臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第136號
104年10月5日辯論終結
原 告 家福股份有限公司
代 表 人 貝賀名
訴訟代理人 李衣婷律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 何岳儒律師
羅亦成律師
上列當事人間勞動基準法事件，原告不服勞動部中華民國103 年
9 月9 日勞動法訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分
一、按適用簡易訴訟程序之事件，以地方法院行政訴訟庭為第一 審管轄法院；因不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰 處分而涉訟者，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程 序。民國一００年十一月二十三日公佈修正、一０一年九月 六日施行之行政訴訟法第二百二十九條第一項、第二項第二 款，分別定有明文。
二、另原告起訴時，被告機關於訴訟進行中，因依行政院一０三 年九月二十五日以院臺綜字第0000000000號令，訂定發佈之 「桃園市政府組織規程」，故被告機關原為「桃園縣政府」 自一０三年十二月二十五日起由「桃園市政府」繼受，被告 機關之代表人原為吳志揚，嗣代表人亦變更為鄭文燦，訴訟 代理人於言詞辯論時聲請承受訴訟，准予承受。三、查本件係不服行政機關所為新臺幣四十萬元以下罰鍰處分而 涉訟者。自應由本院依修正行政訴訟法審理之，合先敘明。貳、實體部分
一、事實概要：
緣原告為適用勞動基準法之行業，經改制前行政院勞工委員 會北區勞動檢查所（以下稱北檢所）於一０三年一月二日派 員至原告桃園春日分公司實施勞動檢查結果，發現該分公司 法定程序未完備（無工會同意或勞資會議同意可採四週彈性 工時），使員工張慧萍於一０二年十一月十五日工作時間長 達九小時五十七分，未依規定發給延長工時給付工資，違反 勞動基準法第二十四條規定。案經移由被告機關審查屬實，
乃依同法第七十九條第一項第一款及被告機關處理違反勞動 基準法事件統一裁罰基準第十七項之規定，以一０三年二月 十三日府勞檢字第 0000000000 號裁處書（下稱原處分）， 處原告公司罰鍰新臺幣（下同）四萬元（依據桃園縣政府處 理違反勞動基準法事件統一裁罰基準第十七項之規定，第一 次違反裁處二萬元，第二次違反裁處四萬元，本次為第二次 違反）。原告不服，提起訴願，經勞動部於一０三年九月九 日以勞動法訴字第 0000000000 號訴願駁回，原告仍不服， 遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告訴之聲明與主張之理由（略以）：（一）訴之聲明：
1.原處分、訴願決定均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
（二）原告合法採用「四週彈性工時制度」已經主管機關核備在 案，應當肯認受監督機關之核備事項合法性及構成要件效 力：
1.關於勞基法第八十四條之一規定有關勞雇雙方對於工作時 間有另行約定時，應報請當地主管機關核備。所謂「核備 」，係指核可備查，亦即監督機關核示意見並予備查之意 ，監督機關於此同時具有同意權與異議權，若經監督機關 核示意見後，本應當使監督機關表示意見或採取其他監督 方法，如監督機關核備後無其他意見，即同意而無異議時 ，則應當肯認受監督機關之核備事項合法性（參陳敏（二 ０一一）《行政法總論》，頁九０八，台北：自版，七版 ）。
2.又「核備」非謂行政機關單純就勞雇約定予以「備查」而 已，而係行政機關具有實質審查權，審查各該無法適用制 式工時規定之行業，於具體個案中之特殊工時約定，其必 要性、妥當性是否存在（參臺北高等行政法院一０三年簡 上字第二十二號判決）。再者，依司法院大法官會議釋字 第七二六號解釋陳敏大法官及林錫堯大法官所提出之協同 意見書中指出：「主管機關就勞雇雙方之另行約定所要求 之核備，係有關約定之生效要件。主管機關所為核備，亦 即主管機關所為之私法形成之行政處分。」
3.另依行政程序法第一百一十條第三項規定，行政處分未經 撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在 。查本案九十二年二月訂立之工作規則四點一所揭示採用 「四週彈性工時制度」，已由臺北市政府九十二年二月二 十五日府勞一字第○○○○○○○○○○○號函「核備」 在案，臺北市政府既已實質審查系爭工作規則並予以核備
，系爭工作規則四點一之合法性即已完備，且屬形成私法 效力之行政處分，從而系爭工作規則四點一於核備期限屆 滿未經撤銷或廢止之前，仍具有規制原告公司與分公司及 與原告總公司簽訂勞動契約約定同意依工作規則內容適用 彈性工時制度之全體勞工之私法上效力。此外，臺北市政 府並未要求原告須定期核備工作規則，且參該府九十二年 二月二十五日府勞一字第○○○○○○○○○○○號函亦 未附核備期限，故系爭工作規則經合法核備後即有效存續 ，具合法化效力（ Legalisierungswirkung）及構成要件 效力（ Tatbestandswirkung）。（三）勞基法第三十條之一在九十一年十二月二十五日修正後固 有明定要經工會或勞資會議同意才能採取變形工時，但此 規定之法律性質是否為強制規定，並非無疑，及鈞院闡明 「勞基法第三十條之一在九十一年十二月二十五日修正後 明定要經工會或勞資會議同意才能採取變形工時，依法就 是強制規定，是否可以用事後的工作規則修訂加以取代？ 」及「釋字第七二六號解釋已說明勞基法有其公法的特性 ，許多管制規定都屬於公法性質，未必能以勞資雙方的契 約加以排除，若在各個勞工僱傭契約書面及之後的工作規 則都有同意四週變形工時，是否與釋字第七二六號解釋有 所違背？」等重要法律問題，說明如下：
1.按「勞基法第三十條之一」在九十一年十二月二十五日修 正後明訂須經工會或勞資會議同意方得採取變形工時，此 規定是否為強制規定並非無疑。蓋司法院釋字第七二六號 解釋僅係在說明勞基法第八十四條之一之規範屬性是否為 民法第七十一條之強制規定，並闡釋該條文所稱「報請當 地主管機關核備」與「勞雇雙方另行約定」同屬私法關係 之要件，前者為生效要件，後者為成立要件，並未就勞基 法第三十條之一規定是否為強制規定說明，何況勞基法並 未就違反上開規定之法律效果訂有罰則【註：勞基法第七 十九條規定僅有針對違反第三十條規定科處雇主罰鍰，未 對違反第三十條之一規定之法律效果規範，依處罰法定原 則，並無類推適用第七十九條規定之餘地】。縱使如釋字 第七二六號解釋意旨，未經「核備」之法律效果並非無效 ，祇是「效力未定」。此參該號解釋理由書表示：「由於 勞雇雙方有關工作時間等事項之另行約定可能甚為複雜， 並兼含有利及不利於勞方之內涵，依民法第七十一條及本 法第一條規定之整體意旨，實無從僅以勞雇雙方之另行約 定未經核備為由，逕認該另行約定為無效」等語自明（參 釋字第七二六號解釋理由書第五段 )。
2.進步言之，若欲深論「勞基法第三十條之一是否為民法第 七十一條之強制規定」，以探究違反第三十條之一法律效 果為何。此況，如同勞基法第八十四條之一究竟是否屬於 民法第七十一條之強制規定之命題，依大法官陳春生、大 法官陳敏、大法官林錫堯、大法官陳新民於釋字第七二六 號解釋所持之法律見解，分述如下：
⑴大法官陳春生認為：「私法的法律行為，一般從亞里斯多 德的正義思考，是平均正義（ausgleichende Gerechtigk eit） ，主要是規範雙方對等的法律關係；如果是公法， 就是規範上下支配關係，是分配正義（austeilende Gere chtigkeit ），不是對等的關係。是以公法與私法其性質 本不相同。若對照我國，民法第七十一條規定之『法律行 為』到底何所指？其主要應是對等地透過意思表示，依照 很重要的契約自由、私法自治原則，其以『對等』為出發 點。而勞動基準法第八十四條之一牽涉行政機關透過當事 人之提出申請，再予核備，此法律行為發生於國家與單方 或多方當事人間之不對等關係。四、民法第七十一條應為 從屬性（subsidiarer Charakter ）規定或防漏（Auffan g ）規定：本號解釋就勞動基準法第八十四條之一有關勞 雇雙方對於工作時間、例假、休假、女性夜間工作有另行 約定時，應報請當地主管機關『核備』之規定，經由上開 勞基法之特別規定，此時已無民法第七十一條之適用餘地 。因為，一方面，我國向來實務上，對於系爭規定，「為 何」係屬於或非屬於強制或禁止規定，經常未說明理由， 其原因或許多端，但判定之標準不明確，恐為重要理由。 另一方面，公法尤其行政法領域，如前述其性質與私法（ 民法）性質不同，且行政法律現象多樣且複雜，若一概以 民法第七十一條作為有關法律效力之唯一判斷樞紐，似不 妥當。是以我國民法第七十一條應定性為從屬性及防漏之 性質。五、綜上所述，本案當事人之另行約定未經當地主 管機關核備，該約定不得排除勞動基準法第三十條等規定 之限制，並非來自於民法第七十一條，而是來自於勞動基 準法之系爭規定本身。同樣地，本號解釋所宣示之如發生 民事爭議，法院應於具體個案，依勞基法等規定予以調整 之見解，可採取如德國法上須經許可之行為與德國民法第 一百三十四條之關係般之見解，亦即，如法律規定應經許 可（核備）之法律行為卻未經許可（核備）時，當其涉及 雙方或多方法律行為時，其效力未定，而應委諸法院於具 體個案，依相關法律規定決之。」（大法官陳春生於釋字 第七二六號解釋所提出之協同意見書第四至五頁）。
⑵陳敏大法官及林錫堯大法官提出之協同意見書亦有提及： 「勞雇雙方就工作時間等為另行約定，其約定內容未必有 損勞工之健康及福祉，而依法不得核備。其約定內容且可 能無異或優於其他已核備之另行約定。系爭規定須經主管 機關核備之要求，在經由此一程序管制，以確保另行約定 無損勞工之健康及福祉。如未經核備即履行另行約定，尚 難謂其約定內容因違反法律之強制規定而違法。故以民法 第七十一條規定為據，論斷另行約定未經核備為違反強制 規定，尚有商榷餘地」（大法官陳敏及大法官林錫堯於釋 字第七二六號解釋所提出之協同意見書第三頁 )。 ⑶根據陳新民大法官於釋字第七二六號解釋之理解：「本號 解釋多數意見認定勞雇雙方依勞動基準法第八十四條之一 就對工作時間等事項之另行約定，而未依該條文完成核備 程序時，該約定『效力未定』，容有主管機關核備之可能 性，藉以尊重雙方之契約自由，同時肯認系爭規定具有『 強制規定』之性質，不採最高法院（一０二年度台上字第 一八六六號民事判決) 之見解，本席敬表贊同」（司法院 釋字第七二六號解釋陳新民大法官所提出之協同意見書第 一頁）。
⑷若循上開協同意見書所持之法律見解及釋字第七二六號解 釋意旨所闡述關於違反勞基法上第八十四條之一強制規定 與民法第七十一條規定之法律適用關係以觀，未完成核備 程序，雇主與勞工之另行約定僅屬「效力未定」；若已完 成核備程序，則雇主與勞工之另行約定即可排除勞基法第 三十條、第三十二條、第三十六條、第三十七條、第四十 九條等規定之限制。然本案是關於勞基法第三十條之一之 法律解釋問題，依照同法第八十四條之一法文文義解釋範 圍，本不以取得臺北市政府之「核備」作為採用彈性工時 制度之生效要件。質之，縱使認定第三十條之一規定係屬 民法第七十一條所稱之強制規定，違反之法律效果，參諸 釋字第七二六號解釋意旨及「公、私法不同性質不同，不 得概以民法第七十一條作為有關法律效力之唯一判斷樞紐 」之法學解釋方法，亦無法得出「無效」之結論。承前所 述，民法第七十一條是否能一體適用於勞基法非無疑問， 且司法院釋字第七二六號解釋亦僅針對勞基法第三十條之 一之規定中「核備」之要件，定性為民法第七十一條所稱 之強制規定。勞基法第三十條之一在九十一年十二月二十 五日修正後明訂須經工會或勞資會議同意方得採取變形工 時之規定是否為強制規定，仍應委諸法院於具體個案，依 相關法律規定決之。
3.從工會法之立場來解讀勞基法第三十條之一規定之法律屬 性，亦無法得出強制規定之結論：
⑴現行工會法第七條雖規定企業工會之勞工強制入會，惟對 未加入企業工會之罰則規定有所欠缺下，實質上並非所有 勞工均加入企業工會，而工會之運作以及其與雇主間之集 體協商，現實上均掌握在少數勞工手中。據原告起訴狀所 引研究資料業已指出，現行多數勞工總人數相當龐大的企 業，對應其組成的工會都有受少數勞工把持的危機。工會 及勞資會議係全體勞工之少數代表，其正當性基礎亦源自 全體勞工，勞基法第三十條之一規定僅係避免勞工人數過 眾難以逐一取得同意所訂立之便宜規定，原告之企業工會 人數於民國一０四年八月時僅約三十幾人，而其勞工總人 數則多達一萬一千人左右。倘將勞基法第三十條之一規定 解釋為強制規定，四週彈性工時制度僅得由工會同意，將 發生少數工會會員得以決定全體勞工之彈性工時之調整內 容及方式，亦即未加入企業工會之一萬餘人須遵守已加入 工會之三十幾人所為對調整工時之決定，此無異於否認現 今一萬一千名勞工基於其自由意志所同意之「四週彈性工 時制度」條款，而令企業工會僅有之三十餘名會員，決定 原告一萬一千名勞工之工作時間分配，逼迫非企業工會會 員之勞工無條件一概承受工會之決定而失去時間分配之自 主權，猶如不具民主正當性的代議士一手把持政權甚而專 擅決定全民未來統獨般令人惶恐不安。
⑵改制前行政院勞工委員會七十八年三月八日（七十八）台 勞資一字第０四六五四號函謂：「關於工會會議通過全體 會員不延長工作時間，不於休假日工作及依法罷工時，對 非會員是否具有約束力乙案，查工會會議之決議對非會員 無拘束力」。準此以解，倘原告公司工會會員依法作成會 議決議，決議不延長工作時間，對於非會員而言，仍不生 拘束力。益徵原告之工會並無法代表全體勞工之意見，其 工會之正當性明顯不足，即使工會做成決議，其結果僅能 拘束已加入工會之三十多名會員，不及於其餘一萬一千名 全體勞工。九十二年一月訂定之工作規則雖未取得企業工 會之同意，惟工會會員既全數皆為原告之勞工，原告既已 逐一取得全體勞工對採用四週彈性工時制度之同意，實質 上，與取得工會代表之同意無殊，法律評價上，堪認已符 合勞基法第三十條之一所定需經工會同意之要件。（四）從臺北市政府之核備具有構成要件效力之觀點出發，也可 說明被告裁罰處分不具有正當性：
原告公司現行採行之四週變形工時制度自八十七年二月二
十八日工作規則公布後實施迄今，已有十七年之久，全體 勞工（含工會員工）均一體適用該制度，相關福利措施、 薪資條件、職業災害補償標準、例假、休假、延時工資之 計算方式均符合相關勞動法令。而該四週變形工時制度之 採用條件復經有權機關即台北市政府「核備」在案，原告 基於信賴此一核備（若認核備行為為形成私法效果之行政 處分）處分之合法化效力，自不可能預見已經合法生效之 工作規則之規制效力於日後遭受其他行政機關認定有「違 法」之疑義，並因而有遭受以違反行政法（勞基法第三十 條之一、第二十四條) 上義務而受罰鍰之風險。基於信賴 保護原則，及基於權力分立原則衍生行政處分具有構成要 件效力之觀點，在該核備未經權限機關依法撤銷或廢止前 ，法院及行政機關均受該核備處分構成要件效力之拘束。（五）自「行政處分從屬性」之立場觀之，臺北市政府之核備處 分，已形成原告與員工張慧萍間依勞動契約約定採用四週 變形工時之私法上效力，並排除第三十條、第二十四條之 適用，同時阻卻雇主違反勞基法第二十四條規定之違法性 ，以符「法秩序單一評價或無矛盾性」：
1.首先，二週變形工時與八週變形工時之意義及實施之要件 係定於勞基法第三十條，而四週變形工時制度係於八十五 年十二月修正時所增訂。採用二週與八週變形工時依同法 第八十四條之一需取得主管機關之核備，四週變形工時則 無需經核備。此部分是否為立法疏漏，或有意省略，並非 無疑。若自變形工時制度為法定正常工時之例外工時制度 之立場，不論二週、四週、八週變形工時之實施要件均係 經中央主管機關指定之行業（第一層管制機制），如有工 會需經工會同意，不得逕以勞資會議取代；如無工會，則 需經勞資會議同意（第二層管制機制）。復參酌釋字第七 二六號解釋對於第八十四條之一規定之解釋為強制規定， 條文所稱之「核備」具有干預勞動關係之民事效力，其理 由在於藉由國家監督、管制之介入以調整勞動契約之私法 效力，藉以保障勞工權益。本此以解，則勞基法第三十條 之一四週變形工時制度亦應類推適用同法第八十四條之一 規定，使國家取得機會管制、介入調整勞動契約之民事效 力，已彰顯保障勞工權益為勞基法之最高憲法價值，透過 類推適用以填補潛在的法律漏洞。從而，解釋論上，將勞 基法第三十條之一的四週變形工時制度「應」類推適用第 八十四條之一之結果，即除了勞雇雙方之另行約定外需取 得主管機關之核備，始生私法效力。
2.承上，本案原告於勞基法九十一年十二月二十五日修正後
，於九十二年一月修訂工作規則並經臺北市政府核備在案 。此一核備對於原告而言，引用釋字第七二六號解釋意旨 及多數意見所持之法律見解應定性為「形成私法效果之行 政處分」。有論者即提出「在此，私法行為產生所謂行政 法從屬性，或說行政處分從屬性必須取決於行政法、行政 處分，方得使其在私法領域中產生效力，如同環境刑法之 環境犯罪行為成立，常須以環境行政法之違反行為作為前 提一般，從屬性，顯然是行政法與其他法律領域最強的關 聯形式。私法形成的行政處分，效力作用明確，雖然說， 具體行政法規究竟為單純取締或禁止，抑或屬效力要件， 在個別法律規定上並不容易認定。關於行政法對私法的影 響中，尚有一問題值得討論，所謂合法化效力(Legalisie rungswirkung) ：最早出現於德國聯邦行政法院一九七七 年判決的概念，要問的是，針對私法行為的許可處分，其 拘束力範圍為何？換言之，藉由許可處分，是否得以在私 法上，毫無障礙的合理化該特定私法行為？例如使其不受 其他行政法規之拘束或禁止？……對於其他機關而言，許 可處分機關應享有權限保護（Kompetenzschuts ），防止 其他機關干預原許可處分權限，說穿了，就是『構成要件 效力』（Tatbestandswirkung）。理論上，行政處分一經 作成，對於其他機關的拘束力，本來就是原處分拘束力的 一種下位類型，目的在於禁止其他機關變更原處分之規範 內容。合法化效力所描述的，本身就是構成要件效力的效 果之一，或應理解為將構成要件效力移轉予『許可受益人 與其他機關』之間」（參林佳和，行政法與私法：私法形 成之行政處分、合法化效力與構成要件效力，第九至十一 頁），依行政處分從屬性及構成要件效力之觀點，既然臺 北市政府對原告工作規則之核備處分之構成要件效力已移 轉予許可受益人與其他機關之間，則臺北市政府之核備處 分在未經撤銷及廢止之情況下，其他機關（含被告）不得 再以原告違反第二十四條規定為由裁處罰鍰。
（六）本案不適用勞動部（改制前為勞委會）九十二年七月十六 日、一０三年二月十三日、一０三年八月二十六日函釋： 1.按改制前行政院勞動委員會九十二年七月十六日勞動二字 第○○○○○○○○○○號函令明示：「勞動基準法民國 九十一年十二月二十五日修正條文公布施行後，原已依修 正前該法第三十條第二項、第三十條之一第一項、第三十 二條或第四十九條規定辦理者，仍屬適法。但如事業單位 欲變更工作時間，或於原核備期限（日）屆期後延長工時 或實施女工夜間工作者，均應依修正後之規定，重行徵得
工會或勞資會議同意」，適用但書規定之前提，當事業單 位欲變更原已依修正前已實施之變形工時之際，例如原依 第三十條第二項規定實施二週變形工時，施行後欲變更為 四週變形工時，則應依修正後之規定，徵得工會或勞資會 議同意。然本案係屬於上開函釋第一段本文所指之情形， 即原告之工作規則經臺北市政府於九十二年二月間核備後 即沿用至今，期間並未變更工作時間，且該核備未附期限 ，不生九十二年七月十六日函釋第一段但書規定所稱「變 更工時或核備期限屆至須依修正後勞基法第三十條之一規 定，重行徵得工會或勞資會議同意」之問題。
2.次查，被告主張原告桃園春日分公司核准設立時間為九十 九年一月二十九日，屬於勞動基準法第三十條之一修正後 所設立，應適用新法，無法規溯及既往之疑慮云云。而被 告於一０三年十二月三十日提出之行政訴訟答辯狀，其中 附件五「經濟部商業司公司即分公司基本資料網站查詢影 本乙紙」中，家福股份有限公司桃園春日分公司之核准設 立日期登載為九十九年一月二十九日，經本公司向經濟部 申請查詢，證實該日期為經濟部網站誤載，正確日期應為 八十二年九月十一日，經濟部已在網頁更正誤載，故被告 上開主張顯與事實不符，也無適用其所援引之行政院勞工 委員會一０三年二月十三日勞檢一字第一０三０一五００ 六三號函：「說明：三、…（一）事業單位有個別不同廠 場實施者，應個別經各該廠場工會之同意；各該廠場無工 會者，應經各該廠場之勞資會議同意。」之餘地。 3.最高法院七十二年度台上字第四六六六號民事判決謂：「 分公司係本公司之分支機構（參照公司法第三條第二項） ，其本身並無獨立之人格。」，另外，經濟部五十七年一 月十日經商字第００九四五號函亦持相同見解。桃園春日 分公司既無實體法上權利義務主體地位，故原告家福公司 關於聘用員工、頒訂工作規則、簽訂勞動契約等事務均以 家福公司名義為之。
4.桃園春日分公司於勞基法第三十條之一修正前即已設立， 並非上揭條文修正後始成立，故無勞動部一０三年八月二 十六日勞動條三字第○○○○○○○○○○號函：「說明 五、至於上開條文修正後所設立勞工人數三十人以上的分 支機構，如欲實施四週彈性工時制度者，縱事業單位已於 條文公布施行前一日徵得當時受僱勞工半數以上同意，新 成立之分支機構仍應完備修正後之法定程序始得實施」之 適用。
5.張慧萍係於八十九年九月一日到職後任職於特易購桃園南
崁店，九十五年間臺灣家樂福集團收購臺灣特易購，張慧 萍於九十五年六月一日轉任職於家樂福桃園經國店（店址 同原特易購桃園南崁店）（擔任營業經理，每月工資高達 五萬六千五百二十八元）。其於九十七年三月一日轉調新 北市林口店，九十九年十二月一日轉調桃園春日分公司。 因被告於上次準備程序期日對張慧萍何時受僱、轉調一事 有所爭執，爰再補充上開受僱過程供鈞院參考。惟不論張 慧萍係何時受僱、何時轉調至桃園春日分公司，基於分公 司無獨立法人格之法理，且桃園春日分公司於勞基法第三 十條之一修正前即已存在，要無被告所援用上開勞動部一 ０三年二月十三日、八月二十六日等函釋之適用。（七）被告一０三年二月十三日對原告作成裁罰四萬元之裁處書 ，裁處書內容未附具行使裁量權應審酌之理由，有悖於行 政行為明確性原則之違法：
1.按「行政行為之內容應明確」、「行政機關為處分或其他 行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依 論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知 當事人」。行政程序法第五條及同法第四十三條分別定有 明文。是行政行為之內容應符合明確性原則，而行政機關 為行政處分時應附具完備無瑕疵之理由，即係前揭明確性 原則之具體落實。
2.次按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、 主旨、事實、理由及其法令依據」、「訴願決定書，應載 明左列事項：…三、主文、事實及理由。其係不受理決定 者，得不記載事實」。行政程序法第九十六條第一項第二 款及訴願法第八十九條第一項第三款分別定有明文。復按 「依行政程序法第九十六條第一項第二款規定，行政處分 以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據 ，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機 關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因 素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救 濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法 令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭 解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之…」、「『 行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰…二、主旨、 事實、理由及其法令依據…』…上開書面行處分應記載之 『理由』除指認定事實所憑之理由，及該事實該當行政處 分構成要件之理由外，在裁量處分，尚包括裁量理由。… 」。此有最高行政法院九十六年度判字第五九四號及同院 九十七年度判字第二一四號等判決在案可參。
3.基此，行政處分之形式記載，不僅須具備「主旨」、「事 實」及「理由」等三項要素，本於前揭明確性原則之規範 意旨，更要求理由之記載應詳盡完備，於作成裁量處分之 場合，針對裁量處分作成之審酌理由亦應實質闡述，使受 處分之相對人得以知悉其裁處之所由。至訴願決定書亦具 有行政處分之性質，亦應遵循前揭明確性原則之旨趣，於 訴願決定應記載明確完善之理由，俾合於依法行政原則及 訴願自我審查之要求。
4.經查，原處分裁處書之說明三、法令依據之欄項記載：「 勞動基準法第二十四條規定：…、同法第七十九條第一項 第一款暨行為時桃園縣政府違反勞動基準法事件統一裁罰 基準第十七項規定。（第一次違反裁處二萬元，第二次違 反裁處四萬元，此次為第二次違反) 」，而訴願決定書對 於原處分之審查，亦僅敘及：「訴願人桃園春日分公司因 違反同一規定，前經原處分機關以一０一年十一月九日府 勞動字第○○○○○○○○○○號裁處書罰鍰二萬元在案 ，此有裁處書影本附卷可稽，則本件原處分機關以訴願人 桃園春日分公司係第二次違反為由，爰依同法第七十九條 第一項第一款及桃園縣政府處理違反勞動基準法事件統一 裁罰基準第十七項規定，裁處訴願人罰鍰四萬元，於法自 屬有據」。
5.惟按，行政罰法第十八條規定：「裁處罰鍰，應審酌違反 行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政 法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」，即明 揭行政機關裁處行政罰時，應審酌行為人之義務違反性、 可責性及行為之影響等因素，經由權衡考量後，方屬合義 務且無瑕疵之裁量。然而，原處分書及訴願決定書均略以 原告違反勞基法第二十四條規定，遂以第七十九條第一項 第一款及桃園縣政府處理違反勞動基準法事件統一裁罰基 準（下稱裁罰基準）為基礎，逕予裁處原告四萬元之罰鍰 ，僅按裁罰基準進行處罰，未另行審酌行政罰法第十八條 之各該要素，亦未將裁量所憑據之理由完備記載，有悖於 前揭行政行為明確性原則之違法。
（八）被告未斟酌原告違反勞基法第二十四條之情節，即按裁罰 基準處以四萬元之罰鍰，有裁量怠惰之違法：
1.按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」。行政 訴訟法第四條定有明文。是於裁量處分之作成，不論是積 極之「裁量濫用」，抑或消極之「裁量怠惰」，均屬濫用 權力之行政處分。次按「違反行政法上義務之行為非出於 故意或過失者，不予處罰」、「不得因不知法規而免除行
政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」，行政 罰法第七條第一項及同法第八條分別定有明文。 2.復按「行政機關行使裁量權，並非不受任何拘束，其裁量 權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平 等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不 得逾越法定之裁量範圍（行政程序法第四條、第六條、第 七條、第八條、第十條參照）。…違反行政法上義務之行 為人，其主觀責任條件有故意及過失之分，並因故意或過 失致有違反行政法上義務之行為，其受責難程度本屬有別 。所謂故意，係指行為人對於構成違規之事實及該事實係 屬違規，明知並有意使其發生者（直接故意），或行為人 對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本 意，且知悉該事實係屬違規者（間接故意）而言；所謂過 失，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意 ，而不注意者（無認識之過失），或行為人對於構成違規 之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者（有認識之過 失）而言。且所謂『違反行政法上義務行為應受責難程度 』，除於主觀上區分直接故意、間接故意、重大過失、具 體輕過失及抽象輕過失之外，並應對於客觀上造成違反行 政法上義務結果的原因，分別其可以歸責之程度」。最高 行政法院一０四年度判字第十二號判決明揭斯旨。由此可 知，違反行政法上義務之主觀歸責要件，不僅以故意或過 失分別異其責任輕重，甚至就故意或過失彼此間亦有不同 程度之區分。
3.再按「稅捐稽徵機關如據以對應扣未扣稅額超過二十萬元 之過失行為裁罰，因其較諸故意行為應受責難程度為低， 非不得依倍數參考表使用須知第四點，將裁罰倍數予以調 低，以示有別，而符合法規授權裁量之意旨。倘逕處一倍 之罰鍰，未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，可認 為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法」。此 參最高行政法院一０二年度三月份第二次庭長法官聯席會 議決議自明。據前揭行政罰法及司法實務見解可知，行政 機關裁處行政罰，須衡酌違反行政法上義務之行為人主觀 上之歸責要件（出於故意或過失），乃至於歸責程度（直 接或間接故意、重大過失、具體輕過失及抽象輕過失）， 並得情節減輕或免除其處罰，如未審酌個案行為人違反行 政法上義務之輕重差異，即逕依裁量準據裁處罰鍰，已形 成裁量怠惰之違法。
4.依前所述，被告以勞基法第七十九條第一項第一款及裁罰 基準第十七項為據，認原告係第二次違反勞基法第二十四
條規定因而裁處四萬元。惟查，勞基法第七十九條第一項 第一款乃行政罰之裁處要件，被告於適用本條款規定進行 裁罰時，應調查原告違反行政法上義務之行為是否出於故 意或過失，再審酌原告主觀及客觀上應受責難之程度，並 注意使罰責相當，以符合比例原則。甚至，被告於裁罰時 ，尤須注意原告違反勞基法第七十九條第一項第一款之情 節是否屬重大抑或輕微，而酌減輕其罰，否則即有裁量怠 惰之違法。至於被告所引為處罰基礎之裁罰基準，除被告 以外亦僅有臺北市（「臺北市政府處理違反勞動基準法事 件統一裁罰基準」）及新北市（「新北市政府處理違反勞 動基準法事件統一裁罰基準」）訂有相類之裁罰準據，其 餘各縣市政府依勞基法第七十九條第一項第一款裁罰時， 既須遵循前揭行政罰法規定進行裁處，被告即不得以訂有 裁罰基準為由，規避其依法合義務行使裁量之職責。 5.基此，原告遭被告認定違反勞基法第二十四條規定之原因 ，乃被告違反同法第三十條之一規定，未經工會或勞資會 議同意變更工作規則，即變更勞工正常工作時間，致勞工 工作時間發生異動，另未按同法第二十四條加倍發給工資 。然而，原告違反上開規定乃肇因於勞基法第三十條之一 在九十一年十二月二十五日修正，本條規定修正前之「雇
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