土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,104年度,747號
TPAA,104,判,747,20151210,1

最　高　行　政　法　院　判　決
104年度判字第747號
上 訴 人　竹鶯企業股份有限公司
代　表　人　朱嬌鸞
訴訟代理人　林佳穎律師
被 上訴 人　新竹縣政府
代　表　人　邱鏡淳
（送達處所：同上市光明五街62號）
訴訟代理人　張訓嘉律師
　李元棻律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國104年6月18日臺北高等行政法院103年度訴字第967號判決，提
起上訴，本院判決如下：
　　主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
　　理 由
一、緣行政院環境保護署（下稱環保署）委託美商傑明工程顧問 股份有限公司臺灣分公司（下稱傑明公司）執行「加油站土 壤及地下水污染調查計畫（第7期）」（下稱系爭調查計畫） 調查工作，民國101年4月13日、同年8月31日分別前往上訴 人於所有坐落新竹縣竹東鎮○○段○○○○○號、594-1號土地上 經營之二重埔加油站（下稱系爭加油站），進行土壤、地下 水採樣工作，樣品經檢測結果，土壤中苯為102mg/kg、甲苯 為561mg/kg、二甲苯為826mg/kg、總石油碳氫化合物（TPH） 為7,920mg/kg，均超過土壤污染管制標準（苯5mg/kg、甲苯 500mg/kg、二甲苯500mg/kg、TPH1,000mg/kg）。另地下水 中苯為43mg/L、甲苯為72.2mg/L、總酚為0.309mg/L、萘為0 .484mg/L、柴油總碳氫化合物（TPHd）為75.5mg/L，亦超出 第2類地下水污染管制標準所定限值（苯0.05mg/L、甲苯10m g/L、總酚0.14mg/L、萘0.40mg/L、TPHd10mg/L）。遂以102 年1月2日環署土字第1010120499號函檢送上開檢測報告予被 上訴人所屬環境保護局，被上訴人遂依土壤及地下水污染整 治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條及第17條規定， 以102年3月12日府環水字第1020100542號及第1020100543號 公告（下合稱原處分）系爭加油站為土壤及地下水污染控制 場址暨管制區，並認定上訴人為污染行為人，同時以102年3 月14日府環水字第1020100544號函檢送原處分予上訴人。上 訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴 。




二、上訴人於原審起訴主張：㈠傑明公司執行之系爭調查計畫及 其調查結果摘要表僅係環保署委外調查所得之資料，並非被 上訴人依「行政院環境保護署土壤及地下水污染事件應變處 理參考手冊（縣市政府版）查證作業程序」（下稱縣市府土 污查證作業程序）規定，於公告系爭加油站為控制場址前查 證之資料及所作報告；環保署「100－101年度土壤及地下水 污染事件應變調查、查證及技術支援工作計畫（下稱環保署 應變調查計畫）新竹縣二重埔加油站場外污染調查報告」（ 下稱應變調查報告）始為被上訴人會同環保署進行之查證程 序及計畫，惟上開查證計畫報告係於系爭加油站經公告為控 制場址後之102年6月作成，不得為原處分認定之依據，被上 訴人僅依系爭調查計畫之調查結果摘要表即作成原處分，並 非適法。另被上訴人未自行查證，逕行援引系爭調查計畫之 調查結果摘要表作為系爭加油站超標之依據，並曲解上訴人 102年1月16日竹鶯字第1020116001號函（下稱上訴人102年1 月16日函）之內容，斷章取義認上訴人已坦承有漏油情況， 作為污染來源明確依據之認定。嗣後方提出應變調查報告排 除西鄰統一精工竹東加油站（下稱精工加油站）因素，而確 認污染係來自上訴人，顯見原處分作成之際，被上訴人尚未 能確定污染來源。且應變調查報告僅稱「推估洩漏源位置為 井J00152附近之泵島區」，未指出何處洩漏，亦僅稱「建議 ……辦理應變必要措施及污染改善工作」等情，可知應變調 查報告建議的應該是土污法第27條所指污染來源不明確之情 形，是以被上訴人於102年3月12日時僅能為土污法第27條之 應變措施。㈡訴願決定援引「場址污染範圍與管制區之劃定 及公告作業原則」（下稱污染場址公告作業原則），並無法 律授權依據，不符憲法第23條規定及司法院釋字第402號解 釋意旨，無端限制人民權利，應屬無效。又實務上主管機關 決定公告控制場址前，均會依土污法第7條第5項規定給予採 取應變措施之機會，然被上訴人公告系爭加油站為控制場址 ，卻未依該規定給予上訴人採取應變措施之機會，有違行政 程序法第6條規定。另土污法第7條第6項之規定係屬應變必 要措施之期限而非要件，被上訴人與訴願決定就此顯有誤解 。另同法第12條第2項規定，公告控制場址之構成要件需污 染來源明確且污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準，上 訴人因自主管理而分別於101年6月22日、12月20日提出地下 輸油管線密閉測試報告書（下稱輸油管測試報告）及地下油 槽密閉測試報告書（下稱油槽密閉測試報告），係無可確認 造成地下水污染之位置，並非對於導致污染結果原因之說明 ，是系爭加油站之油槽、油管實無洩漏，並無污染來源明確



之情形。上訴人又於102年11月6日、103年3月6日經環保署 認可之佶川環境科技有限公司進行自主檢測，並無任何浮油 ，亦無任何氣體超標之情事，可證本件實非污染來源明確之 個案，否則當無經被上訴人檢測僅有單點數據超標之情況下 ，於年餘後仍能測得全數正常之數據，足見系爭加油站自始 不應被公告為控制場址。另檢測結果亦顯示上訴人於102年8 月6日抽除浮油後，經數月皆未再有新浮油情事產生，氣體 檢測之數值亦正常，益證本件絕非屬污染來源明確之個案。 又被上訴人檢測結果亦僅593-1號土地上之單點「G01/S04」 採樣點數值超標，非數點有問題，且該點並非油槽、亦非油 井，依論理法則可知並無來源明確之污染洩漏，否則當無僅 有單點數值超標，其餘標準井所檢驗之樣品皆無超標之可能 。至環保署雖認系爭加油站之地下水污染情形已至為明確， 惟「污染至為明確」與法所稱「污染來源明確」意義不同， 被上訴人迄今仍無法確認本件污染來源，自不可遽將系爭加 油站公告為控制場址。㈢地下水污染部分之數據亦引據應變 調查報告，惟該報告係於原處分作成後之102年4月29日始作 成，足證原處分作成之際，至多僅有地下水污染濃度達地下 水污染管制標準之情事，尚無法確認污染來源，應依土污法 第27條規定，公告劃定地下水受污染使用限制地區及限制事 項，並依第15條規定採取應變必要措施，不應遽為水污染控 制場址之公告。況應變調查報告未指出究竟係何泵島區，不 該當本院101年度判字第850號判決所稱可判斷或確認造成地 下水污染之物質或位置。另公告為控制場址需以評估地下水 污染有擴散疑慮為前提，上揭調查結果摘要表完全未提及系 爭594-1號土地，迄至應變調查報告始進行地下水流向推估 ，惟地下水流向並非流往594-1號土地，被上訴人並未提出 其為原處分時地下水有擴散疑慮之依據，僅稱水易隨著水流 布而移動，形成普遍性地下水污染，惟本件僅單點超標，且 593-1號土地面積1,759.62平方公尺，而594-1號土地面積僅 586.98平方公尺，被上訴人所謂超標點J00152距離594-1號 土地16公尺，高達5層樓以上之距離，另594-1號土地是供作 洗車機跟站屋使用，被上訴人始終未能提出足以支持公告該 土地為地下水污染場址之依據，竟將594-1號土地一併公告 為地下水污染場址，於法不合。㈣土壤污染應以污染來源明 確為前提，被上訴人以歷史解釋、體系解釋作出對人民不利 之解釋係屬有誤。被上訴人為原處分之際，並無污染來源明 確之證據，故至多僅能依土污法第27條規定處理水污染部分 ，其竟公告593-1號、594-1號土地為土壤污染場址，與法未 合。況鑑於加油站內主要運作區域均屬高污染潛勢區且配置



上較為緊鄰，原則上才可將土壤污染全區公告為控制場址， 但仍非不得依個案認定。觀諸系爭加油站之配置圖，單點超 標之J00152離594-1號土地有相當距離，是否該當配置緊鄰 之情形而非「個案場址單筆地號面積甚大，仍得視採樣點分 布及現場實際情況，以公告加油站部分地號方式管制」，未 見被上訴人說明。另縱有部分輸油管經過594-1號土地，依 上訴人103年12月17日所提系爭加油站土壤及地下水汙染調 查及評估結果報告（下稱上訴人103年12月17日報告），594 -1號土地土壤採樣點（S03）並未超標，不符土污法第27條 及第12條第2項等規定，被上訴人併將594-1號土地公告為土 壤污染部分，並非有據等語，求為「撤銷訴願決定及原處分 」之判決。
三、被上訴人則以：㈠環保署共分3階段進行系爭調查計畫第1次 計畫，第1階段進行加油站測漏管檢驗，系爭加油站疑似有5 個測漏管有漏油和污染現象，第2階段則進行土壤及地下水 採樣，於101年4月12日於系爭593-1號土地採樣時，編號G01 、G02之簡易井均驗出苯與甲苯之地下水含量超過污染管制 標準，編號G01簡易井更驗出柴油總石油碳氫化合物超過管 制標準101倍。環保署復於101年8月30日續行第3階段標準井 設置，並就593-1號土地進行標準監測井J00152之採樣檢測 作業，發現地下水中含有自由相（即浮油）厚度約80公分， 並檢出地下水含有總酚、苯、甲苯、萘之污染物超過管制標 準。環保署為掌握污染範圍與情形，於102年4月執行系爭調 查計畫之第2次計畫，再次確認系爭加油站有擴散疑慮並推 估其地下水污染至少已發生4年，102年4月22日發現J00152 監測井有深褐色油品厚約50公分，復於102年4月29日再次進 行採樣，仍發現該監測井有深褐色油品厚約85公分，並驗出 其中苯超標750倍、甲苯超標5.9倍、總酚超標39.7倍、柴油 總碳氫化合物超標6.62倍。系爭加油站前後共3次分別於101 年4月、8月及102年4月經檢測出地下水污染物超過污染管制 標準，顯見其屬持續存在之污染。而系爭加油站共設置4口 地下水井，其中編號G01、G02、J00152井均驗出有污染物濃 度超過管制標準情事，非如上訴人所稱僅有單點超標。又依 系爭加油站之位置表可知其北鄰民宅、南鄰荒地，與本件污 染並無關聯，可排除污染係自場外南側或北側傳輸至場內之 可能性；其東鄰則為以販賣機械組裝維修及真空泵、測漏儀 為主，並未使用與本件地下水污染相關之原物料之臺灣歐瑞 康萊寶真空股份有限公司（下稱歐瑞康公司）；西鄰為精工 加油站，雖亦以油品販賣為業，惟系爭加油站之地下水流向 係東南向西北偏北流，無可能為污染來源。由環保署第1次



計畫所示油品洩漏位置即可得知，系爭加油站之漏油點位於 G01、J00152地下水井附近之泵島區，污染來源明確，足證 系爭加油站確實有油品持續洩漏情事，與系爭調查計畫之調 查結果摘要表之污染場址調查結果與管制建議中所載結論相 符。另參上訴人102年1月16日函、102年8月7日竹鶯字第102 0807001號函（下稱上訴人102年8月7日函）及上訴人之起訴 狀載「……可知102年8月6日上訴人將現有浮油抽除後…… 」等內容，足證上訴人已自承系爭加油站有漏油之情況。至 環保署於另案訴願所稱「初步證明系爭場址目前未有持續洩 漏情形」云云，其真意並非肯認系爭加油站不存在漏油情事 ，而係認縱依上訴人101年6月22日報告書，亦僅能初步判斷 系爭加油站未有漏油情形，至實際情況如何，仍有進一步查 證之必要，目前既有縝密調查報告之客觀證據，已足認定系 爭加油站確有因油品洩漏致土壤及地下水有污染物濃度超標 事實，且污染來源亦已明確，被上訴人依法公告系爭加油站 為控制場址，並無不合。又依環保署第1次計畫之調查結果 即得判斷系爭加油站之地下水污染已具備污染物濃度超過管 制標準且污染來源明確之要件，被上訴人業將該計畫及結果 以102年1月9日府環水字第1020100541號函知上訴人，故被 上訴人依土污法第12條第2項為公告，當屬適法，上訴人主 張應依同法第27條為公告，並無所據。嗣環保署為得以進一 步掌握系爭加油站之污染範圍與情形，乃實施第2次計畫， 係以系爭調查計畫之調查結果摘要表為基礎所為之進一步查 證，其結論互相吻合，且相關調查方法、調查數據等亦清楚 載明，並非抽象推測。上訴人雖主張系爭加油站之地下輸油 管線、油槽均未滲漏，其已依加油站防止污染地下水體設施 及監測設備設置管理辦法（已於100年1月14日修正為地下儲 槽系統防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法，下 稱防止污染管理辦法）規定，進行自主監測，作成101年6月 22日和101年12月20日報告書，惟上開自主監測及所為報告 ，並未會同被上訴人，其證明力有疑，僅可認係業者平時所 為之自主監理措施，用以判斷是否有油品洩漏之輔助參考， 屬初步評估性質，至於實際上之洩漏情形，尚須進一步查證 ，故上開報告無法為系爭加油站是否有油品洩漏之終局性判 斷，且上開報告書係對於導致系爭加油站地下水污染結果之 原因說明，與地下水是否污染來源明確之認定並無關聯。㈡ 土污法第2條第17款及第12條第2項之土壤污染並不以污染來 源明確為要件，系爭加油站之土壤污染超過管制標準，被上 訴人將之公告為土壤污染控制場址暨管制區，自屬適法。上 訴人所自行委任製作之102年11月6日、103年3月6日土壤氣



體監測報告，係加油站業者依防止污染管理辦法第8條、第 11條所為之自主監測。惟依地下儲槽系統土壤氣體監測標準 作業程序（下稱土壤氣體監測程序）第3點規定可知，採用 土壤氣體監測方式對地下儲槽系統進行監測者，具有潛在性 之干擾，必待干擾因素確定排除，所得之數據方能反映事實 。上訴人進行上開監測時，並未會同被上訴人，其是否確實 將潛在干擾因素排除，已屬有疑。又依系爭調查計畫之調查 結果摘要表有關土壤氣體監測分析結果，有5個測漏管有洩 漏情事，與上訴人自主監測結果歧異，環保署第1次計畫之 採樣檢測，均會同上訴人所屬人員在場，較為可採。而該次 計畫於系爭加油站執行5處土壤採樣作業，其中S04土壤採樣 點中存在自由相污染物，且土壤中之苯濃度超標20.4倍，甲 苯、二甲苯及總石油碳氫化合物TPH均超過管制標準，被上 訴人依土污法規定將之公告為土壤污染控制場址及管制區， 自屬有據。㈢土污法並未明定場址污染範圍應如何劃定，為 因應不同類型污染場址之複雜性與不確定性，場址公告作業 原則提供主管機關在劃定污染場址範圍時之參考因素，屬執 行法律之細節性、技術性之次要事項，並未違反法律保留原 則，被上訴人自得援引作為公告系爭加油站全場區為污染控 制場址之依據，並無上訴人所稱無端限制人民權利之情事。 依系爭加油站之平面配置圖，推測漏油點井J00152之位置至 594-1號土地之距離，最短處僅16公尺，又593-1號及594-1 號土地上均設有高污染潛勢之機器設備，依環保署第1次及 第2次計畫可知，系爭加油站已有污染物擴散之情形，因地 下水污染物為苯、甲苯及總酚等油品類污染，其溶解度較高 ，易隨著地下水流布而移動，形成普遍性地下水污染，另由 於總石油碳氫化合物中主要成分之有機碳分配係數，依成分 之碳數可高達數萬，較一般其他污染物高，當油品類污染物 滲入地下後，其浮油隨地下水移動時，極易被所流經之土壤 吸附，可認定系爭加油站全區皆屬土壤、地下水高污染潛勢 區域。又除土壤檢測濃度超過管制標準外，系爭加油站之地 下水經檢測結果，苯之最高濃度超過污染管制標準860倍， 已屬污染嚴重之場址，經研判難於短期內完成整治作業，被 上訴人依法公告全場區為土壤、地下水污染控制場址，於法 有據，難謂有違反平等原則之情事。㈣土污法第7條第5項之 緊急應變必要措施，性質上屬例外之緊急性措施，故同條第 6項定有執行期限限制。系爭加油站之污染物濃度均遠逾管 制標準數倍，屬污染嚴重之場址，經被上訴人為專業之判斷 後，認需依土污法第12條第2項公告為污染控制場址，完成 調查工作及擬定污染控制計畫並據以執行後，始足改善污染



並維護國民健康及生活環境，縱被上訴人於公告前，命上訴 人採取緊急應變必要措施，以系爭加油站之嚴重污染程度， 亦無法於土污法第7條第6項所定之期限內執行完畢，將違反 緊急應變必要措施之例外性及緊急性本旨。㈤污染場址之查 證工作，並無須會同公告機關一同進行之規定，環保署為土 污法之中央主管機關，依法具有就全國性之土壤及地下水污 染進行相關查證及檢驗之職權。加油站性質上屬高污染潛勢 之產業，故89年土污法及相關法規陸續制定施行後，環保署 即積極針對全國加油站進行持續性之調查，以維護加油站土 壤及地下水之安全，且由於土污法均涉及高度環工專業，囿 於行政效能之侷限性，相關查證工作均委託專業環境工程公 司執行，主管機關僅扮演指揮監督之角色，上訴人指摘系爭 調查計畫暨其調查結果摘要表係環保署委託而為，而非被上 訴人之查證程序云云，顯屬誤會。系爭調查計畫暨其調查結 果摘要表既屬中央主管機關依土污法第12條第1項之規定所 為之污染查證報告，被上訴人據為將系爭加油站依法公告為 土壤及地下水污染控制場址並劃定管制區，洵屬合法有據， 上訴人要求被上訴人須依縣市政府查證作業程序提出公告前 之查證報告，亦屬有誤。至上訴人101年6月22日及同年12月 20日之報告書均為其自行委任而作成之文件，其檢測內容， 未經主管機關審查，其代表性及可信度已屬有疑。且土壤中 氣體檢測之主要目的在於判斷油槽或管線是否有發生滲漏， 而非土壤或地下水是否確實遭受污染，與系工加油站是否污 染來源明確並無關聯。至系爭加油站是否污染來源明確，仍 需以其土壤、地下水樣品之檢驗為斷，上訴人執「土壤中氣 體檢測」報告主張系爭場址非屬污染來源明確，自非可採。 ㈥依系爭加油站平面配置圖所示，594-1號土地上設有洗車 機及部分油槽區，且有輸油管線經過，上述設備皆屬加油站 內具高污染潛勢之設備，其配置緊鄰，且593-1號土地之土 壤及地下水均有污染濃度超過管制標準之情事。又本件污染 物質係苯、甲苯、萘等汽油中容易揮發之污染物，其比重較 水為輕，呈水平式而非垂直式之污染，容易揮發擴散至相鄰 土地，其污染會因物理特性往周邊濃度較低處擴散，而污染 全場區，系爭加油站地下水流向主要為東南向西北偏北，59 4-1號土地位於系爭加油站之北區，污染物即有隨地下水向 北移動中擴散至該號土地之虞。況經檢測後，S03（70-95cm ）採樣點之總石油碳氫化合物TPHC6～C9濃度達38.8mg/kg， 顯示亦已受污染，被上訴人自得依場址公告作業原則將系爭 加油站全站範圍涵蓋所有地號公告為控制場址，以作控管。 再依土污法第12條第1項、第2項規定，主管機關僅需查證確



認場址內土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水 污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準而公告為土壤或地 下水污染控制場址後，續由污染行為人或潛在污染責任人依 土污法第13條第1項及同法施行細則第14條規定，進行場址 周界細密調查，進一步釐清污染範圍以為後續控制或整治計 畫，並未要求被上訴人需於查證、公告場址時應完成周界細 密調查等語，資為抗辯。
四、原判決係以：㈠關於地下水污染部分：⑴依土污法第2條第1 7款、第12條第2項之規定可知，公告為地下水污染控制場址 ，須具備地下水污染物濃度超過管制標準及地下水污染來源 明確之要件。而所謂污染來源明確係指該污染之物質從何而 來，已有確實之資訊可判斷或確認，其具體判斷方法，則係 考量是否已排除場外污染及污染是否持續存在。上訴人於其 所有土地上經營系爭加油站，從事油品販賣業務，經環保署 執行第1次計畫第1階段之加油站測漏管檢驗，系爭加油站疑 似有5個測漏管有漏油和污染現象；環保署乃執行第2階段進 行土壤及地下水採樣，執行3個簡易井地下水及1個標準井地 下水採樣作業，101年4月12日進行採樣時，編號G01、G02之 簡易井（坐落593-1號土地）中地下水，均經檢驗出苯（G01 ：36.8mg/L；G02：16.7mg/L）與甲苯（G01：61.4mg/；G02 ：44.6mg/L）之含量超過污染管制標準，G01簡易井中更驗 出柴油總石油碳氫化合物TPHd達1,010mg/L，逾管制標準101 倍（TPHd之第2類地下水污染管制標準為10mg/L）；101年8 月30日環保署續行第3階段標準井設置（井號J00152），並 就593-1號土地進行標準監測井之採樣檢測作業，結果發現 地下水中含有自由相（即浮油）厚度約80公分，地下水則含 有總酚（0.309mg/L）、苯（43.0mg/L）、甲苯（72.2mg/L） 、萘（0.484mg/L）、TPHd（75.5mg/L）超過管制標準之污 染物，其中總酚超標2.2倍、苯超標860倍、甲苯超標7.22倍 、萘超標1.21倍。系爭加油站設置4口地下水井，確有3口水 井驗出有污染物濃度超過管制標準情事，堪認確有地下水污 染情形，且有多處污染，並非單點超標甚明。被上訴人以系 爭加油站經環保署第1次計畫調查結果，認其地下水中總酚 、苯、甲苯、萘及柴油總碳氫化合物（TPHd）含量超過地下 水污染管制標準，依土污法第12條第2項規定將之公告為地 下水污染控制場址，並劃定該場址為地下水污染管制區，核 非無憑。⑵環保署為掌握系爭加油站污染之範圍與情形，復 於102年4月間執行第2次計畫，再次確認系爭加油站之污染 有擴散疑慮，並推估其地下水污染至少已4年，102年4月22 日發現J00152監測井有深褐色油品厚約50公分，102年4月29



日又進行採樣，仍發現該J00152監測井有深褐色油品厚約85 公分，具強烈刺鼻味道，並驗出其中苯濃度為37.5mg/L、甲 苯濃度為59mg/L，TPHd濃度為66.2mg/L，總酚濃度為5.56mg /L，均超過地下水污染管制標準，可見系爭加油站前後於10 1年4月、8月及102年4月共3次驗證，其結果均檢出地下水污 染物超過污染管制標準，足認其為持續存在之污染。⑶系爭 加油站北鄰為民宅、南鄰則為荒地，東鄰為歐瑞康公司，西 鄰則為精工加油站。歐瑞康公司之主要營業內容係以機械組 裝維修及真空泵、測漏儀之販賣為主，並未使用與本件地下 水污染相關之原物料；西鄰精工加油站雖以油品販賣為業， 惟系爭加油站之地下水流向為東南向西北偏北，均無可能為 污染來源等情，業據被上訴人陳明在卷，並有其提出之系爭 調查計畫之調查結果摘要表內載之系爭加油站環境現況、歐 瑞康公司之營運資料影本及應變調查報告等可按，堪信屬實 。則系爭加油站之北鄰及南鄰既分屬民宅、荒地，自與本件 污染並無關聯，應可排除相關污染係自場外南側或北側傳輸 至場內之可能性；至東鄰之歐瑞康公司及西鄰之精工加油站 ，衡諸經驗法則及常理，亦無可能為污染來源，故應可排除 系爭加油站之污染來源係自左右四鄰而來。又由環保署第1 次計畫所示油品洩漏位置，即堪認定系爭加油站之漏油點應 位於G01、J00152地下水井附近之泵島區，是該污染來源明 確，又依上情亦足證系爭加油站確實具有油品持續洩漏情事 ，與調查結果摘要表之污染場址調查結果與管制建議中所載 結論核屬相符。⑷復據上訴人102年1月16日函載：「經查本 公司二重埔加油站於80餘年間施作可繞性軟管，唯當時未將 原油管做適當之處理，導致目前行政院環保署調查結果超標 ……」、102年8月7日函載：「…………地下水監測井（ 編號J00152）約50公分油水係無法清洗之廢棄舊管殘留。… ………施作當時約50公分油水抽除後接續抽出物均呈無油 狀態……」等內容，可見上訴人亦未否認系爭加油站確有漏 油之情形。上訴人固主張其所有地下輸油管線、油槽都未滲 漏，已依防止污染管理辦法第8條、第10條規定，進行業者 之自主監測，作成101年6月22日和同年12月20日報告書，經 檢測加油站地下管線、地下油槽結果全部合格等語。惟上開 報告作成時，上訴人未由被上訴人所屬人員會同參與，且未 經主管機關審查，應僅屬業者平時所為之自主監理措施，用 以判斷是否有油品洩漏之輔助參考，核屬初步評估性質，無 從遽認該報告之結果屬實。至系爭加油站實際上有無油品洩 漏等污染情形，尚須進一步查證，自無從逕以上訴人自行請 人作成之自主管理報告作為是否有油品洩漏污染之終局性判



斷。且上開報告與環保署101年8月30日第1次計畫之第3階段 及102年4月環保署第2次計畫，發現地下水井J00152有浮油 及污染物濃度超過管制標準情事等結論相違，是上開報告無 從為上訴人有利之認定。⑸綜上，本件經環保署第1次計畫 調查報告之客觀證據，已足認定系爭加油站確有因油品洩漏 致地下水污染已具備污染物濃度超過管制標準且污染來源明 確之要件，且該計畫之地下水採樣檢測結果及陳述意見通知 書，業經被上訴人為原處分前以102年1月9日函知上訴人， 被上訴人依土污法第12條第2項規定，公告系爭加油站為控 制場址，於法並無不合。上訴人主張本件應依同法第27條為 公告，並無所據。至環保署實施第2次計畫之目的在於得進 一步掌握系爭加油站之污染範圍與情形，確保附近居民與農 地之用水安全，係立於系爭調查計畫之調查結果摘要表之基 礎上所為進一步之查證，其相關之調查方法、調查數據等均 載明清楚，經該查證結果推估洩漏源位置為井J00152附近之 泵島區，核與環保署第1次計畫之結論相符，益證環保署第1 次計畫之調查結果堪認可採。是被上訴人認定系爭加油站之 地下水污染物濃度超過地下水污染管制標準，且污染源來自 系爭加油站，依土污法第12條第2項、同法施行細則第10條 等規定，以原處分公告系爭加油站為地下水污染控制場址， 併依同法第16條、第17條及第19條第1項之規定劃定管制區 ，規範應管制之範圍及事項，核屬有據。㈡關於土壤污染部 分：⑴觀諸土污法第2條第17款及第12條第2項等規定，土壤 污染並不以污染來源明確為要件，污染來源明確係地下水污 染場址之特別要件，土壤污染地點係屬固定，並無污染來源 不明確之問題。蓋土壤係固定位置之介質，與地下水係流動 性質並不相同，地下水有可能停滯也有可能是流動的狀態， 其污染之來源如不能明確認定，即無法有效的控制及整治污 染，依土污法第2條第17款規定即足認立法者有意加以區別 。又該法係89年2月2日公布，行政院提送立法院審議之原名 為「土壤污染整治法」，僅就土壤污染整治相關事項進行規 範，不及於地下水污染問題，故該法第11條第2項之原規定 並未將來源明確列為公告土壤污染控制場址之要件。嗣立法 院審議會時，慮及土壤污染常有擴及至地下水之現象，始將 地下水污染一併列入管制範圍，故除修改法律名稱為土壤及 地下水污染整治法外，並將地下水污染得公告為控制場址之 規定納入該條項，始出現所謂「地下水污染來源明確」之規 範用語。另土污法第27條僅規範地下水污染濃度達地下水污 染管制標準，而污染來源不明確者，主管機關應公告劃定地 下水受污染使用限制地區。該法施行細則第8條亦僅定義何



謂「地下水污染來源明確」，綜觀土污法及其施行細則，均 未見到有關土壤污染控制場址污染來源不明確之規範，顯見 污染來源明確要件應僅適用於地下水污染場址，不及於土壤 污染場址。⑵環保署執行第1次計畫，於系爭加油站執行5處 土壤採樣作業，經檢測結果，其中編號S04土壤採樣中存在 自由相污染物，且土壤中苯濃度為102mg/kg、甲苯為561mg/ kg、二甲苯為826mg/kg、總石油碳氫化合物（TPH）為7,920 mg/kg，均超過土壤污染管制標準，被上訴人依法將系爭加 油站公告為土壤污染控制場址暨管制區，自屬適法有據。上 訴人固提出其自行委任製作之102年11月6日、103年3月6日 土壤氣體監測報告為證，然上揭報告係其依防止污染管理辦 法第8條及第11條所為之自主監測，被上訴人或主管機關並 未參與及審查監督，依土壤氣體監測程序第3點可知，採用 土壤氣體監測方式對地下儲槽系統進行監測，具有潛在性之 干擾，必待干擾因素確定排除，所得之數據方能反映事實， 則上訴人是否確實將潛在干擾因素排除並非無疑，又該監測 程序未經主管機關審查，亦難遽予採認。復參諸環保署系爭 調查計畫之調查結果摘要表中土壤氣體監測分析結果，有5 個測漏管有洩漏情事，核與上訴人上揭自主監測結果有異， 則以環保署第1次計畫採樣檢測時會同上訴人在場，其檢驗 方法、數據等未經上訴人表明有何質疑之處，應屬客觀，較 為可採。系爭加油站既經環保署執行5處土壤採樣作業，其 中S04土壤採樣點中存在自由相污染物，且土壤中苯濃度超 標20.4倍，甲苯、二甲苯及總石油碳氫化合物TPH均超過管 制標準，被上訴人依土污法第12條第2項規定將之公告為土 壤污染控制場址及管制區，自屬有據。另參照上訴人103年 12月17日報告第4章「污染調查方法與結果」略載：其S06、 S07、S08等採樣點均有土壤超過管制標準之情事，至S09採 樣點雖分析結果並未超過土壤管制標準，但由現場篩測結果 顯示本區仍可能存在污染等語，雖上揭報告製作日期在原處 分之後，然以該檢測結果觀之，益證原處分將系爭加油站公 告為污染控制場址，並督促上訴人善盡污染改善之責，並無 違誤。⑶綜上，本件依環保署第1次計畫調查報告之客觀證 據，已足認定系爭加油站確有因油品洩漏致土壤污染，已具 備土壤污染物濃度超過管制標準，且該計畫之土壤採樣檢測 結果及陳述意見通知書，業經被上訴人為原處分前以102年1 月9日函通知上訴人，從而被上訴人依土污法第12條第2項規 定，以原處分公告系爭加油站為土壤污染控制場址，且依同 法第16條、第17條及第19條第1項之規定劃定管制區，規範 應管制之範圍及事項，亦屬有據。㈢土污法並未明定場址污



染範圍應如何劃定，為因應不同類型污染場址之複雜性與不 確定性，場址公告作業原則提供主管機關在劃定污染場址範 圍時之參考因素，僅屬執行法律之細節性、技術性之次要事 項，依司法院釋字第443號解釋，並未違反法律保留原則。 場址公告作業原則就加油站、農地、廢棄工廠、非法棄置場 、營運中工廠類型場址可適用之劃定及公告作業方式，原則 依場址污染潛勢、土壤及地下水調查布點之規劃為公告列管 依據，再依場址採樣點及污染點位所在之區域進行公告場址 範圍劃定，俾使相關公告劃定作業兼顧公平性及合理性，並 保障民眾權益，無上訴人主張有無端限制人民權利之情事。 系爭加油站橫跨593-1號及594-1號土地上，雖目前污染超標 處集中在593-1號土地上，惟依其平面配置圖，推算漏油點J 00152井之位置至594-1號土地，最短距離僅有16公尺；又系 爭加油站之土地上，均設有高污染潛勢之機器設備，主要運 作區之油槽區、管線區、泵島區、洗車污水處理設施區等， 均屬高污染潛勢區。594-1號土地上除設有洗車機外、另有 部分油槽區，且有輸油管線經過，上述設備皆屬加油站內具 高污染潛勢之設備，且配置緊鄰。復依環保署第1次及第2次 計畫可知，系爭加油站已有污染物擴散之情形，因地下水污 染物為苯、甲苯及總酚等油品類污染，其溶解度較高，故易 隨著地下水流布而移動，形成普遍性地下水污染，另由於總 石油碳氫化合物中主要成分之有機碳分配係數，依成分之碳 數可高達數萬，較一般其他污染物高，當油品類污染物滲入 地下後，其浮油隨地下水移動時，極易被所流經之土壤吸附 ，故可認定系爭加油站全區皆屬土壤、地下水高污染潛勢區 域。再者除土壤檢測濃度超過管制標準外，系爭加油站之地 下水中苯之最高濃度為43mg/L，超過污染管制標準860倍， 已屬污染嚴重之場址，故其土壤及地下水均有污染物濃度超 過管制標準，參照場址公告作業原則關於地下水污染場址及 加油站類型之土壤污染場址之公告列管範圍等規定，單一場 址內之凡有採樣檢測結果達管制標準，且污染來源明確者， 因地下水污染有擴散之虞，加油站主要運作區屬高污染潛勢 區，且配置緊鄰，即應將全站範圍所涵蓋所有土地公告為控 制場址，以作控管。系爭加油站之污染物質係苯、甲苯、萘 等汽油中容易揮發之污染物，其比重較水為輕，呈水平式之 污染，而非垂直式之污染，容易揮發擴散至相鄰土地，其污 染會因物理特性往周邊濃度較低處擴散而污染全場區。又系 爭加油站地下水流向主要為東南向西北偏北流，系爭594-1 號土地既位於系爭加油站之北區污染物即有隨地下水向北移 動中擴散至該土地之虞，被上訴人參酌前揭實際污染情形及



考量避免污染擴散之必要性及適當性等相關因素後，認依土 污法第12條第2項、場址公告作業原則等相關規定，將系爭 加油站全場區範圍所涵蓋之地號（即系爭593-1號及594-1號 ）公告為土壤、地下水污染控制場址為妥，自屬適法有據， 難認有何違法之處。㈣依土污法第4條第1款、第2款、第5條 第1款、第3款、第12條第1項、第2項等規定觀之，污染場址 之查證工作，並無「須會同公告機關一同進行」之規定，環 保署身為土污法之中央主管機關，依法具有就全國性之土壤 及地下水污染進行相關查證及檢驗之職權，是其於101年4月 及同年8月執行第1次計畫，於系爭加油站執行土壤、地下水 檢測作業，並作成調查結果摘要表，於法並無不合。又因加 油站性質上為具有高污染潛勢之產業，故89年土污法制定以 及相關法規陸續公告後，環保署積極地針對全國加油站進行 持續性之調查，以維護加油站土壤及地下水之安全，被上訴 人陳稱由於土污法均涉及高度環工專業，囿於行政效能之侷 限性，相關查證工作均委託專業環境工程公司執行，主管機 關則扮演指揮監督之角色，觀之土污法第10條、第11條及同 法施行細則第4條等規定亦明等語，核屬符合實情，且於法 有據。至土污法第7條第5項之緊急應變必要措施，性質上屬 例外之緊急性措施，故同條第6項規定有執行期限限制，然