土壤及地下水污染整治法
高雄高等行政法院(行政),訴更一字,102年度,6號
KSBA,102,訴更一,6,20151007,2

高雄高等行政法院判決
　 102年度訴更一字第6號
104年9月10日辯論終結
原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司
代 表 人 沈慶京
訴訟代理人 李益甄律師
蔡朝安律師
上 一 人
複 代理人 黃琦媖律師
被 告 臺南市政府
代 表 人 賴清德
訴訟代理人 張訓嘉律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環
境保護署中華民國100年3月15日環署訴字第1000005752號訴願決
定，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第260號判決後，原告就
其敗訴部分不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字551號
判決將關於駁回原告之訴暨該部分訴訟費用均廢棄，發回本院更
為審理，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用（除經撤銷確定部份外）超過新臺幣7,067,702元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。
第一審及更審前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
本件被告以民國98年12月17日南市府環水字第09822035440 號函（下稱原處分）命原告於99年1月31日前繳納由土壤及 地下水污染整治基金代為支應（一）中石化臺南安順廠污染 整治場址94年度緊急應變措施計畫支出之費用共新臺幣（下 同）3,775,077元，（二）95年度中石化臺南安順廠整治場 址工作計畫支出之費用共14,186,602元，合計17,9 61,679 元，原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院100年度訴字 第260號判決（下稱原判決）：「訴願決定及原處分關於原 告應繳納之費用超過新臺幣17,866,842元部分均撤銷。原告 其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負 擔。」原告不服，提起上訴，經最高行政法院102年度判字 第551號判決：「原判決關於駁回上訴人在第一審其餘之訴 暨該部分訴訟費用均廢棄，發回高雄高等行政法院。」關於 訴願決定及原處分命原告繳納94,837元部分（17,961,679元



－17,866,842元），經原判決撤銷後，因被告未提起上訴而 告確定，則本件更審範圍不包括該已經判決確定之94,837元 部分，合先敘明。
貳、事實概要：
緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司 ）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法 令禁止而停止生產；臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法 合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司。嗣89年 2月2日土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）公布施行， 經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結 果，該安順廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛及汞含量均 超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/k g），被告乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年 4月11日南市環水字第09104007660號公告，將該廠區內之臺 南市○○區○○段（下稱鹽田段）668地號土地公告為土壤 污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第092040236 61號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668- 5、668-6地號土地（下稱安順廠區），及鹽田段544-2、541 -2、543、545地號4筆全部土地及同段550、551、552地號3 筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九 號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；被告並於92 年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境 保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0 930020257號公告安順廠區及二等九號道路東側草叢區為土 壤污染整治場址（下稱系爭場址），並請被告依土污法辦理 後續事宜【被告另以92年12月1日南市環水字第09204023671 號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段（ 即鹽田段529地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場；以 92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14 日南市環水字第0930400099-1號公告修正：將單一植被區（ 即鹽田段668-3、669地號2筆土地）、海水貯水池（下稱海 水池，即659地號等23筆土地）及上述安順廠區、二等九號 道路1K+800至2K +815段、二等九號道路東側草叢區劃定為 污染管制區】。其後，被告為辦理系爭場址之應變必要措施 ，乃執行「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變 措施計畫」（下稱94年度應變計畫）支出3,775,077元【含 ：魚塭禁養區告示牌30支40,950元、禁養區圍籬設置工程款 1,783,073元、禁養區圍籬設置工程未設置圍籬工程料款471 ,293元、禁養區圍籬設置監造費47,926元、禁養區圍籬設置 工程管理費5,355元及海水池土堤補強工程款1,426,480元〈



1,426,480元－568,880元〉】；以及執行「95年度中石化臺 南安順廠整治場址工作計畫」（下稱95年度工作計畫）支出 14,186,602元【含：委託財團法人成大研究發展基金會（下 稱成大研發基金會）辦理95年度工作計畫之委辦費第1期款2 ,029,200元、第2期款4,058,400元、第3期款4,058,400元、 緊急應變實作實算548,525元合計10,694,525元，委託茂原 營造有限公司（下稱茂原公司）施作溝渠高濃度污染物移除 暫存工程第一部分驗收款1,905,324元、工程尾款1,094,676 元合計3,000,000元，加班費2,024元、國內旅費52,386元、 按日按件計資及臨時人員酬金174,196元、一般事務費263,4 71元合計492,077元】。上開所支出之費用共計17,961,679 元（94年度應變計畫3,775,077元＋95年度工作計畫14,186, 602元），經被告以原處分命原告於99年1月31日前匯入土壤 及地下水污染整治基金帳戶。原告不服，循序提起行政訴訟 ，前經本院100年度訴字第260號判決（下稱原判決）：「訴 願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣17,866,8 42元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。訴訟費用由被告負擔 百分之一，餘由原告負擔。」原告仍表不服，提起上訴，經 最高行政法院102年度判字第551號判決將原判決關於駁回原 告其餘之訴暨該訴訟費用部分廢棄，發回本院更為審理。參、本件原告主張︰
一、本件94年度應變計畫支出3,775,077元，其內容包含禁養區 圍籬設置工程費用2,348,597元及海水池土堤補強工程費用1 ,426,480元，惟被告未證明前開計畫執行之區域有污染超過 管制標準，且污染源自系爭場址；又該支出並非為減輕污染 危害或避免污染擴大之目的，採取之措施亦不符比例原則， 自非行為時土污法第13條所稱之應變必要措施，其費用不應 責令原告負擔：
(一)最高行政法院102年度判字第551號判決發回意旨略以：「依 行為時土污法第13條第1項規定，．．．然仍須以所在地主 管機關業已查證該污染確實源自控制場址或整治場址，且所 在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，採取 必要應變措施，是該等行政措施之採取手段與目的間須具關 聯性，且應受比例原則之限制」，是行為時土污法第13條規 定所為之應變必要措施，首須經所在地主管機關查證該污染 確實源自控制場址或整治場址，且其費用支出須為「減輕污 染危害或避免污染擴大」之目的，所採取之措施亦應受比例 原則之限制，始得命污染行為人負擔。又「至何等數值即構 成污染要件，雖法未明文，然綜觀前揭規定及說明，本院認 為應以是否達到主管機關訂頒之管制標準為依據。．．．茍



污染物濃度未達管制標準，但已達監測標準者，主管機關僅 需定期監測，並報請中央主管機關備查即可，．．．亦即若 無污染存在，即無主管機關得為應變必要措施之餘地。」亦 為最高行政法院102年度判字第406號判決明揭在案。故得依 行為時土污法第13條執行應變必要措施者，亦應以該區域之 污染已達主管機關訂頒之管制標準為限。
(二)關於禁養區圍籬設置工程費用2,348,597元部分：１、禁養區圍籬設置工程所實施之區域僅為停養區，尚非整治場 址或控制場址，甚且非屬污染管制區，且被告所提事證，顯 未證明該區域有污染超過管制標準之情事，原告亦未經公告 認定為該區域之污染行為人，是縱被告主張應變必要措施之 執行不以整治場址或控制場址為限，惟依前揭最高行政法院 判決意旨，被告仍須先就（1）該區域有污染超過管制標準 之情事，且原告為污染行為人；（2）計畫之執行符合「減 輕污染危害或避免污染擴大」之目的及比例原則，否則難謂 屬應變必要措施費用而命原告負擔。據此，遍觀被告迄今為 止所提資料，均未有94年間魚體戴奧辛含量已高於安全標準 之實證（詳後述），是系爭停養區魚塭是否確實有污染超過 管制標準，而須執行應變必要措施，迄今仍未經被告查證屬 實，遑論證明污染確實源自於安順場址，進而認定原告為此 區域之污染行為人？足見原處分以魚肉戴奧辛含量超過安全 標準或漁塭已受有污染，設置圍籬為應變必要措施云云，並 認原告應負污染行為人之責任，顯屬無據。
２、經查，原處分於第2頁六、（一）以「為恐污染擴散，周圍 第一圈漁塭設為緩衝區，並與塭主達成停養協議，經環保署 環境檢驗所進行魚體檢驗，亦發現其魚肉戴奧辛含量超過安 全標準，因漁塭已受有污染或有污染之虞，自有加以管制並 設置圍籬之必要。」云云，作為命原告負擔相關費用之理由 ，則原處分既以停養區魚塭之魚肉戴奧辛含量超過安全標準 ，主張設置圍籬符合「減輕污染危害或避免污染擴大」之目 的，自應就其主張負舉證責任。惟查，由被告於前審所提被 證5可知，系爭停養區漁塭54處採樣點中，亦僅有4處5個採 樣點戴奧辛含量略高（此5處戴奧辛含量分別為9.20、6.50 、4.49、11.0、5.00皮克），其中2處（即採樣點10、21） 所採樣對象更係容易累積戴奧辛之卵巢及內臟，而非魚肉。 據此，其檢測之魚體多數均無被告所稱污染超標之情事。次 查，另臺南市環保局委託成大研發基金會作成之「95年度工 作計畫期末報告」，其針對系爭停養區魚塭之調查，亦於第 4-20頁倒數第2行起載明：「此次底泥調查雖無國內標準可 供比對，但若參考國內河川調查值及國外標準，可看出目前



場址周界漁戶養殖中之漁塭，絕大部分都屬安全警界內，應 無立即危害人體健康之風險。」，足見系爭停養區魚塭之底 泥未超過安全標準。再查，依臺南市環保局98年7月14日新 聞稿（更原證2）所示：「環保局於96年間進行魚體採樣調 查，停養區魚體戴奧辛檢測值平均為0.8874pg-I-TEQ/g…未 超過衛生署公告魚貝類食品限值4（pg/g fresh weight）。 …環保局表示除海水貯存池外，目前週圍魚塭之魚體檢測結 果皆未超標，為因應週圍魚塭停養期至明年7月，環保局已 於今年6月將漁塭解除列管案提送中央跨部會小組討論」。 另依被告提出之更被證5「98年度中石化（臺鹼）安順廠整 治場址監督管理及查核工作計畫」頁5-101、5-102所示魚塭 魚體戴奧辛採樣及檢測數據表更可知，魚體採樣全數通過戴 奧辛管制檢測標準。是由94至98年度魚體戴奧辛濃度之檢測 數值可證，系爭停養區魚塭魚體之戴奧辛含量絕大部分無超 過管制標準之情事，且亦未有升高之趨勢，從而無污染擴大 之風險，足證本件圍籬之設置與「減輕污染危害或避免污染 擴大」之目的無關，從而難謂為應變必要措施。３、由被告103年1月14日府環土字第1030056207號函文所附102 年12月10日召開「臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整 治監督及居民健康照護專案小組」第5次會議紀錄（更原證1 7），其中參、提案討論二、「中石化（臺鹼）安順廠整治 場址東側及南側停養魚塭區，建議由中石化公司購回，並做 土地合宜使用。（本府環境保護局提案）」及陸、會議結論 二、「請中石化公司於103年3月前購買16.5公頃停養魚塭， 作為合格土回填之處，規劃土地合宜使用方式，……。」可 知，被告已要求原告收回系爭場址東側及南側停養魚塭區以 作為原告整治合格土回填區域，而原告亦於103年2月底全面 與魚塭所有人達成協議並進行收回魚塭事宜，並已將整治完 成之合格土回填（更原證18），益證系爭停養區魚塭並無污 染情事。被告卻一再主張系爭停養區魚塭受有污染，另一方 面卻又積極要求原告回填整治合格土至魚塭並作成前揭會議 結論，顯見停養區魚塭實無被告所稱有污染情事。否則，若 系爭魚塭底泥真如被告所述有污染，何以被告同意將原告整 治合格土回填至已有污染之魚塭區域。凡此種種，可證被告 所言前後矛盾，不足為採。
４、再者，系爭停養區魚塭分屬原告、被告及國有財產局所有， 參照冠誠公司100年度系爭場址監督管理及查核工作計畫期 末報告（更原證19）第2-53頁所示，94年水域底泥汞污染及 戴奧辛污染範圍示意圖，與第2-62頁所示98年停養魚塭底泥 及魚體中戴奧辛濃度及總汞濃度調查結果，可知被告係認底



泥總汞濃度較高之魚塭均位於海水貯水池西側及海水貯水池 南側鄰五氯酚廠區位置；平均之底泥及魚體總汞濃度高低順 序相同，依序為海水貯水池西側魚塭（底泥：1.22mg/kg； 魚體0.345mg/kg），大於南側魚塭（底泥：0.574mg/kg；魚 體0.198mg/kg），及東側魚塭（底泥：0.285mg/kg；魚體0. 108mg/kg）（更原證19，頁2-57參照）。然而，針對戴奧辛 與汞污染程度最嚴重之海水貯水池西側市有魚塭，被告卻屈 服魚塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬（附圖1，並參更 原證20），其中尚且包含被告主張底泥或魚體有污染之魚塭 ，足證被告設置圍籬之任意性，且僅對無污染之南側、東側 等魚塭設置圍籬根本無法達被告所稱避免污染魚體外流之目 的，其自非所稱應變必要措施。
５、甚且，系爭停養區魚塭自94年7月1日起已公告停養，且依被 告所提被證5「94年安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴 奧辛含量分析結果」，停養區漁塭採樣點中僅有4處5個採樣 點戴奧辛含量略高於歐盟標準，被告主張應就系爭停養區魚 塭全區設置圍籬，並認原告應負擔其費用，顯已不符比例原 則。
(三)關於海水池土堤補強工程1,426,480元部分：１、本件海水貯水池土堤崩塌係因颱風等天災因素而非污染所致 ，且依其工程決標公告所載，土堤補強工程乃為防洪排水之 目的，而與減輕污染危害或避免污染擴大無關，自不得命原 告負擔相關費用。況土堤西側其中約300公尺部分，所有權 係屬國有財產局南區辦事處臺南分處所有，被告主張原告應 全數負擔土堤補強工程之費用，顯無理由。
２、海水池之底泥，並非行為時土污法管制之介質，且依其污染 物特性，尚無隨水逸流之可能，魚體亦已設置圍籬禁止捕撈 ，被告主張海水池未補強土堤將導致污染擴大，顯有認事用 法之違誤：
（1）94年度執行海水池土堤補強工程時，底泥尚非土污法管制 之污染介質，此亦為被告所自承，且依前述，被告於未舉 證海水池有污染物濃度超過管制標準前，本不得命原告負 擔相關費用。
（2）被告主張「鑑於貯水池周圍土堤如因故潰堤，可能造成池 水夾帶底泥及魚體外流導致污染擴大之效果」，顯與事實 不符。首先，就海水池之水體而言，依被告提出之被證18 「南市環保局92年2月22採樣送環檢所分析結果」所載：「 有關臺南市中石化安順廠污染案涉及海水貯水池之池水水 樣檢驗，本處分析如下：……二、汞檢測分析：（一）經 檢驗結果顯示，二處水中汞濃度，低於檢測偵測極限；另



一檢測結果為0.0007mg/L，低於本署訂定之有關人體健康 之地面水體水質標準（0.002mg/L），故海水貯水池中，雖 含汞，但無立即性危害。（二）又汞具生物累積性，海水 貯水池中含汞，貯水池中魚體汞含量，是否超過人體可承 受之風險，則需有進一步之數據予以評估。三、戴奧辛檢 測分析：……（二）……本案中石化污染案海水貯水池， 若不作為遊憩或飲水之用，則不具受污染之途徑；而所需 考慮者，則為因海水貯水池之魚，累積戴奧辛經人類食用 之污染風險。……」等語，可證經被告查證結果，海水池 水體並無汞及戴奧辛之危害、污染風險。
（3）其次，海水池之污染為底泥中含有「汞」及「戴奧辛」， 兩者之化學特性均為不溶於水，此參95年度工作計畫期末 報告第2-14頁至第2-16頁即載明：「2.3.1汞……汞存在於 底泥時不易釋出到水體環境中，……」、「2.3.3戴奧辛… …於水中之溶解性極低，是大部分均由水中底泥吸附，水 中含量通常極為微量」等語（更原證4），彰彰甚明。據此 ，因其污染物係沉積於底泥，且兩者於水中之溶解性極低 ，自無隨水體逸流而擴大污染範圍之可能性。是縱海水池 之土堤潰堤，因池中底泥與池岸仍有相當距離，其池水外 洩亦不致造成底泥污染物夾帶溢出，被告所稱底泥外流將 導致污染擴大，顯屬臆測之詞，尚非有據。
（4）抑有進者，被告於先前海水池土堤補強工程，所進行之工 作內容更包含更換海水池之溢流管（溢流管之設置位置可 參附圖1所示），此有臺南市環保局中石化臺南安順廠污染 防治監督計畫（二）期末報告（定稿本）頁4-87~4-88所載 ：「……緊急更換溢流管…。94.07.15~94.07.18更換七根 PVC材質溢流管。」可稽，以使海水池之池水得經溢流管排 出後流至鹿耳門溪，頁4-89更載有94年7月18日溢流管更換 作業完工後使用溢流管排水之照片供參（更原證13）。溢 流管設置之功能既在於使海水貯水池水位高於一定標準時 得將池水溢流排出，由是可知被告亦同意海水貯水池之池 水水體並無污染，底泥亦無可能因此隨水流出，方設置溢 流管將多餘池水排放至鹿耳門溪，益證被告稱修復海水池 土堤目的之一為防堵海水池水溢流至魚塭或竹筏港溪造成 污染擴散云云，不足採信。
（5）至被告稱海水池可能有魚體外流因此須補強土堤，然海水 池周遭已於93年至95年間設置有相當高度之圍籬（更原證5 ），已足達成避免附近居民捕撈海水池魚類食用之目的， 無再藉土堤補強避免魚體外流之必要，是補強土堤工程顯 不符合行為時土污法第13條「為減輕污染危害或避免污染



擴大」之要件，自亦非該條所稱之應變必要措施。３、海水池之底泥深度較周圍魚塭底泥深度深，是縱海水池土堤 崩塌，亦無底泥流出致擴大污染範圍之虞：
（1）被告辯稱海水池土堤修復工程目的之二，為防止海水池底 泥流出至鄰近魚塭或竹筏港溪云云，乃昧於事實。蓋海水 池之底泥深度標示可參附圖2所示，另參被告魚塭及海水池 高度剖面圖（附圖3）可知，如以土堤平面為基準，海水池 A區（即海水池靠近竹筏港溪與魚塭之上半部）底部距離土 堤提頂為3.3公尺，與之相鄰之被告所有魚塭底部距離土堤 提頂則為3.1公尺；海水貯水池B區（即海水池之下半部） 底部距離土堤提頂為5.2公尺，與之相鄰之被告所有魚塭底 部距離土堤提頂則為3公尺，足見海水池之底泥位置均較相 鄰之魚塭底泥為深，依據水往低處流之物理特性，縱海水 池土堤坍塌，位於較低處之海水池底泥，亦無可能流往較 高處之魚塭。
（2）海水池底泥亦無流往竹筏港溪之可能。蓋與竹筏港溪相鄰 之海水池A區，其底部與土堤堤頂（即海水池與竹筏港溪間 約4米寬之路面）間至少距離3米多（附圖2），縱土堤坍塌 ，底泥亦無可能往高處流越坍塌之土堤路面至竹筏港溪， 是被告所言無所憑據，自不足採。
（3）綜上，海水池水外流並無擴大污染之虞，且海水池底泥亦 不可能流出至鄰近魚塭或竹筏港溪，顯見土堤補強工程僅 為招標工程目的所示之防洪排水目的（更原證3），而與行 為時土污法第13條所列之應變必要措施無涉，自應予以剔 除為是。
二、本件95年度工作計畫費用，自其工作內容及費用明細以觀， 其中多項工作內容及費用之用途均屬被告之公務支出，而非 為減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，且其支出 亦不符比例原則，依前開最高行政法院102年度判字第551號 判決發回意旨，自難責令原告負擔：
(一)95年度工作計畫包含許多項非屬土污法第13條所定應變必要 措施之工作內容，自不應命原告負擔全數費用：１、行為時土污法第13條第1項既於第1款至第7款例示所在地主 管機關得採取停工、停止使用地下水、提供替代飲水、豎立 告示標誌或設置圍籬、進行農漁產品檢測、管制人員活動及 等移除或清理污染物應變必要措施，則第8款所稱「其他應 變必要措施」，自須與前開各款規定具有類似性，亦即，此 所謂「其他應變必要措施」，應限於直接與減輕污染危害或 避免污染擴大有關之措施，並非所在地主管機關之所有公務 支出均屬之。




２、95年度工作計畫包含多項工作內容，其中「魚塭底泥及土堤 污染調查」、「場址周界空氣品質調查」、「竹筏港溪排放 水水質監測」、「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」等項 目，其實施區域不但未經證實確有污染，且其支出亦不符比 例原則，甚且夾雜與系爭場址污染無關之公務支出，原處分 未將此部分費用區分並加以排除，亦有違法，茲一一詳述如 後。
３、「魚塭底泥及土堤污染調查」1,824,000元部分，應予剔除 ：前開費用支出係為進行系爭停養區魚塭底泥及土堤之污染 查證，惟95年度工作計畫期末報告已於第4-20頁倒數第2行 起載明：「此次底泥調查雖無國內標準可供比對，但若參考 國內河川調查值及國外標準，可看出目前場址周界漁戶養殖 中之漁塭，絕大部分都屬安全警界內，應無立即危害人體健 康之風險。」（參更原證1），足見系爭停養區魚塭之底泥 未超過安全標準；又魚塭土堤之污染查證結果，其土壤中戴 奧辛及汞之濃度亦未超過土壤污染管制標準，此有95年度工 作計畫期末報告第4-22頁至第4-23頁可稽，揆諸最高行政法 院102年度判字第406號判決所示意旨，被告既未證明該區域 有污染超過管制標準之情事，原告亦未經公告認定為該區域 之污染行為人，自不能命原告負擔相關費用。由前審被證28 頁碼第21頁之「場址周界魚塭底泥污染查證」項目得知費用 小計為1,824,000元。
４、「場址與附近社區空氣污染監測」680,000元部分，應予剔 除：被告主張污染物可能因揚塵而影響附近居民健康，而有 進行空氣污染監測之必要。惟查，依前開95年度工作計畫期 末報告所載汞及戴奧辛之特性，兩者雖容易為土壤吸附，惟 不易在土壤中傳輸，以戴奧辛而言，如於空氣中傳輸，須經 由燃燒、焚化爐氣體排放等高溫加熱行為（參更原證4第2-1 6頁），而本件場址之汞及戴奧辛污染係存於底泥及土壤中 ，於95年度亦未進行開挖整治，幾無在空氣飄散之可能性， 是被告所為空氣污染監測，顯已逾越必要之限度，尚非土污 法所稱應變必要措施，此參前開計畫期末報告載明採樣點空 氣中未有汞及戴奧辛污染等語（更原證6），亦可證之。由 前審被證28頁碼第22頁之「一、空氣污染擴散監測」項目得 知費用小計為680,000元。
５、「竹筏港溪水流放水水質監測」414,000元部分，應予剔除 ：首先，被告雖曾公告「臺南市安南區竹筏港溪第二河段河 道邊坡安南區科工段0000-0000地號自鹿耳門橋以東200公尺 土地」為土壤污染控制場址並認定原告為污染行為人，惟其 處分業經環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決



定（更原證7）撤銷，被告迄今仍未重為公告，卻仍於本件 將竹筏港溪相關費用併入求償，顯有違法。再者，被告又稱 竹筏港溪之戴奧辛濃度最高高達101,000-I-TEQ/kg，遠超過 日本之規範現值，自有持續監測避免污染擴大之必要。然依 前開95年度工作計畫期末報告第4-35頁至第4-36頁所載，竹 筏港溪溪水並無汞污染，又95年度當時國內尚無戴奧辛水質 標準，竹筏港溪3個採樣點中亦僅有1處於暴雨及退潮時較高 ，其餘皆低於「飲用水水質標準」草案所定數值換算之結果 （更原證8），足見竹筏港溪尚未證實有污染。由前審被證2 8頁碼第22頁之「三、竹筏港溪水流放水水質監測」項目得 知費用小計為414,000元。
６、「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」548,525元部分，應 予剔除：依前開95年度工作計畫期末報告所載，此工作項目 包含「污染區域周界新增設告示牌」、「竹筏港溪第二河段 與本田路間泥土地污染查證工作」及「轉支巡守工作」，惟 其支出並非土污法第13條所定應變必要措施費用，首先，就 「污染區域周界新增設告示牌」而言，其告示牌設置區域為 系爭停養區魚塭及海水池（更原證9），前開區域之費用不 應由原告負擔，已如前述；又「竹筏港溪第二河段與本田路 間泥土地污染查證」，其實施之區域尚非控制場址或整治場 址，且查證之結果分析數據，其戴奧辛含量及汞含量均未超 過土壤污染管制標準（更原證10），揆諸最高行政法院102 年度判字第406號判決所示意旨，自不應命原告負擔此查證 費用；再者，「轉支巡守工作」之費用內容為何？用於巡守 何處？均未見被告舉證說明，自不得據此認定其費用屬應變 必要措施。依被告前審答辯六狀附表所示，（八）緊急應變 措施「污染區域周界新增設告示牌」26,000元、「竹筏港溪 第二河段與本田路間泥土地污染查證工作」255900元及「轉 支巡守工作」266,625元，其支出共計548,525元。７、其他非應變必要措施部分之費用亦不應由原告負擔：（1）場址專屬網頁建置，旨在使民眾瞭解整治情形，與說明會 及宣導之意旨相當，並非直接與減輕污染危害或避免污染 擴大有關之措施，其費用自不屬土污法第13條所定應變必 要措施範疇。由前審被證8頁碼第8-6頁之「場址專屬網頁 建置」項目得知費用為260,000元。
（2）技術支援及行政費用中「駐局工程師作業費用」1,853,484 元，應予剔除：依95年度工作計畫期末報告所載，本項費 用除建置網頁外，共有7個工作項目，總計支出2,162,396 元，是每個工作項目支出之費用為308,914元。其中「提供 技術建議與諮詢」、「協助審查相關之工作計畫」（主要



為「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至 鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育 工程細部設計及監造工作計畫」）、「出席與本場址有關 之會議」、「協助本場址資料彙整」、「收集土壤及水域 整治案例」及「外語能力訓練課程」等6個工作項目，非但 與95年度之計畫無關，且自其內容觀之，多在協助被告進 行溝通、協調及其他行政行為，其實施之區域亦涵蓋無污 染之竹筏港溪，並非直接與減輕污染危害或避免污染擴大 有關之措施，其費用1,853,484元自不屬土污法第13條所定 應變必要措施範疇。
(二)關於「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」所需費用300萬元 部分：
１、被告於前審被證55雖提出臺南市環保局96年4月27日環水字 第09600526000號函，主張「溝渠高濃度污染物移除暫存工 程」所需費用由171萬元提高為300萬元，前曾報備環保署修 正變更云云。然原告於前審已指摘被告未提出前開函文附件 之95年度工作計畫修正後之計畫經費明細表，致使原告未能 究明其內容是否均屬應變必要措施。由於該函之附件為被告 於前審訴訟程序所引用，且為與本件訴訟關係有關之事項所 作者，依前開行政訴訟法第163條第1款與第4款規定，自應 由被告提出前開修正後之計畫經費明細表，以實其說。２、況該費用之合理性與必要性早於被告召開之執行小組會議中 備受專家委員之質疑，惟亦不見被告有任何說明或改善：（1）依96年1月30日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第1 次會議紀錄，關於「95年度中石化臺南安順廠整治場址計 畫－廠區高污染溝渠清理計畫」，馬念和簡任技正（代理 呂鴻光委員）質疑：「鋼板樁增加工程費約800萬，其效益 是否有必要？」奉委員泣華亦質疑：「1.太空包的使用似 已證明不合實際，日後的搬運已無法避免現有太空包材質 的破裂問題，應考慮替代方案。2.鋼板襯裡的用意是隔絕 土壤與水泥牆的接觸，而若使用鋼板，是否就不必使用分 隔水泥牆，可避免日後擔心遭到污染的疑慮。」林財富委 員復質疑：「開挖方案一中，鋼板樁成本高，是否可以考 慮僅使用少許鋼板樁，．．．且鋼板樁可重複使用。」（2）96年3月2日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第2次會 議紀錄，針對「95年度中石化臺南安順廠整治場址計畫－ 廠區高污染溝渠清理計畫」，環保署之審查意見略以：「 請說明在規劃開挖深度下，設計6m鋼板樁之必要性，因開 挖並不深，如版樁作為防止湧水目的時，可另考慮以鋼軌 樁加鋼板阻隔等較經濟型施工方式之可行性。」馬念和簡



任技正（代理呂鴻光委員）亦質疑：「p.4-20本案開挖深 度60公分到1.2公尺鋼板樁施作，必要性請考量。」（3）再按96年4月11日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第 3次會議（第2場）紀錄，關於「95年度中石化臺南安順廠 整治場址工作計畫」之「廠區內高污染排水溝污染物移除 暫存工程之細部設計及招標文件審查」，環保署土壤及地 下水污染整治基金管理會質疑：「工作說明書．．．p.35 噪音及震動監測是否確有必要？其量測位置亦請檢討？」 馬念和簡任技正（代理呂鴻光委員）亦質疑：「是否使用 鋼板樁請環保局考量必要性。」
(三)又原處分關於95年度工作計畫之電話費、辦公用品、電腦耗 材、影印等198,836元之一般事務費用部分，本質上為被告 之例行公務支出，另無關之會議費用（含餐飲費），均非行 為時土污法第13條所指「應變必要措施」，本不應由原告負 擔，亦應刪除。
三、綜上所述，原處分命原告負擔94年度應變計畫及95年度工作 計畫費用共計17,961,679元，有前揭認事用法之違誤，應予 撤銷等情，並聲明判決：訴願決定及原處分除確定部分外均 撤銷。
肆、被告則以：
一、94年度應變計畫之工作項目含「禁養區圍籬設置工程」及「 海水池土堤補強工程」，均係避免系爭整治場址污染擴大或 減輕危害之應變必要措施：
(一)海水池內之戴奧辛及汞污染，係因系爭場址污染擴大所致， 且於被告執行95年度工作計畫時，海水池仍繼續存在戴奧辛 及汞污染，對於周遭環境持續產生危害，及有擴大之可能性 ，而有續行應變必要措施之必要：
１、系爭場址污染歷程長久，自土污法施行前，即已傳有遭受污 染情事。彼時研判系爭場址之污染物為汞及五氯酚。因經評 估系爭場址之污染有擴散可能，故自71年起，前省環保局即 針對系爭場址附近水體水質進行汞污染調查，原告亦於74年 起陸續在系爭場址內及系爭場址附近之水體，包含海水池、 魚塭及鹿耳門溪等地，進行汞及五氯酚污染情事之調查。依 上開早期之調查結果顯示，系爭場址及海水池均遭受嚴重汞 污染，以及海水池之污染係因系爭場址污染擴散所致(參前 審被證53第3-1、3-3至3-8頁)。
２、土污法於89年施行後，系爭場址經進一步確認，除有汞及五 氯酚污染外，尚發現有戴奧辛污染。因早期諸多調查報告結 果均顯示系爭場址之污染會擴散至海水貯水池，被告爰於92 年9月採集3組海水貯水池之池水送環保署檢驗所分析，結果



顯示池水之戴奧辛濃度高達83.5pg-TEQ/L(參原審被證53第3 -5至3-6頁)，為日本水質標準之83.5倍。３、系爭場址附近，並無其他會生產汞、五氯酚及戴奧辛之污染 源，且海水池鄰近毗鄰系爭場址，歷來調查報告亦均顯示海 水貯水池之污染係來自於系爭場址，故海水貯水池之污染乃 係來自於系爭場址，並無疑義。
４、惟早期之調查工作，大多數為時間不同之小區域規模調查， 不易掌握場址各區污染物之相關性。雖原告於86至88年間進 行大規模調查作業，但主要集中在鹼氯工廠作業區之汞污染 ，未進行全面性之污染物調查，且缺乏戴奧辛之檢測分析資 料(參前審被證53第3-1頁)。為此，環保署於94年時執行「 臺南市中石化(臺鹼)安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍 調查及整治工作建議計畫」，此為對於系爭場址甚為周詳且 全面之污染查證，由該計畫期末報告（更被證1）顯示，海 水池底泥汞濃度高達1,410mg/kg，底泥戴奧辛濃度高達6,56 0ngI-TEQ/kg(更被證1第4-92至4-93頁)。亦即，因系爭場址 污染擴散影響，直至94年時，仍經查證確認海水池中持續存 在高濃度之汞及戴奧辛污染。而汞及戴奧辛持續存在於海水 池當中，即持續有擴散以及對於周遭環境造成危害之可能， 而有持續為應變必要措施之必要。