臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第156號
104年9月16日辯論終結
原 告 林廉詠
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦
訴訟代理人 邱子晏
訴訟代理人 李季燁
上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服（改制前）桃園縣政
府103 年10月6 日府法訴字第0000000000號訴願決定（原處分為
桃園縣平鎮市公所103 年7 月8 日平市清字第0000000000號裁處
書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
一、本件係原告因不服行政機關所為新台幣（下同）40萬元以下 罰鍰之處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項及第2 項 第2 款規定，應由地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院， 並適用簡易程序，合先敘明。
二、又本件原處分機關原為桃園縣平鎮市公所，然因桃園縣政府 已於民國103 年12月25日改制為「桃園市政府」，代表人亦 改為「鄭文燦」，而桃園縣平鎮市公所亦隨之改制為桃園市 平鎮區公所，故本案訴訟即應由桃園市政府承受訴訟，此亦 業據桃園市政府於104 年4 月22日具狀聲明承受訴訟，有該 行政承受訴訟狀1 份附本院卷第60頁可參，依行政訴訟法第 186 條規定準用民事訴訟法第169 條之規定，核無不合，應 予准許。惟因改制前之桃園縣政府原為本案訴訟之訴願機關 ，嗣復承受本案訴訟，而成為被告，故為區別各該階段之行 為，本院以下即不以原被告、被告稱呼桃園市平鎮區公所、 桃園市政府，而各以改制前之機關名稱代之（如平鎮市公所 、桃園縣政府）。
三、再本件原告原起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並要求被告 返還原告已繳之新台幣（下同）1,200 元罰鍰，惟原告於本 院第一次進行言詞辯論審理程序時，已減縮訴之聲明為：請 求撤銷原處分及訴願決定（參本院卷第55頁背面）。至原告 已繳交之罰鍰1,200 元部分，本在原告訴訟有理由時，經司 法判決撤銷原處分及訴願決定而確定在案時，被告即負有當 然返還之責任，故該部分實亦毋庸特別聲明，附此敘明。四、本件原告經本院合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行
政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形， 爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。貳、實體部分：
一、本件事實及爭訟概要：
㈠緣坐落於（改制前）桃園縣平鎮市東豐路268 巷口旁之土地 （桃園縣平鎮市○○○段○000 號、第229 號地號土地，下 稱系爭土地），為原告與訴外人林茂貴、林恆諒、林宜樺、 林碧津、林美蓉、林素瑛、林彥達等8 人所共有。然因桃園 縣政府環保局於103 年3 月13日以桃環衛字第0000000000號 函知平鎮市公所，稱依據行政院環境保護署103 年3 月4 日 環署督字第0000000000號函，認坐落於平鎮市東豐路268 巷 前菜圃（即系爭土地），散置積水容器，未妥善處置，有引 發登革熱之虞，故請桃園縣政府環保局依廢棄物清理法（下 稱廢清法）11條規定辦理，並附具於103 年2 月25日所拍攝 現照之照片。嗣平鎮市清潔隊即於103 年3 月14日至現場稽 查，發現系爭土地確有散置積水容器未妥善處理，而有引登 革熱之虞，乃於103 年4 月3 日以平市○○○0000000000號 函通知包括原告在內之全體共有人，要求各共有人善盡土地 所有人之管理責任，於收文後7 日內盡速清理整潔並妥善處 置積水容器，如未改善將依據廢清法第50條規定裁罰（下稱 通知函），該通知函並於103 年4 月11日合法送達原告。 ㈡惟平鎮市清潔隊嗣於103 年6 月24日再至系爭土地進行稽查 ，惟發現系爭土地上仍有堆置積水容器未完成清除，平鎮市 公所遂認原告所共有之系爭土地「確有散置積水容器未妥善 處置有引發登革熱疾病之虞影響環境衛生情事，經通知限期 改善，仍未完成改善」之違規情狀，故於103 年7 月8 日以 平市清字第0000000000號裁處書（下稱原處分），裁罰原告 罰鍰1,200 元。原告對此處分不服，即於103 年7 月31日向 桃園縣政府提起訴願，桃園縣政府則於103 年10月6 日以府 法訴字第0000000000號訴願決定書駁回原告之訴願，該訴願 決定書並於104 年10月13日合法送達原告，原告對此仍有不 服，即於103 年12月4 日向本院提起本件行政訴訟。二、本件原告未於最後言詞辯論期日到庭，惟據其起訴書及前到 庭所為之陳述為：
㈠按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇」，行政程 序法第6 條定有明文，而平鎮市公所明知系爭土地上之共有 人有8 人，卻在裁罰時僅對其中7 人為之，顯然違反前述平 等原則。
㈡又平鎮市公所於系爭通知函中認定系爭土地使用現況為「菜 圃」，則所謂積水容器即屬耕種菜圃者所有，並非屬無主物
，自不符合廢清法廢棄物之定義。
㈢再按環保署98年7 月8 日環署廢字第0000000000號函釋「至 於本法第11條為一般廢棄物之清除責任，立法意旨應有產生 廢棄物者負清除責任之意。倘若污染行為人無法確定或無可 追索方課予本法第11條第1 款之狀態責任」，是平鎮市公所 既認定系爭土地使用現況為「菜圃」，而所謂積水容器即屬 於實際耕作者用來澆水之用，依前揭函釋，被告如認積水容 器是屬於實際耕作者用來澆水之用，即應追查污染行為人即 本案中之耕作者，且平鎮市公所只要稍加詢問系爭土地周遭 鄰居，即可得知實際耕種者姓名，並無污染行為人無可追索 情事，被告根本未調查污染行為人，即直接向系爭土地所有 權人裁，顯有不當。至訴願決書理由欄第5 點第10行雖載「 本案因查無污染行為人」亦與事實不符，因卷宗內並無任何 證據顯示被告確實曾加以調查，或要求警察機關協助之情。 ㈣依廢清法第11條第1 款規定，及訴願決定書理由欄中第5 點 所引用之法務部100 年11月14日法律字第00000000000 號函 中均為土地所有權人、管理人、或使用人三者並列，負有清 除土地上一般廢棄物之義務，並非謂土地所有權人優先於管 理人、使用人，而有清除土地上廢棄物之責任。至於三者責 任之順序，依環保署環署廢字第0000000000號函：「…該土 地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務， 惟行政機關於違法裁罰時，於同一法條中，仍應選擇行為責 任優先於狀態責任，同屬狀態責任，則有直接管理力（近者 ），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰。又「廢棄物 清理法第11條第1 款所規定一般廢棄物，由土地所有人、管 理人或使用人負清除之責任者，如有對於土地未盡清除廢棄 物及維護環境維護之情形，行政機關於裁罰時，應行使裁量 權，以對土地管理權能及實際負責之人，為其裁罰對象，俾 裁罰能達成行政目的，如未衡情違章之相關情節，及查明土 地之使用人或管理人，逕以土地所有人為裁罰對象，即屬裁 量濫用之違法」。平鎮市公所於系爭通知函中，認定系爭土 地使用現況為「菜圃」，而系爭土地有使用人部分，即為雙 方所不爭執，只是原告非屬行政機關並無調查權限加以調查 使用人確實姓名，惟平鎮市公所為一行政機關，本應調查土 地使用人為何人，但平鎮市公所就此未加以調查，逕以包括 原告在內之土地所有人為裁罰對象，顯屬裁量濫用之違法。 ㈤並聲明原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負擔。三、平鎮市公所抗辯略以：
㈠原告所謂「『行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。 』行政程序法第六條定有明文，系爭土地共有人共8 人，被
告明知系爭土地上共有8 人，惟在裁罰時僅對七人為之顯然 違反前述平等原則。」乙節。此係因土地所有人之一林美蓉 君已於98年出境，100 年經戶政單位逕為遷出，故可認於中 華民國境內已無設籍，無法為本案限期改善通知之送達，此 有103 年7 月2 日查得除戶資料可為證。按行政罰法第7 條 「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰 。」。而訴外人林君既不知所共有之系爭土地有違反廢棄物 清理法之情形，則其違反行政法上義務之行為即非出於故意 或過失，行政罰法第7 條第1 項定有不予處罰之明文。再查 台北高等行政法院102 年度訴字第139 號行政判決要旨：「 行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第 6 條定有明文，此即行政法上之平等原則。然行政機關若怠 於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時 ，該利益並非法律所應保護之利益，因此其他人民不能要求 行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張『不 法之平等』。因此要求對相同之事件為相同之處理，僅限於 合法之行為，不法行為應無平等原則之適用，且原處分機關 對於違規行為之查處，係依各該具體個案之情事依法判斷， 訴願人尚難以他人未受處罰，即認本案之裁處不平等。」， 是原告就此之主張，不足採據。從而，被告依法裁罰，處原 告1,200 元罰鍰，並無不合，原處分應予維持。 ㈡又原告所謂「訴願機關在訴願決定書事實欄第7 行『經查系 爭土地為訴願人及訴外人林茂貴等計7 人所共有』顯與土地 登記謄本相違。」乙節，縱訴願決定書事實欄土地共有人人 數之記載有瑕疵，然原告違反廢棄物清理法之事證俱在，並 不影響本案原處分之裁罰。
㈢原告另謂「被告於103 年4 月3 日通知原告改善函中，認定 系爭土地使用現況為『菜圃』，積水容器亦屬耕種『菜圃』 者所有，亦非屬無主物，即不符廢棄物清理法中廢棄物之定 義。」乙節。惟本件主要為「積水容器未妥善清理」有礙環 境衛生，有關公共衛生，廢棄物清理法第11條第1 款：「土 地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人 清除。」，明定「與公共衛生有關者」應予清除，積水容器 未妥善清理業已發生公共衛生問題，本件係因積水容器未妥 善清理影響公共衛生而為裁處。原告主張「積水容器…非屬 無主物…不符廢棄物清理法中廢棄物之定義」，積水容器是 否為廢棄物並不發生裁處案件，而是本案積水容器未妥善清 理足以衍生污染環境衛生，違反廢棄物清理法第11條第1 款 規定，故平鎮市公所依同法第50條第1 款規定，處以土地所 有人原告1,200 元罰鍰，並無所誤。
㈣再原告確未善盡清潔管理環境衛生之責，原處分機關基於原 告所有土地查得系爭積水容器未妥善清理，致有孳生病媒蚊 幼蟲之虞，有礙環境衛生，因原告對於所有土地環境應負有 清潔管理維護之責，縱系爭容器非原告所放置，經限期改善 通知，原告既未改善也未通知原告所謂之「本案中之耕作者 」使用人改善，惟其未妥善予以清理或善盡管理之責，致有 孳生病媒蚊幼蟲等之污染環境行為時，即應予處罰；況且本 案原告並無提供任何汙染行為人事證，被告難以採認系爭積 水容器未妥善清理是為原告所指之「汙染行為人」。另原告 又謂「訴願決定書理由欄第五點第10行「本案因查無污染行 為人」也與事實不符，因卷宗內並無任何證據顯示被告確時 曾加以調查或要求警察機關協助。」乙節，被告基於職權調 查，查無「汙染行為人」，且「行政資源有限，欲對每一案 件進行深入而巨細靡遺之調查，確屬事實上之限制」（參照 最高行政法院92年度判字第684 號判決），尚且原告對於「 汙染行為人」之主張應有相關具體舉證，而不是僅有指稱。 本案積水容器未清除或密封加蓋妥處影響環境衛生之情形， 原告辯稱「被告只要稍加詢問系爭土地周圍鄰居，即可得知 實際耕作者姓名」，既是「稍加詢問…即可得知實際耕作者 姓名」，原告亦可「稍加詢問」即可得知實際耕作者姓名， 土地所有人原告對於所有土地發生之情事，竟如此怠於處置 並推卸管理責任，致其所有土地發生影響公共衛生之情事， 故對系爭土地所有人原告依法所為裁處，應無不當。 ㈤再平鎮市公所裁處系爭土地所有人係依法辦理，而依法務部 100 年11月14日法律字第0000000000號函釋，按廢棄物清理 法第11條第1 款規定，係課予土地或建築物所有人、管理人 或使用人，負擔清除其管理土地上一般廢棄物之社會義務， 此行政法上義務係就該土地或建築物有實際管領力之人課與 狀態責任，苟有違反之狀態即應負責。故平鎮市公所對系爭 土地所有人所為裁處，並無不當。土地所有人於本件即為有 「管領力者」，不明耕作者連「管領力者」都稱不上；如環 保署環署廢字第0000000000號函謂「行政機關於裁罰時，應 行使裁量權，以對土地具有管理權能及實際負責之人，為其 處罰對象，俾裁罰能達成行政目的。」，本件土地所人當然 是「具有管理權能及實際負責之人」，行政機關於裁罰時， 應行使裁量權，以對土地「具有管理權能及實際負責之人， 為其處罰對象。」；另原告指稱「認定系爭土地有使用人為 雙方所不爭執」，並非如是，且被告並未查得「系爭土地之 使用人」。前揭環保署函又謂「綜上，廢棄物清理法第11條 第１款規定，應針對土地或建築物具有直接管領力之人，為
其處罰對象，應無連帶責任或同時分別處分使用人、管理人 及所有人之適用。至有關公有土地之所有人、管理人或使用 人之認定，請貴局就個案事實予以認定。」，按本釋函之「 應針對土地或建築物具有直接管領力之人，為其處罰對象」 ，本件土地所有人－原告與原告所謂無得查證之耕種者相較 ，「具有直接管領力之人」當然是土地所有人－原告，裁罰 原告依法有據，相當明確。環保署環署廢字第0000000000號 明揭之「請貴局就個案事實予以認定」，乃授予執行機關權 責，原處分機關即執行機關，本件再經「個案事實予以認定 」裁處對象為土地所有人－原告，更是無庸置疑。 ㈥依據法務部97年1 月29日法律字第0000000000號關於「共有 人因共有土地違法所受之行政罰鍰及行政處分，究應由全體 共有人連帶負責，抑由共有人個別分擔負責之疑義」函示如 下：「……上開清理義務係對土地或建築物之所有人、管理 人或使用人而個別存在，並非對土地或建築物而存在。是以 ，所有人、管理人或使用人係因違反清除義務〈即怠於清理 〉之行為而受罰，縱於土地或建築物為共有之情形時亦然。 亦即該清理義務分別存在於每一位共有人，如有違反該清理 義務，主管機關本應依廢棄物清理法第50條第1 款規定之罰 鍰額度對每ㄧ位違反清理義務之共有人分別處罰之，無罰鍰 分配之問題。……至於廢棄物清理之費用，如土地或建築物 為共有之情形，其共有人就該清理之費用，在共有人彼此間 依持分負擔，自無不可，惟此係共有人間內部之費用分擔問 題，不影響行政罰之裁處。」
㈦復依高雄高等行政法院簡易判決〈93年度簡字第394 號〉「 …至於民法第822 條第1 項雖規定共有物之管理費及其他擔 負，除契約另有訂定外，應由各共有人，按其應有部分分擔 之。然此項規定係規範土地共有人之內部之權義分擔事項， 非為其共有人可對外主張或請求之權利，故原告要求被告依 土地持分比例，將各共有人應擔負罰鍰分算單據送達各共有 人分別繳納云云，尚屬無據，並不足採。」
㈧依台北高等行政法院簡易判決（96年度簡字第00303 號）「 …基於分別共有人對共有土地之應有部分既係抽象存在而不 能具體分割，是系爭遭受污染環境衛生之共有土地改善義務 ，性質上即屬不可分，原告與訴外人游淑霞等42人應負全部 改善義務，無從各自為一部改善。被告命原告與訴外人游淑 霞等42人共同改善，亦為適法。是原告主張原處分裁處原告 罰鍰1,200 元，以42人均分，每人之分攤全額為28.57 元， 有失行政目的與手段之合理聯結，違反比例原則云云，尚非 可採。」
㈨綜上所述，被告以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定 ，並依同法第50條第1 款裁處原告罰鍰1,200 元，並無違誤 。並聲明請求駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。四、本院之判斷：
前開事實及爭訟概要所載之事實，除後列之兩造爭點外，餘 為兩造所不爭執，並有被告所提原處分卷及訴願機關所提訴 願卷內之相關證物、資料等附卷可參，堪信為真實。又按廢 清法第11條第1 款乃規定：「一般廢棄物，除應依下列規定 清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之： 土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使 用人清除」、同法第50條則規定有下列情形之一者，處新臺 幣1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未 完成改善者，按日連續處罰。、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。而參以原處分即係依據該等規定裁 罰原告等人，是以，本案依兩造上開所述，爭點即應為：㈠ 系爭土地上是否有廢清法第11條第1 款所稱之一般廢棄物， 且未予清除之之情形，即系爭土地是否有構成上開廢清法第 11條第1 款所規定之行為？㈡若認系爭土地確有構成違規情 事，平鎮市公所逕認以系爭土地之所有權人為裁罰對象，是 否有據？㈢縱認系爭土地確有違法狀態，且應受裁罰者即為 土地所有權人，則平鎮市所應如何裁罰？平鎮市公所對系爭 土地共有人各自裁罰1,200 元，是否有據？茲分述如下： ㈠系爭土地上是否有廢清法第11條第1 款所稱之一般廢棄物， 且未予清除之之情形，即系爭土地是否有構成上開廢清法第 11條第1 款所規定之行為？
⒈按廢清法第11條第1 款係規定：「一般廢棄物，除應依下列 規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除 之：土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人 或使用人清除」，而此所謂之「一般廢棄物」，依廢清法第 2 條第1 項第1 款規定則為：「一般廢棄物：由家戶或其他 非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛 生之固體或液體廢棄物」。故平鎮市公所認因系爭土地上有 一般廢棄物未清除，故以原處分裁罰原告，則本院即需審認 系爭土地究竟有無廢清法所稱之「一般廢棄物」存在。 ⒉依系爭通知函（參本院卷第9 頁）說明欄係載明「…散置 積水容器未妥善處置有引發登革熱疫病之虞影響環境衛生情 事…」，另原處分書（參本院卷第11頁）之違反事實亦載： 「…散置積人容器未妥善處罰…」，再平鎮市公所之訴訟代 理人亦到庭陳稱：「我們去稽查時，並沒有發現有人在耕種 ，當時沒有發現有任何人員種菜，只發現土地上面有積水容
器…」（參本院內第56頁之筆錄），是由此可認，平鎮市公 所認為系爭土地上之一般廢棄物即係指該「積水容器」而言 。
⒊再參以平鎮市公所於103 年3 月14日至現場稽查時所拍攝之 照片（參本院卷第8 頁、原處分卷第4 頁）觀之，系爭土地 上確有設置數個藍色之大水桶，一旁並有菜圃設置其中，此 藍色之大水桶應即為平鎮市公所所認之積水容器。再該土地 既為菜圃，該水桶明顯為澆灌菜圃所用，則該水桶顯非廢清 法第1 項第1 款所稱之「由家戶或其他非事業所產生之垃圾 、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄 物」，是平鎮市公所逕認該積水容器即為有污染環境衛生之 廢棄物，並認原告未加以清理，而有違反廢清法第11條1 款 之情形，而以原處分加以裁罰原告，顯有所誤。再被告亦於 答辯狀中主張：「積水容器是否為廢棄物並不發生裁處案件 ，而是本案積水容器未妥善處理足以衍生污染環境衛生，違 反廢棄物清理法第11條第1 款規定」一語（參本院卷第44頁 背面），亦顯見被告係認不論積水容器是否為廢棄物，只要 有未妥善處理足以衍生污染環境衛生之情形，即該當廢清法 第11條第1 款之違規，確有誤解廢清法第11條所認定不當行 為之前提標的物係「一般廢棄物」，而非任何物品未予妥善 處理而有影響環境衛生即構成該條情狀。
⒋再本案被告之訴訟代理人雖嗣於本院審理中主張該藍色之大 水桶內有裝載水、尿一語（參本院卷第92頁），惟其亦自承 並沒有就該細部拍攝照片，是究竟該水桶內有無裝載尿，而 可因此認有上開規定所稱之「糞尿」，並可認係廢棄物部分 ，本院實無法確認。至於裝載水部分，水本身仍非屬上開法 條所稱之廢棄物。況縱認該藍色大水桶內確有裝載水、尿， 然自系爭通知函至原處分，均認所謂之違規標的物為該「積 水容器」即該藍色大水桶，未曾提及「尿液」部分，是該部 分根本非原處分所認定之具體違規事實，亦無法以此合理化 原處分認定事實之不當。
⒌又按廢清法第27條係規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列 行為：其他經主管機關公告之污染環境行為」。而查，本 案被告之訴訟代理人復於本院審理中自承：「（當初去現場 稽查時，有無看到桶子內裝載何物？）有水、尿，但是我們 雖然有進去，但沒有就細部部分拍攝，而且積水容器也沒有 加蓋，才是我們的重點」、「（假設積水容器裡面沒有任何 的物品，雖然沒有加蓋，是否會裁罰？）容器要倒扣，才不 會因為下雨而積水，仍然沒有人為，也會怕下雨」等語（參 本院卷第92頁），及參以系爭通知函及原處分所載：「…有
引發登革熱疫病…」用由，可認平鎮市公所當初亦非認該藍 水大水桶為廢棄物，而係認該水桶未倒扣或未加蓋，而有使 蚊子幼蟲孑孓孳生，污染環境衛生之情形，是平鎮市公所所 主張之情形應非系爭土地是否有污染環境衛生之廢棄物，而 有違反廢清法第11條第1 款，而係該未加蓋、未倒扣積水容 器之行為，是否經公告為污染環境之行為，而應依廢清法第 27條之規定論處之問題。惟平鎮市公所自系爭通知函至原處 分，甚至於本院審理中，均一再認為該積水容器未予處理為 違規行為，原告所違反之法條仍為廢清法第11條第1 款，是 究竟該藍色大水桶之設置，是否為公告之污染環境衛生之行 為，亦非本院所能審究。然就此更能突顯平鎮市公所所認定 之違法事實，與其所論究之廢清法第11條第1 款之規定，並 無構成要件該當之情形，平鎮市公所所為之原處分，自有不 當，原告訴請撤銷原處分，自屬有據，應予准許。 ㈡若認系爭土地確有構成違規情事，平鎮市公所逕認以系爭土 地之所有權人為裁罰對象，是否有據？
⒈縱認上開藍色大水桶之設置，即符合廢清法第11條1 款之情 形，而應依同法第50條之規定裁罰，然廢清法第11條第1 款 所規定應清除廢棄物者為所有人、管理人、使用人。而學說 上即認構成行政法上之責任，主要有三種類型：行為責任人 、狀態責任人、緊急責任人（非妨害人）。而所謂之行為責 任人，即該行為人必須是危險的「肇致者」，至於狀態責任 ，則係以物之法律上或事實上支配力作為責任之連結因素， 而非訴諸責任人之個人行為。簡言之，狀態責任人即為物之 所有權人及事實上有管理力之人，而對物之狀態責任，原則 上於喪失該物之所有權時，即隨之免除。至若有上開複數責 任人同時存在時，主管機關即應加以擇定責任人。基本上， 行政機關是否採取危害防制措施，享有一定之裁量權，包括 是否採取措施，與採取何種措施。而複數責任人的選擇，亦 屬選擇裁量之一種，考量的因素即包括行政行為之有效性 原則。比例原則暨過度禁止原則。是若有行為責任人及狀 態責任人同時存在時，原則上，即應先以行為責任人為採取 措施之對象（參見行政法上「責任」概念及責任人的選擇問 題，李建良教授著，收錄97年11月、中央研究院法律學研究 所籌備處專書⑹《2007行政管制與行政爭訟》一書第48頁、 第49頁、第52頁、第56頁、第57頁、第62頁、第63頁）。是 於上開廢清法第11條第1 款法文中雖規定規範對象有行為責 任人及狀態責任人，仍應以行為責任人（土地使用人）為優 先選擇裁量之對象，而非狀態責任人（土地、建築物之所有 權人），先予敘明。
⒉是依上說明，廢清法第11條第1款之規定，受裁處之對象雖 包括所有權人、使用人或管理人，然非僅以處罰行為人為限 ，此即所謂「行為責任」與「狀態責任」，「行為責任」係 指因作為或不作為違反行政法上義務所應負之責任；「狀態 責任」係指人民依法規，對於某種狀態之維持，具有義務， 因違背此項義務而應負之責任。在行政罰之立法中，以處罰 違章行為人較為常見，然於部分行政法規，如建築、都市計 畫法規中，則常見就「狀態」課予特定人維護之義務，故對 於行為責任人與狀態責任人競合時，即應由行政機關就其查 獲違法之事實，為適當、合理之裁量，並非容許行政機關得 恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。且基於 行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外， 如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及 適當之理由，且行政機關如對行為人處罰，已足達成行政目 的時，即不得對所有權人處罰（最高行政法院91年度判字第 23 號判決意旨及最高行政法院95年1月份庭長法官聯席會議 決議參照），該決議雖係對於違反建築法相關規定之處罰對 象，應擇一處罰，或兩者皆予處罰，予以闡釋，惟關於本件 廢清法第11條第1款，亦有處罰土地所有權人、使用人或管 理人等規定，本於同一法理，本件亦得適用之，故違反行政 法上義務之處罰，即應以處罰違規行為人為原則、處罰土地 所有權人為例外。故廢清法第11條對於裁處對象之規定，實 即授權行政機關得依個案情形，就裁處對象為選擇之裁量， 而行政機關如已對行為人處罰，仍不足達成行政目的時，始 得對所有權人處罰。行政院環保署98年7 月8 日環署廢字第 00 00000000 號函釋：「至於本法第11條為一般廢棄物之清 除責任，立法意旨應有產生廢棄物者負清除責任之意。倘若 污染行為人無法確定或無可追索方課予本法第11條第1 款之 狀態責任」，亦係同此法理所為之函示。
⒊是查，系爭土地上關於該藍色大水桶，即平鎮市公所所稱之 積水容器，係為澆灌該菜圃，自應為設置該菜圃之人所擺放 ，則縱認該藍色大水桶之設置確有違反廢清法第11條第1 款 之規定，應予處罰之對象，即為系爭土地之所有人、管理人 及使用人，至該部分所稱之使用人，即係指該菜圃及水桶設 置之人，使用人或即為所有人，或為所有人容許使用之人（ 如借用人、承租人），或為無權占有人。是平鎮市公所在決 定應以何人為受處罰對象時，即應先職權調查何人為使用人 ，調查之方式，在人力缺乏時，即可以詢問所有人、鄰人、 鄰里長或請警察機關代為調查。而被告之訴訟代理人李季燁 雖於本院審理中主張其於稽查時，確有詢問前任里長陳建宏
何人為該土地之使用人，但陳建宏回以不清楚等語（參本院 卷第92頁）；然被告訴訟代理人在為上開稽查時，並未將該 部分記載於稽查紀錄裡，且亦未對陳建宏製作談話筆錄，是 該部分之主張是否真實，本院無從檢驗。況證人陳建宏亦到 庭係證稱：李季燁確有詢問土地為何人使用，但其並不確定 是否是詢問本案土地，僅記得告知李季燁不知何人在種菜等 語（參本院卷第92頁），是僅以被告訴訟代理人上開所陳主 張，本院並無法確認平鎮市公所於裁罰前，確有就何人始為 使用人一節進行調查，且該部分之認定責任，係平鎮市公所 ，自不能僅以曾以系爭通知函通知包括原告在內之全體共有 人，但其等均未就此部分提出說明，即可逕行認定所有人即 為使用人，或已可認定使用人確為不明之狀態。而原告復一 再主張系爭土地之菜圃並非各該共有人所設置、使用，被告 就此部分即應負舉證責任。至於本院雖就該等行政訴訟案件 ，雖有職權調查證據之責任，然非謂本院需調查出何人為使 用人，始可排除原告之責任，而係依職權確認是否有足夠證 據證明原告為使用人，或認原告雖非使用人，仍應依法負所 有人責任，如已可排除上開情形，則不論本院是否已查出真 正使用人為何人，均不得認原處分之裁罰依法有據。從而， 經本院審理調查後，雖仍無法確認使用人為何人，然仍可以 上開法理，確認可以排除原告於本案中之責任，附此敘明。 ⒋從而，平鎮市公所在未予調查何人始為系爭土地菜圃、積水 容器之設置、使用人，即認所謂積水容器清理責任，應由系 爭土地全體共有人負擔，並對共有人裁罰，即與上開說明、 法理及環保署之函釋意見不符，原處分之裁罰仍屬無據，原 告自可以據此請求撤銷原處分。
㈢縱認系爭土地確有違法狀態，且應受裁罰者即為土地所有權 人，則平鎮市所應如何裁罰？平鎮市公所對系爭土地共有人 各自裁罰1,200元，是否有據？
⒈按「各共有人，按其應有部分，對於共有物之全部，有使用 收益之權。」為民法第818 條所明定。甲、乙、丙三人分別 共有土地，既未定有分管契約，對共有物之全部，即有使用 收益之權；依民法第821 條第1 項規定，亦共同負有管理義 務。查，甲、乙、丙就共有土地，雖無法具體區分土地管理 範圍，然係各別就土地全部依應有部分負管理義務。是甲、 乙、丙各自違反其管理義務致系爭土地有破壞情事，應予以 共同處罰。另參酌行政罰法草案第14條就共同違法處罰之說 明，共同違法人究應分別處罰或共同分擔，須參考個別行政 作用法之規範而定。乃首揭都市計畫法第79條第1 項規定， 對於所處之罰鍰既設有上限，足見於有多人共有土地之場合
，如有違反都市計畫法相關法令所課予之管理義務而受罰鍰 處罰時，該法應係採『由數違章行為人共同分擔』之規定， 而非對各人均分別處以法定額度之罰鍰，否則都市計畫法第 79條第1 項所規定最高額罰鍰（30萬元）之限制，將形同具 文，有違該規定對於所有人處罰之授權裁量目的。從而，甲 、乙、丙因違反管理義務致系爭土地有破壞情事，自應共同 處罰。又，基於分別共有人對共有土地之應有部分既係抽象 存在而不能具體分割，是系爭遭受危害之共有土地恢復原狀 義務，性質上即屬不可分，甲、乙、丙三人應負全部恢復原 狀義務，無從各自為一部恢復。從而，主管機關應命甲、乙 、丙共同恢復原狀，方為適法」，為各級行政法院93年度法 律座談會法律問題第9 則採之結論。經查，本案系爭土地為 原告等人所共有，已如前述。而本案雖非違反都市計畫法之 違規事件，然就廢清法第11條而言，同樣是認土地所有權人 、使用權人等對於土地有管理義務，避免有違規情事發生， 是以就土地共有人有廢清法違規情事應加以裁罰時，仍得參 酌上開座談會之結論。
⒉是有關行政法上違反管制規定之責任人，本不限土地單獨所 有，於分別共有之情形，如係同一事件，同時存在多數責任 人，其發生原因復均相同者，土地共有人均應成為責任人【 參見黃啟禛，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法 新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，200 年7 月 ，頁302 以下】。準此，被告認定「系爭土地有廢棄物未依 限清除，致污染環境衛生」之違規情事縱屬成立，且認系爭 土地之全體共有人（包括原告），均為管理、清除責任之責 任人，並無所誤；惟原告與其他共有人雖均為責任人，其等 之共同責任卻仍僅有一個土地管理責任，萬不能因原告與其 他共有人均為責任人，即逕論於系爭土地未為妥善管理，出 現上開違規情事時，可對每一責任人獨立裁罰法定額度之罰 鍰。是原告與其他共有人雖均為責任人，然其等所應負之責 任仍應屬共同，被告亦僅能就系爭違規情事共同裁罰原告及 其他共有人一次處分，而非對每一共有人獨立裁罰。 ⒊況若認被告對系爭土地之每一責任人即原告及其他共有人， 均得獨立裁罰法定額度之罰鍰（即如本案之1,200 元），合 計即達8,400 元（1,200 ×7=8,400 ），已逾廢清法第50條 處罰之上限（6,000 元），此項處罰之結果，將造成不同土 地在相同之違規情況下，單獨所有者可受較輕之處罰，已與 行政罰公平適當原則及行政罰之比例原則牴觸，且於個案之 處罰顯然過苛，並不符妥當性。故綜此，縱認系爭土地確有 前開違規情事，且原告及其他共有人經通知限期改善卻未善
，應予裁罰時，亦僅能就原告及其他共有人共同處以一個逾 期不改善之罰鍰處分，始屬合法妥適。是原告就此部分主張 被告對原告及其他共有人分別裁罰，共罰得總計8,400 元之 罰鍰，顯不合比例原則，亦無法兼顧其實質正義之詞，應堪 採取。
六、綜上所述，系爭土地上所放置之藍色大水桶，並未該當廢棄 物之定義，且平鎮市公所在未調查何人始為該菜圃、水桶之 設置使用人，即逕認原告及其他共有人應各負清除責任，且 在其等經通知而未依限清除時，復以原處分及其他處分，分 別裁罰原告及其他共有人罰鍰各1,200 元，確有違誤，訴願 決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定 ，本即有理由，應予准許。
七、訴訟費用：再本件第一審裁判費2,000 元，加計證人葉步清 證人日旅費584 元，合計訴訟費用共2,584 元，均已由原告 先行支出、代墊，該部分應由敗訴之被告賠償原告，附此敘 明。
據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 104 年 10 月 23 日
行政訴訟庭 法 官 林靜梅