高雄高等行政法院判決
104年度再字第22號
再 審原 告 財團法人華榮醫院籌備處
代 表 人 黃榮華
再 審被 告 高雄市政府地政局
代 表 人 黃進雄 局長
上列當事人間有關土地事務事件，再審原告對最高行政法院中華
民國104年6月5日104年度判字第296號判決及本院103年11月4日1
03年度訴字第278號判決，提起再審之訴，關於行政訴訟法第273
條第1項第14款部分，本院判決如下：
主 文
再審原告之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣再審原告為設立財團法人華榮醫院（下稱華榮醫院），於 民國83年6月21日與改制前高雄縣旗山鎮公所(下稱前旗山鎮 公所)簽訂土地買賣契約書，約定前旗山鎮公所將其所有坐 落改制前高雄縣旗山鎮○○段○○○○○段）125-18、177 -15、177-31地號等3筆土地（下稱系爭3筆土地）出售予再 審原告，價金為新臺幣（下同）51,190,650元（下稱系爭買 賣契約），並經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）公證處 認證在案。系爭買賣契約約定再審原告應依規定取得山坡地 開發建築等有關證明文件，提供前旗山鎮公所辦理土地變更 編定為特定目的事業用地。嗣再審原告申請坐落旗山段125 -18、177-15、177-31及125-58地號等4筆土地（下稱系爭土 地）開發華榮醫院用地變更計畫案件，經前高雄縣政府以83 年10月5日83府建管字第172943號函請前臺灣省政府建設廳 轉送內政部區域計畫委員會審議同意後，內政部即以89年2 月2日台89內營字第8982281號函知前高雄縣政府，前高雄縣 政府爰以89年3月31日89府建管字第22455號函檢送華榮醫院 開發許可案公告文及開發計畫書，請前旗山鎮公所公告30日 。再審原告嗣於100年11月14日及101年7月19日檢送非都市 土地變更編定申請書，申請將系爭土地由山坡地保育區變更 為特定專用區，惟經再審被告分別以100年11月18日高市四 維地政用字第1000038029號函：「查本案業經內政部89年2 月2日同意開發許可在案，且屬使用分區及使用地變更計畫 一併申請案件，請依非都市土地使用管制規則第13、23及28 條規定，檢附雜項工程使用執照（或水土保持完工證明書） 、變更編定同意書及廢道證明等文件，再行申請土地使用分
區及使用地異動登記。」及101年8月11日高市地政用字第10 132220500號函：「…本案仍請依…本局100年11月18日高市 四維地政用字第1000038029號函說明二（諒達）辦理。」回 復再審原告須依法補正相關文件。再審原告於上揭函文送達 後，迄未補正雜項工程使用執照等文件，而逕向本院提起行 政訴訟，經本院103年度訴字第278號判決（下稱原審判決） 駁回再審原告之訴，再審原告提起上訴，亦遭最高行政法院 以104年度判字第296號判決（下稱原確定判決）駁回其上訴 確定。再審原告因認原審判決及原確定判決有行政訴訟法第 273條第1項第14款之再審事由，遂提起本件再審之訴。二、本件再審原告主張：
(一)華榮醫院之成立，依民法第59條規定：「財團於登記前，應 得主管機關之許可。」故原審判決如調查斟酌：⒈前行政院 衛生署82年12月7日衛署醫字第82079365號函：「‧‧‧本 案經提本署醫事審議委員會第27次會議決議：㈠照案通過‧ ‧‧㈡建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更，得作 為醫療建築用地後再予許可。」足以影響原審判決關於華榮 醫院合法性地位；⒉再審原告於83年10月5日擬具相關文件 ，依非都市土地使用管制規則第12條、第22條及山坡地開發 建築管理辦法（現名稱為山坡地建築管理辦法）第11條規定 ，由前高雄縣政府主管建築機關因「全國性綜合開發計畫4 筆5、6級坡使用所指定區域計畫地區用地變更案，許可山坡 地開發建築醫療衛生社會公用事業」而報請各該區域計畫原 擬定機關審議（前高雄縣政府83年10月5日83府建管字第172 943號函）；⒊內政部88年8月17日台(88)內營字第8874216 號內政部區域計畫委員會第74次會議紀錄第4案華榮醫院用 地變更案之審議內容，以上原審判決漏未斟酌，足以影響原 審判決關於華榮醫院已符合設立許可法律行為之要件而成立 生效，爰請求命第三人華榮醫院參加訴訟。
(二)再審原告代表人於82年間，獨自捐助1億元創辦華榮醫院， 核其性質屬公用特許主義原則之事業。如斟酌：⒈前旗山鎮 民代表會第14屆第6次大會關於系爭3筆土地出售行使審議同 意權之目的及結果；⒉前行政院衛生署醫事審議委員會第27 次委員會完成中央政府醫療衛生社會政策任務之目的及結果 ；⒊臺灣省政府授權前臺灣省高雄縣政府辦理系爭3筆土地 出售，並請前旗山鎮公所與再審原告於系爭買賣契約中明訂 對高雄縣老人提供優惠措施及附設安養設施，俾利嘉惠縣民 （即臺灣省高雄縣政府83年4月6日83府財產字第29859號函 ）；⒋高雄地院公證處公證之系爭買賣契約，依公證法第4 條第6款規定係涉及公法關係所締結之行政土地買賣契約；
及⒌內政部88年8月17日台(88)內營字第8874216號區域計畫 委員會第74次會議審議用地變更案決議內容：「‧‧‧因此 ，有關學校、醫療衛生等公益性設施之設置，對此地區未來 之發展，有其急迫性之需求…。」足以影響原審判決，甚至 其他行政或刑事法院認定再審原告並未核准，係代表人黃榮 華假借名義；再審原告所舉辦事業是一般私利性之申辦私人 醫院或土石採取行業的判斷，不足以判斷黃榮華有非法土石 採取之不確定犯意，亦足以影響原審判決關於系爭買賣契約 係公法關係上締結之行政契約，非私法關係之國庫契約。(三)華榮醫院於82年12月7日核准事前許可設立，83年6月29日完 成土地不動產物權之管領買賣處分後，依區域計畫法第15條 之1、建築法第97條之1及山坡地保育利用條例而訂定修正發 布之「80年3月6日非都市土地使用管制規則、79年2月14日 山坡地開發建築管理辦法（現名稱為山坡地建築管理辦法） 、84年3月27日非都市土地開發審議規範（現名稱為非都市 土地開發審議作業規範）」審議區域計畫之擬定、同意用地 變更，核定綜合開發計畫，通知前高雄縣政府並公告30日。 核與主管水土保持計畫審核機關，並無任何權限交錯適用水 土保持法相關審查程序及審查規範之情事，足證從89年9月 11日起至今，再審被告之審查命令均已牴觸中央政府審議命 令而多重程序及實體剝奪人民財產自由權。而原審判決或其 他相關本案之行政或刑事法院扭曲事實曲解法令使本案適用 單一水土保持法，爰依行政訴訟法第273條第1項第14款規定 ，提起本件再審之訴。並聲明求為判決：鈞院103年度訴字 第278號判決及最高行政法院104年度判字第296號判決均廢 棄，發回重新審理。
三、再審被告則以：再審被告業於前訴訟程序提出答辯書，認本 件無再為答辯之必要。
四、本院判斷如下：
(一)按行政訴訟法第275條第2項及第3項規定：「(第2項)對於審 級不同之行政法院就同一事件所為之判決提起再審之訴者， 專屬上級行政法院合併管轄之。(第3項)對於最高行政法院 之判決，本於第273條第1項第9款至第14款事由聲明不服者 ，雖有前2項之情形，仍專屬原高等行政法院管轄。」查原 審判決前經再審原告提起上訴，經原確定判決駁回確定。今 再審原告以原審判決及原確定判決有行政訴訟法第273條第1 項第14款之再審事由，提起再審之訴，依前開規定，本院自 有管轄權，合先敘明
(二)次按「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決 駁回之。」行政訴訟法第278條第2項定有明文。又「有下列
各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服 。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者， 不在此限：‧‧‧十四、原判決就足以影響於判決之重要證 物漏未斟酌。」行政訴訟法第273條第1項第14款定有明文。 而所稱「原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌」係 指當事人在前訴訟程序言詞辯論終結前已提出於事實審法院 之證物，事實審法院漏未加以斟酌，且該證物為足以影響判 決結果之重要證物者而言，若非前訴訟程序事實審法院漏未 斟酌其於言詞辯論終結前所提出之證物，或不足以影響原判 決之內容，或原判決曾於理由中已說明其為不必要之證據者 ，則均不能認為具備本款規定之再審事由。
(三)經查，再審原告於原審提起給付訴訟，求為判決：命再審被 告遵守內政部89年2月2日台89內營字第8982281號職權（法 規）命令，依地方制度法第76條規定，依80年3月6日修訂非 都市土地使用管制規則第12條、第25條規定，依法應執行「 本案土地使用分區應變更為特定專用區」，並正知再審原告 、副知行政院衛生署（衛生福利部）、副知建設局（工務局 建築管理處）依法應作為之義務。而原審判決及原確定判決 ，係以：人民請求國家為一定之行為，必須以人民對國家享 有公法上之請求權（主觀公權利）為前提，始得為之。又國 家應為之行為，如屬行政處分者，係依行政訴訟法第5條之 規定，提起課予義務訴訟；如屬行政處分以外之法律行為或 事實行為者，則依行政訴訟法第8條規定提起一般給付訴訟 。本件有關申請人興辦事業計畫須為開發建築，且依區域計 畫規定應辦理土地變更編定者，其申請案件自提出申請時至 處理程序終結前，如橫跨法令變更期間，應適用85年5月2 3 日修正發布之相關規定。參諸85年5月23日修正發布非都市 土地使用管制規則第12條第2項前段規定：「前項興辦事業 計畫有下列情形之一或依區域計畫規定需辦理使用分區變更 者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前，其土 地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬定機關依區域計畫內容 及相關審議規範審議同意。」可知，內政部89年2月2日台89 內營字第8982281號函之性質，僅係使用地主管機關作成准 駁土地變更編定申請之行政處分前，依法須經區域計畫擬定 機關參與並提供協力始克完成之前階段行為，該審議階段行 為純係行政內部行為，且其審議結果對外並不具「法效性」 ，自非得成為再審原告所述之公法上請求權。再審原告訴稱 內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函為職權命令， 再審被告負有依該命令執行「本案土地使用分區應變更為特 定專用區」之義務云云，洵非可採。另按地方制度法第76條
規定，僅係授權監督機關對地方機關辦理之自治事項及委辦 事項，視其事項之性質，分別為適法性或適當性之行政監督 ，並得採取由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、 廢止或停止其執行，或如有依法應作為而不作為，致嚴重危 害公益或妨礙地方政務正常運作，適於代行處理者，亦得代 行處理之行政措施，雖具有客觀法規範功能，然非授予人民 得向行政主體或國家機關請求為一定作為之主觀公權利。再 審原告主張依地方制度法第76條規定，再審被告依法應執行 「本案土地使用分區應變更為特定專用區」，並正知再審原 告、副知行政院衛生署（衛生福利部）、副知建設局（工務 局建築管理處）依法應作為之義務，難謂有據。且依照85年 5月23日修正發布非都市土地使用管制規則第28條規定，亦 不生應將核准變更編定案件通知再審原告，並副知核准事業 計畫之目的事業主管機關及主管建築機關之法律效果；另再 審原告所援引之80年3月6日修正發布非都市土地使用管制規 則第12條、第25條規定，須以使用地主管機關核准變更編定 申請案件為前提要件，非謂再審原告於使用地主管機關核准 變更編定申請前，即享有請求命再審被告正知再審原告，並 副知行政院衛生署（衛生福利部）及建設局（工務局建築管 理處）之公法上請求權。又再審被告業已另函作成否准再審 原告就系爭土地變更編定申請之行政處分，再審原告如有不 服，應對再審被告之否准處分循序提起訴願及課予義務訴訟 ，始符合有效權利保護之行政救濟目的，其逕行提起一般給 付訴訟，請求命再審被告遵守內政部89年2月2日台89內營字 第8982281號函示意旨，應執行「本案土地使用分區應變更 為特定專用區」之訴訟，與法未合等由，換言之，原審判決 及原確定判決係以再審原告主張之89年2月2日台89內營字第 8982281號函、地方制度法第76條，80年3月6日修訂非都市 土地使用管制規則第12條、第25條等規定，非得作為其直接 請求再審被告應執行「本案土地使用分區應變更為特定專用 區」之公法上請求權為由，據以分別駁回再審原告之訴及其 上訴。則原審判決及原確定判決就再審原告據以提起本件再 審之訴之如下述之函文、會議、決議、契約等函件，即難謂 有漏未斟酌可言；而再審原告所稱之前行政院衛生署82年12 月7日衛署醫字第82079365號函、前高雄縣政府83年10月5日 83府建管字第172943號函、旗山鎮民代表會第14屆第6次大 會、前行政院衛生署醫事審議委員會第27次委員會、前臺灣 省高雄縣政府83年4月6日83府財產字第29859號函、經高雄 地院公證之系爭買賣契約、內政部88年8月17日台(88)內營 字第8874216號內政部區域計畫委員會第74次會議審議用地
變更案決議內容等，主要係再審原告執以對有關華榮醫院是 否為已經核准設立之公益醫療機構、再審原告代表人有無非 法採取土石之犯意、系爭買賣契約究為私法或行政契約及再 審原告為一般私人醫院或土石採取業等之爭執，核與判斷再 審原告對再審被告有無其於原審判決及原確定判決所述之直 接請求再審被告執行「本案土地使用分區應變更為特定專用 區」之公法上請求權無涉，故上開函件、會議等資料均不足 以影響原審判決及原確定判決依再審原告之主張，認定其於 本案對再審被告並無公法上請求權存在之結論。至於再審原 告所稱本件無適用水土保持法相關審查程序及規範適用之餘 地等情，則為單純之法律見解陳述，並非證物。從而綜上各 情，並揆諸前揭說明，本件核與行政訴訟法第273條第1項第 14款再審事由不符，難謂符合該再審理由。又再審之訴，形 式上雖為訴之一種，實質上則為前訴訟之再開或續行，本件 再審之訴既不具備行政訴訟法第273條第1項第14款之再審事 由，自無重行進行原訴訟程序且命第三人華榮醫院參加訴訟 之餘地，併此敘明。
(四)另再審原告依行政訴訟法第273條第1項第1款規定對原審判 決及原確定判決提起再審之訴部分，依行政訴訟法第275條 第2項規定，應專屬最高行政法院管轄，此部分本院另以裁 定移送於最高行政法院。
五、綜上所述，再審原告雖主張原審判決及原確定判決有行政訴 訟法第273條第1項第14款之再審事由而提起再審之訴，惟依 其起訴主張之事實，顯難認有再審理由，爰不經言詞辯論， 逕以判決駁回之。
六、據上論結，本件再審之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278 條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 11 月 4 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 吳 永 宋
法官 簡 慧 娟
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 11 月 4 日
書記官 凃 瓔 純