高雄高等行政法院判決
104年度訴字第59號
民國104年10月20日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京
訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師
複 代理人 柯宗佑 律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 張訓嘉 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國103年12月23日環署訴字第1030081991號訴願
決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰
緣原告係前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染 整治場址之污染行為人，並依行為時土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）第16條第1項提出「臺南市中國石油化學 工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路東側草 叢區土壤污染整治場址污染整治計畫」（下稱原整治計畫） ，經被告於民國98年4月7日以南市府環水字第09822008810 號函准予核定後據以實施；惟因二次污染疑慮、暫存空間不 足等問題，原告乃另於101年初向被告提出「臺南市中國石 油化學工業開發股份有限公司前臺碱安順廠及二等九號道路 東側草叢區土壤污染整治場址污染整治變更計畫」（下稱整 治變更計畫），調整原整治計畫之工項、工序及時程，復經 被告於101年7月19日核定在案。依據整治變更計畫內容，原 告應於102年第4季（即102年12月31日）達成污染面積縮減 45%之階段目標，惟原告屆期僅達成污染面積縮減36.4%，未 依被告核定之整治變更計畫內容執行，違反土污法第22條第 1項規定，被告於103年2月10日依同法第38條第2項第3款規 定，裁處原告新臺幣（下同）20萬元罰鍰，並限期於103年3 月31日完成補正，屆期仍未補正者，將按次處罰；惟原告屆 期仍未完成補正（達成污染面積縮減仍為36.4%），違反土 污法第22條第1項規定，案由被告於103年8月20日依同法第 38條第2項第3款（裁處書漏載款次）規定，裁處原告60萬元
罰鍰，及依環境教育法第23條第2款裁處環境講習4小時（下 稱原處分），原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本 件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告將原告「未完成海水池B區整治」乙事，以「污染面 積縮減未達45%」及「污染面積縮減未達71%」為由，多次 加以裁罰，原處分顯違反一行為不二罰原則，應予撤銷： 1、被告認為原告整治期程落後，業於103年2月10日就原告未 達污染面積縮減45%，裁處原告20萬元罰鍰，又於同年5月 27日再以原告未達污染面積縮減71%，裁處原告100萬元， 並定限改日期為105年12月31日前，復於同年8月20日以原 告未於限改日期內（103年3月31日）完成補正達成污染面 積縮減45%為由以本件處分裁處原告60萬罰鍰。鈞院雖以 104年度訴字第16號判決撤銷被告103年5月27日裁處書關 於罰鍰100萬元、環境講習8小時之部分，然因上訴期間尚 未屆滿，被告就該處分尚有提起上訴之可能，是本件仍有 一行為不二罰之問題。
2、鈞院104年度訴字第16號判決依整治變更計畫之記載，已 認定污染面積縮減45%及71%，不僅是量的要求，同時也是 工程順序的要求，即須先完成海水池B區之整治，始能進 行海水池A區之整治，形成工程要徑之關聯，而為相牽連 之工項。從而被告稱「原告未能完成海水池B區之整治， 仍可進行其他整治工項，以達成污染面積減量『總合』達 成45%之整治目標．．．原告將未能達成污染面積縮減45% 之整治目標，歸因於單一工項，顯係推諉之詞」云云，即 與整治變更計畫之內容以及鈞院認定相違，要無足採。故 「污染面積減少45%」其意義完全等同於「完成海水池B區 之整治」；而「污染面積減少71%」其意義則完全等同於 「完成海水池B區及海水池A區之整治」，是被告若對「污 染面積未減少45%」為裁罰，可視為對「未完成海水池B區 整治」為裁罰；而被告若對「污染面積未減少71%」為裁 罰，亦可視為對「未完成海水池B區及海水池A區整治」為 裁罰。
3、被告103年5月27日處分「違反事實」欄明載：「貴公司截 至103年5月20日止，僅完成污染面積減量36.4%，且戴奧 辛污染總量降低0%，與整治變更計畫第五年查核點承諾事 項差距甚大，整治進度嚴重落後，應可認定為情節重大． ．．。」據此，103年5月27日處分是針對污染面積「實際 縮減36.4%與承諾縮減71%」間之差距為裁罰（即含污染面 積縮減未達45%），而非僅針對「污染面積縮減45%與承諾
縮減71%」間之差距（即26%）為裁罰。
4、依最高行政法院103年度判字第312號判決意旨，整治計畫 之工作項目若相互牽連、完成次序有先後之分者，即不應 分別處罰。行政院環境保護署（下稱環保署）亦以「戴奧 辛減量82%」與「熱處理實廠建廠」、「熱處理廠實廠處 理」為「相牽連」工項不得分別裁處為由，先後撤銷被告 103年10月6日處分及104年2月24日之裁罰處分。據此，於 相牽連或完成次序有先後之分之整治工作項目，主管機關 必須在第一次裁處後命相當期限完成改善，且俟整治義務 人完成次序在前之改善工作後，如未於相當期間內完成次 一順序之工作，始得再予以裁罰；否則，如以其中一工作 項目執行或實施延誤，致延誤其他相關之整治工作項目， 而導致行為人將因一次「未按整治計畫內容執行」之行為 ，衍生出數個被處罰之法律效果，即屬違反一行為不二罰 原則。於此情形下，由於行為人無從補正，不僅無助於主 管機關督促整治成效之目的，對行為人亦僅有處罰效果， 自不符土污法第38條規定之立法意旨。鈞院104年度訴字 第16號判決依前揭最高行政法院判決意旨，已認定本件「 污染面積縮減45%」與「污染面積縮減71%」為相牽連工項 。而被告已先於103年5月27日處分就「污染面積縮減71% 」裁罰最高限額100萬元，並限期於105年12月31日前完成 改善。被告於前次處分限改日期屆至前，卻復以103年8月 20日之原處分就「污染面積縮減45%」為裁罰，顯係對相 牽連工項分別裁處，而有違最高行政法院103年度判字第 312號判決之意旨。再者，被告稱分屬不同「季」之查核 點，即屬不同之自然單一行為義務，污染面積減量45%與 污染面積減量71%屬不同季之查核點，分別裁罰無違一行 為不二罰云云，亦與鈞院104年訴字第16號判決之見解不 同，而不足採。蓋若如被告所言，不同季之查核點即屬不 同之行為義務而可分別裁罰，則鈞院104年度訴字第16號 判決何以認定污染面積減量45%與污染面積減量71%為相牽 連之工項，並據以撤銷被告103年5月27日罰鍰。 5、原告須完成海水池B區整治始能達成污染面積減量45%之目 標，且須完成海水治B區及海水池A區之整治始能達成污染 面積減量71%之承諾，此亦為鈞院104年訴字第16號判決所 認定之事實；另被告103年5月27日針對未達污染面積縮減 71%處分，及103年8月20日以原處分針對污染面積未縮減 45%裁處時，原告皆尚未完成B區之整治。則論諸實際，被 告103年2月裁處書實係針對「未完成海水池B區整治」為 裁罰；而103年5月27日裁處書實係針對「未完成海水池B
區整治」及「未完成海水池A區整治」為裁罰。果爾，被 告103年8月20日以原告未達成污染面積縮減45%為由，以 原處分裁罰60萬，實係第3次針對「未完成海水池B區整治 」為裁罰。被告既於103年5月27日針對「海水池A區及B區 未整治完成」為裁罰，則在該處分限改日期105年12月31 日屆至前，不應針對相牽連、完工期程有先後之分之「海 水池B區整治」此工項再為裁罰。被告復又於8月20日以原 處分再次針對「海水池B區未整治完成」處罰，顯有悖一 行為不二罰原則。
6、違反限期改善義務而處以罰鍰，揆諸法務部97年11月10日 法律字第0970033949號及95年6月20日法律字第095001274 3號函，該罰鍰性質為行政秩序罰而非行政執行罰，自有 一行為不二罰原則之適用。被告103年5月27日裁處書及10 3年8月20日之原處分皆係針對「原告未完成海水池B區整 治」一事為裁罰。果爾，原告「未完成海水池B區整治」 之違規行為持續存在，被告103年5月27日裁處書已將該期 日前之違規事實區隔為一次違規行為。又103年8月20日之 原處分，其裁罰事實係原告未於103年3月31日完成污染面 積縮減45%之補正，換言之，係裁罰原告未於103年3月31 日完成海水池B區整治。則原處分實係對業經「103年5月 27日裁處書裁罰並區隔為一行為」之事實再為裁罰，依最 高行政法院98年11月份法官聯席會議決議，已違反一行為 不二罰原則。
7、污染面積縮減45%之整治完成順序，應先於污染面積縮減 71%，則後者之內涵完全涵蓋前者已屬自明之理。其次， 「污染面積減量45%」其實質內涵為「完成海水池B區之整 治」；而「污染面積減量71%」之實質內涵為「完成海水 池B區及海水池A區之整治」，益證「污染面積減量71%」 包含「污染面積減量45%」，蓋「海B＋海A」之內涵必然 涵蓋「海B」，而得將之吸收。被告既已以103年5月27日 處分對後行為之「污染面積減量未達71%」為裁罰，則「 污染面積減量45%」即為不罰的前行為，是原處分不得再 對此為裁罰。
（二）整治變更計畫既已於多處記載「原承諾查核點不變」，即 應認並未於原整治計畫之原有查核點以外新增任何查核點 ，且原告於100年及101年皆未達成提案簡報所載污染面積 縮減27%及35%之查核點，然被告未加以裁罰，亦可證之： 1、鈞院104年度簡上字第35號判決認定「污染面積縮減45%」 為整治變更計畫新增之查核點，不外以：原告101年1月9 日就整治變更計畫內容之提案簡報（下稱101年1月9日提
案簡報）表示：新增100、101、102年等三年查核點（分 別為27%、35%、45%）；並於同日中石化（台鹼）安順廠 土壤污染整治計畫推動小組（下稱「推動小組」）第28次 審查會會議意見之回覆內容：「僅依目前工程執行完成後 ，計算出各年」面積減量後，提出面積縮減的查核點」； 及整治變更計畫第ⅩⅣ頁表1所列之各工作項目進度規劃 表，確有將原訂查核點及101年1月9日提案簡報所示新增 查核點一併列入進度規劃表。然觀原告於推動小組第28次 審查意見回覆內容之文義，實難導出有新增查核點之意。 退而言，無論係101年1月9日提案簡報抑或同日推動小組 第28次之審查會議，皆僅是雙方就整治變更計畫如何訂定 交換意見之階段，兩造間之權利義務最終仍應以101年7月 6日經核定之整治變更計畫內容為準。
2、整治變更計畫內容第ⅩⅣ頁固於時間的長條圖上出現「污 染面積縮減45%」之文字，然該表列有無數細項，多數僅 為整治進度之預估期望值，並非所列之所有細項皆為承諾 查核點，此觀該表下方註2：各分區面積縮減可能依實際 情況調整，但第5年查核點仍維持不變等語即明。因該表 係一綜合匯總表，無法詳列所有資訊，是各該細項是否為 承諾查核點，仍應參看系爭整治變更計畫其他記載。 3、整治變更計畫附件11「整治計畫變更對照表」7.2.2「整 治方案規劃與處理流程說明」於變更後亦僅記載：「整治 計畫規劃之第1年目標（整治面積達20%）．．．第5年內 縮減達71%，第9年內縮減達91%」，準此，與變更前之內 容相較，完全未變動原整治計畫之查核點，仍維持第5年 71%及第9年91%之查核點。再者，系爭整治變更計畫頁7-1 02已載明：「在原整治目標查核點之承諾不變的條件下． ．．。」而第14-3頁圖14.1-1整治分區及面積縮減進度示 意圖更是以較大之粗體黑字明載「原整治計畫承諾查核點 不變」。準此，「原整治計畫承諾查核點不變」從文義而 言理解，應指既未增加亦未減少原整治計畫之查核點，然 鈞院104年度簡上字第35號判決卻將此段文字曲解為「原 核定查核點不變之情況下，新增100、101、102年之查核 點」，自有悖於明示之文義。又系爭整治變更計畫頁14-3 載明：「本公司僅能承諾第5年面積縮減71%，污染減量82 %仍維持不變，各年進度將依實際情況調整，務求盡力完 成整治。」由此可知，第7-102及14-3頁所謂「原整治計 畫承諾查核點不變」正確之解釋應係原整治計畫承諾查核 點未變動，既未增加亦未減少，而非鈞院104年度簡上字 第35號判決所稱「原核定查核點不變之情況下，新增100
、101、102年之查核點」。蓋以，「僅能」承諾第5年查 核點，代表其餘之污染面積縮減目標並非原告確定承諾之 範圍，而僅係預估期望值而已。
4、鈞院104年度簡上字第35號判決逕將污染面積縮減27%、35 %、45%等預估期望值認定為承諾查核點，顯忽略其所舉簡 報內容及推動小組第28次審查會議原告回覆內容均係在整 治變更計畫於101年7月6日核定前所提出，並未納入整治 變更計畫內容。上開判決既有前述違誤之處，該判決所認 定之事實即不應於本件繼續採用。整治變更計畫既已於多 處記載「原承諾查核點不變」等語，依文義解釋，即不應 認整治變更計畫有新增污染面積減量45%之查核點。況以 ，原告於100年及101年皆未達成提案簡報所載污染面積縮 減27%及35%之查核點，被告當時亦明知此事實，然皆未因 此裁罰原告，益證簡報所載之新增查核點一事最後並未訂 入整治變更計畫。
（三）被告僅以污染面積減量比率與預定進度不一致而裁處原告 罰鍰，顯有違環保署97年11月20日環署土字第0970075903 號函釋（下稱97年11月20日函）意旨：
1、海水池B區預估疏浚之土方為45,000立方公尺，惟原告103 年1月28日提送竣工報告書時，其疏浚量已達64,230.73噸 （約45,879立方公尺）及貝殼雜物418袋，已超過預估疏 浚量。且海水池B區汞及戴奧辛之移除率各為98.5%及88.4 %，執行成效卓越。
2、原告自102年2月進行海水池B區之疏浚作業，並於102年12 月10日開始進行自主驗證取樣作業，而依原告自主驗證結 果，海水池B區58個採樣點中，汞濃度及戴奧辛濃度之檢 測結果皆低於管制標準，原告因而申請複驗，並於103年1 月28日提送竣工報告書。嗣被告複驗時，海水池B區3.5公 頃中雖有2.5公頃複驗未通過，惟東北側雖尚未達到整治 標準，其污染物濃度亦已接近整治標準。海水B區經被告 複驗未通過，全區未計入污染面積減量百分比之計算，使 污染減量百分比仍維持36.4%，此種「全有全無」之衡量 方式對原告甚不公平，不應作為裁罰依據。
3、依環保署97年11月20日函，預定進度與實際進度不符時， 仍須先考量污染改善狀況，若「污染改善成效不佳」，始 得裁罰。而所謂「污染改善成效不佳」，係指「指定區域 內土壤污染物濃度無顯著下降趨勢」。海水池B區原本汞 污染總量9,275kg，已移除9,144.3kg，移除率98.5%，戴 奧辛之移除率亦達到84.4%，污染物濃度顯著下降，顯無 污染改善不佳之情形，是不應裁罰。
4、黃煥彰委員及張木彬委員固於推動小組第26次現場查核會 議，針對海水池B區檢討報告中戴奧辛及汞除去率分別達 84.4%及98.5%一事，提出「去掉的戴奧辛跑至哪裡去？」 、「建議應有詳細之質量平衡計算作為認知之基礎」等疑 問。針對委員之疑問，原告旋即於推動小組第27次現場查 核會議時，詳細交代戴奧辛及汞移除率分別達84.4%及98. 5%之質量平衡計算過程，並亦詳細說明抽取底泥後戴奧辛 及汞之去處，現場專業委員聽聞解說後，即無疑義。 5、原處分僅以原告未完成污染面積減量45%之表面數據，而 未深究原告於系爭場址所為減少污染之相關執行成效及污 染改善情況，逕予裁處原告罰鍰，顯有違誤。
（四）原告主觀並無非難可責性，依行政罰法第7條即不應罰： 1、原告已提列16.5億做為整治費用，亦戮力執行計畫，歷來 執行成果多次受被告推動小組委員所肯定，又原告之前鎮 廠位於高雄市○○區○○段4、86、86-4、87及93地號等5 筆土地，於95年5月23日經高雄市政府以高市府環二字第 0950026607號函公告為土壤污染控制場址，並於同年8月2 日經高雄市政府以高市府環二字第0950039695號公告為土 壤污染管制區，原告就該污染控制場址亦訂有控制計畫， 並業已依該計畫如期完成整治工程。故於客觀上未遭遇技 術困難時，原告皆能完成整治工作，並受專業委員之肯定 ，由是可證原告絕非怠惰偷工之整治義務人。
2、原處分認定原告未完成縮減污染面積45%之「違反時間」 為103年4月1日，然原告於103年1月28日就海水池B區已完 成自主驗證通過，惟被告至103年3月17日方進場為驗證採 樣，並於103年5月13日始以103年5月13日府環土字第1030 324903號函告知原告驗證結果未予通過，是原告於收受此 函前，原告主觀上皆認為其已依限完成整治進度，亦無從 得知驗證結果而於103年3月31日限改日期前再為補正，是 原告對違反行政法上義務之客觀構成要件並無認知；況由 其積極履行義務之主觀態度而言，亦無實現構成要件之意 志，即原告並無意使污染減量未達45%乙事發生。 3、海水池B區整治計畫第摘-1頁及第45頁分別記載：「由於 本次底泥污染整治工作在國內尚屬首例，依據歷年來收集 海水池B底泥調查報告，考量目前的作業環境，篩選出達 到底泥清理基準的可行技術，進行底泥整治作業」、「以 往國內有許多河川或港口航道疏浚經驗，但對於移除污染 底泥之環境疏浚未有經驗，其牽涉較複雜，因此本計畫將 邀請國外具經驗技術顧問協助執行。」準此，原告於國內 並無相似之案例可供參考或借鑑，對於許多實際執行疏浚
前未知之困難已難認有預見可能性。再者，國外雖有底泥 疏浚之案例，原告之疏浚船及相關技術亦由外國引進，然 國外案例多為開放水域，疏浚時揚起之懸浮微粒易遭水流 帶往他處，僅部分會沉至底部，是再懸浮現象較輕微，然 海水池B區為封閉水體，疏浚時揚起之懸浮微粒只會降回 池底，是再懸浮現象遠較國外案例嚴重。103年8月25日推 動小組第48次審查會，胡委員慶祥發言：「據變更計畫內 容所示，其變更幅度不可謂少，然考量系爭污染場址之特 殊性，與經驗、技術全球之欠缺性，『做中學』累積經驗 式之整治作為或不可免。準此，可原則同意本變更計畫。 」準此，本件海水池為封閉水體導致再懸浮現象較國外案 例嚴重，有其特殊之困難，難以完全複製國外成功之經驗 ，是推動小組專業委員於103年8月25日即認定系爭場址具 「特殊性」且整治技術與經驗全球均有欠缺。則原告於國 內外皆無相同案例可供參考之情形下，於實際執行疏浚前 ，對於「再懸浮現象遠較預期嚴重」一事難認有預見可能 性，而未能於整治變更計畫訂定時，延長海水池B區之整 治期間。
4、103年11月4日推動小組第50次審查會，吳委員銘志發言： 「本場址經第一階段整治之後，業已漸見成效，中石化之 努力值得肯定。整治過程中，有成功、有失敗之實例，應 加以檢討，做為第二階段整治計畫之規劃原則。」準此， 即令原告因海水池B區未整治完成，迭經被告多次裁處後 ，專業委員仍認為雖客觀上有失敗之實例，但原告之主觀 努力值得肯定。是以，未達成預定整治目標之原因實乃客 觀上科學技術之限制，非由於原告主觀之怠惰。原告主觀 上既不具可裁罰性及可非難性，即不應加以處罰。（五）原告「於102年底完成海水池B區整治無期待可能性」此一 事實狀態於原處分作成時即存在：
1、海水池B區於「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公 司前台鹼安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治 場址污染整治第二次變更計畫（定稿本）」（下稱第二次 變更計畫）時，延長整治期限為原本5倍，固有部分因素 係整治標準提高，然主要係因再懸浮現象較預期嚴重許多 ，導致需來回疏浚之次數較原本多出一倍，且因風勢關係 ，懸浮物飄散範圍甚廣，需來回疏浚之範圍，由原本之特 定區域擴及至整個海水池B區，由此可知，原告實際工作 量超出預期甚多，未達成目標絕非主觀怠惰所致。 2、海水池A區之整治標準為不論係原整治計畫、整治變更計 畫抑或是第二次變更計畫，整治標準皆以戴奧辛150ng-TE
Q/kg、汞1mg/kg作為基準，從未變動，然整治變更計畫原 訂海水池A區之整治期間為1年（即4季），而第二次變更 計畫則將海水池A區之整治期間由原本之1年大幅延長至5 年（即108年初至112年底）。專業審查委員在海水池A區 整治標準未變動之情形下，將整治期限延長為原本之5倍 ，乃係專業委員透過海水池B區檢討報告，得知原告面臨 再懸浮現象等種種於訂定整治變更計畫時未能預見之困難 ，又系爭場址全球皆欠缺整治技術，依現有之科學技術要 克服該等困難，需較長之合理期限。由此推知，整治標準 未變動之條件下，只考慮檢討報告新發現之困難，依現有 之科學技術，海水池A區及B區合理之整治期限皆應略為原 本之5倍。次依整治變更計畫，海水池B區之整治期限為1 年（即101年中至102年中），而第二次變更計畫則將整治 期限由原本之1年大幅延長至5年（即103年初至107年底） ，縱不論整治標準變動之因素，僅考量海水池B區檢討報 告所發現之新困難之情形下，即應將整治期限延長約5倍 方屬有期待可能性，則被告將海水池B區整治期限延長至5 年之原因全歸於整治標準提高，即非合理。再者，第二次 變更計畫對海水池B區之整治方法僅係原則維持水域，然 若技術評估無法達到清理標準或清理不合經濟效益，則將 採回填陸域等替代方案，而非只得維持水域，而若維持水 域，則整治標準提高為戴奧辛150ng-TEQ/kg、汞1mg/kg； 然若回填陸域，則整治標準仍維持戴奧辛500ng-TEQ、汞 10mg/kg。據此，不論整治方法係將海水池B區維持水域或 回填成陸域、整治標準高或低，海水池B區合理之整治完 成期限皆為107年底，由是可知海水池B區整治年限延長與 整治標準提高、整治方法變更較無關聯性。
3、綜上，「要求原告於103年3月31日完成海水池B區整治在 當時科學技術下並無期待可能性」此一客觀事實從原處分 作成時乃至現在，皆持續存在。而第二次變更計畫如同鑑 定報告，以專業之角度認定該項早已存在之事實而已，並 非基於處分後新發生之事實始變更海水池B區之整治期限 至107年底，被告主張第二次變更計畫為處分作成後新發 生之事實毋庸審酌，自有違誤。
（六）推動小組委員亦認為整治變更計畫所定期限不合理之工項 ，始能於第二次變更計畫延長整治期限：
1、原告前向被告提出系爭場址原整治計畫，經被告於98年4 月7日核定，並於同年5月6日開始執行。後依補充調查結 果，原告提出整治變更計畫，並經被告於101年7月19日核 定在案。後原告於103年2月14日以中石化安保字第103020
14-1號函提出系爭場址第二次變更計畫申請，並經推動小 組第46次審查會審查。
2、原告申請第二次變更計畫時，除申請海水池B區整治期限 展延以外，亦申請戴奧辛減量82%此工項之展延，然推動 小組僅同意海水池B區之展延，而就戴奧辛減量82%此工項 ，推動小組卻認定「於105年底達成82%改善目標」尚屬合 理，而否准原告之展延請求。準此，並非原告自認技術困 難即可申請展延工項，毋寧係專業審查委員亦認定整治變 更計畫所定期限客觀上無法達成時，始得予以展延。則被 告稱核定第二次變更計畫乃係為求整治計畫得以繼續推展 ，並非鑑定海水池B區是否存在技術困難無法整治云云， 即非可採。
（七）被告未依行政罰法第18條考量裁處罰鍰之法定審酌條件， 單以期限為考量一律裁處加計40萬元，乃裁量怠惰，原處 分應予撤銷：
1、土污法第38條第2項第3款既賦予主管機關裁罰20萬元以上 100萬元以下之裁量權限，則主管機關於裁罰時，自應依 行政罰法第18條第1項及及違反土壤及地下水污染整治法 裁罰基準（下稱土污法裁罰基準）第7點規定審酌法定裁 量要件，再為罰鍰之裁處，否則即有裁量怠惰之違法。被 告僅以103年2月10日裁處書裁罰金額20萬元之基礎，即適 用土污法裁罰基準附表項次11，加計40萬元而作出裁罰原 告60萬元之原處分。然而，觀諸土污法裁罰基準附表項次 11之文義為「未依整治計畫實施者，每次得依前次裁罰金 額加計40萬元。」是故，被告並非得單執該規定即可稱一 律按裁罰次數加計40萬元，而應以40萬元為按次加計罰鍰 之上限，而被告對於本件是否加計，以及加計金額上，仍 有裁量之權限與義務。又依最高行政法院103年度判字第 465號判決，評斷行為人可歸責程度時，主觀上故意過失 之程度及客觀上造成違反行政法上義務之原因皆是作成裁 罰前應考量之點。
2、客觀上造成海水池暫時未通過驗證之原因在於「再懸浮現 象」較預期嚴重、全世界皆欠缺整治技術及經驗、依現有 科學技術於103年3月31日完成海水池B區無期待可能性等 ，被告未依行政罰法第18條衡酌客觀上造成海水池暫時未 通過驗證之原因，僅機械式操作土污法裁罰基準，單以期 限為考量一律裁處加計40萬元，乃裁量怠惰，原處分應予 撤銷等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告103 年8月20日府環土土裁字第103080004號裁處書）均撤銷。三、被告則以︰
（一）由最高行政法院97年度判字第1086號判決意旨可知，有效 之行政處分效力，除拘束原處分機關、相對人、利害關係 人外，基於法治國家權力分立原則之要求，亦具有拘束其 他機關、法院或第三人之效果。故非屬行政爭訟對象之行 政處分，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前 ，其效力繼續存在，法院在處理其他案件時，必須予以尊 重，以之為既成事實，納為自身行政作為或判決之基礎構 成要件事實。固然，行政法院有權對行政處分為適法性審 查，惟此亦僅限於作為審查對象之行政處分。本件原告因 未於102年第4季（即102年12月31日）完成污染面積縮減 45%，前經被告以前處分裁罰20萬元並限期於103年3月31 日前完成改善，前處分經原告提起訴願、行政訴訟，經臺 南地方法院行政訴訟庭以104年度簡字第38號判決駁回原 告之訴，原告不服提起上訴，亦經鈞院以104年度簡上字 第35號判決駁回確定。是以，前開判決已認定被告以原告 未於102年第4季完成污染面積縮減45%並命原告於103年3 月31日前完成補正之處分合法。本件訴訟客體係原告未於 103年3月31日前完成改善，被告依土污法第38條第2項所 為之按次處罰，原告以後行政處分為訴訟客體，提起本件 行政訴訟，卻一再爭執前行政處分之實質合法性（即變更 計畫是否有新增100、101及102年等三年之查核點、命改 善之期限是否合理等），並非本件審理之範圍。（二）原處分並無違反一事不二罰原則：
1、土污法第38條第2項所稱按次處罰，係因義務人因前違反 公法上義務受有行政罰（秩序罰）後，仍怠於履行義務， 致違法狀態持續，而為督促義務人履行其公法上義務，糾 正其違法狀態所為之手段，並非對於義務人過去違法行為 之處罰，故其性質應為執行罰。原告因未於102年第4季（ 即102年12月31日）完成污染面積縮減45%，前經被告於10 3年2月10日裁罰20萬元並限期於103年3月31日前完成改善 ，其係督促原告完成前開污染面積縮減45%之義務，並非 再對原告於102年第4季未達成縮減污染面積45%之行為義 務為處罰，原告違法狀態（未達成污染面積縮減45%）並 無改變，原處分因原告未於期限內完成改善，其性質應為 執行罰。
2、又分屬於不同季之查核點，即屬不同之自然單一行為義務 。本件原告應於103年3月31日前完成補正之行為義務，與 原告應於102年12月31日前完成縮減污染面積45%及原告應 於103年5月20日前完成污染面積縮減71%，戴奧辛污染總 量降低82%之整治目標，係屬不同之行政法上義務，縱認
按次處罰為秩序罰，被告分別處罰，並無違一事不二罰原 則。
3、污染整治計畫乃污染整治責任人依其自身之整治能力提出 整治之期程，而查核點設置之目的係為使主管機關於整治 過程中能監督整治責任人有無逐步履行其所擬定之整治期 程，避免主管機關於整治過程中無從監督。透過適當與適 時的查核，確保並掌握整治品質與整治期程，藉以督促整 治責任人依計畫進行整治，避免於整治期限屆至時，整治 責任人仍未完成整治，使污染場址之整治遙遙無期，故設 有查核點以供主管機關於不同階段進行監督，故各個查核 點之行為義務自應分別觀之，其行為義務不同，不法內涵 自不相同。整治變更計畫關於面積縮減的查核點分別為99 年第2季中完成20%、100年第4季末完成27%、101年第4季 末完成35%、103年第2季中完成71%、106年第4季中完成91 %乃至113年第1季中完成整治縮減污染面積100%，原告於 各查核點之行為義務係與前一查核點相較，應增加縮減一 定之污染面積，亦即原告未達成污染面積縮減45%，乃102 年第4季之整治進度查核點，而污染面積縮減71%則係103 年第2季中之整治進度查核點，被告以原告未於103年第2 季中完成污染面積縮減71%及污染減量82%裁罰之用意，係 針對此半年間原告之應增加縮減污染面積26%以達到期程 目標之縮減污染面積71%及污染減量82%，其應作為而不作 為，違反行政法上整治義務所為，並非針對原告前未於10 2年第4季未達成污染面積縮減45%所為，兩者分屬不同季 之查核點，其行為義務自應分別認定，屬不同之行為義務 ，與不罰前後行為無涉，更與一行為不二罰原則無違。 4、就污染面積縮減之查核點而言，污染面積縮減必為累積先 前之工作成果而來，以整治變更計畫為例，其污染面積之 縮減為20%、27%、35%、45%、71%，逐步達成100%全部整 治完成。若依原告主張，一旦整治期程經延誤而主管機關 予以首次裁罰，該裁罰將變相成為整治責任人之免死金牌 ，嗣後不論整治責任人如何延誤整治期程，主管機關皆無 法再予以督促，以系爭場址污染如此嚴重之情形，其整治 期程長達16年，主管機關於此16年中均無法監督，而於整 治過程中，倘整治責任人怠於整治時，主管機關亦無法強 制整治責任人整治，僅能於16年後整治責任人無法完成整 治方加以裁罰，如此一來，整治完成日將遙遙無期，該整 治計畫之內容以及查核點之設置將形同具文，主管機關亦 無法達成環境保護及居民健康之公益維護，實與土污法立 法意旨有悖。
5、環保署撤銷熱處理廠實廠處理裁罰處分，係認為熱處理實 廠建廠已於103年5月27日處分一併裁罰，而實廠處理與建 廠係屬相牽連工項，被告未另行給予期間補正，即按次處 罰，不符立法原意，而污染面積縮減71%及污染減量82%之 處分雖有命限期至105年12月31日前補正，但未明確指明 應達成之補正內容，亦即並未明確指明處分相對人應達成 之整治期程，故解釋上只要處分相對人於105年12月31日 前達成整治目標，即屬改善完成補正，而熱處理實廠處理 未另行定改善期限，故原處分機關於105年12月31日前， 「未於104年1月14日前開始熱處理實廠處理」為由裁罰， 有違一事不二罰原則，由上可知，環保署訴願決定並非認 為只要是相牽連工項即不得分別裁處。
（三）原告依整治變更計畫應於102年第4季完成污染面積縮減45 %之目標，惟原告僅完成36.4%，經鈞院判決確定，且原告 亦未於103年3月31日前限期改善達成45%之改善目標，被 告依土污法第38條第2項第3款處罰，於法有據： 1、依環保署於98年訂定之「土壤及地下水污染場址改善審查 及監督作業要點」第6點即明文規定計畫執行者倘未依「 計畫期程」執行工作項目，得視為未依所核定之計畫書內 容執行，「計畫期程」即為被告據以查核原告是否有依計
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