食品安全衛生管理法
臺中高等行政法院(行政),訴字,104年度,248號
TCBA,104,訴,248,20151224,1

臺中高等行政法院判決
104年度訴字第248號
104年12月10日辯論終結
原 告　頂新製油實業股份有限公司
代　表　人　陳茂嘉
訴訟代理人　陳世杰　律師
　余明賢　律師
　賴柏翰　律師
被 告　彰化縣政府
代　表　人　魏明谷
訴訟代理人　林惠娟
　陳昭君
　林民凱　律師
上列當事人間因食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部
中華民國104年5月29日衛部法字第1030033917號訴願決定，提起
行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）於 民國103年10月9日以電子郵件通知彰化縣衛生局，有關原告 自越南「DAI HANH PHUC CO.,LTD」（下稱越南DHP公司）以 食用油名義輸入之牛、豬油脂及椰子油等產品僅作為飼料用 ，並不用於食品（食油），該局於103年10月10日派員至原 告位於彰化縣永靖鄉○○路○段○○號處所稽查，並要求原告 提供自越南DHP公司輸入牛油、豬油及椰子油之販賣對象資 料，是日原告提供味全食品工業股份有限公司（下稱味全公 司）等13家牛油販賣對象資料、正義股份有限公司（下稱正 義公司）等67家豬油販賣對象資料及統清股份有限公司（下 稱統清公司）1家椰子油販賣對象資料予該局。彰化縣衛生 局復於103年10月24日接獲臺南市政府衛生局以傳真通報， 統清公司於103年5月30日曾委託臺灣三菱商事股份有限公司 （下稱三菱公司）代購之精製牛油產品，經該局詢問三菱公 司，其表示該批牛油係向原告所購買，彰化縣衛生局乃於 103年10月24日再次前往原告處所調查，原告始坦承確有販 售牛油給三菱公司；另食藥署於103年10月24日通知彰化縣 衛生局，原告販售椰子油之販賣對象尚有道揚國際有限公司 （下稱道揚公司），經該局於103年10月24日向原告詢問， 原告始坦承因不同椰子油來源並未分槽存放，無法釐清越南



椰子油之流向，於103年10月28日再提供道揚公司等19家販 賣對象（含統清公司）。因原告提供之「牛油」及「椰子油 」皆有遺漏販賣對象資料，該局爰於103年10月24日要求一 併清查所有「豬油」販賣對象資料，原告始於103年10月29 日以電子郵件提供該局103年度越南豬油販賣對象資料尚有 一志油行等19家業者。被告審認原告於103年10月10日、103 年10月24日稽查時未提供完整違規油脂產品之販賣對象資料 ，又未依限於103年10月27日中午前提報完整販賣對象資料 ，規避追查問題「豬油」、「牛油」及「椰子油」三項產品 之流向，已分別違反行為時食品安全衛生管理法（103年12 月10日修正第47條）第47條第10款規定，爰以103年11月10 日府授衛食字第1030380961號裁處書（下稱原處分）併案裁 處新臺幣（下同）900萬元（1行為裁處300萬元），原告並 已繳納罰鍰。然其對於原處分仍表不服，提起訴願，遭決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告於103年10月9日接獲食藥署通知，稱原告由越南DHP公 司以食用油名義輸入之脂、油類產品疑似僅能作為飼料用， 被告遂偕同訴願機關、臺灣彰化地方法院檢察署於103年10 月10日（週五）至原告調查，除要求原告提供本件相關之10 1年自越南DHP公司進口之椰子油販賣對象資料及103年自該 公司進口之牛油、豬油販賣對象之外，實仍包含越南大使館 簽證、採購流程、供應商管理作業準則等共計34項文件（原 證1）。原告當日就牛油、椰子油、豬油立即分別提供味全 公司等13家、統清公司、正義公司等67家，共計81家之相關 販賣資料。惟因資料繁多，且被告所要求之資料均需以人工 的方式從原告1萬6千餘筆之出貨單中逐一核對、影印始能提 供，故即便在10月10日已提供高達1,151頁，仍無法全數整 理完成。矧被告又於103年10月11日（週六）要求原告須於 隔日（週日）下班前提供牛油、椰子油、豬油之所有銷售憑 證、磅單及廠商簽收單據或發票。據此，原告自上至下多數 員工均配合加班，於103年10月12日即週日下午又再提供1,0 95頁之文件予被告（原證2）。被告又於103年10月24日（週 五）下午3時至原告要求清查，並於當日晚間7時左右製作訪 談紀錄，要求原告於103年10月27日即週一中午前提供剩餘 未盡之販賣對象（按：由於被告製作訪談紀錄時約為週五下 午7時，已逾下班時間，且103年10月25、26日為假日，故實 際能清查被告要求提供之資料的時間僅有103年10月27日上 午區區數小時）。原告除當場提供包括三菱公司之銷售資料 外，並即時告知被告：「因為本公司需要找出貨單等紙本資



料逐批核對下游名單，且員工加班會被誤解在銷毀資料，僅 能在正常工作時數內整理資料，無法於貴局要求之103年10 月27日中午前提供資料，最快僅能於103年10月31日前清查 完畢，是否有遺漏之下游名單」（原證4第2頁第22至25行） 。詎被告仍強人所難，強行要求原告須於103年10月27日即 週一中午前提供所有資料。原告勉力達成，於103年10月28 日再提供數家椰子油販賣對象資料，並於103年10月29日提 供數家牛油、豬油販賣對象資料，然被告仍以原處分認定原 告有食品安全衛生管理法第47條第10款「規避、妨礙或拒絕 本法所規定之查核」，並針對牛油、椰子油及豬油分別裁處 至該條之最高限額300萬元（合計900萬元）。 ㈡針對「拒不提供資料」之處罰，食品安全衛生管理法係規定 　於第47條第11款，原處分援引同條第10款為裁罰基礎，顯有　　適用法規錯誤之違法，應予撤銷：
1.按食品安全衛生管理法第47條第10款規定：「規避、妨礙或 　拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存」，同條第11款 　復規定：「對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資 　料不實。」上述二款係在規範不同行政法上義務違反之態樣 。就文義解釋言，雖拒不提供所應提供之資料或有可能落在 第10款規避、妨礙查核之文義範圍，惟依體系解釋言，立法 者既已將「未能依行政機關要求提供資料」之行為態樣獨立 規定於同條第11款，解釋上自應將該違反行政法上義務之情 形排除於第10款之外。至於同條第10款則係規範「藉故不讓 被告承辦人員進入廠內查核」或「使被告承辦人員無從取驗 油品」等態樣。
2.次按「食品安全衛生管理法第47條第10款所稱規避查核係指 　主管機關實施查核作業時，需違規行為人協力配合始能進行 ，而違規行為人藉故不予協力配合，致使無從為之而言。至 於違規行為人單純未據實坦承違規犯行，因主管機關並無因 此不能進行查核之情形，即不該當於上開規定所稱之規避查 核要件。且揆諸業者對依本法規定應提供之資料，拒不提供 或提供資料不實之行為，既經立法者考量其行為本質之特殊 性及所危害之法益，而特別於行為時食品安全衛生管理法第 47條第11款明定其裁處之法據，如其行為未同時侵害該條第 10款所保護之法益者，自不得併依此款規定予以論處，否則 ，即有單一違規行為重複評價之違誤。查本件原告之從業人 員於被告上開各次稽查時固未即時承認有違規情事，然並無 藉故不讓被告承辦人員進入廠內查核，或使被告承辦人員無 從取驗油品之情事，此稽諸前揭食品業者稽查紀錄表可明， 並為被告所不爭執，堪認屬實。是本件原告既始終接受被告



多次進入廠內之查核及取樣送驗，並無使被告不能進行查核 作業之情事，依上開說明，殊難因其未立即坦承上開違規事 實，即認定符合行為時食品安全衛生管理法第47條第10款規 定之行為態樣。」此有鈞院103年度訴字第176號判決可參。 則立法者於102年修法時針對「資料提供義務」之違反，刪 除原條文中「不能提供」之處罰態樣後單獨列於第11款，顯 係因立法者考量其行為本質及所危害法益之特殊性，有意作 更細緻之規範，益徵第10款「規避查核」與第11款「拒不提 供資料」分屬食品安全衛生管理法分別保護之不同法益，除 非拒不提供資料導致主管機關不能進行查核，應認其行為不 該當第10款「規避查核」之要件，否則即有單一違規行為重 複評價之違誤。
3.原處分裁罰理由無非以：「前揭三菱公司販賣對象資料未於 103年10月27日中午前提供」、「前揭除統清公司以外之18 家販賣對象資料未於103年10月27日中午前提供」、「前揭 19家販賣對象資料未於103年10月27日中午前提供」等情。 然依食品安全衛生管理法第47條明文規範及鈞院上揭見解， 咸認為未能提供資料之行為應適用者實乃該條第11款之規定 。且原告先後於103年10月10日、同年10月24日接受被告進 入廠內進行稽查，未曾有何藉故妨礙承辦人員進入查核之情 事，此觀原處分裁罰書之記載甚明。是原告行為並不構成該 條第10款妨礙、規避查核之裁罰要件。
4.被告雖辯稱伊區分2款的標準係：第11款「對依本法規定應 提供之資料，拒不提供或提供資料不實」係指「全然不提供 資料或提供的資料並非主管機關要的資料」，而第10款「規 避、妨礙或拒絕本法所規定之查核」則是指「提出的資料不 完全」云云，然所謂「提出的資料不完全」，就該等未經提 出之資料亦可涵攝於第11款「拒不提供」之規範態樣中，並 無被告所稱之區別。
㈢食品安全衛生管理法第47條第11款並未處罰「客觀上不能提 　供」之情形，原告因各款油品供應商眾多，導致無法特定產 品來源，實有客觀上不能提供之情形，本件亦不該當該款裁 罰要件：
1.按「原第35條以義務人『不能』或『不願』提供為要件，修 正後第47條第11款則以『拒不提供』或『提供資料不實』為 要件。就行為態樣而言，『拒不提供』相當於『不願提供』 之情形，即客觀上能提供，主觀上卻不願或拒絕提供之意。 原第35條所謂『不能』提供之情形，於修正後第47條第11款 規定中並無相對應之內容，換言之，對於客觀上『不能』提 供產品來源之情形，新法已無處罰之明文。查被告以原告因



『當日進貨來源共有5批，經受處分人分裝後再售出，無法 確認不符規定產品之確切來源』，認有『不能』提供之情形 。惟原處分裁處時，修正後之第47條第11款規定已不再處罰 『不能提供』之情形。依從輕原則，被告自應適用修正後之 新法，認原告之情節不受行政裁罰。」臺灣臺北地方法院10 3年度簡字第41號行政訴訟判決參照（原證6）。是若行為人 之行為並非有意延宕，而係其確有難以履行行政義務之情， 其行為即無可歸責，不問理由皆予裁罰，實係強人所難，尚 非法之所許。
2.本件與前開案件事實相似，原告長期合作牛油、椰子油及豬 油之供應商眾多，不同來源之同種食用油進貨後既未分槽存 放，客觀上無法在未經驗證情形下，立即正確地指出「越南 進口之101年椰子油及103年牛油、豬油流向何下游廠商」。 被告命提出「上開年度越南進口食用油」流向乙事，原告於 10月27日前實有客觀上不能提供之情。依前開見解，在新法 修正後，「客觀上不能提供」既已不屬食品安全衛生管理法 第47條第11款處罰之行為態樣，本件自不該當本款之裁罰要 件。是被告依第10款裁罰，顯然錯誤認知本款意旨。上情原 告已詳述於訴願補充理由書㈡，詎訴願機關仍視若罔聞。 ㈣原處分之瑕疵無法經行政訴訟程序治癒，應予撤銷。被告另 行追加及調查證據已違反處分同一性：
1.按「查行政訴訟法第255條第2項固規定：『原判決依其理由 雖屬不當，而依其他理由認為正當者，應以上訴為無理由。 』惟該法條係規定於行政訴訟法第3編『上訴審程序』，而 同法第2編『高等行政法院第一審訴訟程序』，並無相同之 規定，原審法院應無適用該規定作成判決之餘地，乃原判決 以其結果並無二致為由，駁回上訴人在原審之訴，即有未洽 。」最高行政法院100年度判字第1714號判決參照（原證7） 。從而若原處分適用法規錯誤，則因行政法院無類似訴願法 第79條第2項之規定，故應認法院及被告不得變更處分理由 之法律基礎。又同院100年度判字第1891號判決意旨亦認倘 於訴訟中，行政機關變更原處分裁罰所根基之事實認定範圍 ，造成事實調查之不便利，不惟有延滯訴訟之不當，更造成 訴訟標的不同，自不得准許。（原證19）
2.姑不論原告於103年10月27日前（即被告要求原告提供資料 的期限）實有客觀上不能提供之情，故不該當食品安全衛生 管理法第47條第11款及第10款，且因原處分認定之事實，依 據鈞院上揭見解，至多僅有第11款而無第10款之適用，則原 處分依據第10款裁處，核屬適用法規顯有錯誤，且法院及被 告不得變更處分理由之法律基礎，故依法僅能撤銷原處分及



訴願決定。
3.然被告竟於訴訟中變更其所依據之事實，稱原告有「刪除電 腦D槽」、「將資料藏於員工後車廂」之規避、妨礙查核情 事云云，惟此與原處分以原告「未於103年10月27日中午前 提供販賣對象資料」之事實全然無關，造成事實調查之不便 利，此由被告須藉由聲請鈞院「調閱彰檢103年度矚訴第2號 全卷宗或聲請當日承辦檢察官到庭作證」始能證明原告是否 有「刪除電腦D槽」、「將資料藏於員工後車廂」之情形即 明。依前揭最高行政法院100年度判字第1891號判決見解， 被告變更後之事實既已與原處分明示記載之基礎全然相左， 造成鈞院在事實調查上之不便利，顯與「爭點原則」有違， 則該變更或補充陳述不得成為認定原處分是否合法之基礎， 而毋需准被告證據調查之聲請。
4.原告並無被告所稱「刪除電腦D槽」之情事，否則地檢署豈 有不就此部分事實起訴之理。另就「將資料藏於員工後車廂 」乙事，實係因原告員工江淑端於該段期間均忙於整理各行 政機關索取資料之要求，將部分職務所掌之「人事簽呈資料 」攜帶回家處理，始生檢方「將資料藏於員工後車廂」之誤 解。檢方之所以至後車廂取得該等人事簽呈，實係因渠等先 於原告電腦中發現該人事簽呈影本，後欲查閱紙本，江淑端 始主動告知檢方紙本在其車上並指引檢方至其車上取得該人 事簽呈，且該車上之人事簽呈亦僅係江淑端因業務而自行留 存之簽呈影本而非正本。從而，倘使原告有意規避、妨礙或 拒絕被告查核，自不會將該等資料仍留存於原告電腦系統中 ，更不會經檢方詢問紙本何在即主動引領至車上拿取。何況 該等資料亦係原告之人事簽呈，非被告所要求提供之「銷售 對象資料」，自與食品安全衛生管理法第47條第10、11款無 涉。上情於該案起訴書記載甚明：「江淑端負責頂新公司人 事資料管理、辦理勞健保及總務事項……再於同日某時將其 所掌管包括相關人事簽呈等資料，藏於其所駕駛之車牌號碼 0000-00號自用小客車後車廂內。」可稽（原證21）。 ㈤本件不符合食品安全衛生管理法第47條第10款規定應予裁罰 　之要件，被告認定事實與適用法規均有違誤： 1.按行政官署對於人民有所處罰必須確實證明其違法之事實， 最高行政法院32年判字第16號判例參照。第按「違反行政法 上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法 第7條定有明文。又按「規避、妨礙或拒絕本法所規定之查 核、檢驗、查扣或封存。」食品安全衛生管理法第47條第10 款亦有明文，即文義上皆以行為人具有「故意」為必要，立 法機關顯係認定行為人「過失致行政機關無法查核」及「客



觀上無法供行政機關查核」時並無施以裁罰之必要。而且， 被告欲依據前開規定裁罰，應證明原告有「故意」拒不提供 資料或提供資料不實之規避、妨礙或拒絕查核、檢驗、查扣 或封存等行為，始足當之。如鈞院103年度訴字第176號案件 即認該案原告既始終接受被告多次進入廠內之查核及取樣送 驗，並無使被告不能進行查核作業之情事，殊難因其未立即 坦承上開違規事實，即認定符合食品安全衛生管理法第47條 第10款規定之行為態樣。另臺北高等行政法院103年度訴字 第1271號判決亦認定：「殊難因原告未於第一時間提供正確 資料，即認定符合原告此舉該當行為時食品衛生管理法第47 條第10款規定之行為態樣。」且訴願機關衛生福利部於他件 關於未提供食品管理法規定應提供之資料時，亦認應依該法 第47條第11款予以裁罰，並未適用同條第10款（原證18）。 2.原告自始至終均配合被告多次進入廠內之查核及取樣送驗， 並無故意不提供，或使被告不能進行查核作業之情事。因被 告要求原告提供之資料繁多，原告確實需要時間逐一比對整 理，並非故意不提供。承前所述，被告於103年10月10日至 原告調查時，原告「當日」且「立即」就牛油、椰子油、豬 油分別提供味全公司等13家、統清公司、正義公司等67家， 共計81家之相關販賣資料，此亦經原處分記載甚明，原告於 當時確實已竭盡所能完成被告要求，縱當日提供資料有些微 疏漏，亦屬常情。則原告何須就其他些微數家再行「故意」 隱瞞而規避、妨礙或拒絕被告查核，原處分之認定實有違經 驗法則。又資料繁多無法全數整理完成，嗣原告又應被告10 3年10月11日電話要求，於隔日下班前又提供牛油、椰子油 、豬油之所有銷售憑證、磅單及廠商簽收單據或發票等共計 1,095頁之文件予被告。
3.原告各種油品均有數家廠商，如牛油即分向澳洲與越南兩地 進口，並於運回廠內後儲存於同一油槽內。因於未釐清前著 實難以確知其販賣對象，故當被告要求原告提供「越南油品 」之販售對象時，原告未能於尚未完全釐清前率而提供，以 免造成社會恐慌，絕非故意不提供而規避被告查核。且原告 既主動以書函或電子郵件提供包括道揚公司、一志油行等各 油品販賣對象資料，已如原處分所載，主觀上自不可能有「 故意不提供資料，藉以規避、妨礙或拒絕被告查核」之情。 4.依被告提供之食品衛生稽查結果通知單（本院卷第121至124 頁）可見，被告至原告稽查時，原告已提出總豬油銷售量， 並將牛油、豬油、椰子油所使用的產品品項及流向彙整於該 次稽查之附件一至三（同上卷第124頁第5至7點），並詳細 將進、出口之數量逐一告知被告，並經被告確認此與食藥署



所提供之進口牛油、豬油及椰子油數量吻合（同上卷第123 頁第2點）。原告亦已詳細說明各年度進、出貨量未盡一致 的理由在於將購入之「食用原料油（或稱粗油）」精製為「 食用成品油」過程中必然造成之損耗（該比例即業界慣稱之 「得率」），以及100年仍有庫存等原因所致（同上卷第122 頁），並無被告所稱「拒絕及時提供」、「當場原告表示未 悉數提供」之情形，益徵原告在被告命原告補件之103年10 月12日前所提供之資料，確係原告當時所認知之完整資料。 5.綜上，「未能提供完整資料」，在法律上本非食品安全衛生 　管理法第47條第10款所規範之行為態樣，且前揭事證均顯示 原告於103年10月10日未能提供完整之銷售對象，係因時間 過於緊迫所致之意外疏漏，縱非屬「事實上於當日無法提供 」，至多亦僅係「過失致行政機關無法於當日完成查核」， 絕非食品管理法第47條第10款所規範之「故意」規避、妨礙 或拒絕被告查核。
㈥被告未審酌裁處罰鍰時依法應審酌之事項，即逕行一律裁處 最高罰鍰，有裁量怠惰之瑕疵；且此裁量額度與其他地方自 治團體裁罰基準有明顯差距，顯有違比例原則、平等原則等 裁量濫用之瑕疵：
1.按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情 形，一律注意」，行政程序法第9條定有明文。次按「裁處 罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影 響及因違反行政法上義務所得之利益。」行政罰法第18條第 1項定有明文。又按「行政裁量事項，在立法者授權之範圍 內，行政機關有其自由形成空間，法院僅得依一般法律原則 ，享有有限度之審查權限，審查裁量有違法情事。……法院 在認定個案中有無『裁量怠惰』時，必須極其小心，要視該 被指為漏未考量之衡量因素，在個案中之權重以為決定。… …是以任何處罰裁量，其裁量時所應衡量之因素，均應遵守 行政罰法第18條第1項之規定，而以該法規範所窮盡分類之 二大衡量因素子集合為準，而此等子集合在裁量過程中一定 要予以考量，不予考量即屬裁量怠惰。」最高行政法院101 年度判字第60號判決參照（原證8）。
2.被告未衡酌原告之受責難程度、所生影響均相當輕微，且並 無違反行政法上義務所得之利益，逕自一律處以罰鍰之最高 額，顯有裁量怠惰之瑕疵：
⑴受責難程度：原處分認定原告違反之行政法上義務為「未 於10月27日前提供油品販賣對象資料」，惟牛油部分，原 告早於10月24日即向被告說明三菱公司曾向原告購牛油， 並無遲延提供販賣對象之情；椰子油及豬油部分，原告早



於10月10日即已先提供一批共68家（1家椰子油、67家豬 油）予被告，其餘至遲亦於10月29日前（被告設定期限後 2日內）整理、提供完畢。且原告已於10月24日訪談時強 調，因相同種類產品存放於同一油槽中，故對於特定日期 、批次或來源的油品之販賣對象，確有難於短時間內釐清 的困難，而原告難於10月27日前提供完整資料之原因，被 告早已知悉，此有彰化縣衛生局訪談紀錄可知，是原告可 受責難程度甚低。
⑵所生影響：原告要求寬限之原因係為求盡量提供正確、完 足之販賣對象資料，然原告至多僅遲延2日，且為釐清販 售對象之必要時間，所生影響當屬輕微。
⑶違反行政法上義務所得之利益：被告認定原告「未於10月 27日前提供油品販賣對象資料，而遲於10月28、29日始提 供」，惟在10月27日至10月29日原告提供完整資料之2日 內，相關產品早已停止販售，並無可能產生任何「違反行 政法上義務所得之利益」。原處分亦未敘明原告影響食品 安全之重大危害程度如何？是否已獲取不法暴利，非重罰 不足以懲戒等情事。
⑷綜上，縱原告有違反行政法上義務，但其受責難程度、所 生影響均相當輕微，且並無違反行政法上義務所得之利益 。況且，原告於被告於102年11月18日作成原處分前，即 提出書面說明，承認其有提出之資料不實，並提供與臺南 市政府衛生局產品標示相片相同之「葉綠素色素ERKA15」 標示資料予被告，被告行使裁量權時就此部分對原告有利 之事實未予一併予以斟酌。甚者，原告所提供之全數銷售 對象資料，均係由原告主動配合提出而非由被告經由搜索 、扣押而取得。是被告未審酌上開情事及行政罰法第18條 第1項之要件，即逕行一律科以罰鍰之最高額度300萬元， 顯屬裁量怠惰應予撤銷。
3.原處分有違比例原則，且有權力濫用之違法： ⑴按行政機關行使裁量權，除應遵守一般法律原則（如誠實 信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權 之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。且該行政處分需適 合於行政目的要求，並不得逾越必要範圍外，尚需與所欲 達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之，否則即屬 濫用權力之違法，最高行政法院83年判字第2219號、90年 判字第1807號判決參照。又「比例原則包括適當性、必要 性及衡量性三原則，而衡量性原則又稱狹義之比例原則。 適當性指行為應適合於目的之達成；必要性則謂行為不超 越實現目的之必要程度，亦即達成目的須採影響最輕微之



手段；至衡量性原則乃指手段應按目的加以衡判，質言之 ，任何干涉措施所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利 益，始具有合法性。」（吳庚，行政法之理論與實用，第 59、60頁）及行政程序法第7條：「行政行為，應依下列 原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有 多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最 少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之 利益顯失均衡。」
⑵原處分違反適當性原則：原處分以原告未如期提供油品流 向資料而裁罰，其目的在於確保該等油品不會持續流入市 面，並得以確認產品流向。惟查，原告早已於裁罰前1個 月（103年10月11日）起即停止生產，且於原處分作成前 將近半個月即已將被告所需資料悉數提供其參考，是被告 之裁罰並無助於加速取得其所需資料，亦未利於實質行政 目的之達成。
⑶原處分違反必要性原則：從立法意旨觀點來看，食品管理 法第41、47條規定係為使人民有盡速提供政府機關所需資 料之義務。如前所述，原告係客觀上暫時無法提供，非怠 於提供或不願提供，且已事先向被告說明，被告擁有決定 提供資訊時限之權限，應審酌原告無法如期提供資料之客 觀上困難並選擇對人民權益損害最少之方式為之，被告於 酌定期限時非不得參考原告之意見定103年10月31日為最 後期限，亦可促使原告盡快提供資料。詎被告明知原告於 10月27日提供資料有重大困難，仍執意以該日為最後期限 ，並於原告主動提供資料後仍於11月10日做出原處分之最 高額度裁罰，顯未選擇對人民權益損害最少之方法為之而 有悖於必要性原則之違法。
⑷違反衡量性原則：原告於本案係因資料龐大而需時間整理 ，故請求延長提供資料之時限，僅係暫時未能提供，並非 規避、妨礙或拒絕，詎被告逕行裁處最高罰鍰額度，其所 為手段所欲達成之行政目的間有何關係？蓋食品安全衛生 管理法第41、47條之行政目的，無非係為使人民有盡速提 供政府機關所需資料之動機，原告已於原處分前提供被告 所需資料，相較於原告自行評估之日期（10月31日）更提 前2至3日，則原處分所為之裁罰手段不僅無法利於行政目 的達成，反有權力濫用之嫌，導致原告將公司資產用於支 付罰鍰，而無法對社會產生貢獻，則被告所造成之損害與 欲達成目的之利益顯失均衡，違反行政程序法第7條揭櫫 之比例原則，屬逾越權限或濫用權力者，依法應撤銷之。 ㈦臺北市政府就相同事件訂有裁罰基準，被告雖不受拘束，但



亦值酌參。依該裁罰基準足徵原處分已顯不相當之額度裁罰 ，有違平等原則：按臺北市政府訂有「臺北市政府衛生局處 理違反食品安全衛生管理法事件統一裁罰基準」，針對違反 食品安全衛生管理法第47條第10款之裁罰額度基準訂為「第 1次處罰鍰3萬元至8萬元整」。若欲裁處最高額度，須「第 10次以上處罰鍰150萬元至300萬元整」之情形，方有適用。 本件被告所適用與臺北市政府衛生局所適用者係同為全國性 法規，非自治條例，基於法治國原則與平等原則，相同事件 在全國裁罰之標準應具有相當性，且本件事實影響範圍遍及 全國，更應參酌援引。惟原告乃首度因相同事件受裁罰，若 依上開裁罰基準，罰鍰額度至多僅8萬元，與原處分裁罰900 萬元相距甚遠，顯已違反憲法第7條揭櫫之平等原則及其所 派生之禁止恣意原則。
㈧原處分違反行政法上「一行為不二罰」原則，應予撤銷： 1.按「一行為不二罰原則』，又稱『禁止雙重處罰原則』，顧 名思義，指就人民同一違法行為，禁止國家為多次之處罰， 其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、 處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰……從法治國家 所要求之法安定原則、信賴保護原則以及比例原則均不難導 出一行為不能重複處罰之要求。」為許宗力大法官對司法院 釋字第604號解釋所表明之協同意見。此原則乃係憲法位階 之基本原則，目的在於「防止國家重複地針對違法行為施行 其處罰權」，故國家對行為人施加多種處罰時是否違反一行 為不二罰原則，關鍵在於該等處罰之評價對象是否係「同一 行為」之一部或全部，始足避免國家以錯綜複雜之法律對「 同一行為」重複評價而導致行為人承受過度不利之後果，最 高行政法院94年6月庭長法官聯席會議亦說明綦詳（原證13 ）。最高行政法院104年度判字第509號判決亦認須「針就個 案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、期待可能、受責難 程度、所生影響及社會通念或專業倫理等綜合決定之。」 2.按「自然一行為」係指單純的一個決意一個動作，或雖由若 干部分組成但仍基於一個決意，且時間與空間緊密連結，旁 觀者通常視之為一個行為。且依林錫堯大法官之見解，對法 規所要求之多數作為之不作為，於應為之作為係同種類之作 為義務且基於同一目的，應認係為「一行為」；除非法規要 求係不同種類之作為，方屬「多數行為」（原證10、14）。 司法院釋字第503號解釋意旨：「違反作為義務之行為，如 同時構成漏稅行為之一部或係漏稅行為之方法而處罰種類相 同者，則從其一重處罰已足達成行政目的時，即不得再就其 他行為併予處罰，始符憲法保障人民權利之意旨。」曾華松



大法官於此號解釋之協同意見書：「『一事不再罰』或『一 事不二罰』原則，就行政制裁而言，係指違法行為人之同一 違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行 為，違反數個法律；其與通常複數之違反行政義務行為，係 由於各別之決意或自然意義下之複數行為有別，不得以同一 事實和同一依據，給予兩次以上行政處罰。」（原證22） 3.被告要求提供牛油、椰子油與豬油資料均係同種類之作為義 務，且係源於同一上游廠商，即原告向越南DHP公司進口油 品，故基於清查該公司油品於我國流向之同一目的。且被告 係於同一時間要求提出該三種油銷售對象資料，其於103年1 0月10日製作之食品衛生稽查結果通知單亦未區別油種而各 自製作。甚者，於被告為裁處前給予原告說明機會時，亦係 以單一函文通知原告（原證17），是各行為時間與空間又緊 密連結。從而，由期待可能、受責難程度、所生影響及社會 通念或專業倫理等參考因素，綜合前述法條文義、立法意旨 ，均無將牛油、豬油及椰子油之資料提出義務認定為數行為 而分別裁處之理由。原告於103年10月27日前提供之牛油、 椰子油與豬油銷售對象名單縱有疏漏，亦屬自然一行為。 4.被告雖辯稱自越南進口的牛油、椰子油與豬油之「進口年度 、販賣對象、製成產品」並不相同而應分別裁處云云，訴願 決定理由亦以「進口年度、販賣對象、製程產品、接獲舉報 單位」等不同，作為是否為「一行為」之判斷標準，而非判 斷「是否係同一行為遭重複處罰」，如此將導致只要「進口 年度、販賣對象、製程產品、接獲舉報單位」等不同，即可 重複裁罰，將衍生數千、數萬個行為而分別受到裁罰」之荒 謬情形。渠等另創嶄新見解，將「自然上一行為」變相解釋 為「違犯行為」之不同，係懾於社會氛圍而有所誤認。況且 ，原處分並非針對原告向越南DHP公司進口「食用原料油」 並於精製為「成品油」後之販售行為予以裁罰，則「進口年 度、販賣對象、製成產品」與行為數之判斷有何關係，已有 未明。而原處分亦非依據「進口年度、販賣對象、製成產品 」而分別裁罰，故被告答辯邏輯亦與原處分行為數之認定方 式不符。反之，被告於處分前係要求原告提出「自越南DHP 公司進口食用原料油並於精製為成品油後」之銷售對象名單 ，自屬原告之單一資料提出義務，縱有違反亦僅係單一行為 ，實無嗣後再強行依油種而區分三案分別裁罰之理由。 5.被告雖稱食品業者對於「每項食品」均有「溯源追蹤」之義 務，故稱「法條就規定產品項目、材料來源有不同規範」云 云，惟該「溯源追蹤義務」與「資料提供義務」並無關係。 被告至原告進行查核油品流向時，原告顯係基於單一決定而



依據被告指示提供資料，不可能針對不同油品而產生各自獨 立的決意，依前揭釋字503號解釋理由書及曾華松大法官之 協同意見書意旨，原告提供資料係基於單一決定之一行為。 ㈨實務見解均認為不得僅因產品品項不同而分別裁處，倘違法 的「舉動」（而非行為）愈多，僅係違法行為之不法內涵升 高，並得於決定罰鍰額度輕重時予以斟酌，不應逕認其係數 行為：
1.棉籽油案：新北市政府雖針對一級黑麻油3KG、花生油18KG 、芝麻香油3L等25項油品之標示不實情形，分別裁處罰鍰20 萬元，但針對該案原告未據實提供資料之行為，僅認定係「 單一行為」而依據食品安全衛生管理法第47條第11款予以裁 罰，未因產品不同而分論併罰，前開裁罰方式亦經訴願機關 予以維持（原證18）。
2.臺灣產經案：此該行政機關因被告推銷販售效能型內褲（女 性用）及效能型內褲（男性用）產品有違反藥事法第69條規 定情事，乃依同法第91條第2項規定，各處500萬元罰鍰。法 院就其事實認定販賣不同品項產品仍係基於單純的一個決意 ，而屬自然的一行為：「倘原告於緊密的時空關連，反覆出 現的違反同種行政法上義務行為，應可認為屬於一行為。查 原告所為效能型內褲有醫療效能之宣傳行為，可認為其係基