土壤及地下水污染整治法
最高行政法院(行政),判字,104年度,656號
TPAA,104,判,656,20151105,1

最　高　行　政　法　院　判　決
104年度判字第656號
上 訴 人　中國石油化學工業開發股份有限公司
兼被上訴人
即原審原告
代　表　人　沈慶京
訴訟代理人　蔡朝安律師
　李益甄律師
　黃琦媖律師
被 上訴 人　臺南市政府
兼 上訴 人
即原審被告
代　表　人　賴清德
訴訟代理人　張訓嘉律師
　何嘉昇律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國103年8月28日高雄高等行政法院101年度訴字第451號判決，各
自提起上訴，本院判決如下：
　　主 文
原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
　　理 由
一、上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司(下稱中石化公 司)所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司(下稱臺碱公司 )，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止 ，而停止生產，臺碱公司與中石化公司於72年4月1日依公司 法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公司 。上訴人臺南市政府(下稱臺南市政府)所屬環境保護局(下 稱環保局)於90年間調查該廠區因前揭生產流程所造成污染 之情形，發現該廠區土壤中戴奧辛等污染物含量超過土壤污 染管制標準，臺南市政府乃依89年2月2日制定公布之土壤及 地下水污染整治法(下稱89年土污法)第11條第2項前段規定 ，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南 市○○區○○段(下稱鹽田段)668地號土地公告為土壤污染 控制場址；復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公 告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668 -6地號6筆土地全部(下稱安順廠區)，鹽田段544-2、541-2 、543、545地號4筆土地全部及同段550、551、552地號3筆 緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地(下稱二等九號 道路東側草叢區)公告為土壤污染控制場址；以上場址污染 物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準(汞20mg/kg，



戴奧辛1,000ng-TEQ/kg) (臺南市政府另以92年12月1日南市 環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道 路1K+800至2K+815段【即鹽田段529地號等39筆土地，下稱 二等九號道路】公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日 南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字 第0930400099-1號公告修正，將單一植被區【即鹽田段668 -3、669地號2筆土地】、海水貯水池【即鹽田段659地號等 23筆土地】及上述安順廠區、二等九號道路、二等九號道路 東側草叢區劃定為污染管制區【下稱系爭污染管制區】)。 嗣臺南市政府於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結 果，經行政院環境保護署(下稱環保署)審核後，由環保署以 93年3月19日環署土字第0930020257號公告安順廠區及二等 九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址(下稱系爭整治場 址)，並請臺南市政府依土污法辦理後續事宜。臺南市政府 為辦理系爭整治場址之後續工作事項，乃執行多項計畫案， 其中「97年度中石化(臺碱)安順廠整治場址監督管理及緊急 應變工作計畫」(下稱97年計畫)花費新臺幣(下同)3,222,05 6元，「98年度中石化(臺碱)安順廠整治場址監督管理及查 核工作計畫(含延長計畫)」(下稱98年計畫)花費12,873,262 元，兩項計畫合計支出16,095,318元，均經臺南市政府向「 土壤及地下水污染整治基金」申請補助，而由臺南市政府先 代為支應。嗣臺南市政府依99年2月3日修正公布之土污法( 下稱99年土污法)第15條、第43條規定，以101年3月26日府 環水字第1010242670號函(下稱原處分)命中石化公司於101 年4月30日前繳納前揭代為支應之費用16,095,318元。中石 化公司不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經 原審法院101年度訴字第451號判決(下稱原判決)「訴願決定 及原處分關於原告(即中石化公司)應繳納之費用超過新臺幣 119,000元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。(訴訟費用部分 略)」。兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴。二、中石化公司起訴主張略以：
(一)系爭97年及98年計畫執行期間，僅安順廠區及二等九號道路 東側草叢區屬整治場址，前開範圍及單一植被區、海水貯水 池則屬污染管制區，其餘場址外區域如鹿耳門溪、竹筏港溪 、場址周邊27公頃停養魚塭區(下稱停養魚塭區)均非屬污染 管制區，臺南市政府謂竹筏港溪第二河段河道北岸邊坡屬控 制場址，顯與事實不符。
(二)對照89年及99年土污法規定可知，於公告為控制場址或整治 場址前，依89年土污法第7條第5項規定，主管機關於查證工 作進行時所支出之緊急必要措施費用，尚無得命污染行為人



負擔。系爭場址外區域之竹筏港溪、鹿耳門溪及停養魚塭區 等均非屬整治場址、控制場址，故於該等區域經公告為控制 場址或整治場址前，臺南市政府進行查證工作時所為之緊急 必要措施之費用，尚非89年土污法第38條所定求償之範圍。 又依89年土污法第10條第1項及第4項規定，臺南市政府對土 壤及地下水污染所進行之查證，應委託經中央主管機關許可 之檢測機構辦理，且其檢測所依據之檢驗測定方法及檢測基 準，皆須經環保署之訂定。惟臺南市政府就竹筏港溪、鹿耳 門溪及停養魚塭區所為調查，皆與上開規定有違，且其所執 證據非但未依據當時國內相關管制標準，且調查結果亦有矛 盾，皆欠缺因果關係之證明，自不得擅認中石化公司為竹筏 港溪、鹿耳門溪及停養魚塭區之污染行為人，而命中石化公 司負擔其應變必要措施之費用。
(三)縱實施應變必要措施之區域不以控制場址或整治場址為必要 ，惟對於場址外應變必要措施之執行，亦應以經過查證確認 污染物濃度超過管制標準，且污染源自污染場址為前提。經 臺南市政府查證結果，竹筏港溪、鹿耳門溪及停養魚塭區等 未有污染達管制標準之情形，且臺南市政府亦未證明有污染 源自中石化公司整治場址，則臺南市政府於系爭區域所執行 之各項工作，依場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原 則第4點及本院102年度判字第551號判決意旨，自不得謂屬 89年土污法第13條所規定之應變必要措施，而擅將費用加諸 於中石化公司。
(四)關於空氣品質監測費用部分，臺南市政府雖主張係為避免二 次污染，惟其所執證據尚未能證明地表揚塵與土壤及底泥污 染濃度之升高具有因果關係，至多僅能證明地表揚塵對於空 氣品質之影響，屬空氣污染防制法(下稱空污法)第22條之管 制範疇。況依環保署環境檢驗所針對臺灣地區空氣中戴奧辛 之背景濃度調查，其戴奧辛當量濃度平均值：中部(0.112pg I-TEQ/m3)、南部(0.105pgI-TEQ/m3)，惟98年計畫報告中， 系爭場址5處空氣監測結果，最高值僅有0.085pgI-TEQ/m3， 明顯低於中部或南部地區之戴奧辛背景平均濃度，自無因落 塵造成戴奧辛污染風險升高之可能性。又依98年計畫報告， 99年第4季之最頻風向為東北北風，依此風向推論，如因汞 落塵而影響週遭汞污染濃度，應以場址南側為最。惟位於場 址北側之A3鹿耳社區測點其空氣中落塵汞濃度(37.6ng/m2/ 日)，竟遠高於位於A4南側魚塭區之濃度(小於0.1ng/m2/日) 以及南側A5四草社區(19.0ng/m2/日)，顯見汞落塵之污染源 應位於更為北方之處，並非係由場址之揚塵所致。臺南市政 府所稱底泥濃度將因系爭場址空氣中揚塵而隨之升高，僅係



其主觀推測而非依查核結果判斷。臺南市政府並未證明居民 健康問題與安順場址具有因果關係，且安順廠之整治計畫係 98年4月7日始經臺南市政府核定並據以實施，是系爭場址於 98年以前尚未進行整治，自無因此造成空氣污染之可能，足 見臺南市政府主張空氣污染與週遭居民疾病有關云云，實屬 無稽。從而，臺南市政府不得謂空氣品質監測係屬應變必要 措施，而依土污法第38條規定責命中石化公司支付其費用。(五)97年計畫關於委辦費用之支出部分：
依臺南市政府所提該部分之相關結算驗收資料，委辦費用2, 942,455元，其中僅382,586元與應變措施相關：⑴關於費用 項目一、人事費用部分，臺南市政府原請求2,043,582元， 惟其中僅263,728元與應變措施相關：①計畫共同主持人及 計畫經理人共計336,030元部分，其中與應變措施相關者為 18,117元：97年計畫共有15個工作項目，其中4.2.2協助監 督環保局相關工作計畫部分，該監督所涉及之計畫範圍包含 竹筏港溪河段及鹿耳門溪，均非屬控制及整治場址，且臺南 市政府均未證明其有污染且污染來自系爭場址，而紅樹林之 復育工程亦與污染場址之整治無關；4.2.3提供法律諮詢部 分，除包含求償訴訟等與本場址整治作業無關事項外，其餘 諮詢事項亦僅涉及竹筏港溪工程，則臺南市政府未證明整治 場址外之竹筏港溪受有污染且污染來自系爭場址；4.2.4研 擬相關工作計畫及招標文件部分乃臺南市政府內部行政輔助 需求，非屬應變必要措施範疇；4.3.1整治技術案例、4.3.4 辦理社區及居民協調溝通、4.4本場址專屬網頁之維護部分 ，或為研究目的，或為使民眾了解整治情形，均非為避免污 染擴大或減輕污染之目的；4.3.3出席與本場址有關之會議 、4.3.5協助本場址資料彙整及影像紀錄、4.6.1場址地貌影 像之拍攝部分，依原審法院98年度訴字第100號判決意旨， 是委辦公司出席說明會、意見交流會議、意見整合會議、後 續工程協調會、技術交流研討會及其辦理之活動及相關資料 彙整、場址地貌拍攝等，均與應變必要措施無直接相關；4. 5緊急應變措施及陳情案件處理部分，所涉及之區域或為單 一植被區、竹筏港溪或停養魚塭區，均非屬控制及整治場址 ，且臺南市政府均未證明其有污染且污染來自系爭場址；4. 6.2辦理環保局臨時交辦事項部分，或屬臺南市政府內部行 政事項(如補助計畫之成果報告)、或為長官視察簡報、或為 參訪行程之準備、或為製作兒童網站之釣魚遊戲、年節卡片 等，均屬臺南市政府一般行政事務，且其中交辦事項4雖涉 及竹筏港溪，惟臺南市政府未證明整治場址外之竹筏港溪受 有污染且污染來自系爭場址；是以，上開12個工作項目人事



費用268,824元【(計畫共同主持人120,010元＋計畫經理人 216,020元)÷15(工作項目)＝22,402元(平均工作單項之人 事費用)；22,402元×12＝268,824元】均不應由中石化公司 負擔。另4.1、4.2.1、4.3.2等部分，因執行範圍遍及安順 廠區、單一植被區、二等九號道路草叢區及海水貯水池、竹 筏港溪、鹿耳門溪、養殖魚塭區等範圍，其中屬整治場址者 僅有安順廠區及二等九號道路草叢區，臺南市政府既未能證 明系爭整治場址以外區域有污染，且該等區域之污染來自系 爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部範圍之比 例分攤該人事費用18,117元【22,402元×3×(整治場址面積 17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝18,117元 】，其餘49,089元應予剔除。②場址管理人事費(日夜24小 時駐衛警)1,193,232元部分，其中與應變措施相關者為106, 964元：本件場址周遭於93年至95年間均已設置圍籬，中石 化公司既已盡防免義務，則該部分之巡守費用，自不應再由 中石化公司支出。縱認該費用與應變措施相關，惟本件巡守 人員之聘僱費用應比照原審法院98年度訴字第100號判決意 旨辦理，則前開聘僱人員以日薪900元計算，且依本件計畫 所載，巡守人員共有3人並採輪休制(2人值勤、1人休假)， 是每人每月工作日為20日，3位巡守人員每月之聘僱費用54, 000元為必要費用。又因此部分管理人員之巡邏範圍屬整治 場址者僅有安順廠區及二等九號道路草叢區，臺南市政府既 未能證明系爭整治場址以外區域有污染，且該等區域之污染 來自系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部巡 邏範圍之比例分攤該人事費用106,964元【54,000元×12(月 )×(整治場址面積17.032061/系爭計畫巡邏區域(含40公頃 魚塭)總面積103.181718)＝106,964元】，其餘1,086,268元 應予剔除。③專任工程師(駐局人員)514,320元部分，其中 與應變措施相關者為138,647元：本件計畫範圍屬整治場址 者僅有安順廠區及二等九號道路草叢區，臺南市政府既未能 證明系爭整治場址以外區域有污染，且該等區域之污染來自 系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占全部範圍之 比例分攤該人事費用138,647元【514,320×(整治場址面積 17.032061/系爭計畫執行區域總面積63.181718)＝138,647 元】，其餘375,673元應予剔除。⑵關於費用項目二、直接 費用部分，臺南市政府原請求468,035元，惟其中僅87,268 元(原判決植為110,918元)與應變措施相關：①網頁更新維 護47,176元及場址空拍9,432元，合計56,578元均與應變必 要措施無直接關聯，不應令中石化公司負擔。②支援車輛19 5,432元及油料費用30,864元、臨時工務所設施102,865元及



雜項支出82,296元部分，臺南市政府既未能證明系爭整治場 址以外區域有污染，且該等區域之污染來自系爭場址，則中 石化公司僅應依整治場址區域占全部範圍之比例分攤該支援 車輛及油料費用37,354元【(支援車輛費用195,432元＋油料 費用30,864元)×[整治場址面積17.032061 /系爭計畫執行 區域(含40公頃魚塭)總面積103.181718]＝37,354元】、該 臨時工務所設施及雜項支出49,914元【(臨時工務所設施102 ,865元＋雜項支出82,296元)×(整治場址面積17.032061/系 爭計畫執行區域總面積63.181718)＝49,914元】，共計87,2 68元，其餘380,767元應予剔除。⑶關於費用項目三、事務 費用42,860元應全部剔除：臺南市政府所提相關單據係中石 化公司所附之97年度業務費明細，與委辦費用無涉。再者， 本件計畫相關事務費已由二、直接費用中之臨時工務所設施 (含水電費、電話費等)及雜項支出所涵蓋，則此項事務費用 之相關明細臺南市政府並未提出，該部分應認與應變必要措 施無涉，而不應由中石化公司負擔。⑷關於費用項目四、緊 急應變費用部分應予剔除：本件底泥採樣暨分析費用，係就 「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工 宿舍河段污染移除安置工程」中第二河段(鹿耳門橋以東至 鹽工宿舍)底泥所為之採樣分析，則臺南市政府未證明整治 場址外之竹筏港溪受有污染且污染來自系爭場址，該等採樣 暨分析費用不應由中石化公司負擔。⑸關於費用項目五、管 理費用部分，臺南市政府原請求255,448元，惟其中僅31,59 0元得由中石化公司負擔：97年計畫管理費之計算基礎係以 上開費用項目一至三之金額總價10%計算，惟參照98年計畫 既係以金額總價9%計算管理費，故本件以與應變措施相關之 金額350,996元之9%計算該管理費為31,590元，其餘223,858 元應予剔除。
(六)98年計畫關於委辦費用之支出部分：
臺南市政府請求之金額為12,422,694元(正確應為12,392,59 9元)，其中僅1,325,396元與應變措施相關：⑴關於費用項 目二、魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用3,476,704元及費 用項目三、竹筏港溪魚體濃度查證費用173,500元部分，應 予全部剔除。蓋上開魚塭底泥、魚體及竹筏港溪魚體所支出 之查證費用應屬89年土污法第7條第5項防治措施之查證費用 ；甚且，該部分應變措施之採取地點為養殖魚塭及竹筏港溪 ，該等區域均非屬系爭整治場址範圍，亦非屬控制場址，則 臺南市政府既未能證明該等區域受有污染，且污染確實源自 系爭場址，該等費用自不得由中石化公司負擔。⑵關於費用 項目五、施工期間場址周遭環境監測費用3,324,170元部分



，應予全部剔除。蓋空氣品質之監測屬空污法之規範對象， 非土污法規範範疇，縱認該措施屬土污法規範範疇，惟該等 措施實施目的或為調查污染之查證作業，自屬89年土污法第 7條第5項防治措施，或為就整治場址調查評估對環境影響之 目的而為之監測措施，應屬89年土污法第12條第1項之調查 評估措施，均非89年土污法第13條之管制措施，該費用非屬 應變必要措施範圍，不得命中石化公司負擔。另河川水質之 監測地點係於竹筏港溪及鹿耳門溪，與施工區放流水水質之 監測地點，均非屬系爭整治場址範圍，且臺南市政府未能證 明該區域有污染且污染源自系爭場址，該等費用應予剔除。 況該等措施實施目的或為調查污染之查證作業，屬89年土污 法第7條第5項防治措施，或為就整治場址調查評估對環境影 響之目的而為之監測措施，屬89年土污法第12條第1項之調 查評估措施，均非89年土污法第13條之管制措施，該等費用 自不得命中石化公司負擔，而應全部剔除。⑶關於費用項目 六、其他直接費用758,980元，其中僅339,085元與應變措施 相關，其餘419,895元應予剔除：①巡守辦公室及必要軟硬 體設施211,100元部分，因無法從經費安排之名目上得知所 謂必要軟硬體設施為何，臺南市政府亦未提供明細供中石化 公司核對其內容與89年土污法第13條應變必要措施之關連性 及必要性為何，自應全部剔除。②資料庫與專屬網頁維護50 ,000元部分，依原審法院98年度訴字第100號判決意旨，該 網頁之建置旨在使民眾瞭解整治情形與說明會及宣導之意旨 相當，而與89年土污法第13條所定應變必要措施無關聯，自 應全部剔除。③雜費(含郵電、報告印刷、資料收集及必要 之耗材)107,880元，因臺南市政府未能證明系爭整治場址以 外區域有污染且該等區域之污染來自系爭場址，中石化公司 僅應依整治場址區域占全部執行範圍之比例分攤雜費29,081 元【107,880元×(整治場址面積17.032061/系爭計畫執行區 域總面積63.181718)＝29,081元】，其餘78,799元應予剔除 。④車輛租用費用308,000元，因97年度之支援車輛係1,600 c.c車輛車款，每月費用為16,286元，惟98年度竟改採2,000 c.c，每月費用增至22,000元(每月增加5,714元)，則本件必 要之車輛租用費應以每月車輛費用16,286元為基準計算，是 98年車輛費用超過228,004元【16,286元×14(月)＝228,004 元】部分，非屬必要支出，應予剔除。⑤D級人員安全防護 設備費用30,000元及C級人員安全防護設備52,000元，與應 變措施相關。⑷關於費用項目七、緊急應變費用310,147元 ，其中僅168,905元與應變措施相關，其餘141,242元應予剔 除：因臺南市政府未能證明海水貯水池有污染且該區域之污



染來自系爭場址，該部分費用自不應由中石化公司負擔，則 本件依整治場址區域占上開執行範圍之比例分攤該緊急應變 費用為168,905元【310,147元×[整治場址面積17.032061/( 整治場址面積17.032061＋海水貯水池面積14.242656)]＝16 8,905元】，其餘141,242元應予剔除。⑸關於費用項目一、 人事費用部分：①計畫主持人、計畫協同主持人及計畫經理 人部分計864,000元，中石化公司同意負擔143,330元，其餘 720,670元應予剔除。98年計畫共有13個工作項目，其中5.1 .4整治施工期間之周界環境品質監測係屬89年土污法第7條 防治措施之查證作業；5.2.2之27公頃停養魚塭底泥污染複 驗、5.2.3竹筏港溪魚體檢測，因魚塭及竹筏港溪均非系爭 整治場址範圍，臺南市政府亦未證明其有污染且污染來自系 爭場址；5.2.5本場址專屬網頁之維護、5.3.4陳情案件之措 施與89年土污法第13條所定應變必要措施不具關聯性及必要 性，故該5項工作項目所涉計畫主持人、計畫協同主持人及 計畫經理人之人事費用應予剔除。另5.1.1整治施工之監督 及查核工作、5.1.2辦理現場駐廠監督工作、5.2.1場址管制 區、污染暫存區及周界環境巡守與管理、5.2.4技術諮詢及 行政支援、5.2.6其他工作、5.3.1污染事件緊急應變、5.3. 2天然災害緊急應變、5.3.3其他緊急應變等8項工作項目所 涉計畫主持人、計畫協同主持人及計畫經理人之人事費用， 因執行範圍屬整治場址者僅有安順廠區及二等九號道路草叢 區，臺南市政府未能證明系爭整治場址以外區域有污染且該 等區域之污染來自系爭場址，故本件僅應依整治場址區域占 全部範圍之比例分攤該人事費用143,330元【(計畫主持人16 2,000元＋協同主持人162,000元＋計畫經理人540,000元)÷ 13(工作項目)×8×(整治場址面積17.032061/系爭計畫執行 區域總面積63.181718)＝143,330元】，其餘應予剔除。② 駐局人員及駐場人員(土木暨工程品管類、勞工安全衛生類) 部分人事費用，臺南市政府原請求1,492,000元，其中僅402 ,202元與應變措施相關，其餘1,089,798元應予剔除。因臺 南市政府未能證明系爭整治場址以外區域有污染且該等區域 之污染來自系爭場址，則中石化公司僅應依整治場址區域占 全部範圍之比例分攤該人事費用402,202元【(駐局人員540, 000元＋土木暨工程品管類駐場人員504,000元＋勞工安全衛 生類駐場人員448,000元)×(整治場址面積17.032061/系爭 計畫執行區域總面積63.181718)＝402,202元】，其餘部分 應予剔除。③勞健保等費用，臺南市政府原請求金額471,20 0元，惟以與應變措施相關之人事費用545,532元(即143,330 元＋402,202元)之20%計算該勞健保費用為109,106元，超過



之362,094元應予剔除。⑹項目八、管理費部分：98年計畫 以中石化公司同意之一至七項全部金額1,162,628元之9%計 算該管理費為104,637元(臺南市政府一至七項原請求金額合 計10,870,701元，以9%計算，應為978,363元，惟其植為979 ,484元)。⑺項目九、營業稅部分：98年計畫以中石化公司 同意之一至七項全部金額1,162,628元之5%計算該營業稅(原 判決植為管理費)為58,131元(臺南市政府一至七項原請求金 額合計10,870,701元，以5%計算，應為543,535元，惟其植 為592,509元)。
(七)97年計畫及98年計畫關於委辦費用以外之支出部分： ⑴工程維護費部分：97年度工程維護費第1、3項支出係關於 竹筏港溪等相關工程費用支出，惟竹筏港溪第二河段非屬控 制場址或整治場址範圍，且臺南市政府亦未證明該區域確有 污染存在且污染源自系爭整治場址，是該2項費用101,500元 自不得命中石化公司負擔；第2項「中石化安順廠周圍告示 牌面版更新」，就其實質內容未能加速或提昇污染整治之效 果，與89年土污法第13條所定「減輕污染危害或避免污染擴 大」之目的不符，該項費用當非必要，應予剔除。⑵一般事 務費部分：臺南市政府於各項單據上雖有專章，僅能表述臺 南市政府單方面對於各項單據支出用途之認定結果，未能證 明單據支出確與97年度或98年度之計畫有關，更遑論其必要 性，是依原審法院98年度訴字第100號判決意旨，臺南市政 府於本件費用明細中所載電話費、影印費用、碳粉匣等費用 總計102,972元，自不得向中石化公司請求。另環保局除辦 理本污染場址之計畫外，於97、98年度間尚有其他7項污染 整治場址暨49項污染控制場址，臺南市政府既未能證明一般 事務費中之其他費用(包括布條、樹指印、柳安木製品、警 示帶、便當、多媒體簡報滑鼠、水銀電池、活性碳口罩、防 護衣、手套、安全帽、DVD燒錄片及竣工圖輸出等多項費用) 總計54,392元，係專用於本件污染場址，依上開判決意旨， 亦不得向中石化公司請求。⑶加班值班費部分：環保局既須 承辦其他環保或土污法案件，且臺南市政府未提示證據佐證 其承辦人員鄭秀雯為系爭場址之專辦人員，故不能否認鄭秀 雯可能係因辦理其他案件時間排擠下，而須將辦理本件業務 之時間安排於正常上班時間外，且其加班費憑據之工作摘要 亦僅載有「趕辦中石化土污業務」，未能得見其趕辦之事項 及其必要性，自應予剔除。⑷差旅費部分：①經費補助之討 論乃臺南市政府之行政任務，而非應變必要措施，故參加經 費補助會議之差旅費計10,391元(97年第2、7項；98年第1、 2項)不得由中石化公司承擔。②依原審法院98年度訴字第10



0號判決意旨，裁罰諮商、求償會議及訴訟出庭計27,805元( 97年第9、10項；98年第2至5、9至13、17項)，屬顯與應變 必要措施無關之費用，不得由中石化公司承擔。③教育訓練 乃臺南市政府之行政內部事項，與污染場址之現場整治並無 關聯性，且臺南市政府所轄之控制及整治場址非僅止於本項 場址；修法研商會議之成果僅在制定向將來生效之法令，對 於當前污染場址之現場整治，當無現實上之助益，因此，教 育訓練及修法研商會議之差旅費計9,661元(97年第1、3至4 、8項)自非應變必要措施費用。④整治場址週遭居民生活照 顧之補助及健康照護屬臺南市政府之行政任務，與應變必要 措施無關，故補助生活照顧與健康照護之相關會議差旅費計 10,948元(98年第6、14至16項)，不得向中石化公司請求。 ⑤其餘會議因臺南市政府未能證明其所研議內容為89年土污 法第13條之範圍，是就其餘會議之差旅費亦不得向中石化公 司求償。⑸出席或審查費部分：①依98年1月23日訂定發布 之土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點第3點規 定，推動小組之委員為無給職，故該要點施行後召開之97年 計畫業務費第7項及98年計畫業務費第3至25項之會議，其委 員出席費用皆應予剔除。②系爭場址之重金屬污染對於土壤 及地下水之危害，無法藉由對於法律之解釋適用以減少或避 免擴大。又臺南市政府未提示會議紀錄以證明張訓嘉律師是 否於會議上提供法律意見，並證明所提供法律意見是否為減 少或避免污染擴大所必要，卻於98年計畫第19、25項將張訓 嘉律師之差旅費及出席費合計8,700元列入向中石化公司之 求償範圍，自應予剔除。③雖臺南市政府提供之出席或審查 費明細中皆載有「中石化安順廠整治場址專案小組」或「中 石化安順廠土壤污染整治計畫推動小組」，卻未能提供相關 會議紀錄供中石化公司核認會議內容，故就其餘會議之出席 或審查費，亦不能向中石化公司請求。
(八)依司法院釋字第714號解釋理由書、林錫堯大法官協同意見 書及李建良教授論文意旨，污染行為人既屬行為責任，則土 污法課與整治義務之污染行為人，自應以實際為污染行為之 污染行為人為規範對象，顯不包括「未實施污染行為」之概 括繼受人，主管機關自不得依土污法之相關規定，命污染行 為人之概括繼受人負擔非其所為污染行為之整治責任。系爭 整治場址經本院96年度判字第1943、1954號判決認定造成系 爭安順廠土地污染之行為人為臺碱公司，則中石化公司自非 實際為污染行為之人，僅因於72年間奉經濟部命令與臺碱公 司合併，為臺碱公司之概括繼受人，原處分逕命中石化公司 負擔系爭場址之污染行為人責任，命中石化公司負擔相關污



染整治費用，於法顯有違誤等情，爰求為判決訴願決定及原 處分均撤銷。
三、臺南市政府答辯略以：
(一)本件並非據以聲請司法院釋字第714號解釋之案件，且該解 釋所涉及之條文雖與本件相關，惟僅向解釋發布後生效，故 本件不受該解釋之拘束。又上開解釋理由書明文指出，污染 行為人之規範本身並不涉及繼受人是否承受義務，故污染行 為人係何人，與繼受人是否承受義務，分屬二事，繼受人之 責任範圍如何，自非89年土污法第2條第12款規定所能包含 。中石化公司所引用司法院釋字第714號解釋之內容，既未 就繼受人之責任範圍有所解釋，故中石化公司據此抗辯其不 應負擔相關費用，顯無理由。又中石化公司並非單純的土地 所有人或管領人，其應給付費用之義務，係肇因於合併污染 行為人(即臺碱公司)後所概括承受，與林錫堯大法官於該解 釋協同意見書所論及之情形不同，自不宜加以援引，逕而作 出應排除中石化公司責任之結論。
(二)依本院102年8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議，臺南 市政府得命中石化公司給付之必要應變措施費用，其判斷標 準應係以是否為減輕污染危害或防止污染擴大，並非如中石 化公司所述係以整治場址內部為限。又依臺灣基隆地方法院 92年度消字第1號民事判決意旨，在系爭場址毗連之區域， 縱未能證明污染由場址所生，亦應先推定其上之污染或相關 處理費用，係由整治場址內之污染源所致，而由中石化公司 負擔，否則與風險分配之法理不符。且原審法院100年度訴 更一字第47號判決業已認定，中石化公司為造成系爭污染管 制區及管制區外竹筏港溪部分河段污染之污染行為人，故中 石化公司是否負擔相關費用，應依該費用之支出是否係以減 輕污染危害或防止污染擴大為目的。縱無法全面證實污染源 ，然基於風險分配之考量，亦應推定其污染源自系爭場址， 於此地區所進行之監測與採證，亦應認定係防止污染擴大之 應變必要措施。
(三)97年計畫關於委辦費用之支出部分，中石化公司應負擔2,87 9,251元，僅得剔除63,204元：
⑴費用項目一、人事費用部分，中石化公司應負擔1,999,77 8元，僅44,804元得以剔除：①計畫主持人及計畫經理人之 人事費用部分，應以整體計畫之角度觀察，難認其可以具體 工作內容加以拆解，故只要整體計畫中有部分合於減輕污染 危害或避免污染擴大之目的，屬必要應變措施，則計畫主持 人及計畫經理人即不可免，其人事費用自得全部向中石化公 司請求。據此，臺南市政府向中石化公司請求計畫主持人及



計畫經理人之人事費用2,043,582元，即屬有據。縱認人事 費用得依具體工作內容細項加以拆分計算，中石化公司所指 摘各項工作項目中，僅4.2.4及4.2.6與系爭場址關聯性較低 ，若以中石化公司之計算方式，認該2項工作項目所佔之人 事費用佔整體人事費用之15分之2，其剔除費用至多為44,80 4元。其餘4.2.2協助監督環保局相關工作計畫範圍雖包含非 屬控制及整治場址，然依前開本院之決議意旨，臺南市政府 得否請求中石化公司支付關鍵在於是否合於「減輕污染危害 或避免污染擴大」之目的。又紅樹林之復育乃污染移除與安 置河岸坡穩定之附帶效果，而污染移除與安置河岸坡穩定， 避免因河岸坡崩塌而造成污染擴散，自合乎減輕污染危害或 避免污染擴大目的之舉措；4.2.3法律諮詢工作內容最核心 者為法律求償與訴願答辯，臺南市政府於8月21日以電話詢 問法律問題，無非是工作團隊基於合作關係下的附加服務， 非屬整體工作計畫中法律諮詢的核心內容，中石化公司以其 中附隨性、一時性的工作內容無涉於場址整治計畫，便否定 整體關於法律諮詢之工作內容，顯有不當；4.2.4研擬工作 計畫及招標文件亦屬後續整治工程之前行行為，而整治工程 本身既為減輕污染危害或避免污染擴大，研擬工作計畫及招 標文件又係進行整治工程不可或缺之前置作業，自應視為整 治工程之一部分，而該當應變必要措施之費用；4.3.1整治 技術案例、4.3.4辦理社區及居民協調溝通、4.4本場址專屬 網頁之維護，雖兼有為研究目的，惟重點乃在使在地居民深 入瞭解系爭污染案件，進而防免在地居民接觸污染物，以避 免損害擴大。且辦理社區與居民協調溝通可使臺南市政府迅 速獲悉民眾關於系爭場址污染危害狀況之反應，避免其因不 知或道聽塗說自以為污染已整治完成而進入系爭場址，此舉 實能避免污染擴大，而與89年土污法第13條第1項第8款「其 他必要應變措施」相符，相關費用自不得進行剔除；4.3.3 出席本場址有關之會議、4.3.5協助本場址資料彙整及影像 紀錄、4.6.1場址地貌影像之拍攝，均係基於更深入瞭解系 爭整治場址，以利後續整治及相關計畫能順利推行。又影像 紀錄及場址地貌影像之拍攝部分可參考工作成果4.6.2中編 號4之交辦事項，內容提及竹筏港溪北岸土壤控制場址之污 染來源確認與整治責任歸屬之釐清，係利用64至92年之「航 照圖」。顯見航照圖係基於釐清責任及確認污染源所拍攝， 因此航照圖與本件污染之控制有關；4.5緊急應變措施及陳 情案件，其中停養漁塭區部分未列入結算金額，自無從剔除 。且風災之緊急應變，係基於防免該風災將邊坡之污染土壤 沖刷進入河道，導致污染之擴大，符合「其他必要應變措施



」之規定，其目的又與減輕污染危害或避免污染擴大有直接 關聯性；又單一植被區係位於公告污染區內；意外事件之應 變，確實發生於系爭場址中，中石化公司亦未對此加以爭執 ，符合必要應變措施之規定。縱認緊急應變措施及陳情案件 涉及之區域目前非屬控制及整治場址，惟其實施目的均與減 輕污染危害或避免污染擴大有直接或間接關聯性，自屬必要 應變措施；4.6.2臨時交辦事項並非完全與中石化公司安順 廠土壤及地下水污染業務無關；4.1、4.2.1、4.3.2等3個工 作項目中之4.1之管理工作以及4.2.1協助審查污染整治計畫 ，係屬整體計畫之核心內容，此部分之人事費用係屬支應計 畫主持人及計畫經理人所提供「勞務」之對價。而此勞務之 提供，主要係以管制區及整治計畫為主，與實際之計畫執行 區域面積無關，故中石化公司以面積作為評估人事費用之基 準，顯與事實不符。②場址管理人事費(日夜24小時駐衛警) 1,193,232元部分，均與應變措施相關，不得剔除。由97年 計畫期末報告4-1頁之記載可知，設置圍籬與告示牌並無法 完全杜絕民眾闖入系爭場址，為防止民眾闖入而有污染擴大 之風險，僱用駐衛警巡守係有效且與目的比例相當之手段， 亦屬對中石化公司負擔最小之手段，顯屬應變必要措施。又 駐衛警須於巡邏時隨時注意非法情事，並須拍照存證，復因