臺北高等行政法院判決
104年度訴字第410號
104年9月17日辯論終結
原 告 臺灣省農工企業股份有限公司
代 表 人 何華勳
訴訟代理人 黃旭田 律師
洪嘉呈 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 陳錦慧
上列當事人間地籍清理條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決
如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣桃園市○○區（改制前桃園縣○○○市○○段 819 、879 地號土地，原登記名義人為「臺灣煉瓦株式會社 」（所有權權利範圍分別為8640分之960 、2160分之255 ） 及「蓬萊紙業株式會社」（所有權權利範圍分別為400 分之 20、216000分之20600 ）（以下合稱系爭土地），經被告民 國98年7 月10日府地籍字第09802647061 號公告為「以日據 時期會社或組合名義登記之土地及建物」，公告申請登記期 間「自98年7 月31日起至99年7 月31日止共1 年」，期間原 告及訴外人臺灣工礦股份有限公司（下稱臺灣工礦公司）雖 各有申請更正登記案件，然均被被告所屬中壢地政事務所駁 回，被告遂以103 年3 月21日府地籍字第10300613971 號公 告（下稱系爭公告）辦理第一次代為標售，並於103 年7 月 2 日開標。嗣被告於辦理標售保管款存入專戶後以103 年11 月5 日府地籍字第1030274271號函通知原告領取價金，原告 不服被告辦理系爭土地代為標售，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張略以：（一）系爭公告其中代為標售系爭土地之部 分，已侵害原告依法院判決辦理登記系爭土地所有權人之權 利地位；又原告若可經由本件訴訟確認原處分即系爭公告之 違法性，亦可享有提起國家賠償之確認利益。至於原處分既 經執行完畢，且系爭土地已被登記予第三人，原告已無法主 張撤銷原處分，自係合法提起本件訴訟。（二）系爭土地之 爭議，已有內政部99年6 月21日台內地字第09901167781 號 函及99年6 月21日台內地字第09901167782 號函、經濟部99 年5 月25日經營字第09902630190 號函及99年6 月23日經授
營字第09920363990 號函釋在案，認為應屬原告漏未登記之 財產，原告亦已依法申請辦理更正登記，僅係因為與訴外人 臺灣工礦公司等尚有相關訴訟而暫時未能登記，並非地籍清 理條例第3 條第1 項前段規定所謂「權利內容不完整或與現 行法令規定不符」之情形，應依被告100 年4 月27日府地籍 字第1000153310號函，俟司法訴訟結果，重新辦理登記，而 不屬於代為標售之範疇；又內政部與經濟部已函釋說明系爭 土地應屬原告所有，系爭土地不符同條項後段規定所謂「未 能釐清權利內容及權屬者」。是被告代為標售，自屬違法。 （三）被告既已明知有前述內政部及經濟部函文表明系爭土 地為原告所有、原告已向中壢地政事務所申請登記，而中壢 地政事務所經審查無誤並公告在案，且曾由被告依法進行訴 外人異議之調處，並收受訴外人因不服調處結果而對原告提 起訴訟之起訴狀繕本等情。則被告實無任何理由主張其不知 原告為系爭土地之實質所有權人，在代為標售系爭土地時， 依法應以書面通知原告，以確保利害關係人知悉相關資訊， 並讓原告得以適時以言詞或書面陳述意見，已違背正當法律 程序。且中壢地政事務所駁回通知書向原告說明：俟本案產 權歸屬經司法訴訟有所確定後，再依判決結果辦理登記。原 告收受後基於信賴被告（行政機關）之通知，因此盡力與訴 外人進行相關訴訟，嗣後皆獲得勝訴判決，原告在客觀上有 表現其信賴之事實。然被告竟在前揭訴訟判決確定前，逕自 代為標售系爭土地；另被告於98年7 月10日府地籍字第0980 2647061 號公告以：「六、原權利人或其繼承人屆期未向該 管土地登記機關（地政事務所）申請登記者，除公共設施用 地外，依本條例第11條第1 項規定，由本府代為標售。」等 語，然而原告既已向被告所屬中壢地政事務所申請登記，並 經該所公告經審查無誤，如無異議將系爭土地更正登記為原 告所有。可見，被告竟在明知原告為系爭土地之實質所有權 人，並依法申請更正登記之情況下，仍擅自代予標售系爭土 地，有違背原告之信賴保護。（四）被告稱本案曾經經過調 處，但後來進入司法程序的情形如何，判決結果如何，我們 從來不曾知悉過云云，由上說明，顯屬卸責之詞。又竟以其 所屬中壢地政事務所之土地登記簿上沒有民事訴訟相關註記 而推卸責任，實有不當，其未確實依地籍清理未能釐清權屬 土地代為標售辦法（下稱代為標售辦法）第4 條第2 款規定 ，查對地籍資料以確認是否依法符合得代為標售之標的，不 符合「得代為標售」之條件。（五）綜上，被告逕予代為標 售系爭土地一事，已違反地籍清理條例第3 條、第11條之規 定，更有違反正當法律程序及原告之信賴保護。並聲明求為
判決確認原處分中代為標售系爭土地之部分違法。三、被告則以：（一）系爭土地原登記名義人「台灣煉瓦株式會 社」、「蓬萊紙業株式會社」，前經被告98年7 月10日府地 籍字第09802647061 號公告為「以日據時期會社或組合名義 登記」之土地，應依地籍清理條例第18條第1 項及施行細則 第16條規定申請更正登記為原權利人（股東組合員或其繼承 人）所有，受理更正登記之期間自98年7 月31日起至99年7 月31日止，先後有臺灣工礦申請更正登記案件（中壢地政98 年10月29日收件壢登字第421890號），經中壢地政駁回後提 起訴願、行政訴訟甚至最高行政法院均遭駁回、及原告亦於 中壢地政99年7 月1 日收件壢永字第002950-002960 號申請 更正登記案件，案經被告就原告及臺灣工礦公司更正登記案 辦理調處，臺灣工礦公司因不服調處結果提起民事訴訟，因 此兩登記案件均遭中壢地政駁回，原告並未就駁回登記案件 而提起訴願及行政訴訟等行政救濟。（二）系爭土地係都市 計畫農業區土地，且查無相關登記申請案件，被告爰依地籍 清理條例第11條規定以系爭公告辦理代為標售。又依行為時 標售辦法第19條規定，原告與臺灣工礦公司之民事訴訟並未 依民事訴訟法第254 條第5 項規定申請於土地登記資料中註 記，就土地登記之外觀無法辨識；被告辦理代為標售公告期 間（自103 年3 月31日起至103 年6 月30日）至開標時（10 3 年7 月2 日上午10時以前），亦無相關權利人檢具標售辦 法第18條及第19條第1 項第1 款規定之文件，向被告申請停 止標售或暫緩標售，或向中壢地政申請更正登記，被告爰仍 依地籍清理條例規定進行標售，應屬適法。（三）系爭土地 開標之後，得標人及優先購買權人已繳清價金，並於中壢地 政辦理移轉登記完畢，依民法第759 條之1 規定，原告僅得 依被告103 年11月5 日府地籍字第1030274271號函通知及相 關規定辦理申領價金事宜等語資為抗辯。並聲明求為判決駁 回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按地籍清理條例第11條規定：「（第1 項）第17條至第26 條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除 公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售 ：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記 而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴 願決定或法院裁判駁回確定。（第2 項）前項情形，相關 權利人有正當理由者，得申請暫緩代為標售。（第3 項） 前2 項代為標售之程序、暫緩代為標售之要件及期限、底 價訂定及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。
」第17條第1 項規定：「以日據時期會社或組合名義登記 之土地，原權利人或其繼承人應於申請登記期間內提出有 關股權或出資比例之證明文件，向該管登記機關申請更正 登記為原權利人所有。」次按內政部依上開條例第11條第 3 項授權訂定之行為時地籍清理未能釐清權屬土地代為標 售辦法第18條第1 項規定：「直轄市或縣（市）主管機關 辦理標售期間，土地有下列情形之一者，應停止標售：一 、法院或行政執行處囑託辦理查封、假扣押、假處分或破 產登記。二、公告徵收。三、依法禁止移轉。」第19條第 1 項規定：「土地有下列情形之一者，得由相關權利人檢 具理由及證明文件，申請暫緩標售：一、不服異議調處結 果，於期限內向管轄法院提起訴訟，尚未判決確定。二、 經申報或申請登記遭駁回，已於期限內提起訴願或訴請法 院裁判，尚未確定。三、標售土地於決標或登記為國有前 ，真正權利人依本條例規定申報或申請登記。四、其他具 有正當理由經直轄市或縣（市）主管機關同意。」次按所 謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行 為；至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明 或就法令所為之釋示，對人民之權利尚不發生具體之法律 上效果，即非行政處分。
（二）查系爭公告記載：「主旨：本府代為標售103 年度第一批 地籍清理未能釐清權屬土地建物。依據：……。公告事項 ：一、本批代為標售土地及建物標示、面積、土地使用情 形、……、標售底價及保證金金額：詳后附標售土地及建 物清冊。二、公告起迄日期：…自103 年3 月31日起至10 3 年6 月30日止共3 個月。三、受理投標期限及方式：… …。四、開標日期及地點：……。五、得參加投標之對象 ：六、有意投標者，於公告日起至開標前1 日辦公時間至 下列處所索取。……九、相關權利人對標售之土地及建物 有需依本標售辦法第19條規定申請暫緩標售者，應於開標 前（103 年7 月2 日上午10時以前）檢具理由書及證明文 件向本府提出，逾期不予受理。十二、……。」此為被告 依地籍清理條例第13條第1 項「直轄市或縣（市）主管機 關代為標售土地前，應公告3 個月」之規定辦理標售作業 之公告，就標售之土地、建物及相關權利人得於標售前依 標售辦法第19條規定申請暫緩標售等情，其性質為觀念通 知，尚未對相關權利人發生具體之公法上法律效果，已難 逕認係行政處分。則依行政訴訟法第6 條「確認行政處分 無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告
有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已 執行而無回復原狀可能之行政處分，或已消滅之行政處分 為違法之訴訟，亦同」之規定，原告請求確認系爭公告中 代為標售系爭土地之部分違法一節，已屬無據。（三）縱認系爭公告為行政處分，惟系爭土地前經被告依行為時 地籍清理條例第3 條第1 項第2 款、第17條、第18條及同 法施行細則第4 條規定，以98年7 月10日府地籍字第0980 2647061 號公告（見答辯卷第1 頁）為「以日據時期會社 或組合名義登記之土地及建物」，申請登記期間「自98年 7 月31日起至99年7 月31日止共1 年」，原權利人或其繼 承人應於申請登記期間內提出有關股權或出資比例之證明 文件，依地籍清理條例第18條第1 項及施行細則第16條規 定，申請更正登記。期間有臺灣工礦公司申請更正登記案 件，經中壢地政事務所以98年11月23日壢登駁字000322號 通知書駁回及訴願、行政訴訟確定（見答辯卷第137 頁以 下）；及原告申請更正登記案件，因訴外人臺灣工礦公司 及丁龍彥提出異議，經被告100 年3 月21日作成調處結果 （見答辯卷第26頁），異議人不服調處結果而向臺灣桃園 地方法院（下稱桃園地院）起訴，嗣經中壢地政事務所以 100 年4 月29日壢登駁字第000117號通知書駁回原告申請 （見本院卷第40頁），原告亦未提起訴願及行政訴訟。則 被告依地籍清理條例第11條第1 項第2 款、第3 款規定代 為標售系爭土地，於法自屬有據。原告主張系爭土地非屬 地籍清理條例第3 條第1 項前段「權利內容不完整或與現 行法令規定不符」之情形云云，尚非可採。
（四）原告另主張內政部與經濟部已函釋說明系爭土地應屬原告 所有，系爭土地非屬地籍清理條例第3 條第1 項後段未能 釐清權利內容及權屬者，被告不應代為標售；又被告既明 知原告為實質所有權人，在代為標售系爭土地時，未以書 面通知原告，違背正當法律程序；且駁回通知書既載明俟 本案產權歸屬經司法訴訟有所確定後，再依判決結果辦理 豋記，被告竟在訴訟判決確定前代為標售系爭土地，已有 違背原告之信賴保護之違法云云。惟查：
⑴系爭土地雖經原告申請更正登記，並經被告審查通過而予 以公告，然公告期間經訴外人提出異議，依地籍清理條例 第9 條規定：「（第1 項）土地權利關係人於前條公告期 間內，得以書面向該管登記機關提出異議，並應檢附證明 文件；經該管登記機關審查屬土地權利爭執者，應移送直 轄市或縣（市）主管機關調處。（第2 項）直轄市或縣（ 市）主管機關為前項之調處時，準用土地法第34條之2 規
定，進行調處。不服調處者，得於收受調處結果通知次日 起30日內，向管轄法院提起訴訟；屆期未提起訴訟者，依 原調處結果辦理。」復經被告調處結果，認依經濟部99年 5 月25日經營字第09902630190 號函及內政部99年6 月21 日台內地字第09901167781 號函，系爭土地應屬原告所有 等情在案。然嗣異議人即訴外人臺灣工礦公司及丁龍彥分 別向桃園地院提起民事訴訟，是系爭土地之權屬仍未能釐 清，原告主張內政部與經濟部已函釋說明系爭土地應屬原 告所有，非權屬未能釐清云云，自非可採。況由訴外人臺 灣工礦公司及丁龍彥對本件原告提起之民事確認系爭土地 所有權存在訴訟，縱受敗訴判決，其判決效力亦僅係確認 訴外人等並非系爭土地所有權人，非可逕謂本件原告即為 系爭土地所有權人。且被告於代為標售公告前及標售前亦 經查詢並無相關更正登記申請案件（見答辯卷第182 頁、 第195 頁），而法令亦未規定被告在代為標售時負有通知 原告之義務，是原告主張被告明知其為實質所有權人，於 代為標售時未通知原告，違背正當法律程序云云，亦屬無 據。
⑵另中壢地政事務所100 年4 月29日壢登駁字第000117號駁 回通知書說明欄內，固載有俟本案產權歸屬經司法訴訟有 所確定後，再依判決結果辦理登記等語，惟原告之申請案 仍屬經被告駁回，原告如有不服，本應依法提起訴願及行 政訴訟救濟，該通知書附註欄申請人應行注意事項第一點 亦已教示原告不服駁回者得提起訴願等語。惟原告未對該 駁回通知書依法提起行政救濟，亦未依通知書附註欄第二 點「申請人為防止其登記申請受到妨害，倘有符合土地法 第79條之1 規定之情形，得於提起訴願或訴請司法機關裁 判時，申請預告登記，或依法聲請法院囑託辦理限制登記 ，或依民事訴訟法第254 條規定辦理已訴事實之註記登記 」辦理（見答辯卷第189 頁至194 頁），自無標售辦法第 18條第1 項規定應停止標售之情形。原告復未依同辦法第 19條第1 項規定申請暫緩標售系爭土地，則被告代為標售 系爭土地，於法自屬有據，原告主張受有信賴保護一節， 洵無足採。
（五）綜上所述，原告上開主張均非可採，其訴請判決如聲明所 示，為無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果 不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 8 日 臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 胡方新
法 官 蘇嫊娟
法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 104 年 10 月 12 日 書記官 樓琬蓉
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