、99年每度電 之發電成本分別為1.6667元及1.6591元，能量費率則分別為 每度電1.5550元及1.1574元，低於每度電之發電成本，故原 告於非保證時段超量用煤以供電，係屬虧損，並無獲利。再 者，被告未考慮人工成本、製造費用、設備、建廠成本、營 業費用等其他獲利之貢獻因素，而將原告之全部利得均認定 為原告超量用煤之貢獻，顯非合理，且被告加徵利息計入罰 鍰金額亦欠缺法律依據等情。並聲明求為判決訴願決定及原 處分一、二均撤銷。
三、被告則以：
㈠法院認原告就原處分一提起撤銷訴訟有無權利保護必要，應 就原處分一、二合併觀察云云，顯屬有誤。原處分一將98年 裁處撤銷，如經法院審理，僅將原處分二撤銷而維持原處分 一，則原告即完全無須受罰。有無權利保護必要為法院職權 調查事項，如採上訴審判決見解，法院對每一件撤銷訴訟須 調查前後之全部行政處分以合併整體觀察後有無權利保護必 要加以敘明理由，若未敘明理由即屬判決理由不備，此不僅 與法令有違，亦實質造成法院對行政訴訟審理之負擔；行政 處分各自獨立，從無要求合併觀察，不容混淆。原處分二才 是真正對原告不利之處分，而非原處分一，原告對原處分一 提起撤銷顯無權利保護必要。
㈡依臺中高等行政法院100 年度判字第262 號判決意旨，空污 法第28條及第58條所欲處罰者，乃行為人未依照許可內容使
用許可物質及未於異動前重新申請使用許可證，係以違反「 使用」之規定而處罰，並非使用後所產出之污染源狀況。本 件原告使用許可證之許可使用量為每年344 萬公噸，應依法 在上開許可使用量內使用煙煤，此即為原告行政法上應遵守 之義務。原告對其於98年超量使用77,925公噸、99年超量使 用180,738 公噸不爭執，且因連續2 年超量使用所獲增加發 電之利益為441,929,966 元，上開利益皆為原告違反生煤使 用許可證管理辦法第10條、空污法第28條第1 項、第3 項等 行政法上義務所得之利益，前後當然有因果關係。原告雖主 張其不當利得應為「應辦理或重新申請許可證而未辦理」而 節省之申辦費用，與其發電、售電行為本身無關云云，惟原 告違反行政法上之義務所得利益多寡，與其超量使用燃煤之 數量成一定之正向關係，超量使用越多，所增加發電、售電 獲利金額越大，此與節省申辦費用根本無因果關係；生煤使 用許可須事先獲得同意後，始得為之，使用許可證許可內容 有異動者，亦應於異動前，事先申請許可，採許可制，倘若 依照原告之邏輯，無論超量使用生煤獲取不當利益之金額多 寡，都就其節省之申辦費用金額認定，則上開規定形同具文 ，顯有謬誤。
㈢依最高行政法院90年度判字第1807號、93年度判字第968 號 、103 年度判字第373 、374 號判決意旨，及行政罰法第18 條立法理由，行政機關裁處之結果應與裁量目的相符，行政 機關裁處時固有裁量權限，惟若未分辨違法事實之不同情節 而裁處罰鍰，即不符法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使 即出於恣意而屬裁量怠惰。又依行政程序法第117 、122 條 規定，行政機關若認為原處分有不適法或不適當之瑕疵，得 依職權撤銷或廢止原處分。被告作成之98年裁處並非依據91 年12月11日修正之空污裁罰準則附表而來，顯未將98年原告 因違反行政法上義務所得之利益列為審酌因素，亦未審酌行 政罰法第18條所定審酌因素，即逕處以最輕罰鍰，有裁處怠 惰之瑕疵及不適用行政罰法第18條之違法。被告98年裁處係 經輔助參加人來函指正要求被告撤銷，被告自我審查後認同 98年裁處確有違法之處，爰以原處分一予以撤銷，98年裁處 之結果顯與法律授權裁量目的不符，無法遏止原告繼續以故 意無視法令之方式，謀求更高額之不當利益，俾防止空氣污 染之公益目的。
㈣原處分一並不符合行政程序法第117 條但書第2 款等要件， 蓋98年裁處內容為罰鍰處分及負擔性處分，並非授益處分； 縱使認為98年裁處為授益處分，原告違反行政法上義務超量 用煤而獲有利益，被告之98年裁處與原告因超量用煤獲得之
不法利益相較下差距甚大，並非適法、適當之處分，原告對 此顯有明知或有重大過失而不知，屬行政程序法第119 條信 賴不值得保護之情形；又縱原告對於98年裁處有信賴利益， 相較於管制原告應依用煤上限使用，以免過度破壞環境之公 益，原告之信賴利益微不足道，亦不符行政程序法第117 條 第2 項但書第2 款要件。況98年裁處為一違法且非授與利益 之行政處分，原告核無信賴基礎可言，縱使原告接獲98年裁 處，而繳交10萬元罰鍰，並提出改善計畫書，此亦僅屬依照 98年裁處所為之當然行為，且原告99持續超量用煤，顯見未 因信賴98年裁處而有何信賴表現。
㈤原處分二有依行政罰法第18條第2 項加重裁罰之必要，且已 考量行政罰法第18條第1 項、第2 項所定應審酌因素： 1.依行政罰法第18條第2 項規定之立法理由，該項規定本質固 屬罰鍰，但有「使行為人不能保有該不法利益」而剝奪其不 法利得之意涵在內，而所謂不法利益，係指所得利益超過法 定罰鍰最高額者，此為被告依法裁罰時應考量之因素之一， 即被告應比較「行為因違反行政法上義務所得之利益」與「 法定罰鍰最高額」間之關係，若前者超過後者，被告依行政 罰法第18條第2 項加重裁罰，即屬適法適當之裁量，具必要 性。本件法定罰鍰最高額僅100 萬元，至於原告之不法利得 金額多寡，原被告間雖有不同意見，但顯然超過100 萬元； 此外，燃燒生煤本即屬對環境具污染性之行為，故須加以管 制，原告對其98、99年超量用煤之事實並不爭執，其超量燃 燒、使用生煤產生額外之污染物排放，對環境造成額外之污 染與衝擊，對環境影響確屬巨大。自有援用行政罰法第18條 第2 項加重處罰規定之必要。
2.原告為專門經營以燃煤發電並售電獲利之公司，對相關法令 非常熟悉，尤對燃煤使用量不得超過許可使用內容，及97年 取得燃煤許可時之使用內容為344 萬公噸，知之甚詳。詎其 故意於98、99年超量獲取私人不法利益，足見原告不僅故意 違反行政法上之義務，更連續二年重複違反義務；又主管機 關必須仰賴原告每半年陳送之使用生煤紀錄才能作審核，故 原告對於其有無超量使用生煤自始即為唯一清楚之人，自不 能推託責任，謬稱其是係於被告通知限期改善後才知違反義 務。原告與台電公司間購售電契約目的係為「確保系統供電 安全及優良電力品質」，與原告是否超量使用燃煤無必然關 係，且調度指令範圍也不包括燃煤使用量，原告辯稱其係受 台電公司調度指令而超量使用燃煤云云，顯將超量用煤之責 任推諉給台電公司，自不足取。
3.原告98年超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738 公
噸，數量極為巨大，增加發電獲利共441,929,966 元，不當 利益也極為驚人。而超量使用之數量縱經與許可值換算比例 為2 ％及5 ％，仍不改變數量巨大之本質。原告於環評報告 所承諾之排放燃煤污染物總量，乃依據環評法及原告經營發 電廠為得環評通過之承諾條件，乃其當然應遵循之義務。原 告既已超量使用77,925公噸及180,738 公噸，對環境之破壞 顯有加深之情，原告辯稱其違規行為實際上並未造成環境之 不利影響，不足採信。至於原告主張本件應參考固定污染源 設置與操作許可證管理辦法，該管理辦法較直接、準確云云 ，顯屬無稽，蓋本件應適用之生煤使用許可證管理辦法為特 別規定，應優先適用；縱使適用固定污染源設置與操作許可 證管理辦法，惟原告超量使用生煤為其所不爭，其主張適用 固定污染源設置與操作許可證管理辦法云云，並不足採。 4.原告違反義務所得之利益高達441,929,966 元，且原告98、 99年總資產高達300 多億元，98年淨利約83億元，99年淨利 約50億元，原告有足夠資力支付罰鍰，不致妨礙原告經營， 符合比例原則；至於原告主張其未符合空污法第58、82條規 定之情節重大要件云云，核該規定係就「停工、停業處分」 訂定情節重大之標準，與本件無涉。本件應探討者為行政罰 法第18條第1 項、第2 項應審酌因素，由於原告所獲取利益 係因違法超量用煤而來，本應採「全額主義」，亦即不扣除 原告超量用煤部分之營業成本，以營業收入之全數金額認定 所獲取不法利益之金額；然而，若以全額主義方式計算，將 有違行政罰法第18條「酌量」之規範意旨，故被告認應以「 淨額主義」為適當，故於扣減營業成本後，計算原告因超量 用煤所產生之淨利，故原告不法利得之金額應為441,929,96 6 元。
㈥原告98、99年財務報表顯示分別獲有淨利83億元、50億元， 故其稱售電虧損云云，並非屬實。再者，原告提出之98、99 年發電成本每度1.6667元及每度1.6591元，其計算方式係將 年度總成本費用除以售電量，所得發電成本為年度平均數值 ，並無區分保證時段與非保證時段之發電成本，原告之算法 無法證明非保證時段所售之每度電為虧損。原告主張其98、 99年超量用煤均係用於非保證時段發電云云，自行區分保證 時段及非保證時段用煤，惟許可證規定之使用量僅以年為計 算單位，並未區分時段，原告自行區分，適足證明其於發電 之初即已做好超量用煤之預謀，才會預先記錄哪部分歸屬超 量、哪部分歸屬非超量，其刻意違背法令惡意甚深；實則， 原告於訴願時已提出說明資料，顯示其發電數量並非全部均 須出售，其售電量可以調整，若此，則其於非保證時段之時
售電量與其使用煤量即無必然關係，無從由其實售電量看出 台電公司電力調度與其使用煤量有何關係，原告之說法僅為 混淆視聽。
㈦綜上，原告違反空污法第28條、生煤使用許可證管理辦法第 10條等規定，空污法第58條固然有其罰鍰上限，惟依行政罰 法第18條第1 項第2 項，經審酌違反行政法上義務行為應受 責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並 得考量受處罰者之資力後，發見原告違反行政法上義務所得 之利益遠超過法定罰鍰最高額，爰裁量認為若不加重裁罰， 去除不法利得，顯不能遏止此種違法行為，是本件裁罰應符 比例原則，亦合行政罰法第18條第1 項、第2 項之要件等語 ，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
㈠最高行政法院判決已經指明，原告違反行政法上義務，超量 使用生煤與其所獲增加發電之利益間有「實質上」因果關係 ，被告自應審酌該等利益加以裁處，不因其「形式上」係基 於購售電合約所取得而受影響。又依最高行政法院92年度判 字第1691號判決等實務見解，僅授益處分得為信賴基礎，上 訴審廢棄判決亦同此見解；98年裁處為加負擔之行政處分， 無信賴保護原則適用之餘地。縱認98年裁處（加負擔處分） 得為信賴基礎，原告依該處分繳交罰鍰並於期限內完成改善 ，本屬依法當為，並非信賴表現，亦謂造成其不可逆轉之傷 害（本院95年度訴更一字第185 號判決參照），況98年裁處 於99年12月3 日作成，斯時原告就98年超量部分已無從完成 改善，就99年超量部分仍知法犯法甚至勇於犯法，其信賴亦 不值得保護，故仍無信賴保護原則適用。
㈡本件執行方向為環境執法興革之一環與個案環境正義之實踐 ，實務見解亦肯認類似案件採取是項管制手段；國際上已有 多國之環境執法趨勢為，對於違反環境法者之行政罰鍰制裁 ，強調應將違反義務所得經濟利益加以剝奪除去；美國法律 經濟學者亦提出「理性污染者」之觀念，認為污染者之所以 選擇違法，係成本與效益間理性計算之結果，故於制度設計 上應以有效嚇阻為制度設計基礎理念，稱此為「嚇阻模型」 ，即要除去違法之誘因，罰鍰金額至少必須超過違法可得之 利益，湯德宗大法官於司法院釋字第716 號解釋不同意見書 中亦曾加以闡述。我國以往環境執法受法定罰鍰範圍限制， 無法達成嚇阻違法者再行違犯並為環境預防之功能，自從行 政罰法公布施行後，已有不法利得加重裁罰並追繳之制度， 俾使環保法制順利實施；如處罰不當，尤其是過輕的處罰， 將使行為人產生違法有利可圖之錯誤認知，甚至誘使、鼓勵
其違法。而我國實務上已有最高行政法院100 年度判字第21 75號、101 年度判字第659 號判決（98年裁處觀音工業區污 水處理廠違反水污染防治法不法利得）、臺中高等行政法院 102 年度訴字第31號判決、本院103 年度訴字第120 號判決 等實務見解，肯認行為人若疏於注意甚至故意不遵守其行政 法上義務而獲有利益時（尤其係積極取得財產時），為警戒 貪婪而予以裁罰，應納入考量始無裁量怠惰。本件98年裁處 顯為裁量怠惰，自屬違法，依據最高行政法院90年度判字第 1807號、93年度判字第103 號判決，以及本院90年度訴字第 4789號判決，亦肯認怠於或不為裁量之處分為違法，原處分 一將98年裁處予以撤銷實依法有據，而原處分二考量原告主 觀犯意（每日累積生煤使用量仍故意容任超量，明知前一年 度超量，下一年度不思改善反而超量2.3 倍）與客觀事實而 為裁處，亦屬適法妥適。
㈢衡諸環評法及空污法之立法精神與目的，參酌本件環評及生 煤使用許可審查歷程，以及管制許可生煤使用量之規範目的 ，原處分二以原告所獲利益及資力酌量裁罰金額，應屬妥適 ；原告於申請增加生煤使用量上限時，已提出用煤量變更環 境影響差異分析報告，深知增加燃煤使用量對當地空氣品質 之影響，應於追求公司利潤時亦保護環境公益，詎料原告為 追求更大利益，輕忽承諾，一再違反法律規定，應予嚴懲。 如原告預期將有變更或增加使用生煤，應分別依環評法及空 污法相關規定申請變更（環評法施行細則第27條）及重新申 請許可（生煤許可證管理辦法第10條），以避免燃煤超量可 能造成之風險，如未依此履行企業之環境保護義務，依最高 行政法院103 年度判字第475 號判決見解，自應依空污法加 以處罰。本件原告未申請變更及重新申請許可，即超量使用 燃煤，已超量之事實發生後無從改變，對之前不作為義務違 反之非難，如採取按日連續處罰或停工停業、甚至廢止使用 許可證或勒令歇業，均無實益，反有不合比例原則之嫌。又 管制許可之目的在於管控污染影響程度，以避免發生污染環 境之情形，確保不會造成不可回復之環境危害，無論環評或 是生煤許可，均僅核定原告每年344 萬噸之使用量，每一單 位煤一定會產生對環境負荷，遵守該等限值乃原告之環境保 護義務，且係其事實上所得控制，原告連續2 年超量無非係 因其對於法令規範之漠視與貪念（違法之成本考量）。另原 告一再辯稱其係配合台電公司要求增量發電，然依據台電公 司98、99年預定備載容量目標值為16％及15％，實際備用容 量分別為28.1％及23.4％，實際備用容量已超出目標值，無 須增加發電量以提高備載容量，原告所稱「公益」或「遵守
契約規範」均非屬實等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。五、本件如事實概要欄所記載之事實，有原處分一、原處分二、 府環空用證字第U001-01 號生煤使用許可證、固定污染源操 作許可證、98年裁處、99年11月8 日府環空字0000000000號 函及稽查通知單、100 年12月5 日府環空字0000000000號函 、參加人100 年5 月24日環署督字第1000043079號函、101 年4 月16日環署督字第1010030799號函、101 年10月18日環 署訴字第1010094777號訴願決定、101 年11月19日環署訴字 第1010088440號訴願決定、原告100 年1 月3 日和電（100 ）環字第001 號函、繳納罰鍰單據、和平火力發電廠用煤量 變更案環境影響差異分析報告等件在卷可稽( 見本院前審卷 1 第40-44 頁、第54-57 頁、第117-151 頁、第58頁、原處 分卷第13-21 頁、本院前審卷1 第61頁、原處分卷第35-38 頁、原處分卷第45-250頁、本院前審卷1 第45-53 頁、第59 -60 頁、第80頁、卷2 第48-103頁) ，且為兩造所不爭執， 堪認為真實。經核本件兩造之爭點為：原告請求撤銷原處分 一，有無權利保護之必要？被告以原處分一撤銷98年裁處， 是否合法？及被告依法行政罰法第18條第2 項規定，以原處 分二裁罰原告441,929,966元，有無違誤？六、本院之判斷：
㈠按違法之撤銷及廢止，如非無效，亦有法律效力，從而排除 原行政處分之效力。反之，違法之撤銷及廢止，如為無效， 則不生效力，原行政處分繼續存在。對違法而有效之撤銷及 廢止，得為爭訟及廢棄，以排除其法律效力，使原行政處分 復活。查被告於101 年5 月15日以原處分一撤銷98年裁處， 其理由為：「…貴公司（即原告）98年超量使用燃煤違反事 實明確，惟本府（即被告）業於99年12月3 日府環空字第09 90210420號函，裁處新臺幣10萬元在案，相較於貴公司98年 及99年違反法規所獲利益相較，不法利益及裁罰金額差距甚 大，顯然如未依據行政罰法賦予行政機關就其違反行政法上 義務行為獲利益加重裁罰之權力加重裁罰，去除其不法利得 ，難以遏止此種違法行為。經本府重新審酌後予以撤銷原處 分並另為適法之處分。」（見本院前審卷一第40頁）可知， 被告作成原處分一之目的，在於另為更不利於原告之裁罰， 若未作成原處分一，被告即不能另為更不利於原告之裁罰， 則原告訴請撤銷原處分一，可使98年裁處復活，被告不能另 為更不利於原告之裁罰，即有權利保護之必要，業經本件最 高行政法院發回判決闡釋甚明（見本院卷一第16頁正、反面 ）。準此，被告以原處分一撤銷其98年裁處之目的，既在另 作成更不利於原告之裁罰處分，原告訴請撤銷原處分一，依
前開說明，核有權利保護之必要。被告抗辯原告提起請求撤 銷原處分一欠缺權利保護必要，尚非可採。
㈡次按空污法第28條第1 項、第3 項規定：「販賣或使用生煤 、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有關資料 ，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核發許可 證後，始得為之；其販賣或使用情形，應作成紀錄，並依規 定向當地主管機關申報。」「第1 項販賣或使用許可證之申 請、審查程序、核發、撤銷、廢止、紀錄、申報及其他應遵 行事項之管理辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」 同法第58條規定：「（第1 項）違反第28條第1 項規定或依 第3 項所定管理辦法者，處新臺幣5,000 元以上10萬元以下 罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1 百萬 元以下罰鍰。（第2 項）依前項處罰鍰者，並通知限期補正 或申報，屆期仍未遵行者，按日連續處罰；情節重大者，得 令其停工或停業，必要時，並得廢止其販賣或使用許可證或 勒令歇業。」參加人依上開授權訂定發布生煤使用許可證管 理辦法第9 條規定：「使用許可證應記載事項如下：一、有 效期間及證書字號。二、基本資料：㈠公私場所名稱及地址 。㈡公私場所負責人姓名、身分證明文件字號及住址。三、 許可內容：㈠使用物質名稱、主要成分及年使用量。㈡污染 源名稱、操作條件及操作期程。㈢空氣污染防制措施與設備 之名稱、型式、處理容量及操作條件。四、其他經主管機關 記載之事項。」第10條規定：「領有使用許可證者，應依許 可內容使用許可物質。使用許可證許可內容有異動者，應於 異動前，重新申請使用許可證。」上開法規命令核未逾越母 法授權之範圍及目的，各級地方主管機關執行審查核發生煤 使用許可證事項，自得予適用。又依空污法第28條第1 項、 第3 項及生煤使用許可證管理辦法第10條等規定，販賣或使 用生煤、石油焦或其他易致空氣污染之物質者，應先檢具有 關資料，向直轄市、縣（市）主管機關申請，經審查合格核 發許可證後，始得為之。許可的意義在於管控污染影響程度 ，尤其針對污染嚴重之生煤訂有特別管制規定，以避免發生 污染環境之情形，確保不會造成環境危害，產生不可回復之 情況。而使用量增加必須透過變更及許可審查程序，評估各 項環境因子之影響，並就其環境保護對策措施進行審核。故 生煤之使用應先得許可，並依照生煤使用許可證管理辦法之 許可內容使用燃煤，使用之數量應遵循許可範圍，不得超量 。若未取得執照，即使用生煤，自屬違法，若取得執照，超 量使用生煤，亦屬違法。使用許可證許可內容有異動者，應 於異動前，重新申請使用許可證，若未逾異動前重新申請許
可，亦屬違法。
㈢復按行政罰法第18條第1 、2 項分別規定：「裁處罰鍰，應 審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違 反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」 「前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之 範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」其立法理 由謂：「第1 項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允 當。又裁處罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚 有警戒貪婪之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故 如因違反行政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定 罰鍰最高額者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2 項明定准許裁處超過法定最高額之罰鍰。」是依行政罰法第 18條第2 項規定加重者，即同條第1 項之罰鍰，雖不受法定 罰鍰最高額之限制，其行政罰本質並無更異，與單純不法利 得之追繳有別；且依該項規定得據以酌量加重之「前項所得 之利益」，係指同條第1 項規定之「因違反行政法上義務所 得之利益」，顯見該所得利益與行為人違反之行政法上義務 間，應具因果關係，始足當之。又衡量行為人違規行為所得 利益時，固得扣除必要之成本及費用，但如該項成本及費用 非專供從事違規行為之用，而為其他營業項目所必要支出者 ，即不得由不法利益中扣除（最高行政法院104 年度判字第 411 號判決意旨參照）。
㈣又按「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所 為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」行政訴訟法第26 0 條第3 項定有明文。本件原告既領有生煤使用許可證，經 核准煙煤使用量為每年344 萬公噸，其自應在許可之管制用 量範圍內使用煙煤，此為原告行政法上應遵守之義務，如有 違反，其因此所獲增加發電之利益與其違反行政法上義務間 ，即具有因果關係，乃本件最高行政法院發回判決所為廢棄 本院前審判決理由之法律上判斷，本院自應受其拘束。經查 ，原告所提「和平火力發電廠開發計畫環境影響評估報告書 」係於87年7 月17日經參加人環評審查通過並公告審查結論 ，當時原告係以253 萬公噸/ 年作為規劃設計，後考量其發 電容量因素（電廠發電運轉天數占全年365 天之比率）可由 0.7 增高至0.95，故於92年提出電廠用煤量由每年約253 萬 公噸增加至344 萬公噸之變更申請並經核定，原告並依環評 核定量向被告申請344 萬噸/ 年用煤許可，惟原告於98年超 量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738 公噸之事實， 為原告所不爭執，則原告應受該許可之管制用量承諾確實執 行，如預期將有變更或增加使用，應分別依環評法與空污法
相關規範申請變更（環評法施行細則第37條）及重新申請許 可（生煤使用許可證管理辦法第10條），以避免燃煤超量所 可能造成之風險。是原告既領有生煤使用許可證，經核准煙 煤使用量為每年344 萬公噸，其自應在許可之管制用量範圍 內使用煙煤，此為原告行政法上應遵守之義務。原告於98年 超量使用77,925公噸、於99年超量使用180,738 公噸，其因 此所獲增加發電之利益與其違反行政法上義務間，即具有因 果關係，要可認定。
㈤關於原告因超量用煤而獲得之利益：
1.依原告檢送被告所屬環保局之98、99年度生煤使用情形紀 錄表顯示（見原處分卷第106-112 頁），原告98年1 至11 月累計用煤量已達3,235,812 公噸、98年12月繼續燃煤售 電使用之生煤計282,113 公噸；99年1 至11月累計用煤量 已達3,294,254 公噸、99年12月繼續燃煤售電使用之生煤 計326,484 公噸，且原告自陳依其按日用煤數量記錄，於 98、99年度用煤超過許可使用量344 萬公噸之確切時間點 ，分別為98年12月21日1 點16分（凌晨）、99年12月15日 12點22分（中午），故在上開時間點以後，即為原告98、 99年度「超量用煤期間」（見本院卷二第366 頁反面）， 並經依上開資料核算結果，原告98、99年年度使用生煤合
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