高雄高等行政法院裁定
104年度停更一字第1號
聲 請 人 黃建源
蘇益生
王誌明
薛智仁
趙滿足
林明春
于錦鳳
何金鎮
薛水源
黃瓊瑤
葉聖儒
黃冠盛
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
蔡易廷 律師
簡凱倫 律師
相 對 人 高雄市政府
代 表 人 陳菊
訴訟代理人 陳偉德
莊鈺德
參 加 人 誠毅紙器股份有限公司
代 表 人 鍾子毅
訴訟代理人 張名賢律師
劉怡孜律師
上列當事人間環境影響評估法事件，聲請人聲請停止原處分之執
行，經本院104年度停字第4號裁定後，相對人及參加人不服提起
抗告，嗣經最高行政法院104年度裁字第1150號裁定廢棄發回，
本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請訴訟費用及發回前抗告審訴訟費用均由聲請人負擔。 理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行 政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分 或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者， 得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或 原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第 116條第1項、第2項定有明文。故聲請停止執行之要件，行
政法院必須審查：(1)原處分或決定之執行是否將發生難以 回復之損害？(2)是否有急迫情事？(3)是否於公益無重大影 響？(4)原告之訴是否非顯無理由？申言之，聲請停止執行 必須符合上述4要件，如缺其中之一，即應予駁回。而所謂 「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫 情事」，係指「須有避免難以回復損害之急迫必要性」；所 謂「難於回復之損害」則係指其損害不能回復原狀，或不能 以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復 困難之程度而言，至當事人主觀上難於回復之損害當非屬該 條所指之難於回復之損害。又聲請人對於原處分或決定之停 止執行，確符合上述要件等情，自須盡釋明之責（最高行政 法院100年度裁字第2408號裁定參照）。二、本件聲請意旨略謂：
㈠、程序事項：聲請人有聲請停止執行之當事人適格： ⒈暫時權利保護之當事人適格，依學者陳英鈐之見解：「誰有 權申請暫時停止執行等措施，和撤銷訴訟的訴權範圍基本上 是一致的」，基於相同法理，得提起撤銷訴願之聲請人，自 應具有提起暫時權利保護之當事人適格，以確保其本案之權 利於終局判決前仍得予以實現。
⒉按環境影響評估法（下稱環評法）為保護規範，而當地受開 發行為所影響之居民對相對人於民國100年11月11日以高市 府四維環綜字第1000124768號公告審查結論（下稱系爭環評 審查結論即原處分）係具有法律上利害關係，自得提起訴訟 主張系爭環評審查結論侵害其權利。環評法為保護規範，而 環評法第5條第1項、第7條、第8條之規定，旨在保障開發行 為當地居民生命、身體、財產權益及程序參與權不因開發行 為而遭受不利益影響之保護規範。是以，開發行為之當地居 民對於第一階段環評審查結論應認具有法律上利害關係，得 提起撤銷訴訟即具原告適格。則本件聲請人就原處分均具有 提起撤銷訴訟之當事人適格，因此於本件停止執行之聲請， 具有當事人適格。
⒊次按環評法施行細則第20條及第22條規定可知，「開發行為 所在地之鄉（鎮、市、區）以及毗鄰鄉（鎮、市、區）」的 當地居民，其生命、身體、財產等權益，均在環評法之保護 範圍內。依「高雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響 說明書」（下稱系爭環說書）第4-1頁所載，本計畫申請開 發基地係位於高雄市永安區（下稱永安區），本件聲請人均 為居住於開發行為所產生環境影響範圍內之永安區居民，且 所擁有之養殖魚塭均位於開發行為產生環境影響之範圍內。 次查，本件開發案於100年9月2日所召開之環評審查會議，
多位環評委員指出本件開發案製程所用之化學物質仍有毒性 、環境污染性、生態毒性，部分會揮發到空氣中，或是存在 於放流水內，而影響基地周圍之養殖敏感環境（詳後述）， 且環境污染具有擴散性，當污染藉由空氣、水文、生態活動 等媒介擴散出去，故難謂開發行為造成之空氣污染、水質污 染不會對當地居民之生命權、身體權、財產權造成影響；又 原處分係以有條件通過第一階段環評程序，而未實施第二階 段環評，已影響聲請人依環評法第8條以下所賦予當地居民 參與第二階段環評之程序參與權。換言之，聲請人等當地居 民之生命權、身體權、財產權及程序參與權皆受到環境影響 評估法之保護，故對原處分皆具有利害關係甚明，自得依行 政訴訟法第4條規定提起本件撤銷訴訟。基此，聲請人就原 處分均具有提起撤銷訴訟之當事人適格，已如前述，本於相 同法理，於本件停止執行之聲請，亦具有當事人適格，自無 疑問。
㈡、實體事項：
1、本件系爭開發案環評審查結論之違法性甚為明確，顯然欠缺 立即執行之公益，自應立即停止系爭審查結論之效力，以維 護依法行政原則及風險預防原則之落實：
⑴按「行政處分之合法性顯有疑義時，即不論該處分之執行， 是否將發生難以回復之損害，有無急迫情事，是否為維護重 大公共利益所必要，受理訴願機關或原行政處分機關得依職 權或依申請停止執行。此規定即表明合法性顯有疑義之行政 處分，不具立即執行之公益，係法治國家之依法行政原則之 具體化，而為維護憲法原則之重大公益所要求。．．．。」 「在上開基本法理下對行政訴訟法第116條第2項所定構成要 件之詮釋：(1)按行政訴訟法第116條第2項所定．．．，其 構成要件之詮釋，不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查 『行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害』， 而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查『 停止原處分之執行是否於公益有重大影響』或『本案請求在 法律上是否顯無理由』，因為此等審查方式過於形式化，將 失去對『權利保全制度』基本價值之回顧。(2)故比較穩當 的法律觀點為：把『保全之急迫性』與『本案權利存在之蓋 然率』當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間 有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標 準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝 訴機率值或許可以降低一些。」最高行政法院99年度裁字第 2032號、103年度裁字第1127號裁定足資參照。因此，如行 政處分之合法性顯有疑義，而原告提起撤銷該處分之訴訟具
有高度勝訴可能性之情況，則容任該違法明確之行政處分持 續執行，即與依法行政原則不符，更將衍生不必要之爭訟。 尤有甚者，在以環評審查結論為停止執行之聲請標的之情況 ，設若審查結論之違法性明確而有遭行政法院撤銷之高度可 能性，如不先停止該審查結論效力之續行，則開發單位必然 加速施工以造成既成事實，進而導致本案訴訟法院僅得依行 政訴訟法第198條第1項作成情況判決，殊不足以確保預防原 則之落實。
⑵經查，本件相對人100年9月2日第二次環評審查委員會中， 環評委員就諸多涉及環評法第8條對環境有無重大影響之事 項提出質疑，惟相對人未待參加人就上開涉及應否進行第二 階段環評之事項補充資料、釐清後再行討論，即違反「高雄 市政府環境影響評估審查委員會組織規程」第8條應以決議 之方式進行表決之規定，於當次會議逕由主席裁示通過，嗣 於審查結論作成後，再由相對人通知參加人補充說明，其決 議程序已有嚴重之瑕疵；且觀諸相對人於101年1月6日持續 針對本件製程原物料致癌性及廢水是否全數回收等重要事項 提出審查意見，則相對人環評審查會於作成本件審查結論時 ，是否基於充足及正確之資訊所為，亦顯非無疑，此部分有 關系爭審查結論違法性明確之論述業經前審裁定論述綦詳， 並經本件發回裁定所維持，足見系爭審查結論合法性顯有疑 義一節，遞經前審及最高行政法院所確認在案，自屬甚為明 確。
⑶況查，本件相對人一再主張其係依行政院環境保護署所頒訂 之「環境影響評估書件定稿或補正事項確認作業要點」（下 稱環評書件補正確認作業要點），於系爭環評審查結論作成 後，再分別於101年1月6日、2月2日命參加人補充說明。依 前開「環評書件補正確認作業要點」第三點明確規定：「環 境影響評估書件經本署環境影響評估審查委員會（以下簡稱 委員會）審查通過後，開發單位依委員會決議事項提送補充 、修正事項或環境影響評估書件定稿（以下簡稱書件），其 經委員、專家學者或相關機關確認之作業規定如下：（一） 委員會幕僚作業單位函送、傳真書件或電子文件予委員、專 家學者或相關機關。．．．。」足見依前開確認作業要點規 定，環評主管機關如欲於審查結論作成後，更行命開發單位 補正環評書件內容，其所命補正事項必須先經環評審查委員 會作成決議，並於開發單位依決議事項補充資料後，再將該 等補正之資料分送環評委員確認。然而，本件相對人前述命 參加人補充說明之事項，既未於事前先經環評審查委員會作 成決議，事後復未將參加人補送資料送環評委員確認。是系
爭環評審查結論之作成顯然規避環評合議審查制度，其違法 性至為昭然。
⑷第按「（第1項）開發行為對施工及營運期間所產生之點源 及非點源污染，應予預防、管理並訂定因應對策。廢（污） 水應妥善處理，始得排放；其經前處理，排放至既有之污水 下水道系統者，應附該有關主管機構之同意文件。自行規劃 設置廢（污）水處理設施者，應併案進行現場調查、分析及 影響預測，並承諾依計畫實施或引進污染源前先完成試運轉 。（第2項）開發行為產生之廢（污）水排放至河川、海洋 、湖泊、水庫或灌溉、灌排系統者，應評估對該水體水質、 水域生態之影響，並訂定因應對策。．．．。」開發行為環 境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第12條規定甚明 。是如參加人規劃將系爭開發案所生之廢水排放至鄰近水體 ，自應依前開準則規定，先行辦理現場調查、分析及影響預 測，再依其影響訂定因應對策。參加人於抗告程序中固辯稱 其已將全部廢水回收再利用云云，惟觀諸系爭開發案環說書 「圖5.6-4」，參加人仍於永安區重要水利系統竹仔港排水 設置排水放流口（請參環說書第5-44頁），且環說書「圖5. 6-1用水平衡圖」明載：「（南區事業廢水）雨天時不需澆 灌故南區採部分放流」（請參環說書第5-40頁），已見參加 人稱廢水全部回收云云，並非實在。實際上，參加人於100 年6月17日環評審查委員會中，回覆余烈委員針對廢水處理 之詢問時明確謂：「．．．廢污水處理後作為（澆）灌使用 約佔72%、放流約佔28%，．．．詳P5-42圖5.6-1」；另參加 人於100年9月2日審查會時，回覆湯毓勳委員針對污水處理 之提問，亦謂：「．．．且70%以上廢水作為回收澆灌使用 。規劃放流水排入竹仔港溪，其位置詳P5-46圖5.6-4」，顯 見系爭開發案南區製程事業廢水仍須排入竹仔港溪，則參加 人辯稱事業廢水全數回收云云，顯非事實。
⑸參加人既將系爭開發案事業廢水排入竹仔港溪，自應依前開 環評作業準則第12條規定辦理。惟遍觀系爭開發案環說書內 容，並無系爭開發案事業廢水內容之分析，及其排入竹仔港 溪後對該水體之影響評估，參加人自不可能依不存在之評估 結果擬訂環境影響因應對策。實則，依環評作業準則第8條 之規定，環評書件內容立論需有依據，其影響分析需有客觀 、科學之依據。然查，相對人於系爭審查結論作成後，始於 101年1月6日請參加人提出製程原物料成分及致癌性，以及 污水處理設備之處理流程、效率等涉及評估事業廢水對水體 影響之基礎資訊，自無於系爭審查結論作成前分析事業廢水 對竹仔港溪之影響並擬訂因應對策之可能。是系爭開發案環
說書違反前開環評作業準則第8、12條之規定，彰彰甚明。 故系爭開發案審查結論之違法性既臻明確，則該審查結論日 後於本案訴訟遭到撤銷之蓋然率亦屬甚高，自無立即執行之 必要。
2、系爭開發案審查結論之執行，將對永安區當地環境法益產生 諸多難以回復之損害，自有停止該審查結論之效力之必要： ⑴按「．．．暫時性之保護，法院在審查時更會傾向於現有資 料形式外觀審查，並以『利益大小』及『時間急迫性』作為 權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急 迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。．．． 。」最高行政法院102年度裁字第1235號裁定足資參照。又 本院103年度停字第17號裁定明謂：「行政法院在判斷是否 准予停止執行時，應考量原處分或決定之執行是否將發生難 於回復之損害，且有急迫情事二積極要件；以及停止執行對 公益有．．．無重大影響，或原告之訴在法律上是否顯無理 由二消極要件。上開二積極要件並無實質內涵上的差異，應 視為同一要件而為一體判斷，亦即凡有發生難以回復之損害 者，即應認有停止執行之緊急必要性。」從而，停止執行之 聲請是否具有急迫性，厥應考量個案所欲保全之權利性質； 設若欲保全之權利一遭損害即難以回復，此時即應認該案停 止執行之聲請具有急迫性。是按「．．．環評法施行細則第 19條規定．．．上開第2款至第7款對環境有重大影響情形對 環境所造成之損害，性質上均屬難於回復之損害。是以經審 查未通過環境影響評估之同法第5條第1項對環境有不良影響 之虞之開發行為，在上開施行細則第19條第2款至第7款情形 ，對環境包括居民健康安全有造成難於回復損害之高度可能 性，亦即將發生難於回復之損害。」最高行政法院99年度裁 字第2032號裁定闡釋已明。職是，如聲請人所欲保全之環境 法益有環評法施行細則第19條第2款至第7款所列舉情形者， 自應認該權利所受之損害難以回復，而有停止該審查結論效 力之急迫性。
⑵經查，依行政院農業委員會漁業署102年11月29日漁四字第1 021346478號函已明確指出：「．．．查本署為改善生產區 水質，自98年迄今陸續投入3.67億餘元經費改善生產區之供 、排水管線，本案應請貴局就興建紙廠與原申請劃出生產區 之目的不符，恐有影響生產區內養殖業者權益及政府協助養 殖漁業發展之努力，請慎思。」已見系爭開發案對於聲請人 等永安區養殖戶之權益影響極鉅。再依相對人101年1月6日 之審查意見亦謂：「該公司於環境影響說明書中屢次提到： 『竹仔港排水因承受上游社區、工廠及地表排水等各類水源
，其水質不符養殖業者需求，故未抽取作為魚塭使用。惟竹 仔港為永安區重要排水系統，本案應僅慎規劃生產污水處理 設施及排水動線，部分排入竹仔港排水系統仍不可避免有滲 入土壤之虞。考量竹仔港系統縱跨永安區及永華養殖漁業生 產區，因此建議該公司生產排水應經檢驗以符合養殖用水標 準始得排入竹仔港為宜。倘陸域地面水體屬丁類及戊類，不 適合作為水產用水。」另鄭蕙玲委員於100年9月2日之審查 委員會中也表示：「基地位於高經濟價值的石斑魚養殖專區 之間，污水排放應採較嚴格之水體標準，如灌溉用水，以減 輕污水經由滲透或逕流污染鄰近魚塭，危害人體健康。」足 見系爭開發案與當地環境確顯不相容，而對當地環境有環評 法施行細則第19條第2款所稱「與環境資源或環境特性，有 顯著不利之影響者」之情事，揆諸前開最高行政法院裁定意 旨，自有聲請停止系爭審查結論之急迫性。況且本件開發案 之基地北方係規劃為員工宿舍、餐廳及相關必要服務設施， 而基地南方則規劃為廠房，因開發單位已開始動工，至103 月11日7日為止，基地北方目前已興建數棟3層樓高之建物、 基地南方亦已整地完畢開始興建中，而多位環評委員已表示 本件開發案製程所用之化學物質仍有毒性、環境污染性、生 態毒性，部分會揮發到空氣中，或是存在於放流水內，而影 響基地周圍之養殖敏感環境，已如前述，顯見聲請人所有之 優良養殖魚塭，將因施工及營運所生之廢棄、污水、廢棄物 等污染而受到嚴重破壞，耗費龐大之整治費用亦難回復原有 養殖環境之狀態，而有難以回復之損害之情形，本件顯有保 全之急迫性甚明。
⑶第按「．．．上開規定所謂難於回復之損害，係指其損害不 能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如 為執行可認達到回復困難之程度而言。．．．原裁定據以論 明抗告人美麗灣公司所實施之美麗灣渡假村興建工程有對杉 原灣之海洋生態及自然景觀造成影響之虞，故於原處分經審 查確定合法之前，抗告人美麗灣公司一旦繼續施工，將對相 對人所居住之環境造成難於回復之損害，而其本於環評法所 授與不因開發行為而遭受顯著不利影響之權益，亦無從回復 ，實有停止之必要；．．．核與行政訴訟法第116條第2項規 定及上揭說明相合，亦與經驗法則或證據法則等無違。．． ．。」最高行政法院102年裁字第1554裁定足資參照。足見 遭開發行為所破壞之權利，如其損害無法以金錢填補者，即 屬行政訴訟法第116條第2項「難於回復」之損害。且鑑於生 態環境之「不可逆性」，不論何種開發行為，一旦對當地環 境有不利影響，該不利影響自屬「難以回復」之損害。
⑷本件於100年9月2日所召開之環評審查委員會中，多位委員 已就系爭開發行為所排放之廢水對當地地下水之不良影響一 節提出說明，諸如：1.葉桂君委員第3點意見認為：「竹仔 港底部與滯洪池仍有透水性，放流水中殘留污染物仍有可能 滲入當地地下水被養殖池抽用，所以處理完之合格放流水排 放至不影響場址附近石斑養殖地表與地下水之系統。」2.李 錫珍委員也明確指出：「本區為農業區在發展石斑魚養殖計 畫中規劃進排水養殖設施，主要是要維持養殖區安全環境， 本案設廠恐怕對環境包括廢水滲入土壤污染淺層地下水，因 急雨造成竹仔港排水溢淹至魚塭造成水產物污染等，都將影 響整區養殖物的安全性。該養殖物以外銷為主，如因工業區 污染致遭檢出不合規定之物質將使整區甚至該養殖產業發展 遭受重大打擊。」3.相對人所屬海洋局亦認為：「．．．本 案應謹慎規劃生產污水處理設施及排水動線，部分排入竹仔 港排水系統仍不可避免有滲入土壤之虞。．．．。」顯見系 爭開發行為顯有污染永安區地下水之虞，而將對當地環境產 生不可逆之破壞，則該開發行為之續行自將對當地環境產生 「難於回復」之損害。是揆諸前揭本院103年度停字第17號 裁定意旨，即應認本件有停止系爭開發案審查結論效力之急 迫性。
⑸況且，觀諸系爭審查結論之附款載有：「應提報土石方運送 計畫，其計畫內容應包含運輸路線敏感點之環境監測、運送 時間控管、運輸車輛車速管制、污染防治措施及內運土石方 檢測等項目，並於開工前提送環保主管機關。」核此附款內 容之所以包含「內運土石方檢測」之項目，乃係本件開發基 地位於對地下水質極為敏感之養殖漁業區域，而為避免參加 人回填之土石污染該區域地下水之故。此觀本件於100年6月 17日第一次審查會意見中，柯尚余委員第1點意見謂：「需 其他外來土方或可供回填事業廢棄物應明確，其對周遭魚塭 之影響如何及減輕養殖漁民疑慮請補充。」以及100年9月2 日第二次審查會意見中，葉桂君委員亦認為：「請規劃如何 監測以確保回填為來自土資場之磚石及合格優良級配。因為 合法土資場不保證一定提供無污染土壤，前幾個月，環保署 查獲台中某合法土資場掩護非法之污泥收受。」林衍竹委員 於同次審查會中同樣要求：「為確認來自土資場之回填土石 方無受污染之虞，請擬定土石方進場後之抽樣檢驗計畫及控 管機制。」參加人因而應允提出土石方運送計畫等資料即明 。故該附款所訂之土石方運送計畫之提送義務，既為確保系 爭開發案所在區域之地下水免於遭到回填之土石污染，則系 爭開發行為之施工即有污染當地地下水之虞。
⑹再參諸本件100年6月17日召開第一次環評審查會時，陳景文 委員即表示：「開發基地面積達24.57於公頃，整地工程共 需填土69萬立方公尺，土方來源及填土建廠後勢必影響到區 域之排水，尤其在暴雨時，．．．。」另湯毓勳委員於同次 審查會中亦指出本案基地位於淹水潛勢區。是以，系爭開發 案因填土量體巨大，且系爭開發基地位於易淹水地區，故系 爭開發行為之施工即有導致鄰近地區淹水之虞，足見系爭開 發行為於施工階段即對當地環境有不利影響之虞。是系爭開 發案既已開始整地，自有停止系爭開發案審查結論效力之必 要。本件發回裁定所謂系爭開發案僅進行至整地階段，有何 停止執行之急迫性等語，容有誤會。
3、系爭審查結論所附各項負擔僅為相對人所屬環境保護局於10 0年9月2日之環評審查委員會中提出，其擬訂之依據及可行 性均未經環評審查委員會所審認，自難以參加人已承諾履行 上開負擔為由，逕認系爭開發行為之進行已對當地環境無不 利之影響：
⑴按「系爭99年審查結論二謂：『本案經環境影響評估審查委 員會審查後，認定開發單位未來於施工及營運階段時，確實 履行所提各項污染物對環境影響預防及減輕之措施及上述所 附負擔後，已無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條 所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環境影響評 估』等語，似不否認本件開發行為（即中科三期開發計畫） 可能產生的污染物會對環境有重大影響之虞，惟又認定開發 單位未來於施工及營運階段時，確實履行其所擬訂的各項預 防及減輕之措施及審查結論附加之負擔後，已無環境影響評 估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞 ，無須進行第二階段環境影響評估等語，顯係以事先預測的 可能成果，作為免除繼續進行第二階段環境影響評估的理由 ，於論理上倒果為因，不符合環評法第5條第1項、第8條第1 項及第18條規範意旨；又開發單位既尚待未來於施工及營運 階段時，才有可能履行各項預防及減輕之措施及審查結論附 加之負擔，如何於作成審查結論時，即能認定系爭開發行為 『已無』對環境有重大影響之虞（尚未履行，如何已經有成 效）？．．．。」最高行政法院102年度判字第120號判決著 有明文。本件發回裁定固謂：「．．．誠毅公司依該第1點 審查結論，補充、說明及修正環說書送請確認定稿，並承諾 於施工及營運階段切實履行各該負擔，究竟會對環境造成何 不良影響，而有停止執行該第1點審查結論，避免發生難於 回復之急迫必要性？」似認參加人如依審查結論所附負擔履 行後，系爭開發案即對當地無不良影響，而難謂有停止執行
之急迫性。然揆諸前開最高行政法院判決意旨，姑不論系爭 審查結論前述負擔之合法性，惟該等負擔實際上具有「預測 」之性質而具有高度不確定性。是基於風險預防原則及環境 法益之難以回復性，自不應以前述負擔之履行，而逕排除系 爭開發案破壞當地環境之可能性。
⑵況按「本法專用名詞定義如下：．．．二、環境影響評估： 指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社 會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前 以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境 管理計畫，並公開說明及審查。」環評法第4條定有明文。 是縱認系爭審查結論得為負擔之添加，惟該負擔之形成，仍 應以客觀、科學方法分析所得之資料為依據，並需經環評審 查委員會具體討論、決議，始不致流於恣意。惟查，系爭審 查結論所附各項負擔，並未見諸本件100年6月17日召開之環 評審查委員會記錄，而係由相對人所屬環境保護局（下稱環 保局）單方於100年9月2日之審查會議中逕行提出，該等負 擔形成所依據之基礎資料及可行性評估，環保局均無說明， 亦未見該次委員會所討論。故本件審查結論所附負擔之形成 ，顯然欠缺客觀、科學之依據而屬恣意，是縱認參加人將依 該等負擔內容切實履行，亦難謂系爭開發行為不會對當地環 境產生不良影響，而無停止執行之急迫性。
⑶聲請人依環評法所賦予之程序參與權已為學者李建良及臺北 高等行政法院98年度訴字第504號判決及本院98年度訴字第 47號判決所肯認，如本件持續施工且營運，將造成聲請人之 程序權不可回復之損害，顯有保全之急迫性。再者，依環評 法第1條意旨，環評法之立法目的係「為預防及減輕開發行 為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的」而制定 ，不僅明確將「預防原則」（學者或有謂「預警原則」）列 入規範，更彰顯環評法之關鍵制度功能在於透過事前風險評 估及程序參與機制，以預防或減輕重大開發行為對環境、乃 至對當地居民權益之影響，此從環評法第9條、第10條、第1 1條第12款及第12條賦予公民參與及事前風險評估之規範意 旨亦可得出。準此以言，若本件不予停止執行，坐令系爭開 發案持續施工、甚至開始營運，則在環評法事前風險評估之 核心脈絡下，聲請人之程序參與權將遭受終局性、不可回復 性之侵害，畢竟對於已施工完畢且開始營運之開發行為，如 何再為「事前」評估？其程序參與尚有何實質意義？皆殊難 想像，且程序權之侵害亦非事後得以金錢填補，本件若未准 予停止執行，將造成聲請人之程序權受到不可回復之損害， 且本件開發案已開始動工，顯有保全之急迫性甚明。
4、參加人紙業之擴展僅為私人廠商之利益，核非行政訴訟法第 116條第2項所稱之「公益」，自非行政法院決定是否停止聲 請標的之原處分效力時所需審酌，發回裁定以原裁定停止系 爭審查結論之續行，涉及參加人紙業擴展之經濟利益，而認 本件應再探討對公益有無重大影響，容屬誤會： ⑴本件發回裁定雖以：「．．．養殖漁業之經濟利益何以大於 其他行業（包括本件紙業）擴展之經濟利益，本開發案之停 止執行，影響所及是否僅係原裁定所謂減少少數居民就業機 會之經濟損失而已，倘因維護養殖漁業，致能妥為預防及減 輕污染物對環境造成不良影響之其他行業停滯不前（誠毅公 司抗告意旨主張其業已提出全數回收廢水，並補充該資料） ，對公益有無重大影響，容有再予探討之必要。」惟查，誠 毅公司就其事業廢水是否全部回收一節，並未於抗告程序提 出任何補充資料，純屬一己之主張；實則，依系爭開發案環 說書及前述參加人回復審查委員之說明，已見參加人所稱其 事業廢水全數回收云云，殊非事實，則發回裁定所謂「致能 妥為預防及減輕污染物對環境造成不良影響之其他行業停滯 不前」，已有誤會。
⑵況按「．．．本件相對人結合環境影響評估法第23條第8項 及第9項規定後所形成之主觀公權利，其請求內容為要求負 有義務之主管機關，按程序設計採取一連串接續之作為，以 預防或減輕開發行為對環境之重大損害或避免急迫之危險。 因此，在進行利益權衡時，已不能侷限於考量『聲請人之生 命權、身體權及財產權』等私人利益，更應考量對『預防或 減輕開發行為對環境之不良影響』之環境利益．．．。」最 高行政法院99年度裁字第2029號裁定足資參照。是環評主管 機關違法作成環評審查結論，導致當地環境受有重大不利影 響之虞者，當地居民對該審查結論提起撤銷訴訟，並聲請停 止該違法審查結論之效力，以避免擴大環境法益之侵害時， 審理停止執行之行政法院允宜將環境法益之保護納入利益衡 量之思考。經查，本件於100年9月2日所召開之環評審查委 員會中，多位委員已就系爭開發行為所排放之廢水對當地地 下水之不良影響一節提出說明，已如前述，是本件停止執行 之結果，既同時足以維護當地環境法益，則應否停止系爭開 發案審查結論之效力，自應一併將環境法益之保護納入衡量 ，而非單以養殖漁業之經濟利益視之。
⑶再者，僅於對「公益」有「重大影響」之情況者，行政法院 始需駁回已具備停止執行之積極要件之聲請，行政訴訟法第 116條第2項定有明文。又「．．．系爭開發許可處分相對人 是參加人，並非進駐園區之廠商，廠商與參加人間之關係屬
另一法律關係，其廠商之建廠營運個別利益係屬私益，並非 公益。」最高行政法院99年度裁字第2032號裁定論述甚明。 本件聲請停止執行固然涉及參加人擴建紙廠之營運利益，然 究此利益之本質為「私益」，衡諸行政訴訟法第116條之規 定，自無由據此對抗本件以系爭違法審查結論為聲請標的所 保護之環境法益。退步言之，縱認參加人營運利益涉「公益 」，惟停止執行之裁定並非終局、永遠停止參加人繼續施工 ；毋寧，隨本案訴訟之進展，本院仍得依聲請人「本案勝訴 蓋然率」之變動，依職權撤銷已為停止執行之裁定。矧參加 人為取得本件開發設廠之經濟利益，縱已投入初期整地興建 成本及費用，然揆諸無合法之環評審查結論，參加人亦無從 保有其開發許可利益，故於現階段暫時停止執行，亦可降低 參加人繼續投入開發設廠之投資風險，故於系爭審查結論違 法性已臻明確之情況，停止系爭審查結論之效力，反而對參 加人之利益更為有利。從而，縱認參加人營運利益涉及公益 ，惟停止系爭審查結論之效力，亦非對此營運利益有「重大 影響」。
⑷至於參加人雖一再陳稱停止系爭審查結論之效力，將影響當 地居民之就業機會云云。惟參加人就其因系爭審查結論之作 成，進而提供哪些當地居民進入其紙廠工作之就業機會，故 停止系爭審查結論之效力，究與當地居民「就業機會」之喪 失有何具體因果關係？從而足認停止該審查結論之效力將對 「公益」有「重大影響」一節，迄今未曾提出具體資料以供 認定，則其所謂影響當地居民就業機會等語，自不足採。何 況，此所謂「就業機會」至多僅為反射利益之性質，該利益 既非法規範所保護之對象，則其是否該當於行政訴訟法第11 6條第2項所稱「公益」，亦非無疑。從而，本件聲請人聲請 停止系爭審查結論之效力，應與公益無重大之影響，與前開 行政訴訟法規定即無不合。
5、聲請人均為系爭開發行為所在地之高雄市永安區居民，且聲 請人黃建源、王誌明、薛智仁、趙滿足、于錦鳳、何金鎮、 薛水源、黃瓊瑤、葉聖儒、黃冠盛等人均為永安區養殖戶， 並加入永安區漁會；聲請人蘇益生亦於永安區經營養殖漁業 ，並經當選為高雄市養殖漁業發展協會第四屆理事長；聲請 人林明春亦於永安區從事養殖，其雖未加入該區漁會，但乃 永安區之里長，同樣長期參與永安區重要經濟活動之養殖漁 業之發展。且聲請人均係以個人提起本件之聲請，而非以「 高雄市永安區宜居城市促進會」名義為之，又觀之該促進會 之章程及103年7月20日第1次會員大會、理監事會議紀錄， 全未提及系爭開發案審查結論與其內容，足見聲請人確係於
103年8月19日收受高雄市議員方信淵所傳真之系爭開發案環 評審查結論，始知悉系爭開發案業經相對人所屬環評審查會 所決議通過後，由相對人予以公告，此即有方信淵議員上開 傳真函所載傳真日期可證，足見聲請人並無逾期提起訴願之 情事。
6、綜上所述，本件原處分之合法性顯有疑義，且有保全之必要 性，以及無維護重大公共利益之情事，實符合於行政訴訟法 第116條第2項停止執行之要件，為此請求准將相對人於100 年11月11日以高市府四維環綜字第1000124768號函公告「高 雄市永安區誠毅紙器工業區開發案環境影響說明書」審查結 論之行政處分，於聲請人對系爭環評審查結論所提起之行政 救濟確定前，停止其效力、執行，及程序之續行之全部等語 。
三、相對人則以：
㈠、基於法安定性及行政機關執行行政處分公信力維護，於依法 撤銷或變更行政處分前，該行政處分合法有效且具有執行力 ，故此原則上不因提起訴願或行政訴訟而停止執行該行政處 分，此可見諸訴願法第93條與行政訴訟法第116條。查相對 人環評委員會於100年6月17日召開第4次會議審查系爭開發 案，該次會議決議為：「本開發案尚有多項關鍵性環評內容
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