臺灣高等法院高雄分院民事判決 104年度原重上國字第1號
上 訴 人 李明凱
靼虎.犮拉菲
打亥.伊斯南冠.犮拉菲
李惠民
曾喜秀
共 同
訴訟代理人 陳三兒律師
上 訴 人 林春福
邱雅茹
林素雲
劉忠康
劉忠富
林雅芳
共 同
訴訟代理人 陳芬芬律師
訴訟代理人 林靜文律師
上 訴 人 藍宗明（藍桂美之承受訴訟人）
上 訴 人 藍宗華（藍桂美之承受訴訟人）
共 同
訴訟代理人 陳芬芬律師
上 訴 人 林李金葉
李長富
古義雄
古李菊蘭
謝光求
共 同
訴訟代理人 胡仁達律師
上 訴 人 林金春花（伊斯瑪哈.單旦.妮芙之承受訴訟人）
被 上訴 人 高雄市政府
法定代理人 陳菊 同上
訴訟代理人 周元培律師
訴訟代理人 劉嵐律師
被 上訴 人 高雄市那瑪夏區區公所
法定代理人 徐出世
訴訟代理人 許雅綺律師
訴訟代理人 蔡鴻杰律師
被 上訴 人 行政院農委會水土保持局
法定代理人 李鎮洋
訴訟代理人 馬興平律師
訴訟代理人 羅文俊
訴訟代理人 黃效禹
被 上訴 人 經濟部水利署南區水利資源局
法定代理人 黃世偉
訴訟代理人 蔡建賢律師
上列當事人間因國家賠償事件，上訴人對於中華民國103 年12月
29日臺灣高雄地方法院102 年度原重國字第1 號，本院於104 年
10月28日言詞辯論終結，本院判決如下：
主 文
原判決駁回後開第二項之訴部分，及該部分假執行聲請，並訴訟費用負擔之裁判均廢棄。
被上訴人高雄市政府應給付上訴人李明凱新臺幣（下同）參佰萬元、給付藍宗明、藍宗華壹佰伍拾萬元、給付邱雅茹壹佰伍拾萬元，及均自民國101 年11月16日起至清償日止，按週年利率百分之五計算之利息。
其餘上訴駁回。
第一、二審訴訟費用（確定部分除外）由被上訴人高雄市政府負擔二十分之五，上訴人李明凱、謝光求、藍宗明與藍宗華、林雅芳、林李金葉、李惠民、靼虎．犮拉菲、曾喜秀、劉忠康、劉忠富、古義雄、古李菊蘭、林素雲、李長富各負擔二十分之一，上訴人打亥．伊斯南冠．犮拉菲、林春福、林金春花各負擔六十分之一。
本判決所命給付，於李明凱以壹佰萬元、藍宗明與藍宗華以參拾肆萬元、邱雅茹以參拾肆萬元為高雄市政府供擔保後，就各該部分得為假執行；但高雄市政府如以參佰萬元、壹佰伍拾萬元、壹佰伍拾萬元預供擔保，就各該部分，得免為假執行。 事實及理由
一、上訴人林金春花未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第 第386 條各款所列情形，爰依被上訴人聲請由其一造辯論而 為判決。又被上訴人高雄市那瑪夏區公所法定代理人原為白 樣. 伊斯理鍛，於訴訟中變更為徐出世；行政院農業委員會 水土保持局之法定代理人由黃明耀變更為李鎮洋，經徐出世 、李鎮洋聲明承受訴訟，符合法律規定應予准許（另上訴人 伊斯瑪哈. 單旦. 妮芙、藍桂美於訴訟中死亡，本院已於 104 年6 月2 日裁定命伊斯瑪哈. 單旦. 妮芙之繼承人林金 春花，及藍桂美之繼承人藍宗明與藍宗華承受訴訟；本院二 卷第99頁），合先敍明。
二、上訴人主張：行政院農業委員會水土保持局（以下簡稱水保 局）為全國山林保育之業務主管機關，負責山林保育及水土 保持等相關工作之草擬及各項山林保育及水土保持業務之執
行，然就高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村（改制後為高雄市○○○ 區○○○里○○○○○○○○號DF 004（原編號「高雄A013 」，即那托爾薩溪）之土石流潛勢溪（下稱系爭溪流），卻 未依法劃定為特定水土保持區（下稱特定水保區）以進行長 期水土保持計畫；經濟部水利署南區水資源局（以下簡稱水 資局）則於進行曾文水庫越域引水工程（下稱引水工程）時 ，已造成大量湧水而降低地下水位，並加速深層土石風化、 增大土石孔隙現象，水資局卻未加以監測，以致莫拉克颱風 自98年8 月7 日起至同年月9 日止期間，該區降下豪雨時， 地下水位迅速上升，引發劇烈管湧現象，致使邊坡基土被帶 出，因砂石失依附產生深層崩塌，大量土石即順系爭溪流而 下，於同月9 日17時許，在南沙魯村造成土石流災害（下稱 土石流災害）。該土石流災害發生前，水保局及高雄縣政府 （下稱高縣府）、高雄縣那瑪夏鄉公所（下稱那瑪夏鄉公所 ）未依災害防救法（下稱災防法）第3 條第1 項、第2 項、 第22條、第23條第1 項、第23條及土石流防災疏散避難作業 規定（下稱土石流作業規定）第3 條辦理土石流防災演練， 怠忽職務。系爭溪流於98年8 月8 日11時許經發布土石流紅 色警戒後，高縣府及那瑪夏鄉公所未通知南沙魯村居民加以 警戒，亦未劃定警戒區域並強制疏散居民，任由居民於莫拉 克颱風過境期間，對外交通、通訊全無之情況下，自生自滅 ，隨後遭受土石流災害侵襲，造成如原審判決書附表一所示 李杜秀菊等人死亡，及附表二所示房屋全倒或半倒之毀損。 前開機關所屬公務員因執行疏失或怠於執行職務，致上訴人 分別受有損害，爰依國家賠償法第2 條第2 項、第5 條、民 法第194 條等規定，訴請被上訴人水保局、水資局，及改制 後分別概括承受高雄縣政府、那瑪夏鄉公所權利義務之高雄 市政府、那瑪夏區公所等機關，連帶負損害賠償責任，聲明 ：被上訴人等應連帶給付上訴人如附表一、二請求金額欄所 示之金額，及自賠償義務機關中最後收受起訴狀繕本翌日即 101 年11月16日起至清償日止，按週年利率5 ％計算之利息 。（按：原審判決後，未上訴或上訴但業經本院裁定駁回， 而於言詞辯論終結時，未繫屬本院部分，不予贅載）。三、被上訴人之抗辯：
㈠水保局以：事件致災原因，經行政院公共工程委員會（下稱 工程會）與國家災害防救科技中心共同委託中國土木水利工 程學會（下稱土木水利學會）於98年10月20日辦理「莫拉克 颱風高雄縣那瑪夏鄉小林村及那瑪夏鄉、桃源鄉致災原因調 查」報告（下稱工程會報告），指出：莫拉克颱風重創南台 灣，由中央氣象局那瑪夏雨量站顯示，8 月6 日22時明顯降
雨起至8 月9 日24時止，出現歷年最大累積雨量達1,868 毫 米，降雨延時達75小時以上，降雨特性為總累積雨量大、降 雨延時長皆超過歷年紀錄。而系爭溪流附近之地質環境主要 為三民頁岩、紅花子層、長枝坑層以及全新世之階地堆積層 所組成，依該溪流歷次颱風前後影像觀察，可知系爭溪流歷 年颱風之崩塌面積均多小於1 公頃，僅莫拉克颱風致該區總 雨量超過2,000 毫米，故累積雨量達800 毫米時，可視該區 地質條件下邊坡開始嚴重崩塌之臨界總雨量，致該溪流於本 次風災崩塌面積高達98.58 公頃。監察院就農委會等機關之 調查意見（下稱監院調查意見），亦載明經該院實地履勘， 並據土石流潛勢溪流調查及歷年衛星影像等資料顯示，莫拉 克颱風襲台前，南沙魯村附近地區未有明顯破壞水土保持跡 象，且此次風災崩塌租地面積占同林班崩塌面積之比率甚微 ，顯示土石流災害係因莫拉克颱風所帶來之超大豪雨及長時 降雨所致，與當地水土保持措施並無直接關聯。是而上訴人 指稱水保局未善盡水土保育工作，亦為致災原因云云，顯屬 無據。再者，水保局早於91年2 月22日，依災防法第19條第 2 項規定發布實施「土石流災害防救業務計畫」，並於93年 12月23日函頒土石流作業規定，隨後即每年主動支助地方政 府辦理土石流疏散避難演練，而此次風災前，亦已核定那瑪 夏鄉公所在南沙魯村所舉辦之土石流防災演練計劃，且由那 瑪夏鄉公所於風災前夕之98年8 月5 日，針對南沙魯村及瑪 雅村辦理土石流防災教育宣導，足證水保局災前早已依職權 制頒相關法令，以整合防災單位、強化應變處理能力及建全 地區防救災體系，並且加以落實。水保局於莫拉克颱風來襲 時，亦依規定傳真土石流警戒區預報單予各級災害應變中心 並電話確認有無收受，及以簡訊、電話語音通知各鄉鎮長、 鄉鎮公所業務主管、承辦人、村里長、土石流防災專員及地 方緊急聯絡人，進行疏散避難行為，水保局已依權責於颱風 期間監控雨量情形，適時發布土石流警戒，並通知地方政府 因應。此外，水保局自92年起至98年間於南沙魯村執行水土 保持暨土砂災害防治等相關工程共計15件，經費達新台幣（ 下同）73,470,000元，並無懈怠職務之處。上訴人就其所指 系爭溪流應劃為特定水保區乙節，未舉證其必要性及與系爭 土石流災害發生之關聯性，其主張水保局所屬公務員怠於執 行職務而應負擔國家賠償責任云云，自屬無據。 ㈡水資局以：水資局於92年報奉行政院核定推動該引水工程， 該工程計畫於91年6 月通過環境影響評估審查，那瑪夏鄉公 所亦於94年2 月召開原住民保留地土地權利審查委員會，決 議同意撥用，並依程序報高縣府原民局轉行政院原民會取得
同意撥用函後，提報國有財產局辦理撥用程序，均係依法行 政所為。上訴人雖指水資局未經變更環影響評估，即擅自將 攔河堰址往上游移4 百公尺，並以農地改良為名，在那瑪夏 鄉公所內多處山坡地保育區內填土墊高，業經環評委員於環 保署98年4 月27日第3 次專案小組會議中表示此舉可能影響 荖濃溪行水區與填土區邊坡穩定性云云。惟上訴人所稱攔河 堰位址係在荖濃溪上游河段，與土石流災害發生地點位在旗 山溪上游河段及其支流，兩者分屬不同流域，無因果關係可 言。又水資局係依循國內外普遍純熟之工法及規範為施工， 隧道鑽炸作業對於南沙魯村地區房屋建築、地基或附近邊坡 均無致災程度之震動影響，有工程會報告可證，上訴人主張 因引水工程開炸隧道而造成地層鬆動，並導致地滑或土石流 云云，並無科學及實務之論據。再者，上訴人就所稱管湧現 象，並未具體說明發生於何處，其逕以地下水位下降而推斷 有管湧現象發生，亦屬無稽。
㈢高市府以：高雄縣災害應變中心（下稱縣災害應變中心）自 98年8 月6 日15時一級開設起，農業處即成立「農業災害及 土石流災害緊急應變小組」並進駐縣災害應變中心，於98年 8 月7 日17時通報那瑪夏鄉災害應變中心（下稱鄉災害應變 中心）依土石流警戒區預報內容進行防災警戒作為，隨後即 由六龜分局民治派出所巡佐蔡運龍、三民分駐所巡佐曾天鴻 、警員孫明忠、孫榮雄、林清海、蔡運智及王國雄等7 人， 以4 人為1 組，挨家挨戶通知南沙魯村民撤離，並於98年8 月8 日當晚即安置村民27人於鄉公所3 樓、17人於三民分駐 所及約10人於劉金和村長寓所等情，經監察院莫拉克八八水 災專案調查報告載明（下稱監院調查報告），足見高縣府已 盡通報及協助撤離之責。上訴人雖引工程會報告，認為總雨 量達800 毫米時，河岸邊坡即可能會發生土石流及嚴重坍方 之災難，而當時中央氣象局既持續提供高縣府有關高雄地區 山區降雨量之資訊，高縣府即應執行強制疏散，避免居民遭 受土石流襲擊云云。惟上開調查報告所稱雨量數據與土石流 關聯性，係國內外專家學者災後組成調查團隊，經耗費時日 調查研究分析所得，土石流災害發生前尚無相關之研究，且 莫拉克颱風在南沙魯村總降量為歷年颱風之冠，先前未有颱 風帶來超過800 毫米之總雨量，災害發生之原因已超越人所 預見，上訴人自不能以此災後研究之結果，引為高縣府所屬 公務員未盡作為義務之依據。再者，高縣府於平時整備期間 ，已依土石流作業規定協助各鄉鎮公所擬定「土石流防災疏 散避難計畫」，並於98年5 月1 日防汛期前協助完成更新校 核各鄉鎮「土石流防災疏散避難計畫（含避難處所）」及「
土石流保全對象清冊」。另高縣府歷年均積極向水保局爭取 經費，自94年至98年間共計辦理12場「土石流防災疏散避難 演練」及20場「土石流防災疏散避難宣導」，而南沙魯村亦 於98年8 月5 日莫拉克風災前辦理「土石流防散避難宣導」 ，並無上訴人所稱未進行各項防避災害及救災演練之情事。 職故，高縣府所屬公務員既無怠於執行職務之處，國家賠償 責任自無由發生。
㈣那瑪夏區公所以：直轄市區公所就屬自治業務範圍或直轄市 政府之交辦事項而為經管之事務，始有當事人能力，那瑪夏 區公所依其組織規程第3 條第1 項所定職掌範圍，並未提及 災害防救業務，顯見災害防救非屬那瑪夏區公所之自治事項 ，且高市府亦未就此交辦，那瑪夏區公所並無當事人能力自 明；縱認那瑪夏區公所有當事人能力，然那瑪夏鄉公所之權 利義務於改制後，依地方制度法（下稱地制法）第87條之3 第1 項規定，既應由改制後之高市府概括承受，故上訴人就 發生於改制前之土石流災害，應以改制後之高市府為請求對 象，那瑪夏區公所非適格之當事人。且縱令那瑪夏區公所具 當事人能力及被告適格，然土石流災害發生之原因係「那托 爾薩溪上游集水區發生多處崩塌，引發土石流沖積扇，衝擊 南沙魯村聚落形成災害。………」，可知土石流係因系爭溪 流上游集水區發生多處「崩塌」所造成。而據農委會於98年 12月8 日邀集相關學者專家及權責機關，召開「研商崩塌防 災體系架構及分工會議」進行研商，獲致「㈠崩塌係自然地 質演變的一環，其災害發生之隨機性、不確定性與影響因子 變化很大，全坡面皆可能發生. . . ；欲由崩塌敏感區來研 判災害發生的可能性仍有因難，亦無法完全準確。㈡以目前 國內外現有之科技與技術，崩塌災害預警實務上並不可行， 故世界先進國家係以發生崩塌後之二次災害預防為主，建議 可先進行相關基礎研究；而崩塌發生後之監測、疏散、避難 及治理仍可評估納入防災體系」等意見，可知崩塌尚非人力 以目前之科技、技術可得預測。是而連具有專業知識之專家 尚且無法預測崩塌，自難期待那瑪夏鄉公所所屬一般公務員 可得預見其崩塌並繼而引發土石流災害。再者，南沙魯村之 前歷經颱風總雨量未曾超過800 毫米，且未曾發生土石流災 害，益徵那瑪夏鄉公所所屬公務員對總雨量達800 毫米時， 河岸邊坡即可能會發生土石流災難確無預見可能性。復由當 時原規劃之避難處所即民族國小亦遭土石流淹沒，故縱使那 瑪夏鄉公所當時有進行強制撤離至上開避難處所，亦無法避 免系爭損害之發生，可見損害結果與有無執行強制撤離作為 間，並無因果關係。況以當時南沙魯村對外交通中斷、通訊
斷續不定之狀態下，亦無法期待當時留守鄉災害應變中心值 勤之6 名公務員進行強制撤離。職故，那瑪夏鄉公所所屬公 務員仍有強制撤離之裁量空間，並無怠於執行職務情事，上 訴人主張那瑪夏區公所應損害賠償責任，自屬無據。四、原審判決駁回上訴人之訴及假執行之聲請。上訴人不服，請 求廢棄原判決，命被上訴人連帶給付上訴人如附表一、二所 示金額及自101 年11月16日起，至清償日止，按週年利率百 分之五計算之利息；被上訴人則請求駁回上訴。五、兩造不爭執事項：
㈠高雄縣因改制於99年12月25日併入高雄市，那瑪夏鄉公所改 制為那瑪夏區區公所。若高雄縣政府被認定有上訴人所指國 家賠償責任，應由高雄市政府概括承受。
㈡莫拉克颱風自98年8 月6 日起至同年9 日止期間，在高雄山 區降下近2,000 毫米之超大豪雨。
㈢系爭土石流災害造成如附表一所示被害人死亡、如附表二所 示房屋毀滅。
六、本院判斷：
㈠被上訴人水保局有無上訴人所指怠於執行職務之情形？ 上訴人指摘水保局長久以來，不僅未將那托爾薩溪流劃為特 定水土保持區，及致力水土保育工作，反一再縱容山林之砍 伐，使坡地易於崩塌，致而成災，為水保局所否認。經查： ⒈有關系爭溪流災前之水土保持狀況，經前揭土木水利學會 調查後表示：「南沙魯村那托爾薩溪沿岸崩塌區為第100 林班地，由林務局民國98年11月19日提供之資料說明，此 區最後一次造林完成於民國75年，且該區近五年內無盜伐 、濫墾占用、違規之情事發生。依經驗於伐木後之3 至10 年間，對邊坡安全之影響較大，爾後隨林木的成長，邊坡 將愈趨穩定。本區造林已達20多年，且由崩塌前之照片顯 示林相良好，故排除伐木與造林作業對南沙魯村那托爾溪 沿岸崩塌造成影響」（工程會報告第5-51頁、第5-52頁） ，監院調查報告載述：「依87年至97年衛星圖影像顯示， 高縣DF004 潛勢溪流（即系爭溪流）及上游集水區，莫拉 克風災前歷年並無明顯崩塌，植被覆蓋良好」（原審卷一 第96頁背面），即各該調查一致認為系爭溪流沿岸崩塌區 域內，經造林完成20餘年之久，林相良好，邊坡植被覆蓋 良好而穩定，近年來亦無盜伐、濫墾及違規占用等情事。 監察院並依上開調查所得，在調查意見中表示：「經本院 實地履勘，並依據土石流潛勢溪流調查及歷年衛星影像等 資料顯示，莫拉克颱風襲台前，高雄縣那瑪夏鄉南沙魯村 地區附近並未有明顯破壞水土保持跡象，且此次風災崩塌
租地面積占同林班崩塌面積之比率甚微，顯示此次莫拉克 颱風造成死亡之重大事故，其致災原因難謂與當地水土保 持措施有直接關聯」（原審卷一第97頁) 。
⒉水土保持法所指「特定水土保持區」，係針對亟須加強實 施水土保持處理與維護之地區加以劃定，南沙魯村那托爾 薩溪在本次災害發生之前，並無發生洪水或土石砂害，河 川兩岸亦無沖蝕或崩塌，此可由監察院「莫拉克八八水災 專案調查研議：民國98年莫拉克颱風襲台，高雄縣那瑪夏 鄉南沙魯村因土石流造成嚴重傷亡，行政院農業委員會等 相關機關有無妥適落實水土保持措施乙案」訪談當地居民 表示，該溪流近年來並未有土石災害傳出，亦未有淹水現 象；水保局所提供之87至97年衛星影像顯示，高縣DF004 土石流潛勢溪流及上游集水區，莫拉克風災前歷年並無明 顯崩塌，植被覆蓋良好，亦與當地居民陳述相符，顯見南 沙魯村那托爾薩溪不符合所謂「其他對水土保育有嚴重影 響者」，當無令水保局必將之劃設為特定水土保持區可言 。又上訴人雖以：系爭溪流屬曾文水庫集水區，經水保局 否認，上訴人發覺所指有誤，乃又改陳該溪流是河川上游 集水區，依法仍應劃定為特定水土保持區云云。惟按依特 定水土保持區劃定與廢止準則第5 條第3 項規定，土石流 危險區之特定水土保持區，其範圍在直轄市者，由直轄市 主管機關劃定；其範圍跨越直轄市、縣（市）或在縣（市 ）者，由直轄市、縣（市）主管機關研提特定水土保持區 劃定建議書，均請中央主管機關劃定。查莫拉克風災前， 高雄縣政府提報之特定水土保持區劃定建議書，其提報劃 定建議地點並無高雄縣那瑪夏鄉，即高雄縣政府未提報劃 定系爭溪流為特定水土保持區，亦未報請水保局核定公告 ，微論系爭河川與河川水土保持法第16條第1 項第2 款所 指「主要河川上游之集水區須特別保護者」之要件不合， 揆諸上揭說明，水保局當然無上訴人所謂依法劃定特定水 土保持區之義務。水保局於監察院進行調查時，已提供87 年97年衛星圖影像供監察院參考，檢視結果確認高縣DF00 4 潛勢溪流在莫拉克風災前，植被覆蓋良好，並無明顯崩 塌，監察院訪談居民亦得到該溪流並無土石災害或淹水之 現象，已如前述，據此，前開溪流既未有何異狀，水保局 即沒有整治之需要。系爭溪流亦無劃為特定水土保持區之 必要，依水土保持法第18條規定，水保局當然毋庸必須就 之進行長期水土保持計畫，此為其斟酌情節後，行政裁量 之正當行使，是而水保局抗辯無依法應作為而不作為疏失 ，亦無違反法令所訂應盡義務等語，核屬可信。
⒊水保局依據災害防救法第19條第2 項規定於91年2 月22日 頒布實施「土石流災害防救業務計畫」，經93年8 月13日 及98年5 月25日修正，更於93年12月23日函頒「土石流防 災疏散避難作業規定」，內容包括平時整備事項、應變作 業程序及實施項目與分工，規範相關作業程序及劃分各單 位權責，作為依循依據。「土石流防災疏散避難作業規定 」平時整備事項規定，各鄉（鎮、市、區）公所依據地區 特性研訂土石流防災疏散避難計畫，並由直轄市、縣（市 ）政府於每年防汛期前彙整後陳報農委會備查。地方機關 依據地方特性與土石流潛勢溪調查成果，選定適當避難所 ，於每年防汛期前校正更新，並辦理相關宣導。就有關土 石流疏散避難演練，水保局每年均補助地方政府辦理，辦 理地點係由地方政府先提出需求，再經水保局召開審查會 議後核定辦理，有行政院農業委員會98年2 月19日水保防 字第0000000000號函可稽（原審一卷第122 頁）。那瑪夏 鄉公所亦於98年8 月5 日對南沙魯村及瑪雅村二村辦理土 石流防災教育宣導，此亦有那瑪夏鄉公所提出於高雄縣政 府水保局之98年高雄縣那瑪夏鄉土石流防災宣導成果報告 可證（同上卷第123 頁），水保局並無怠忽職務或有違反 救災防治法相關規定之行為。
⒋依水土保持法第3 條第1 項第5 款規定，特定水土保持區 係經中央或直轄市主管機關劃定亟需加強實施水土保持之 處理與維護之地區。另有關土石流潛勢溪流係依據災害防 救法第22條，以科學方法進行溪流調查，並依據自然條件 及保全對象等因素，分析研判可能發生土石流災害之野溪 ，雖無急需進行治理之需求，但為防範任何災害發生之可 能性，仍可能將其劃設為土石流潛勢溪流，僅用於疏散避 難等防災作業，兩者並不等同。即特定水土保持區及土石 流潛勢溪流劃設依據及作用均不相同。上訴人徒執上情， 以系爭溪流因莫拉克風災，造成災害，指水保局未將之劃 入特別水土保持局所致云云，依上開說明，要屬無據。參 諸工程會調查報告所敍「由於超大雨量之影響，那托爾薩 溪沿岸嚴重坍方，共計98.58 公頃進而造成土石流掩埋」 等語（見外放公工會報告第5-50頁），而兩造對於土石流 災害之成因，係莫拉克颱風在高雄縣山區降下史無前例之 超大豪雨後，導致系爭溪流上游集水區發生多處崩塌所引 發，進而造成系爭損害結果之因果歷程，亦無爭執。又莫 拉克颱風在南沙魯村地區之降雨量，依據該區附近之中央 氣象局甲仙雨量站顯示，自98年8 月6 日22時降雨起至8 月9 日24時止，出現歷年最大累積雨量達1868毫米降雨延
時達75小時以上，該次降雨特性為總累積雨量大、降雨延 時長皆超過歷年來紀錄。及就那瑪夏區內之表湖雨量站顯 示，該颱風之總雨量為1597毫米，為歷年颱風帶來總雨量 之冠，遠超過第二名之敏督利颱風帶來總雨量790 毫米及 第三名卡玫基颱風總雨量695 毫米，有工程會報告可考（ 上開報告第5-3 頁至第5-7 頁、第5-15頁、第5-22頁）。 土木水利學會調查團隊依據上開多項超越歷史紀錄之雨量 統計資料，並實地調查溪流附近之地質環境主要為三民頁 岩、紅花子層、長枝坑層，以及全新世之階地堆積層，對 照於歷次颱風前後影像分析判讀，推論總雨量800 毫米可 視為本區地質條件下邊坡開始嚴重崩坍之臨界總雨量，分 析研究其他各項環境及可能人為因素後，認為莫拉克颱風 所帶來之超大雨量，乃南沙魯村災害「最主要」之原因（ 工程會報告第5-22頁至第5-29頁、第5-50頁至第5-52頁、 第5-62頁），綜合上情觀察，足認水保局抗辯損害係因超 大降雨量之天災因素所導致，非水保局之公務員有怠於執 行職務之情各語，顯非無稽。上訴人請求水保局應依國家 賠償法第二條第二項後段規定，負損害賠償責任，不應准 許。
㈡上訴人對水資局請求部分：
上訴人主張水資局未監測引水工程湧水量，以致工區地下水 位下降後，遇到颱風豪雨時，引發劇烈管湧現象，造成邊坡 大量土石崩塌，發生土石流災害，並舉上訴人靼虎‧犮拉菲 、證人魯台營之證詞及自由時報報導、論文摘要等件為證， 為水資局所否認。經查：
⒈系爭溪流在災前之坡岸植被覆蓋良好、林相完整，工程會 報告及監院調查意見一致認為可排除水土保持措施與致災 原因之關聯性，業如前述。衡情，系爭溪流邊坡苟有地下 水流失，土石結構鬆動之情，當會影響其上植被及林木生 長，足徵上訴人所為水位下降暨土石結構變異之說，已非 的論。且系爭溪流流域坡地既無破壞跡象，則上訴人指稱 水資局以農地改良為名，在山坡保育區內填土墊高云云， 無論是否屬實，亦堪認與系爭溪流無涉。
⒉上訴人雖引自由時報報導（原審卷四第154 頁）為據，用 以證明系爭引水工程造成地下水位降低乙情。揆諸該報導 所指地下水源外溢及水位降低現象，係發生在高雄市桃源 區「荖濃溪斷層」，與那瑪夏區內所屬小林斷層或旗山斷 層（工程會報告第2-17頁說明；原審卷四第161 頁引水工 程剖面圖）兩者顯有區隔，證人魯台營於原審法院亦證稱 該報導所指湧水現象係在東隧道東口之勤和村（位在原高
雄縣桃源鄉），不是本件之南沙魯村等語（原審卷五第16 4 頁、第167 頁），並參見工程會報告所附系爭引水工程 位置示意圖所示（工程會報告第2-1 頁），東隧道長達9. 6 公里，勤和村及南沙魯村分別座落在該隧道東、西兩端 出口附近，是以姑不論其報導之現象與所謂「管湧」造成 大量土石崩落間因果關係是否存在，單就其指述地下水流 失之位置而言，既與南沙魯村相距9.6 公里之遙，其間尚 有「老人溪向斜」、「老人溪背斜」、「高中斷層」等地 理構造阻隔（見上開引水工程剖面圖），要難認定兩者水 脈有何關連，上訴人執該媒體報導為憑，已非可取。 ⒊上訴人靼虎‧犮拉菲固陳稱：在本次風災前，其曾發現東 隧道西口（下稱系爭隧道口）上方山頂有土石崩落或滑落 ，且隧道口湧出大量之水，形成小河，因將漫淹至其田地 ，經向相關單位反應後，有作一條小水溝處理等語（原審 卷五第116 頁、第117 頁）；證人魯台營證稱：伊曾看過 東隧道鑿洞兩頭都有地下水湧出等語（同上卷第164 頁） 。然核其等所述流水情節，至多僅能證明隧道口附近有大 量水流出現，至該水流是否來自工區山脈之地下水？該區 地下水位是否下降？下降程度如何？是否足以導致所謂管 湧現象？則無足證明。且靼虎‧犮拉菲及魯台營所述水流 或山頂土石崩落地點均在隧道口附近，然土石流災害係系 爭溪流「上游」集水區發生多處崩塌所致，有工程會報告 調查結論暨所附系爭溪流於莫拉克颱風前後空拍影像供參 （工程會報告第3-12頁、第3-13頁、第5-26頁、第5 -27 頁、第5-50頁、第5- 51 頁）。系爭溪流起源於南沙魯村 東方之山區，向西流經南沙魯村南側後，注入旗山溪；上 訴人所指上開引水工程之東隧道則與系爭溪流平行，而自 系爭溪流南側山脈橫向穿越而過，系爭隧道口即位在南沙 魯村南方不遠處等情，亦有上開空拍影像（工程會報告第 3-13頁、第5-27頁、原審卷四第128 頁至第131 頁）、工 程示意圖（同上報告第2-1 頁）及有關那瑪夏鄉地質環境 變化之說明（同上報告第3-70頁）可稽，足見主要崩塌而 致災之系爭溪流上游集水區，係在遠離隧道口之南沙魯村 東方山區，與靼虎‧犮拉菲及魯台營所述水流或山頂土石 崩落地點無涉。上訴人另引魯台營所證：因地下水大量流 失，土壤黏著度降低，造成管湧現象而使崩塌程度加大（ 原審卷五第166 頁）暨其自繪之管湧現象示意圖說（原審 卷四第155 頁至第157 頁）為據，用以證明土石流災害之 發生，乃因引水工程造成地下水位下降，而在莫拉克颱風 帶來豪大雨時，引發「管湧現象」有關。然魯台營已說明
其上開所述係基於學理知識回答，該示意圖說亦係說明「 管湧現象」之用，非指特定山脈等語明確（原審卷五第16 8 頁），是上訴人引以為據，不足以證明系爭溪流邊坡有 地下水位下降，並致生管湧現象而加劇崩塌之勢。 ⒋上指之隧道口係自96年4 月起開挖，迄98年8 月莫拉克颱 風來襲為止，已向東貫通2,700 公尺等情，有國立台灣大 學「高雄縣甲仙鄉小林村及六龜鄉新開部落滅村」災因調 查報告（下稱台大災因報告）節文可稽（原審卷四第160 頁背面），且依公工會報告所附歷年颱風前後影像，系爭 溪流於前述施工期間（即96年4 月至98年8 月），雖先後 經歷柯羅莎颱風、卡玫基颱風、鳳凰颱風及辛樂克颱風侵 襲，然其崩塌面積均未逾2 公頃，甚至不易辨視（小於1 公頃），更無土石流災情發生（工程會報告第2-48頁、第 2-49頁、第2-55頁之統計資料），參諸前述之系爭溪流邊 坡在莫拉克風災前，其植被及林相均屬良好等情綜合觀察 ，可知自系爭隧道口開始動工，並逐漸向東貫通後，溪流 河岸雖歷經數次颱風豪雨，亦無規模較大之邊坡崩塌發生 。且隧道係貫穿系爭溪流南岸之山脈，已如前述，故而該 山區苟有上訴人所指管湧現象發生，致加劇邊坡崩塌情形 ，則位處施工區域之河岸邊坡在莫拉克颱風過境時，應相 對嚴重之崩落塌壞，然依溪流災後之98年9 月12日空拍影 像所示（工程會報告第5-27頁），其靠工區山脈之南岸邊 坡崩塌地點明顯少於河道北岸，且崩塌面積亦無較大之處 ，兩相對比，溪流北側邊坡受創破壞程度反較南岸嚴重， 足徵上訴人指稱溪流集水區邊坡因施工導致地下水位下降 ，造成土石鬆動易崩乙節，難以憑信。
⒌上訴人復質疑隧道鑽炸致使土石鬆動，暨未經變更環境影 響評估程序，即將攔河堰址往上游移4 百公尺，均對邊坡 穩定性造成影響等節。經查，上訴人所稱攔河堰址係在荖 濃溪流域乙節，業據水資局陳明，並為上訴人所不爭，則 以地理位置言，該址與南沙魯村相距數公里之遠，且與系 爭溪流所屬旗山溪水系容有區隔，已如前述，則該攔河堰 縱有上訴人所述情事，亦不足以認與土石流災害發生有所 關聯，上訴人執此主張，並無所據。其次，有關隧道鑽炸 對於地質結構影響部分，亦經土木水利學會實地施測調查 後，將之排除在本件致災因素之外，且引水工程之東隧道 西段，係先以機械開挖108 公尺後，再以TBM （全斷面隧 道鑽掘機）工法來進行續行之開挖作業等情，亦有台大災 因報告可按（原審卷四第160 頁背面），並無上訴人所稱 以炸藥開挖東隧道西段之情事。上訴人聲請本院命水資局
提出曾文水庫越域引水工程計劃之「引水隧道工程」招標 、決標文件，及98年7 月至8 月之施工日期表及地下水位 監測等資料（本院二卷第36、37頁），經水資局提出後， 上訴人就水資局所提出之各該資料，亦迄未指出有其所指 訴之不當之情，故上訴人空言主張炸藥開挖隧道亦為肇致 系爭土石流災難之原因云云，當屬無據。
⒍綜上，水資局抗辯損害係因超大降雨量之天災因素所導致 ，與水資局之作為無涉，洵屬可採。上訴人指稱水資局執 行疏失或怠於執行職務，為致災原因，無可採信。 ㈢地方機關所屬公務人員，有無怠於執行職務之疏失？水保局 是否對居民死亡應負賠償責任？
⒈那瑪夏區公所有無當事人能力及被告適格？
⑴按當事人能力之有無，固以權利能力之有無為準，中央 或地方機關，無獨立之人格，本不得為訴訟之主體，惟 實務上中央或地方機關基於法律之授權執行其職務，皆 係以其機關名義在私法上行使權利或負擔義務，若不認 其可為訴訟主體，不獨不足以維護交易之安全，並與訴 訟經濟原則有違。且國賠法第9 條至第11條規定有賠償 義務機關，土地法第68條亦有登記錯誤之損害賠償由地 政機關負責之規定，如因而涉訟，自應由賠償義務機關