土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,104年度,790號
TPAA,104,判,790,20151231,1

最　高　行　政　法　院　判　決
104年度判字第790號
上 訴 人　黃嘉勝
訴訟代理人　李育禹　律師
曾靖雯　律師
被 上訴 人　高雄市政府
代　表　人　陳菊
訴訟代理人　張訓嘉　律師
　何嘉昇　律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國104年8月4日高雄高等行政法院102年度訴字第278號判決，提
起上訴，本院判決如下：
　　主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理 由
一、緣財政部國有財產署南區分署（原財政部國有財產局臺灣南 區辦事處，下稱南區分署）所管理坐落於高雄市○○區○○ ○段452-98地號土地（下稱系爭土地），自民國89年起遭上 訴人及第三人蔡順益未經申請領有許可證或核備文件即成立 熔煉廢鋁屑之事業機構，並於上開地點從事一般事業廢棄物 鋁屑之處理，且將熔鋁所產生之廢鋁灰渣棄置在場區旁之山 谷，經被上訴人於101年1月5日、6日派員進行土壤污染查證 工作，採樣檢測結果發現系爭土地土壤採樣編號S03之土壤 銅濃度為581mg/kg，採樣編號S04之土壤鎘濃度為25.1mg/kg 、銅濃度2,690mg/kg、鋅濃度為2,160mg/kg，均超過土壤污 染管制標準（標準限值：鎘20mg/kg、銅400mg/kg、鋅2,000 mg/kg），被上訴人爰依土壤及地下水污染整治法（下稱土 污法）第12條第2項、第16條及同法施行細則第10條規定， 以101年12月21日高市府環土字第10143674404號公告系爭土 地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，載明上訴人、黃 張玉明（嗣改名張玉明原為上訴人之配偶）及第三人蔡順益 為污染行為人，並以101年12月21日高市府環土字第1014367 4403號函檢送上開公告予上訴人及張玉明，上訴人及張玉明 不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院 以102年度訴字第278號判決（下稱原判決）將訴願決定及原 處分（被上訴人101年12月21日高市府環土字第10143674403 號函）公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區 關於黃張玉明（含認定黃張玉明為污染行為人）部分均撤銷 （該部分未據被上訴人上訴，確定在案），其餘之訴駁回。



上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人及張玉明於原審起訴主張略以︰㈠原處分公告事項一 並未記載其認定上訴人及張玉明係污染行為人之事實所憑證 據、證據評價、適用法令之見解、事實與違規要件之涵攝過 程，及行使法定裁量權所斟酌之因素等事項，係作成行政處 分所依據的主要或重要理由有所欠缺，無從使上訴人及張玉 明知悉被上訴人獲致結論之原因，違反「行政行為內容應明 確」之規定。又原處分未將據為裁罰基礎之違法事實記載於 處分書，致原處分論述之主要事實、理由及所依據法令有欠 缺或不合致情形，無從認定已達於與主旨相合致之程度，自 屬違法。㈡上訴人及張玉明並非本件污染行為人，被上訴人 將上訴人及張玉明公告為污染行為人應不適法：污染行為人 依土污法所負之整治義務，並非著重於「人之屬性」，而係 強調污染整治之「物之屬性」，自非所謂一身專屬性之公法 義務。上訴人及張玉明因系爭土地廢棄物清理乙事涉訟，由 臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）95年度重訴字第348號 案件審理，並於95年12月28日與南區分署簽立和解筆錄，嗣 由第三人財團法人工業技術研究院（下稱工研院）著手代為 清除處理，係屬代履行性質，準此，廢棄物清理法與土污法 之防治係為同一事件，兩者間僅為先後出現之影響，是於工 研院代履行清除系爭土地上廢棄物時，應認上訴人及張玉明 對於系爭土地之公法上義務，已移轉由工研院代履行，已與 上訴人及張玉明無涉。又上訴人約自89年2月起，於系爭土 地搭建簡陋熔鋁工廠，未經許可從事熔鋁工業，然因產製過 程中未添加任何物品，故所產生之鋁渣僅係一般事業廢棄物 ，非屬事業有害廢棄物。上訴人於89年10日13日遭查獲違反 廢棄物清理法後，已關廠停業，未再有任何放置廢棄物之行 為，且依被上訴人所屬環境保護局（下稱被上訴人環保局） 要求進行清理，足證上訴人熔鋁制程產生之廢鋁渣並非本件 污染源，上訴人並非污染行為人。上訴人之熔鋁工廠因係非 法地下工廠，且於92年5月5日前即已拆除，嗣因南區分署訴 請拆屋還地，上訴人遂於95年12月28日簽立和解筆錄前返還 系爭土地，搬遷他處。另上訴人所從事產生之廢鋁灰渣，主 要內容為「鋁」，然被上訴人所檢測超標值金屬僅有「銅」 、「鎘」、「鋅」，而未見「鋁」金屬，上訴人於89年間雖 曾經從事一般事業廢棄物鋁屑，然是否因此導致系爭土地土 壤污染物濃度超過土壤污染管制標準，顯無相當因果關係， 被上訴人不能僅憑上訴人未曾申請領有許可證或核備文件即 成立熔煉廢鋁屑之事業機構而經營，並自89年5月間起從事 一般事業廢棄物鋁屑之處理，且經刑事判決確定即認系爭土



地之土壤污染為上訴人所致。上訴人雖自89年2月起從事熔 煉廢鋁屑之事業，惟上訴人被查獲違反廢棄物清理法後，至 89年底即停止經營熔煉鋁屑事業，亦停止傾倒廢鋁渣之行為 ，從89年底至101年1月5、6日間，期間長達11年，上訴人均 未再對系爭場址為任何污染行為，故系爭土地土壤金屬濃度 超過標準而成為土壤污染控制場址及劃定污染管制區，是否 為上訴人所致，有因果關係中斷之可能。被上訴人雖以第三 人王耀銘、魯美菲之證述、到場會勘之狀況及空照圖，並無 任何跡象顯示有遭人傾倒廢棄物之情形，進而排除中間有其 他因素介入導致因果關係中斷之情形，然因被上訴人並非係 長期觀察系爭場址的變化，又空照圖之照射是否準確，亦有 疑慮，則系爭場址受污染與上訴人在89年間之行為是否有直 接因果關係，被上訴人應積極舉證。另上訴人雖就違反廢棄 物清理法案件認罪，但認罪是否為上訴人真正之意思表示， 亦有疑義。此外，南區分署訴請上訴人給付清理費用45,009 ,684元，然高雄地院101年度重訴字第199號判決並未實質認 定上訴人有堆置廢棄物之行為，且依據工研院製作之「高雄 縣田寮鄉○○○段國有土地場址452-98地號清理成果及經費 統計（定稿本）」，自97年11月14日展開清理工作起至99年 1月29日所有清理專案工作完竣，則被上訴人環保局於101年 1月5日、6日進行土壤污染調查有污染之情形，實非上訴人 所為。㈢高雄地院89年度訴字第2788號刑事判決認定張玉明 為違反廢棄物清理法之共犯，然張玉明僅為家庭主婦，查獲 當時亦從事打掃工作，其於違反廢棄物清理法為認罪係因欲 邀緩刑之寬典，並非承認從事違反廢棄物清理法。土污法第 2條之污染行為人係以實際從事污染行為之人為要件，而張 玉明與黃嘉勝為夫妻關係，其僅為家庭主婦，並非積極從事 污染行為之人，故張玉明非土污法所規範處罰之對象。被上 訴人103年5月15日高市府環土字第10335079100號函所附資 料內容，相關單位追蹤掩埋廢棄物均未提及張玉明，顯見張 玉明與堆置廢棄物及污染土地無涉。㈣南區分署早於88年10 月27日受被上訴人環保局函知系爭土地有非法使用情形，南 區分署係事前知情有污染事實，其對於污染源負有管控監督 與防治之責任，卻不為積極作為，疏於管理導致污染持續擴 大，即係以不作為的方式從事棄置污染物之行為，應成立土 污法第2條第15款第2目規定之棄置污染物之污染行為人。㈤ 正修科技大學（下稱正修大學）固經環保署環境檢驗測定機 構許可證，惟正修大學檢測報告充其量僅為一般書證，並無 絕對性之證明力。又正修大學檢測報告雖採樣3點，除其中 採樣編號Z0000 00000未超標外，其餘2採樣點有超標情形，



然工研院「高雄縣田寮鄉○○○段國有土地場址有害事業廢 棄物清理專案管理」期末報告（下稱田寮場址有害事業廢棄 物清理專案管理報告）顯示採樣點之檢測結果均低於「有害 事業廢棄物認定標準」管制值，兩者似有不一致，顯見正修 大學報告並不具正確性。土壤污染調查及檢測作業管理辦法 第3條規定，係針對讓與人依土污法第8條第1項申報或事業 依土污法第9條第1項報請審查土壤污染時所規範，與本件依 土污法第12條第1項規定，係各主管機關對於有土壤或地下 水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規 管制污染源及調查環境污染情形，兩者並不相同，得否作為 檢測項目及標準之法源依據，並非無疑。況正修大學檢測報 告未見採樣計畫書執行，且僅有3個採樣點，亦未採取網格 法並進行多次的佈點與採樣，是檢測報告採樣點不具代表性 ，不足以證明系爭土地污染情形。㈥依土污法第13條規定， 行為人必須完成污染場址之污染調查工作及提送污染控制計 畫，是系爭污染場址之範圍大小，影響人民權利，必須於最 小侵害原則作為公告範圍。另依行政院環境保護署（下稱環 保署）公告之場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則 第3點規定，系爭土地東邊係具有相當陡度之坡地，不可能 是掩埋範圍，且本件逾管制標準率僅7%，確實有依實際情形 ，座標定位方式公告場址，被上訴人率爾以地號為公告範圍 ，增加人民不必要之負擔，違反比例原則等語。求為判決撤 銷訴願決定及原處分公告系爭土地為土壤污染控制場址及土 壤污染控制管制區關於黃嘉勝、黃張玉明之部分（含認定黃 嘉勝、黃張玉明為污染行為人）。
三、被上訴人則略以︰㈠上訴人及張玉明對渠等在系爭土地上從 事高雄地院89年度訴字第2788號刑事判決所指之非法熔煉鋁 屑而棄置廢棄物之污染行為亦不否認，被上訴人於101年1月 5日及6日委託正修科技大學辦理「100年度水質、土壤、底 泥及地下水及委託採樣及檢測計畫」時，發現系爭土地之土 壤污染濃度超過污染管制標準，既然土壤污染來源明確，被 上訴人依土污法第12條第2項、第16條及場址污染範圍與管 制區之劃定及公告作業原則第3點之規定，將系爭土地劃定 、公告為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，另依土污法 施行細則第10條將上訴人及張玉明列為污染行為人，於法洵 屬有據。㈡上訴人於臺灣高等法院高雄分院（下稱高雄高分 院）92年度上易字第957號刑事竊占案件及高雄地院101年度 重訴字第199號給付清理費用事件中，對於其係從80年即開 始占用系爭土地均不爭執。其次，上訴人於88年間經改制前 高雄縣政府環境保護局查獲擅自於系爭土地從事廢鋁冶煉加



工，經自行拆除後，復於89年2月起，與張玉明共同於系爭 土地上，未經申請領有許可證或核備文件即成立熔煉廢鋁屑 之事業機構而經營之，並自同年5月起雇用第三人蔡順益， 多次將熔鋁後所產生之廢鋁灰渣任意棄置於場區旁之山谷， 經改制前高雄縣警察局湖內分局於89年10月13日當場查獲， 並經高雄地院89年度訴字第2788號刑事判決確定，足認上訴 人及張玉明確實有於系爭場址內傾倒廢鋁渣之污染行為。再 者，上訴人於高雄地院101年度重訴字第199號給付清理費用 事件曾提出拋棄書，其上記載上訴人拋棄系爭場址土地建物 所有權之日期為97年10月6日，且上訴人曾陸續向南區分署 繳交無權占用系爭土地所生之不當得利使用補償金至97年6 月間，是以上訴人占有系爭土地之期間為80年至97年10月6 日一節，應堪認定。此外，從上訴人所提勘查表可知，上訴 人僅曾於92年5月5日前拆除石棉瓦棚架，其餘地上物並未拆 除。上訴人及張玉明於系爭場址內非法從事熔鋁業，並將所 生廢鋁渣任意掩埋、棄置於系爭場址，此情經高雄地院89年 度訴字第2788號刑事案件認定在案，應勘認定。㈢系爭土地 於97年10月6日返還南區分署後，並無任何證據或跡象顯示 有遭他人傾倒廢棄物之情形，足可排除中間有其他因素介入 導致因果關係中斷之情形：由網路查詢空照圖可知，系爭土 地自99年至101年間，其地表、地形及地貌並無明顯改變， 足以排除系爭土地於99年清理廢棄物後至被上訴人101年1月 土壤採樣間有遭他人傾倒、掩埋廢棄物之情形。又系爭場址 於工研院作成之田寮場址有害事業廢棄物清理專案管理報告 可證，足見造成系爭土地土壤污染之有害事業廢棄物係上訴 人占有期間鋪設水泥鋪面前所掩埋棄置。上訴人既有棄置掩 埋污染物之行為，並因此造成土壤污染，與上訴人於91年以 後有無繼續非法從事煉鋁業務無涉。另上訴人係以混凝土鋪 面掩埋棄置，因此瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司） 提出之田寮場址清理規劃作業所載就系爭場址「未發現明顯 廢棄物掩埋跡象」，與相關資料所示之事實並未相違，蓋清 理規劃作業之廢棄物數量本屬預估性質，且上訴人係將廢棄 物掩埋於水泥鋪面下，故工研院於100年1月所提出之清理成 果報告所顯示之廢棄物數量與清理規劃作業之數量有所差異 ，亦屬合理。其次，第三人瑞昶公司係就於高雄市○○區○ ○○段452-93、452-98、452-99、452-100地號4筆土地，辦 理「場址量測繪圖、廢棄物採樣前置作業、廢棄物開挖、鑽 探採樣分析，廢棄物有害特性及數量評估、場址危害等級分 析及清除必要性評估及場址清理計畫規劃設計」，而非進行 實際之廢棄物挖除、清運工作。上訴人於瑞昶公司93年進行



評估前已先行清運廢棄物，故瑞昶公司評估場址內廢棄物數 量時，已非上訴人棄置、掩埋廢棄物之原始狀態，系爭場址 內原有之廢棄物業經上訴人清除大部分。瑞昶公司93年進行 廢棄物數量調查時並未開挖水泥鋪面，而僅就東側山坡表面 之廢棄物估算其數量，故當時預估之廢棄物數量僅有5立方 公尺。然經工研院於97年11月4日開挖場址中間水泥鋪面下 方區域，進行鑽探調查時，發現鋪面下有大量之掩埋廢棄物 ，經實際開挖清理後，系爭場址內之廢棄物數量更高，足見 瑞昶公司當時之預估基礎並未包括水泥鋪面下方區域之廢棄 物，因而方有此差異情形。另97年11月4日工研院開挖鑽探 水泥鋪面後，發現鋪面下掩埋廢棄物種類有鋁渣、污泥混合 物、回填土、可燃廢棄物以及營建土石等。經第三人可寧衛 股份有限公司（下稱可寧衛公司）於97年11月14日開工至99 年1月29日竣工止，實際開挖清理之廢棄物中，總廢棄物之 數量高達16,770立方公尺，可見地下廢棄物與上訴人從事之 煉鋁業確實有高度相關性。更遑論上訴人長期居住於系爭場 址內，而造成本件場址污染之廢棄物主要係掩埋於上訴人鋪 設之水泥鋪面下，上訴人及張玉明有棄置污染物之行為致系 爭場址遭受污染而為污染行為人乙節，足臻明確。㈣鎘、銅 、鋅均屬煉鋁業或鋁鑄造業之製程中典型產生之污染物，至 於鋁並非土壤污染管制標準所列管之物質，因此被上訴人於 101年1月委託第三人正修大學檢驗時，並未檢測土壤中所含 鋁之濃度。其次，由瑞昶公司製作之田寮場址清理規劃作業 ，可知系爭土地土壤污染確實與上訴人棄置之鋁渣間具有因 果關係，被上訴人認定上訴人及張玉明為本件污染行為人， 實屬有據。㈤99年工研院受南區分署清除系爭場址之事業廢 棄物時，係將場址內原本混雜廢棄物之土壤，過篩將土壤與 廢棄物分離後，重新回填之土壤，並非場址外土壤，且回填 時係就清除區域附近之土壤為回填，並無從其他地號挖取土 壤回填之必要。又土壤污染評估調查及檢測作業管理辦法所 適用之對象係各指定公告事業，至於本件採樣乃係被上訴人 依土污法第12條第1項對有污染之虞場址所為之查證，與土 壤污染評估調查及檢測作業管理辦法所規範之情形迥然不同 ，自無該作業管理辦法之適用。況系爭場址土壤採樣之選擇 係綜合地形及廢棄物分布情形而為佈點規畫，並無任何不當 等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人及張玉明在原審之訴 。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為撤銷訴願決定及 原處分（被上訴人101年12月21日高市府環土字第101436744 03號函）公告高雄市○○區○○○段452-98地號土地關於黃



張玉明（含認定黃張玉明為污染行為人）部分，其餘之訴駁 回之判決，係略以：㈠行政院環境保護署依據土污法第9條 第2項授權訂定之「土壤污染評估調查及檢測作業管理辦法 」中附表所示「應檢測之污染物項目」已表明煉鋁業（鋁精 煉、合金、電解製造製程）及鋁鑄造業（鋁融熔澆注製程） 應檢測之污染物項目包含：鎘、鉻、銅、鎳、鉛、鋅、TPH 等物質，此即說明煉鋁業及鋁鑄造業雖以鋁製品為產製標的 ，並以廢鋁渣為其主要廢棄物成分，但鋁本身未經環保署定 義為污染物質，而是製成鋁錠過程中之化學合成效應，所製 造之銅、鉛、鋅、鎘等重金屬物質，才是污染大地環境之主 要元素。而依上訴人黃嘉勝前揭所述其溶鋁工廠從事者乃鋁 精煉、鋁溶製程之加工業，且其製程中無可避免將產生大量 廢鋁灰渣等事業廢棄物，上訴人產製過程所生之廢鋁灰渣原 本極易存在上開污染物質，主管機關亦應以前揭污染物作為 其檢測項目，此與上訴人產製鋁錠過程究竟有無添加上開物 質，非屬被上訴人進行採樣時需先審酌之事項。其次，上訴 人既自承系爭土地係伊80年間接手伊父種植之芒果園而接續 占有，嗣後為搭建溶鋁工廠，而在該地興建廠房、磚造平房 、石綿瓦棚架等語，足見系爭土地原為農業用地。而被上訴 人既於88年10月間即以88府地用字第226319號函命上訴人立 即停止其溶鋁加工業，亦可推知上訴人應早於88年10月以前 即已將系爭土地上之芒果園改建為溶鋁工廠。又系爭土地於 上訴人於97年10月間移交給南區分署後，除工研院曾協助清 除該地上之有害事業廢棄物外，系爭土地仍持續留置原占用 人即上訴人97年工研院清運以前所堆置之廢棄物，則被上訴 人於101年1月5日會同正修大學、台境企業股份有限公司（ 下稱台境公司）等檢測人員到系爭土地執行土壤檢測作業時 ，自仍係對上訴人過去堆置有害事業廢棄物及現在仍繼續留 存之一般事業廢棄物所在土地之土壤進行污染檢測，亦即從 上訴人占用系爭土地作溶鋁工廠以來直至被上訴人101年初 進行土壤檢測作業時，其間並無上訴人以外之有關土污法第 2條第15款所示之其他污染行為人存在。上訴人主張被上訴 人於101年執行土壤檢測時，系爭土地已不存在上訴人所堆 置之廢棄物，縱有土壤污染，因有他人污染行為介入，因果 關係中斷，與上訴人已無關係云云，亦非可採。㈡又正修大 學採樣報告所指之土壤採樣品雖為系爭土地所採得之回填土 ，但因工研院僅將系爭土地上之有害廢棄物予以清除，而不 及於一般事業廢棄物清運及土壤調查、整治作業，但為避免 因其清運有害事業廢棄物之舉動，導致污染擴散至其他區域 ，而按地號回填原地號所有並混有鋁渣一般事業廢棄物之覆



土，則正修大學檢測報告有關系爭土地之採樣品，其原本即 來自系爭土地，只是曾經挖掘、過篩後之原覆土而已，並無 可能來自於田寮場址以外或場址內其他地號土地。上訴人以 採樣品為回填土為由，主張正修大學檢測報告結果與伊無關 云云，亦屬無據。另被上訴人環保局考量系爭土地場址特性 、廢棄物棄置情況，依其專業判斷乃於前揭工研院99年5月 清理報告中就系爭土地檢測出有害重金屬之鑽探點S6附近土 壤，在該地中間位置選取採樣點3處（S03深度800-900公分 、S04深度600-700公分、S04深度700-750公分）並予採樣檢 測，並非無據，非必以採網格採樣方式檢測始稱合法，上訴 人主張正修檢測報告僅有3個採樣點，且未採取網格法並進 行多次的佈點與採樣，是檢測報告採樣點不具代表性，不足 以證明系爭土地污染情形云云，不足採取。又土污法第9條 第2項係規定經中央主管機關公告之事業，有所使用土地移 轉或變更經營、歇業等情事時，需依土污法第8條第l項或第 9條第1項向主管機關報請審查土壤污染評估調查及檢測資料 ，應依上開授權訂定之土壤污染調查及檢測作業管理辦法為 調查及檢測，其調查檢測之目的，與主管機關所為土壤污染 整治場址之公告不同，有關公告土壤污染整治場址之調查檢 測，自不適用上開土壤污染調查及檢測作業管理辦法之規定 ，是上訴人此項主張亦不可採。㈢佐諸正修大學檢測報告， 系爭土地內已有採樣檢測結果達土壤污染管制標準，且污染 來源明確之情事，則被上訴人考量廢棄物分布範圍、廢棄物 種類、對環境及及人體造成之危害等因素後，依土污法第2 條第17款關於污染控制場址及之定義及第12條規定旨意，並 參照場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則三關於非 法棄置場類型土壤污染場址之公告列管範圍之規定，將系爭 土地地號全部公告為土壤污染控制場址、污染管制區及認定 上訴人黃嘉勝為污染行為人等情，實屬有據。上訴人主張系 爭土地東邊係具有相當陡度之坡地，不可能是掩埋範圍，確 實有依實際情形，座標定位方式公告場址，被上訴人率爾以 地號為公告範圍，違反比例原則云云，尚難採取。㈣至張玉 明主張伊與上訴人原為夫妻關係，但伊向來為家庭主婦，並 無參與上訴人溶鋁工廠之經營，而89年間環保署稽查時，伊 僅在系爭土地上掃地，並未從事廢棄物傾倒等事務，雖經檢 察官起訴，但伊為免訟累及邀緩刑，乃於高雄地院89年度訴 字第2788號刑事審理中認罪，然伊既無從事違反廢棄物清理 法之作為，伊即非土污法第2條第15款所指之污染行為人等 語。經查，被上訴人以原處分併將張玉明列為污染行為人， 無非係以高雄地院89年度訴字第2788號刑事判決為其主要論



據。然查，上開刑事判決認定張玉明與上訴人、第三人蔡順 益共同違犯行為時廢棄物清理法第22條第2款、第4款之罪， 係以上訴人及張玉明二人坦認犯行，且刑事共同被告間供述 一致，並有環保署稽查紀錄、現場照片等文件在卷可佐為證 。但經原審法院向高雄地方法院檢察署調閱前揭刑事卷，經 該署以103年1月9日雄檢瑞嶺90執他2424字第1659號函復稱 ：
上開刑事卷已逾保存年限而於100年7月14日銷毀；則被上訴 人僅以高雄地院89年度訴字第2788號刑事判決中張玉明自白 犯罪之事實，即遽認張玉明即該當土污法第2條第15款之污 染行為人，即尚屬速斷，要無足取。綜上所述，上訴人前揭 主張，均不足取，被上訴人以系爭土地採樣點S03（深度8至 9公尺處）、S04（深度6至7公尺處）所採得土壤經檢測後有 銅、鎘、鋅等污染物超過土壤污染管制標準，且上訴人黃嘉 勝確於89年間在系爭土地上從事熔煉廢鋁屑，污染來源明確 ，而依土污法第12條第2項、第16條、同法施行細則第10條 等規定，以原處分將系爭土地全部公告為土壤污染控制場址 、污染管制區及認定上訴人為污染行為人等情，於法並無違 誤，訴願決定予以維持，亦無不合，此部分上訴人訴請撤銷 訴願決定及原處分公告系爭土地為土壤污染控制場址及土壤 污染控制管制區關於上訴人之部分（含認定上訴人為污染行 為人），即屬無據，應予駁回。至於被上訴人原處分併公告 張玉明為系爭土地污染行為人部分，既有如上述之違誤，訴 願決定未予糾正，均有未合，張玉明訴請撤銷訴願決定及原 處分公告關於黃張玉明之部分（含認定黃張玉明為污染行為 人），即無不合，自應由原審法院就該部分予以撤銷，為其 判決之基礎。
五、本院經核原判決於法尚無違誤，茲就上訴理由再予論述如下 ：
㈠按「本法用詞，定義如下：．．．十五、污染行為人：指因 有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄 置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢仲介或容許洩漏、 棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依法令規定清理污染物 。．．．十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來 源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉 積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。． ．．二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址 之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」、「（第 1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址， 應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環



境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染 來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染 管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地 下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」、「直轄市、 縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水 污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並 報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更 時，亦同。」、「（第1項）土壤、地下水污染管制區內禁 止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其 他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於 土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污） 水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。（第2項 ）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人 員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影 響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或 拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫 需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居 民健康及生活環境之土地利用行為。（第3項）地下水污染 管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地 下水及作為飲用水水源。」、「各級主管機關依本法第12條 第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容 如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場 址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染 物及污染情形。六、其他重要事項。前項第一款之污染行為 人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時， 得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址 、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污染情 形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列 明污染範圍及初步評估結果。」土污法第2條第15款、第17 款、第20款、第12條第1項、第2項、第16條、第17條及同法 施行細則第10條分別定有明文。是主管機關經查證得知土壤 或地下水污染來源明確，其污染濃度達土壤或地下水污染管 制標準者，即應將污染場址之地址、地號、地標等事項，以 適當方式標明後公告為控制場址，如有已知之污染行為人存 在，亦應併為公告。而控制場址公告著重在於公布週知土壤 或地下水之污染現狀，亦即污染之結果，其強調前揭土壤或 地下水須確有污染，且來源明確之要件。至於土壤或地下水 污染結果或雖與污染行為人排放污染物間存有因果關係，但 土壤或地下水存在污染，與污染行為人排放之污染物間究屬 二事，污染物之存在並不等同於土壤或地下水之污染，更何



況造成土壤或地下水污染結果，經常是污染行為人經年累月 反覆排放污染物、長期浸染當地土壤或地下水之原因所造成 ，因此，縱使污染物業經移除，並不等同於當地土壤或地下 水即不存在污染，是以場址所在之土地是否仍繼續置放有污 染行為人洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物，與該地應否 公告為控制場址之法定要件無涉。從而，原判決審認：上訴 人主張被上訴人於101年執行土壤檢測時，系爭土地已不存 在上訴人所堆置之廢棄物，縱有土壤污染，因有他人污染行 為介入，因果關係中斷，與上訴人已無關係；採樣品為回填 土，正修大學檢測報告結果與上訴人無關，且正修大學檢測 報告僅有3個採樣點，未採取網格法並進行多次的佈點與採 樣，是檢測報告採樣點不具代表性，不足以證明系爭土地污 染情形；系爭土地東邊係具有相當陡度之坡地，不可能是掩 埋範圍，確實有依實際情形，座標定位方式公告場址，被上 訴人率爾以地號為公告範圍，違反比例原則各節，均無可採 。被上訴人以系爭土地採樣點S03（深度8至9公尺處）、S04 （深度6至7公尺處）所採得土壤經檢測後有銅、鎘、鋅等污 染物超過土壤污染管制標準，且上訴人確於89年間在系爭土 地上從事熔煉廢鋁屑，污染來源明確，而依土污法第12條第 2項、第16條、同法施行細則第10條等規定，以原處分將系 爭土地全部公告為土壤污染控制場址、污染管制區及認定上 訴人為污染行為人，於法並無不合等情，有如前述。因將訴 願決定及原處分公告高雄市○○區○○○段452-98地號土地 關於上訴人（含認定上訴人為污染行為人）部分均予維持， 駁回上訴人在原審之訴。揆諸前揭規定與說明，原判決於法 尚無違誤。
㈡復按證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異 於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形； 而證據之證明力如何或如何調查事實，事實審法院有衡情斟 酌之權，苟已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背 論理法則、經驗法則或證據法則，即不能指為違法。又所謂 判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由， 但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立 之依據。⑴查煉鋁業或鋁鑄造業之原料主要係透過鋁礦石或 廢棄金屬進行金屬鋁之精鍊，故不會有金屬污染物之產生， 此由土污法第9條第2項所授權訂定之「土壤污染評估調查及 檢測作業管理辦法」，針對土壤污染評估調查及檢測資料， 應檢測污染物項目中，針對煉鋁業或鋁鑄造業需受檢測項目 有「鎘、鉻、銅、鎳、鉛、鋅、TPH」，可知鎘、銅、鋅均 屬煉鋁業或鋁鑄造業之製程中典型產生之污染物。至於鋁因



非土壤污染管制標準，故被上訴人於101年1月委託第三人正 修大學檢驗時，並未檢測系爭場址土壤中所含鋁之濃度。又 查依上訴人所稱其煉鑄之原料係各式各樣廢鋁製品，而鋁製 作時，多會加入各種重金屬，上訴人將上開鋁製品回收加熱 使之溶為液態，導致原本附合於鋁製品之其他重金屬融出， 混雜於鋁渣中，上訴人再將鋁渣任意傾倒、掩埋於系爭場址 內，自難謂本件污染與其無涉。況系爭場址係上訴人於80年 間接手其父種植之芒果園而接續占有，嗣改建為非法煉鋁工 廠，上訴人嗣於97年將系爭場址土地返還國有財產署，並未 作其他使用，系爭場址之重金屬污染物顯係上訴人經營非法 煉鋁工廠所致。是上訴人主張原判決認為上訴人產製鋁錠過 程究竟有無添加上開物質，非屬被上訴人進行採樣需先審酌 之事項等語，顯有將一切視為理所當然之違誤，有判決不備 理由之當然違背法令云云，尚無足採。⑵次查原判決關於審 認「系爭土地仍留有明顯可見之5立方公尺（估計重量可達 2.2公噸）之事業廢棄物存在」，其中重量2.2公噸部分，係 依據被上訴人於103年8月20日準備程序中提出之工研院99年 5月田寮場址有害事業廢棄物清理專案管理報告（初稿）第 41頁表19明載452-98地號有害事業廢棄物重量2.2公噸。而 該報告繕本業經上訴人訴訟代理人李育禹律師當庭簽收，並 經受命法官提示調查證據。嗣於104年7月21日經審判長提示 行言詞辯論程序，此有各該準備程序筆錄、言詞辯論筆錄在 卷可稽。則上訴人指摘原判決關於認定系爭土地仍留有明顯 可見之5立方公尺（估計重量可達2.2公噸）之事業廢棄物存 在，其中重量2.2公噸部分，原判決未敘明如何估算。且所 留土地上5立方公尺極有可能遭其他鄰地使用人所堆置，原 判決遽以推論上訴人有堆置行為，顯有判決不備理由之違誤 云云，亦無可採。
㈢綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證 據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決 不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違 法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決 之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴 人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原 審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可 採。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄 ，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項 、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　31　　日



最高行政法院第五庭
審判長法官　黃　合　文
法官　鄭　忠　仁
法官　劉　介　中
法官　吳　東　都
法官　林　茂　權

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　31　　日　　　　　　　　　　　　　　　書記官　張　雅　琴