臺北高等行政法院判決
104年度訴字第442號
104年9月23日辯論終結
原 告 王吳謙
訴訟代理人 江肇欽 律師
吳俊宏 律師
被 告 新竹縣關西鎮公所
代 表 人 吳發仁（鎮長）
訴訟代理人 宋大安
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服新竹縣政府中華民國104
年1月14日第1040114-2號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告於民國103 年2 月17日檢具萬善廟派下全員證明書申請 書，向被告申請核發祭祀公業派下全員證明書，被告認萬善 廟實際運作情形及所稱獨資設立與普遍祭祀公業習慣不同， 以103 年4 月15日關鎮民字第1030003862號函（下稱被告10 3 年4 月15日函），限期請原告提供萬善廟原始出資相關證 明文件，俾憑審酌；原告雖分別於103年5月14日及同年10月 6 日提出申請書以補正資料，被告審查後仍認萬善廟運作情 形與民事習慣所稱之祭祀公業不符，以103年10月15日關鎮 民字第1033004728號函（下稱原處分）否准原告申請。原告 不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。二、原告主張：（一）按臺灣民事習慣調查報告之記載，判斷是 否具有祭祀公業之性質及事實應從是否有享祀人、設立人（ 或派下）及獨立之財產等三方面加以審究，內政部81年10月 6 日台內民字第8189007 號函亦略同此旨。查系爭土地係於 清朝時，由原告第18世之先祖婆鄒氏、沈氏、姜氏，即目前 登記為萬善廟管理人之王登城（第19世）之伯母、母親及嬸 嬸共同購買，後來將系爭土地分配予王登城，由於長年遭人 堆置無主骨骸，王登城乃將無主骨骸集中埋葬，並於逢年過 節時加以祭祀，每年農曆7 月初8 及15日中元節集合子孫進 行祭拜，旁邊設有福德正神便於看管，嗣於臺灣光復後，由 本件證人王振銘之父親王彬華代為辦理土地總登記，登記為 萬善廟，管理人登記為王登城，有萬善廟沿革、土地登記謄 本、買賣契約書、祭祀照片及王振銘出具之證明書可考，足
證系爭土地屬萬善廟之獨立財產，且萬善廟之管理及祭祀活 動具前後一般性及持續性。（二）依祭祀公業條例第3條 之 規定，祭祀公業祭祀之對象除祖先外，尚包括其他享祀人在 內，內政部74年12月5 日74台內民字第36 4425 號函臺灣民 事習慣調查報告亦持相同見解。查原告提出之萬善廟牌位上 記載：「萬善同歸之佳塋」，以臺灣民間祭祀習慣可知此係 指祭拜無主孤魂，故萬善廟係以祭拜堆放在王登城所分得之 系爭土地上之無主骨骸，而以這些無主孤魂作為享祀人，應 符合祭祀公業條例所稱之祭祀公業；復按祭祀公業條例第56 條及第6 條之規定可知，於祭祀公業條例施行前，以祭祀公 業以外名義登記之不動產，具有祭祀公業之性質及事實者， 經已知過半數派下員同意以祭祀公業案件辦理時，即得由派 下現員過半數推舉派下現員一人申報之；查萬善廟之管理人 王登城業已死亡，目前之派下現員共計有王萬達等43人，此 有廷昌公來台祖世系表、萬善廟派下現員系統表及名冊可憑 ，而王萬淙等23人業已出具同意書表明願意依祭祀公業條例 第56條辦理，並由王萬淙等23人推舉原告辦理本件申報，有 萬善廟推舉書為證，同意及推舉人數23人均已超過全部派下 現員43人之半數。綜上可知原告提出本件申請，請求被告發 給萬善廟派下全員證明書，於法有據。（三）被告稱王登城 後代子孫對於萬善廟之管理及祭祀活動欠缺前後一般性、持 續性云云，顯與原告所提資料相違，況且是否有持續之祭祀 活動，並非判斷是否為祭祀公業之條件，蓋合法設立之祭祀 公業並不會因中斷祭祀活動而喪失其祭祀公業之性質及有效 性。（四）依行政訴訟法第136條、民事訴訟法第277條之規 定，及最高法院99年度台上字第1264民事判決見解，在祭祀 公業之訴訟案件中，對於舉證責任之分配，必須考量因證據 遙遠或舉證困難等情形，而適度減低證明度並減輕當事人之 舉證責任，依經驗法則作為推論及得心證之準則。查本件因 時隔遙遠、人事全非，要求原告提出王登城於一百多年前如 何取得系爭土地所有權及設立萬善廟作為祭祀無主孤魂之相 關文件資料，實強人所難。然訴願機關卷內所附之新竹縣史 文獻叢書「古文書的解讀與研究（上篇）」中，曾自關西王 廷昌家族契券簿中找到一份「光緒1 年11月林奕隆父子等立 杜賣盡根水田房屋山林木埔園契字」，及被告向長輩耆老進 行訪查之紀錄資料，均足以推論系爭土地確實係王登城所有 ，卻遭被告置有利於原告之證據於不論，而為不利原告之處 分，違反一般經驗法則及證據法則，應予撤銷等語。並聲明 求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應依原告10 3 年2 月17日之申請，就坐落新竹縣關西鎮店岡段979 、98
0 、984 、1018、1026、1027等地號土地上之萬善廟，作成 發給祭祀公業派下全員證明書之處分。
三、被告則以：按內政部81年10月6日台內民字第8189007號函示 意旨，是否確具祭祀公業性質，受理機關仍有就個案事實予 以審查之職權。原告主張歷來由關西鎮十大聯庄民眾輪值祭 祀之萬善廟，為其祖先王登城即土地登記管理人獨資設立之 祭祀公業云云。然查，土地登記管理人，並非當然為設立人 ，更非當然為土地捐贈者之證明，故無法以該登記之管理人 ，認定何人為設立人，且系爭土地是否分配與王登城，並無 相關資料可供憑核。況且萬善廟之骸骨，係自無可考年代至 今之無主骨骸年，與「夭亡無嗣之親屬」或「對享祀人有所 崇拜」等特定情形有別，碑石載有「眾紳信士同敬立」字樣 ，廣為民眾信仰、祭拜之神祕，歷為鎮內十大聯庄里輪值辦 理祭典，非以王家為主，每年農曆7月初8舉辦萬善廟祭祀事 宜，經查訪並無土地登記管理人之子孫，於當日辦理家族團 體祭祀之事，與以家族為主體之「祭祀公業」，於形式、樣 態、性質上均不同，益證萬善廟祭祀運作情形並不具祭祀公 業性質。至於原告所提土地登記簿及土地買賣古契書，尚不 足以證明其為祭祀公業之性質，復未附土地登記管理人獨資 設立為祭祀公業相關證明，是原處分所為否准原告之申請， 符合經驗法則及證據法則等語，資為抗辯。並聲明求為判決 ：駁回原告之訴。
四、查前揭事實概要所載各節，為兩造所不爭執，並有原告所具 103 年2 月17日萬善廟派下全員證明書申請書及所附萬善廟 沿革、不動產清冊、派下全員系統表、派下現員名冊、照片 等、被告103 年4 月15日函、原告103 年5 月14日及同年10 月6日申請書、原處分、訴願決定等件在卷可稽，自堪認定 。是本件之主要爭執在於：被告認萬善廟運作情形與民事習 慣所稱之祭祀公業不符，以原處分否准原告申請核發祭祀公 業派下全員證明書，於法有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）按祭祀公業條例第1 條規定：「為祭祀祖先發揚孝道，延 續宗族傳統及健全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用 ，增進公共利益，特制定本條例。」第3 條第1 款規定： 「本條例用詞定義如下：一、祭祀公業：由設立人捐助財 產，以祭祀祖先或其他享祀人為目的之團體。」第6 條規 定：「（第1 項）本條例施行前已存在，而未依祭祀公業 土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報 並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀 公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）
辦理申報。（第2 項）前項祭祀公業無管理人、管理人行 方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派 下現員一人辦理申報。」第8 條第1 項規定：「第6 條之 祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢 附下列文件：一、推舉書。但管理人申報者，免附。二、 沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統 表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原 始規約。但無原始規約者，免附。」第10條第1 項規定： 「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審 查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補 正或經補正仍不符者，駁回其申報。」又上開條例第56條 第1項規定：「本條例施行前以祭祀公業以外名義登記之 不動產，具有祭祀公業之性質及事實，經申報人出具已知 過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書或其他證 明文件足以認定者，準用本條例申報及登記之規定；財團 法人祭祀公業，亦同。」而其立法理由：「祭祀公業並無 統一之名稱，故規定本條例施行前以祭祀公業以外名義登 記並以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，具有祭祀公業 之性質與事實，經申報人舉證者，例如土地登記簿以公業 、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業、公田、大公田、公山等 名義登記者準用本條例申報及登記之規定。」可知，本條 規定係因祭祀公業並無統一之名稱，是以不同名稱登記之 不動產，因依其登記形式具有祭祀公業之性質及事實，足 以勾稽為同一主體祭祀公業所有，行政機關可據以辦理申 報及登記，惟以祭祀公業以外名義登記之不動產，倘不具 有祭祀公業之性質及事實，自不得援此辦理。而判斷是否 具有祭祀公業之性質及事實乙節，主管機關內政部以81年 10月06日台內民字第8189007號函釋示：「臺灣民事習慣 調查報告記載：『祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設 立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀人、設立人（或 派下）及獨立財產之存在。」是以有關認定是否為祭祀公 業，得以其㈠是否為祭祀祖先而設立，㈡是否有享祀人， ㈢是否有設立人或派下，㈣是否有獨立財產之存在，作為 認定之依據，而由申報人提具證明資料憑辦。……」核其 函示乃執行母法之技術性、細節性行政規定，與立法意旨 相符，且未逾越母法之限度，行政機關予以適用。（二）經查，本件萬善廟位於新竹縣關西鎮店岡段979 、980 、 984 、1018、1026、1027等6 筆地號土地上（重測前為店 子岡段店子岡小段86、121 、85-1、85地號，下稱系爭土 地），36年總登記所有權人為萬善廟、管理人王登城，依
新竹縣政府101 年4 月26日府地籍字第1010054521號公告 屬地籍清理清查辦法第3 條第11款之土地，此有土地登記 第二類謄本附卷可憑（見被告答辯附件卷第202 頁）。衡 諸地籍清理清查辦法第3 條第11款規定：「土地地籍清查 之分類如下：……十一、本條例第33條所定非以自然人、 法人或依法登記之募建寺廟名義登記之土地權利，且非屬 本條例第17條至第26條、第35條及登記名義人為祭祀公業 或具有祭祀公業性質及事實者之情形。」可知本件萬善廟 土地非屬地籍清理條例第17條至第26條、第35條及登記名 義人為祭祀公業之情形，係屬地籍清理條例清理後權利主 體認定不易之土地，被告則以其是否具有祭祀公業之性質 及事實等為審查認定，自屬有據，先予敘明。
（三）又查，原告所提供之萬善廟沿革，說明其先人王登城所分 得之系爭土地，位於關西往來新埔之交通要衝，經年被堆 置因天災人禍而異死他鄉之骨骸，其基於悲天憫人心懷， 另為求地方安寧，故利用其擁有位於118 縣道有坡度之土 地，祭祀客死異鄉之戰士流民及參與平亂的先祖們，且以 無主孤魂為享祀人，依一般慣例稱為「萬善祠」，但唯恐 後人淡忘而無人祭拜，於是向地政機關申報為「萬善廟」 ，冀望後代子孫以祭拜宗廟方式虔誠祭拜，交待每年固定 於農曆7 月初87、月15日中元節及逢年過節祭拜等語（見 被告答辯附件卷第2 、3 頁）。另參酌原告主張萬善廟為 開放式的建築物，任何人均可自由進出，倘地主已不住在 當地，受託人之子孫未善盡管理照顧及祭拜時，任何人隨 意進入祭拜而無法拒絕；原告於每年農曆7 月初8 及7 月 15日中元節會回來祭祀，但因不住在新竹，所以一祭拜完 畢，隨即返回居住地或工作地，而其他事宜，先祖王登城 已委託當地堂兄弟處理，而那些原來王登城所委託的堂兄 弟之後代子孫，也可能忙於其事業，疏於管理照顧及祭祀 ，以致未與在地的堂兄弟間，談起關於萬善廟之事等語（ 見訴願卷第30至35頁）。又被告查訪萬善廟附近居民，其 等稱：「該地原為無名骨骸墳塚，常有酒家、茶店等特種 行業者去拜。萬善廟一直以來，都由十大聯庄及太和宮輪 流整理環境及農曆7 月初8 之拜拜；不知道有無王登城之 子孫參與祭祀。約莫70多年，鎮長以綠化名義向縣政府爭 取60萬元經費，工程完程後結餘11萬餘，萬善廟事宜交由 太和宮負責。」「68年間當地有很多無主骨骸，大家都會 怕，當時北斗里輪值做中元，由黃添、范德源、劉守金發 起撿骨、建廟等建議……縣長同意補助60萬元經費並准予 開發，民眾樂捐約15萬元，共計75萬元，由十大聯庄共38
人至公所開會，黃國成為建廟會長，范德鴻負責撿骨、建 廟，完成後結餘17萬元，全部交給太和宮。」「萬善廟向 來就有，確時不可考，由十大聯庄輪拜。王登城的子孫有 人會自己去拜，但不是王家辦理祭祀。」等語（見訴願卷 第114 至117 頁、第126 至132 頁）。再參酌臺灣宗教研 究會發行之文獻「臺灣宗教的迷信陋習」及新竹縣史文獻 叢書之「古文書的解讀與研究（上篇）」（見訴願卷第11 8 至125 、156 至176 頁）記載有關萬善廟之沿革，以及 原告所附103 年間拍攝之祭祀情形照片，查無祖先牌位或 為記載享祀人、設立人等情（見訴願卷第99、100 、103 至105頁），可知萬善廟之設立及現況，與祭祀公業條例 第1 條所揭示「為祭祀祖先發揚孝道，延續宗族傳統及健 全祭祀公業土地地籍管理，促進土地利用，增進公共利益 」之立法目的不符，其祭祀活動與管理，亦祭祀公業性質 有異。是被告認萬善廟運作情形與民事習慣所稱之祭祀公 業不符，以原處分駁回原告之申請，非屬無據。（四）又原告雖主張系爭土地係由王登城之伯母、母親及嬸嬸所 共同出資購置，後來王家因分家，而分配給王登城，日據 時期再由王登城申報設立等語。惟查，原告提出光緒元年 乙亥歲拾壹月，由王登城之伯母鄒氏、母親沈氏及嬸嬸姜 氏共同承買林奕隆水果處坐落下灣仔萬善祠崁腳下契約書 ，縱然屬實，僅證明鄒氏、沈氏、姜氏3 人購買系爭土地 之事實，然無法由該買賣契約書及土地登記謄本記載，證 明所有權登記為「萬善廟」、管理人「王登城」之系爭土 地，係以祭祀為目的而由王登城獨立出資財產設立。況且 ，被告查訪萬善廟附近居民，其等稱：「聽說土地是王家 施出的，真正成立時間及設立人不清楚」、「萬善廟是我 們王家的」、「土地應屬萬善宮的，不屬於個人的」、「 不知道土地所有權其家族活動」、「王登城為土地登記之 管理人，是否由其獨資設立不清楚」、「據父親口述，該 土地原為當時杜三埤的有錢人杜三施出做塚埔。王登城是 包工，資金是大家出的」、「王登城施出的」、「土地是 我們杜家施出做為塚埔使用；萬善祠是大家出資蓋的，不 是王登城獨資設立」等語（見訴願卷第114 至117 頁、第 126 至132 頁）。可知受訪者對於萬善廟之原始設立者、 土地及資金提供者為何人，說法紛歧不一，原告所提上開 證據，尚不足以證明王登城提供系爭土地作為萬善廟祭祀 公業之財產。退而言之，縱使原告主張系爭土地係王家所 提供之情屬實，然萬善廟運作情形既與民事習慣所稱之祭 祀公業不符，已如前述，該部分主張亦不足作為有利於原
告之認定，附此敘明。
六、綜上所述，萬善廟並無祭祀公業之性質及事實，不符設置祭 祀公業之要件。原告之主張，為不可採。從而，被告所為處 分，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤 銷，並請求判命被告作成准予核發祭祀公業萬善廟派下全員 證明書，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 21 日 臺北高等行政法院第六庭 審判長法 官 蕭惠芳
法 官 鍾啟煒
法 官 侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 10 月 21 日 書記官 徐偉倫