臺灣宜蘭地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第8號
於民國104年9月10日辯論終結
原 告 吳武明
被 告 宜蘭縣政府環境保護局
代 表 人 陳登欽
訴訟代理人 黃心潔
李家明
上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服宜蘭縣政府中華民
國104年3月27日府訴字第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額 為新臺幣（下同）39,600元，係在40萬元以下，依行政訴訟 法第229條第2項第2款之規定，為適用簡易訴訟程序事件。二、事實概要：
原告於宜蘭縣頭城鎮○○路0段00號建築物（頭城交流道下 ）牆面繫掛載有廣告文字大型帆布（下稱系爭帆布）一幅， 並登載電信服務號碼作為廣告宣傳，經被告所屬稽查人員於 民國（下同）103年3月11日前往稽查，因認原告於宜蘭縣指 定區域內牆面繫掛廣告物，污染環境行為之事證明確，已違 反廢棄物清理法第27條第11款之規定及宜蘭縣政府101年9月 3日府環廢字第0000000000號公告，依同法第50條第3款規定 ，以103年10月3日環廢字第0000000000號函附裁處書，裁處 原告1,200元之罰鍰，並命原告於文到3日內自行拆除廣告物 ，屆期未完成改善者，按日連續處罰（下稱前處分）。原告 不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以103年12月27日府訴字第 0000000000號訴願決定書決定駁回在案。嗣被告分別於103 年11月14日、17日、25日、26日、及28日數度前往複查，系 爭帆布仍繫掛於原牆面上，被告因認原告經多次複查均未見 改善，乃依前開規定及廢棄物清理法按日連續處罰執行準則 ，以103年12月5日環廢字第0000000000號函附裁處書，裁處 原告自103年10月27日起至103年11月28日止，共計33日，每 日以1,200元計，共計39,600元之罰鍰（下稱原處分）。原 告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府以104年3月27日府訴字第 0000000000號訴願決定書決定訴願駁回，原告仍不服，遂提 起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）宜蘭縣政府裁罰依據之101年9月3日府環廢字第000000000 0號發布之公告，逾越母法授權之範圍，且侵害人民財產 權：
1、上開公告係依廢棄物清理法第3條及27條第11款，規定省 道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺之指定 區域內，牆面繫掛廣告物為污染環境行為。惟依行政程序 法第10條：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量 範圍，並應符合法規授權之目的」，司法院大法官會議第 566號解釋也強調：「有關人民自由權利之限制，應以法 律定之，且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。 如立法機關授權行政機關發布命令為補充規定者，行政機 關於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，亦得就執 行法律有關之細節性、技術性事項以施行細則定之，惟其 內容不得抵觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限 制（司法院大法官會議釋字第313號、第367號、第385號 、第413號、第415號、第458號等解釋及最高法院88年度 台上字第250號刑事判決參照）。
2、查廢棄物清理法第1條規定的立法目的在於「改善環境衛 生，維護國民健康」，同法第2條明確定義之廢棄物也僅 限於「垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固 體或液體廢棄物等一般廢棄物、具有毒性、危險性，其濃 度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物及其他由 事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物」。宜蘭縣政府 依廢棄物清理法第27條第11款「在指定清除地區內嚴禁之 行為：其他經主管機關公告之污染環境行為」條款所授權 訂定之前開公告自不能逾越母法廢棄物清理法之「改善環 境衛生，維護國民健康」之立法目的與第2條所訂之廢棄 物定義。
3、惟查宜蘭縣政府前開公告所欲限制之特定範圍內土地定著 物所繫掛之廣告物，係屬人民財產範圍內自行耗資特別製 作之有價物品，根本不是「廢棄物」，而係極為美觀之藝 術品，係受著作權法第58條保障之藝術創作：「於街道、 公園、建築物之外壁或其他向公眾開放之戶外場所長期展 示之美術著作或建築著作」。
4、廢棄物清理法僅授權環保機關執行「改善環境衛生，維護 國民健康」之職權，並未授權環保機關得將本身職權延伸 至涉及言論自由與環境美觀事物之裁量權，環保執行機關 自不得以本身之主觀認定在民宅範圍內自設之廣告物為主 觀上污染環境，破壞環境之美觀。因此在私宅繫掛精心設
計的美觀藝術品廣告，自非屬環境污染，亦無涉環境衛生 與國民健康之廢棄物清理法立法目的，自不得以廢棄物清 理法違法限制在私有財產繫掛高價藝術品之自由權利。其 次，廣告物亦不符合廢棄物清理法第3條定義之範圍，自 非該法之立法限制範圍。再者，廢棄物清理法以維護環境 衛生為目的，惟宜蘭縣政府於101年9月3日府環廢字第000 0000000號發布之公告限制民宅範圍內非屬廢棄物之廣告 ，卻已不單純是「改善維護環境衛生，維護國民健康」之 範圍，而係構成對人民營業權與言論自由權之限制，限制 了憲法第11條保障之言論自由權與憲法第15條保障之財產 權，已逾越母法之授權，而不得逕予適用（最高行政法院 98年度判字第446號判決參照）。環保單位之職權僅在確 保環境的整潔，並無職權可對系爭廣告物是否美觀作裁量 ，也無權對是否影響交通安全作任何評價，因此被告並無 法定職權可以管理民宅範圍內之廣告或營業行為。宜蘭縣 政府訴願決定書引用之臺灣基隆地方法院行政庭101年度 簡字第2號判決抵觸前開最高行政法院之上級判決，自不 足採。
（二）宜蘭縣政府對於廣告物並無管理權限及法源依據： 1、依中央行政機關組織基準法第5條第3項規定：「本法施行 後，除本法及各機關組織法規外，不得以作用法或其他法 規規定機關之組織」。由於廢棄物清理法即為中央行政機 關組織基準法第5條第3項規定之作用法，自不能用以授權 宜蘭縣政府得管理廣告物。
2、由過去內政部發布「廣告物管理辦法」第24條：「直轄市 、縣（市）政府得依本辦法規定，訂定各類廣告物管理規 定」，即證明縣市政府本無廣告物管理之職權，才需透過 「廣告物管理辦法」賦予縣市政府限制廣告物之織權。惟 該「廣告物管理辦法」只是行政命令，違反中央法規標準 法第5條第2款及第3款「關於人民之權利、義務者」及「 關於國家各機關之組織者」應以法律定之的規定；因此內 政部於民國93年7月23日廢止了「廣告物管理辦法」，即 顯示直轄市、縣(市）政府已無廣告物管理之職權。 3、另依地方制度法第2條第2款規定：「各地方自治團體僅得 依憲法或本法規定，得自為立法並執行，或法律規定應由 該團體辦理之事務」。地方制度法第19條並列舉縣市政府 權限，其中縣（市）自治事項並未列舉縣市政府有廣告物 管理之職權。
4、內政部廢止了「廣告物管理辦法」之後，即於93年7月23 日改依建築法97條之3第3項規定另訂「招牌廣告及樹立廣
告管理辦法」。然而建築法第4條規定：「本法所稱建築 物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供 個人或公眾使用之構造物或雜項工作物」，因此該辦法僅 規範屬於建築物本體之廣告物所在實體結構。繫掛之廣告 物並不屬於前開建築物，因此非屬建築法與建築法授權訂 定之「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」之管轄範圍。此外 ，前開建築法與「招牌廣告及樹立廣告管理辦法」之限制 係針對建築物與土地所有權人，而非廣告行為人，更無涉 廣告內容與廣告物是否美觀之主觀判定，因此對私人財產 範圍內非關建築物實體結構之廣告物行為人及其廣告內容 並無任何限制，更遑論由縣市政府事前對廣告內容進行審 查。
（三）宜蘭縣政府101年9月3日府環廢字第0000000000公告非有 效之行政命令：
1、查被告宜蘭縣政府據以認定系爭帆布藝術品係污染環境之 廣告行為，其依據為宜蘭縣政府101年9月3日府廢環字第 0000000000號公告，並聲稱該公告係依廢棄物清理法第27 條第11款授權訂定之行政命令。惟依中央法規標準法第7 條：各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令，應 視其性質分別下達或發布，並即送立法院。立法院職權行 使法第60條也規定：「各機關依其法定職權或基於法律授 權訂定之命令送達立法院後，應提報立法院會議。出席委 員對於前項命令，認為有違反、變更或牴觸法律者，或應 以法律規定事項而以命令定之者，如有十五人以上連署或 附議，即交付有關委員會審查」。
2、廢棄物清理法既係立法院通過之中央法律，前開公告即係 法律授權訂定之行政命令，因而被告即應依中央法規標準 法第7條及立法院職權行使法第60條之規定，將前開公告 （行政命令）送立法院審查後方得生效。惟查宜蘭縣政府 於101年訂定該公告後至今己近3年，卻仍未遵守相關法律 之規定送立法院審查。如行政機關不依中央法規標準法第 7條將行政命令送達立法院仍可生效，則行政機關永遠不 將法律授權之行政命令送達立法院，所有行政命令豈不是 可以永遠逃避中央法規標準法第7條及立法院職權行使法 第60條之規定，則中央法規標準法第7條及立法院職權行 使法第60條豈不是形同具文？
3、由此可見，宜蘭縣政府未將法律授權之行政命令性質之宜 蘭縣政府101年9月3日府廢環字第0000000000號公告送立 法院審查，該公告即未達成生效要件，自非合法生效之行 政命令，不得用以限制原告於民宅範圍內所繫掛之帆布公
告。因此被告宜蘭縣政府環保局及訴願機關宜蘭縣政府引 用非法無效之行政命令作為裁罰及訴願裁定之依據，自屬 違背法令。
（四）系爭帆布繫掛物為言論自由之表達，非屬商業廣告或競選 廣告：
1、廣告與出版物均為人民表達言論之形式，本案前開違法公 告企圖限制之人民表達之形式自由，亦涉及言論自由之範 圍。依司法院釋字第509號解釋指出：「言論自由為人民 之基本權利，憲法第11條有明文保障，國家應給予最大限 度之維護，俾其實現自我、溝通意見、追求真理及監督各 種政治或社會活動之功能得以發揮。」言論自由也是全世 界民主國家的最高價值，美國聯邦最高法院視憲法第一修 正案所保障的言論與出版自由是憲法所推動的諸多價值中 居於最高地位，除非政府或原告能確實證明言論已損及其 國家生存福祉或其個人利益，才有限制的理由及必要。 2、原告以民宅繫掛之帆布表達內容為「2014新人新願景：基 隆海洋藝術文化之都」及「新年快樂、幸福滿滿」均係宣 傳社會建設理念之合法言論表達，純係個人行使言論自由 權，並無商業廣告之性質，應受憲法第11條之言論自由保 障。其餘內容雖有「2014基隆市長親民黨參選人、甲○○ 博士、2012副總統連署參選人、2010台北市長候選人，以 及2012新北市立法委員親民黨候選人、余宗珮女士」等字 樣，則純係表明言論表達人之身份。基於原告並非居住於 宜蘭縣選區而無在宜蘭縣之競選必要，因此亦非屬競選廣 告。人民在自有財產範園內繫掛廣告本係人民行使憲法第 11條所保障之言論自由，法律並未授權職責限於環境保護 之環保機關得以於言論自由範圍內置喙或裁量。如果宜蘭 縣政府環保單位得依廢棄物清理法授權之一紙行政命令， 公告特定地區總面繫掛廣告物為污染環境行為，而限制人 民行使言論自由之形式，違反者即進行裁罰。那豈不是承 認所有縣市政府均可以比照依廢棄物清理法，任意裁罰在 民宅張掛反對政府政策之標語？如此一來，中華民國豈不 是成為環保機關得以廢棄物清理法限制言論自由的極權國 家？
（五）被告1次開立為期長達33日之裁罰卡一張處分書，難謂合 法：
訴願決定書中雖引用最高行政法院101年度判字第852號判 決及102年判字第557號判決，認法無明文規定處分機關應 於按日連續送達時逐日作成並逐次送達處分書之規定。惟 依最高法院99年度判字第1072號判決：「按日處罰，係容
許行政機關得以日為單位對行為人為處罰，然行為人究有 無違規事實，宜依證據逐一認定以證明處罰之日確有違規 事實存在，以作為裁罰之基礎。故主管機關對於行為人施 予按日連續處罰，除應證明處罰之日確有違規事實存在外 ，其處分書應依未完成改善之日儘速作成，並即時送達相 對人，用符連續處罰促使行為人及早改善違規行為」。被 告所援引之最高行政法院102年判字第557號判決中，處分 機關已逐日開立共50張處分書。反觀本案被告一次開立為 期長達33日之裁罰卡一張處分書，即難謂合法（最高法院 99年度判字第1072號、97年度判字第361號、362號判決參 照）。
（六）宜蘭縣政府上開公告、廢棄物清理法及各縣市自訂之廣告 物管理自治條例是否逾越地方制度法之授權，皆有違憲之 疑慮：
司法院大法官審理案件法第5條第2項規定：「最高法院或 行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信 有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法 官解釋」，司法院大法官會議第371號解釋也釋明：「憲 法之效力高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理 案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴 觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決 。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止 訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由 ，聲請大法官解釋」。基於宜蘭縣政府認定本案對所適用 之廢棄物清理法授權訂定之行政命令未送達立法院備供審 查，即可生效，以及廢棄物清理法是否得限制人民言論自 由，各縣市自訂之廣告物管理自治條例是否逾越地方制度 法之授權，皆有牴觸憲法23條之法律保留原則、憲法第11 條保障之言論自由及憲法第15條保障之人民財產權等多項 疑義，自宜裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法 律為違憲之具體理由，聲請大法官解釋。原告並聲明：1 、原處分及訴願決定均撤銷。2、訴訟費用由被告負擔。四、被告則辯稱：
（一）被告依法裁處，洵無違誤：
1、首按廢棄物清理法第3條規定：「本法所稱指定清除地區 ，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區 。」及宜蘭縣頭城鎮公所95年5月16日頭鎮○○○0000000 000號公告：「主旨：公告本鎮『指定清除地區』範圍有 關事項。依據：廢棄物清理法第3條、第11條第1項及第27 條第1項各條款之規定辦理。公告事項：……。二、本鎮
『指定清除地區』範圍包括全鎮24里行政區域內，皆為本 鎮指定清除地區。……。」次按廢棄物清理法第27條第11 款規定：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十一、其 他經主管機關公告之污染環境行為。」及本府101年9月3 日府環廢字第0000000000號公告規定：「主旨：公告本縣 指定區域內牆面繫掛廣告物為污染環境行為。依據：廢棄 物清理法第3條及第27條第11款。公告事項：一、訂定機 關：宜蘭縣政府；二、訂定依據：廢棄物清理法第3條、 第27條第11款；三、公告事項：（一）本縣省道台9線及 省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物為 污染環境行為，違反者，依廢棄物清理法第50條規定處罰 。（二）本公告自101年9月15日起施行。」再按廢棄物清 理法第50條第3款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣 1200元以上6000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成 改善者，按日連續處罰：三、為第27條各款行為之一。」 末按違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第6條第1款 規定：「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未於 改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請 查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。……。」 2、本件違法繫掛廣告物之地點為宜蘭縣頭城鎮○○路0段00 號，在頭城鎮公所上揭公告「指定清除地區」範圍內無疑 ，任何人於該指定區域內，皆應遵行上揭法條所禁止之行 為，倘有違反，即應受罰，惟被告所屬稽查人員於當日稽 查時發現原告於上開地點繫掛廣告物，依法視為污染環境 之行為，其上並登載電信服務號碼作為宣傳其口號（觀念 ）之手段，職是，認原告核已違反上開規定，依法以103 年10月3日環廢字第0000000000號函附裁處書裁處罰鍰新 臺幣1200元，並限期於文到3日內自行拆除廣告物，屆期 未完成改善者，將按日連續處罰，惟原告於改善期間屆滿 之103年10月26日後，仍不為改善，爰依上開規定，以改 善期間屆滿翌日之103年10月27日為按日連續處罰之起算 日，並計算至103年11月28日止，共計33日，予以裁處罰 鍰新臺幣39,600元，於法應無不合。
（二）原告主張103年10月3日處分違反行政程序法第10條之合義 務裁量原則、法律保留原則；侵害憲法第15條保障之財產 權及著作權法所保障之著作權；以及本府101年9月3日府 環廢字第0000000000號公告逾越「廢棄物清理法」第27條 第11款授權之目的等乙節：
1、按行政程序法第150條第1項規定：「本法所稱法規命令， 係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事
項所作抽象之對外發生法律效果之規定。」本府所發布之 101年9月3日府環廢字第0000000000號公告乃係針對多數 不特定人民就一般事項反覆發生法律效果之規定，具有「 反覆性」、「抽象性」以及「不特定性」之性質，係屬法 規命令，合先敘明。次按廢棄物清理法第27條第10款規定 ：「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：十、張貼或噴漆 廣告污染定著物。」，在母法部分亦規定張貼廣告於定著 物上為污染定著物之行為，由此可知，廢棄物清理法第1 條所謂「改善環境衛生」之立法目的或範圍亦包含「環境 之整潔」，爰本府所發布之101年9月3日府環廢字第00000 00000號公告規定禁止於本縣省道台9線及省道台2庚線交 叉口各向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物並無違反母法授 權之目的，即無違反行政程序法第150條第2項之規定。 2、既上開公告並無違反法律授權之目的，即係合法可行之法 規命令，而103年12月5日處分依據原告違法繫掛廣告物之 事實，認定合致於公告之構成要件，違反廢棄物清理法， 進而裁罰，乃係決定裁量之行使，無違反行政程序法第10 條之合義務裁量原則。
3、另查大法官釋字443號解釋可知財產自由之限制得以法律 授權之命令為之，謂之「相對法律保留」，亦為法律保留 原則之內涵，再者，原告於公告所定範圍內繫掛廣告物， 違反該公告之裁罰為罰鍰新臺幣1200元至6000元，而原告 未依法於限期內改善，被告依法裁量處罰39,600元（違規 日每日皆為1200元），就環境整潔之公益與個人財產法益 之權衡下，亦無違反比例原則或有裁量濫用與怠惰之情形 ，況就本質上而言，環境整潔之公益本應優先於個人財產 法益。爰此，103年12月5日處分依據法規命令進行裁罰並 無違反法律保留原則或侵害憲法第15條所保障之財產權或 違反憲法第23條之比例原則。
4、復查美國行銷協會就廣告所下之定義：「所謂廣告是由確 認的廣告主，在付費的原則下，以非人員的方式展示及推 廣其觀念、商品或服務」，由此可知，廣告訊息不一定是 商業訊息、推銷商品或服務，也可以只是溝通觀念或傳達 資訊，而本件事實中，原告所繫掛之廣告物上載有「新人 新願景。基隆海洋藝術文化之都」等語，實質上，即係欲 傳達其觀念予他人，係屬廣告之一種，爰非係著作權法所 稱之美術著作，103年12月5日處分即無侵害其著作權。（三）原告另主張被告並無權限及法源限制經民宅所有權人同意 繫掛之高價製作言論自由告示等語：
1、按建築法第7條與招牌廣告及樹立廣告管理辦法第2條規定
：「本法所稱雜項工作物，為營業爐、水塔、暸望臺、招 牌廣告、樹立廣告、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、機械 遊樂設施、游泳池、地下儲藏庫、建築所需駁崁、挖填土 石方等工程及建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節 設備、昇降設備、機械停車設備、防空避難設備、污物處 理設施等。」「本辦法用辭定義如下：一、招牌廣告：指 固著於建築物牆面上之電視牆、電腦顯示板、廣告看板、 以支架固定之帆布等廣告。二、樹立廣告：指樹立或設置 於地面或屋頂之廣告牌（塔）、綵坊、牌樓等廣告。」查 被告所屬稽查人員之採證照片，本件系爭廣告物之固定方 式係將帆布以鐵絲繫掛於牆面上之鐵製勾環，並非以支架 固定，爰應無建築法第7條與招牌廣告及樹立廣告管理辦 法第2條所稱之情形，非屬建築法上所規範之廣告物，而 系爭廣告物繫掛於上開公告所禁止之區域內，應受廢棄物 清理法之規範。
2、又按廢棄物清理法第4條、第5條及第63條規定：「本法所 稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直 轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「本法所稱執 行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局 及鄉（鎮、市）公所。」「本法所定行政罰，由執行機關 處罰之；執行機關應作為而不作為時，得由上級主管機關 為之。」與上開公告之規定可知，只要是本縣省道台9線 及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面範圍內皆屬 被告管轄範圍。依上開規定，被告實係廢棄物清理法所定 之執行機關，本件裁處，被告係依廢棄物清理法依法裁處 ，非可謂被告並非管轄機關而無權限或法源依據。（四）原告另謂本府101年9月3日府環廢字第0000000000號公告 未送立法院審查，尚未生效，不得作為裁處之依據乙節： 查本府101年9月3日府環廢字第0000000000號公告業已完 成法定程序，並有宜蘭縣政府用印，乃係已生效之法規命 令。退步言之，關於法規命令送立法院之審查模式，本國 係採廢棄請求權保留之事後審查制，並非同意權保留之事 前審查制，質言之，立法院係對於已生效之法規命令審查 ，並於發現其有違反法律優位原則或法律保留原則時，方 通知原訂頒之機關更正或廢止之。
（五）另原告主張所繫掛之廣告純係表達言論自由，並非競選廣 告，103年10月3日處分侵害憲法第11條所保障之言論自由 乙節：言論自由固應加以保護。惟言論自由有所謂之「雙 階理論」，亦即高價值言論，諸如教育性、宗教性言論等 以及低價值言論，諸如商業性、猥褻性言論等。高價值言
論應受高程度的保護，倘欲限制，應以保護高度法益，如 生命或身體法益者為限；至低價值言論則僅須低程度之保 護，亦即僅為保護公益者即可加以限制。上開公告限制之 範圍為「本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸 200公尺牆面」，而作如此之規定，除為求「環境整潔」 之公益者外，尚求人民「生命」及「身體」法益之確保（ 為確保駕駛視線之清晰以免交通意外之發生），為達保護 重大公益之目的，爰作最嚴格之限制。而被告依據該公告 對於違法行為進行裁處並無侵害其言論自由。
（六）另原告謂被告一次開立為期長達33日之裁處書一張，難謂 合法等語：查被告之裁罰所依據之廢棄物清理法，其第61 條授權訂定之「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則 」，並無規定於按日連續處罰時，須逐日作成並逐次送達 處分書，且亦因此，訴願審議機關方引用最高行政法院 101年度判字第852號判決及102年判字第557號判決之意旨 說明被告實無須逐日作成並逐次送達處分書。被告並為答 辯聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。五、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有宜蘭縣政 府環境保護局103年12月5日環廢字第0000000000號執行違反 廢棄物清理法案件裁處書、宜蘭縣政府101年9月3日府環廢 字第0000000000號公告、宜蘭縣政府環境保護局103年12月5 日環廢字第0000000000號函、送達證書、稽查照片、地圖、 電話紀錄單、宜蘭縣政府環境保護局103年10月3日環廢字第 0000000000號函及所附裁處書、宜蘭縣頭城鎮公所公告、訴 願決定書等件在卷可稽，其事實堪予認定。
六、本件主要爭執在於：被告依事實概要所述時、地稽查結果， 以原告經限期改善，屆期仍未完成改善，而裁處原告自103 年10月27日起至103年11月28日止，按日處罰合計33日，罰 鍰39,600元之處分，於法有無違誤？茲判斷如下：（一）按廢棄物清理法第27條第11款規定：「在指定清除地區內 嚴禁有下列行為：……十一、其他經主管機關公告之污染 環境行為」、第3條規定：「本法所稱指定清除地區，謂 執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」 又宜蘭縣政府101年9月3日府環廢字第0000000000號公告 規定：「主旨：公告本縣指定區域內牆面繫掛廣告物為污 染環境行為。依據：廢棄物清理法第3條及第27條第11款 。公告事項：一、訂定機關：宜蘭縣政府；二、訂定依據 ：廢棄物清理法第3條、第27條第11款；三、公告事項： （一）本縣省道台9 線及省道台2 庚線交叉口各向外延伸 200公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為，違反者，依廢
棄物清理法第50條規定處罰。(二)本公告自101年9月15日 起施行。」（下稱宜蘭縣政府公告）。另宜蘭縣頭城鎮公 所95年5月16日頭鎮○○○0000000000號公告：「主旨： 公告本鎮『指定清除地區』範圍有關事項。依據：廢棄物 清理法第3條、第11條第1項及第27條第1項各條款之規定 辦理。公告事項：……。二、本鎮『指定清除地區』範圍 包括全鎮24里行政區域內，皆為本鎮指定清除地區。…… 。」（下稱頭城鎮公告）。再按廢棄物清理法第4條及第 50條第3款分別規定：「本法所稱主管機關，在中央為行 政院環境保護署；…在縣（市）為縣（市）政府。」、「 有下列情形之一者，處新台幣一千二百元以上六千元以下 罰鍰。經限期改善，屆期仍未改善者，按日連續處罰：… 三、為第二十七條各款行為之一。」而按上開頭城鎮公告 、宜蘭縣政府公告兩公告分屬一般處分及法規命令，在依 法被撤銷或廢止前，均屬有效。另按中央法規標準法第7 條規定「各機關依其法定職權或基於法律授權訂定之命令 ，應視其性質分別下達或發布，並即送立法院。」立法院 職權行使法第60條第1項、第62條第1項規定：「各機關依 其法定職權或基於法律授權訂定之命令送達立法院後，應 提報立法院會議。」、「行政命令經審查後，發現有違反 、變更或牴觸法律者，或應以法律規定事項而以命令定之 者，應提報院會，經議決後，通知原訂頒之機關更正或廢 止之。」。再按所謂廣告物，係指載有廣告之物，而廣告 則指一切不針對特定對象的公告，不以商業廣告為限，舉 凡公益廣告、旅遊廣告、競選廣告均屬之。
（二）原告雖主張宜蘭縣政府上開公告無效等情，然查本件宜蘭 縣政府上開「在指定區域內牆面繫掛廣告物為污染行為」 之公告，既已發布，自屬有效。又上開公告禁止於宜蘭縣 省道台9線及省道台2庚線交叉口各向外延伸200公尺牆面 繫掛廣告物，應係為確保該地區來往交通車輛駕駛視線之 清晰，以免交通意外之發生，其目的為維護市容景觀及環 境整潔，未有違反廢棄物清理法第1條之宗旨及第27條之 授權目的，為合法之法規命令，原告主張該公告無效云云 ，自不足採。
（三）原告復主張系爭懸掛之物並非屬廣告物等情，然查，原告 於宜蘭縣頭城鎮○○路0段00號建物外牆繫掛巨幅帆布， 其上除刊有原告及余宗珮之照片外，並有「2014新人新願 景：基隆海洋藝術文化之都」「新年快樂、幸福滿滿」「 2014基隆市長親民黨參選人、甲○○博士、2012副總統連 署參選人、2010台北市長候選人，以及2012新北市立法委
員親民黨候選人、余宗珮女士」「基隆市○○路000號」 「0000-000000」等字樣（下稱系爭廣告物），此為原告 所不爭執，並有照片在卷可稽，而因其繫掛之地點位於宜 蘭縣頭城交流道下台9線交叉口，該處為交通要道，來往 車輛眾多，上開帆布顯然為一種不針對特定對象的公告， 不問其內容是否涉及商業利益或有無競選之性質，自屬廣 告物，要可認定。再者，系爭廣告物所懸掛之地點，即宜 蘭縣頭城鎮○○路0段00號，即屬頭城鎮公所公告所示之 「指定清除地區」，且系爭廣告物之懸掛行為，亦屬宜蘭 縣政府公告所示「本縣省道台9線及省道台2庚線交叉口各 向外延伸200公尺牆面繫掛廣告物為污染環境行為」，是 以，原告在該指定區域內牆面繫掛廣告物，即屬污染環境 行為，已違反廢棄物清理法第27條第11款規定甚明。（四）原告雖復主張原處分按日連續處罰有違誤等情，然原告前 因有在指定清除地區有其他經主管機關公告之污染環境行 為，而經被告於103年10月3日裁處原告罰鍰1200元，並限 其於文到3日內自行拆除廣告物，屆期未完成改善者，按 日連續處罰，該處分於103年10月13日寄存送達於原告之 住所，此有103年10月3日環廢字第0000000000號函及所附 裁處書、送達證書在卷可稽，故上開限期拆除廣告物之期 限，係計至103年10月26日屆滿，嗣被告於103年11月14日 、11月17日、11月25日、11月26日、11月28日執行限期改 善之複查，發現原告仍未完成改善，此亦有稽查照片在卷 可稽（參本院卷第49-52頁），故原告於103年11月28日前 仍未完成改善之事實，堪可認定。依上所述，原告經被告 限期改善，屆期未完成改善，迄至103年11月28日前既仍 處於未能於期限內改善之違法狀態，被告依廢棄物清理法 第50條第3款暨違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則 第6條規定「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、 未於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關 報請查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。……」，即 自103年10月27日至103年11月28日按日連續處罰，每日各 處罰鍰1,200元，合計39,600元，於法即無不合。（五）至原告雖又主張被告為按日連續處罰應逐日做成處分書云 云，然查，按日連續處罰之目的係在督促原告履行其改善 之義務，而非對其過去違反義務行為之制裁，被告自無庸 再逐日檢驗以確認原告是否仍有原違章行為存在，且法無 明文規定被告應於按日連續處罰時逐日作成並逐次送達處 分書，原告執此指摘被告按日連續處罰之處分非按日作成 ，與督促人民履行公法上義務之意旨有違云云，尚非可取
。
七、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告依廢棄物清理法第 50條第3款之規定作成原處分，於法並無違誤，訴願決定予 以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條 、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 8 日
臺灣宜蘭地方法院行政訴訟庭
法 官 鄭貽馨
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣750元。
中 華 民 國 104 年 10 月 8 日
書記官 林怡雯