臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第62號
104年7月23日辯論終結
原 告 群祥開發股份有限公司
代 表 人 周經彦
被 告 公平交易委員會
代 表 人 吳秀明
訴訟代理人 蔣慧怡
訴訟代理人 楊琇雲
訴訟代理人 林彥光
上列當事人間公平交易法事件，原告不服被告中華民國104 年2
月2 日公處字第104015號處分書，提起行政訴訟，本院判決如下
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴 訟法第237 條之9 第1 項準用同法第236 條、第218 條再準 用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法 第385 條第1 項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而 為判決。
㈡又公平交易法已於民國104 年2 月4 日修正公佈施行，第48 條修訂為：「對主管機關依本法所為之處分或決定不服者， 直接適用行政訴訟程序。本法修正施行前，尚未終結之訴願 事件，依訴願法規定終結之。」，其立法理由則敘明：鑑於 中央行政機關組織基準法第3 條第2 款定義「獨立機關」為 「依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外， 不受其他機關指揮監督之合議制機關。」但人民不服公平交 易委員會作成之行政處分或決定時，因公平交易法及其他法 規就其訴願管轄並無特別規定，而公平會係行政院所屬之行 政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故現行仍依「訴 願法」第4 條第7 款規定，由行政院管轄之。又司法院大法 官釋字第613 號解釋理由第二段明確說明：「承認獨立機關 之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在 層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督」等語 。因此，若獨立機關所為之行政處分或決定仍受訴願法第4 條第7 款規定，由行政院管轄之，恐有違司法院釋字第613 號解釋之意旨與剝奪公平交易委員會作為獨立機關地位之嫌 。參考日本獨占禁止法之相關當事人得直接向東京高等法院
請求撤銷公正取引委員會處分之行政救濟制度，此係確立競 爭法主管機關為準司法機關及擔任事實第一審之職能。本增 訂條文可維護公平交易委員會獨立機關之專業性與公信力， 及減少行政院對之不必要行政干預。又參考訴願法及公務人 員保障法規定，增訂第2 項有關適用之過渡條文。 ㈢本件處分書做成日期為104 年2 月2 日，原告於同年2 月4 日收受，依程序法從新原則，參酌前揭修法理由，且被告對 此亦無異議而為辯論，對於兩造之訴訟權益既無妨礙，本院 認原告直接依行政訴訟法程序提起本件訴訟，應屬正當，核 先敘明。
二、事實概要：
原告為行銷富旺國際開發公司（下稱富旺公司）銷售之「圓 舞曲」建案，於網路及紙本廣告文宣使用之：「3.5.7.9.11 F 傢俱配置參考圖」，將機電設施空間圖以虛線標示為室內 空間之一部分（下稱系爭廣告，見附件紙本廣告，及原處分 卷甲第7 至32頁），經被告審認該廣告內容係就商品之品質 為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，乃依同法第41條前段規定，以104 年2 月2 日公處 字第104015號處分書（下稱原處分）處罰鍰新臺幣（下同） 20萬元。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴略以：
㈠本建案共25戶，主要建築物分為B 、C 兩棟，樓層規劃相同 ，唯其中B 棟有「機電設施空間」，富旺公司向原告承攬銷 售之餘屋共12戶，屬B 棟者6 戶，其中單數樓層僅3 戶，富 旺公司刊登廣告銷售標的物僅三戶，亦即有誤導消費者疑慮 之廣告涵蓋之銷售物件共3 戶，僅為其承攬銷售物件之4 分 之1 。富旺公司於591 房屋交易網站刊載系爭廣告並紙本之 廣告期間自103 年1 月24日起至7 月10止，期間成交之房屋 計4 戶，均位於另一棟（C 棟），亦即系爭廣告刊登時間， 並未有任何一戶B 棟房屋售出，並未造成任何誤認導致消費 者產生購買行為實際陷於錯誤致生損害。
㈡富旺公司刊登之系爭廣告已清楚標示「機電設備空間」範圍 及字樣，並無蓄意欺騙或誤導消費者之意圖，其將裝潢公司 提供之「3.5.7.9.11F 傢俱配置參考圖」一併刊登，實為疏 失。然富旺公司於接獲被告函文後旋即更正並將該參考圖下 架。系爭廣告製作方式有所不妥、告意願承擔對其廣告內容 監督審核不週之責，唯被告以原告為廣告主，科以兩倍於富 旺公司之罰鍰處分，顯然過於嚴苛。原告既未有行為之故意 ，銷售過程及結果亦顯示並未有任何實質損害消費者之情形 發生，被告應在詳細斟酌廣告內容瑕疵之責任分擔，考量比
例原則、將原告與富旺公司之疏失衡平處分，原處分非謂合 宜，並求為判決撤銷原處分。
四、被告抗辯略以：
㈠按公平交易法第21條第1 項規定：「事業不得在商品或其廣 告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量 、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法 、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為 虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」所稱商品之品質，係 指具有經濟價值之交易標的及具有招徠效果之其他非直接屬 於交易標的之相關交易事項。
㈡本案原告於網站及紙本廣告刊載「3.5.7.9.11F 傢俱配置參 考圖」，將機電設施空間圖以虛線標示為室內空間之一部分 （即系爭廣告），該廣告內容係就商品之品質為虛偽不實及 引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，殆無 疑義等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、兩造爭執要點：
原告行銷廣告系爭建案「圓舞曲」，於網路及紙本廣告文宣 使用之：「3. 5.7.9.11F傢俱配置參考圖」，將機電設施空 間圖以虛線標示為室內空間之一部分（下稱系爭廣告），是 否構成公平交易法第21條第1 項規定之對於商品之品質為虛 偽不實或引人錯誤之表示之情形？亦即原處分審認原告之行 為，違反公平交易法第21條第1 項規定，而適用同法第41條 之規定予以裁罰，有無違法？以下分敘之。
六、本院判斷如下：
㈠按公平交易法第21條第1 項規定：「事業不得在商品或其廣 告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量 、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法 、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為 虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」。次按行政院公平交 易委員會對於公平交易法第21條案件之處理原則第5 點規定 ：「本法第21條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符 ，其差異難為一般或相關大眾所接受，而有引起錯誤之認知 或決定之虞者。」、第6 點規定：「本法第21條所稱引人錯 誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，而有引起一般或 相關大眾錯誤之認知或決定之虞者。」、第7 點規定：「虛 偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：㈠表示或表 徵應以相關交易相對人普通注意力之認知，判斷有無虛偽不 實或引人錯誤之情事。㈡表示或表徵隔離觀察雖為真實，然 合併觀察之整體印象及效果，而有引起相關交易相對人錯誤 認知或決定之虞者，即屬引人錯誤。㈢表示或表徵之內容以
對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成 消費者決定是否交易之主要因素，故其是否虛偽不實或引人 錯誤，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。㈣ 表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者 ，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」第 8 點規定：「前點各款判斷原則適用時應考量下列因素：㈠ 表示或表徵與實際狀況之差異程度。㈡表示或表徵之內容是 否足以影響具有普通知識經驗之相關交易相對人為合理判斷 並作成交易決定。㈢對處於競爭之事業及交易相對人經濟利 益之影響。」、第9 點第1 項規定：「廣告是否虛偽不實或 引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷。」 ㈡經查：原告委託訴外人富旺公司行銷「圓舞曲」建案，而於 網站、紙本廣告刊載：「3.5.7.9.11F 傢俱配置參考圖」， 將機電設施空間圖以虛線標示為室內空間之一部分」（即系 爭廣告），經被告審認係就商品之品質為虛偽不實及引人錯 誤之表示，而以原處分裁罰20萬元等情，為兩造所不爭執， 並有卷附網站廣告、紙本廣告（見原處分卷甲第7 至32頁及 附件）、廣告企畫製作及業務銷售承攬契約書（原處分卷甲 第55頁至60頁）、原處分（見本院卷第13至16頁）可稽。原 告主張：系爭廣告使用期間無銷售實績，未造成消費者實際 損害云云。經查：系爭廣告以虛線標示之方式，將機電設施 空間作室內臥室之使用表示，其整體內容綜合觀之，足始一 般消費者誤認於購買系爭建案B 棟第3 、5 、7 、9 、11樓 層後，得據合法權源，參照系爭廣告之規劃，將前開虛線標 示之部分作為臥室配置使用。惟查，原告亦不否認前開虛線 標示之部分，原經核准用途為「機電設施空間」；經被告函 詢主管機關即新北市政府工務局系爭機電空間是否可做為室 內起居室使用，新北市政府函覆表示：如欲依系爭廣告之規 劃拆除該機電設施空間之壁體並作為居室使用，需依建築法 第73條第2 項規定辦理變更使用執照，否則得依同法第91條 規定予以處分（103 年8 月26日北府工施字第0000000000號 ，原處分卷甲第139 頁），且本案法定建蔽率為50％，設計 建蔽率為39.72 ％，法定容積率為207.51％，設計容積率 207.50％，尚未逾法定上限值（見原處分卷甲第48頁）。然 查倘機電設備空間變更為惟室內空間使用，所衍生容積增加 部分應納入容積率計算後，恐有容積率不足之情事（同前函 內容四）；而據原告及富旺公司於被告調查程序中自承，因 系爭建案之容積率已接近法定容積率之上限，應無法再辦理 變更使用，且系爭建案亦無法就系爭廣告之表示作變更設計 之申請（見原處分卷甲第90頁原告公司之經理所為陳述記錄
、第100 頁富旺公司人員之陳述記錄）。足見系爭廣告之表 示內容實與新北市政府核准之建管圖說不符，消費者購買後 ，尚無合法權源得參照系爭廣告之規劃而為配置使用，倘擅 自增建，即屬違反建築法規之違章建築，有遭查報、拆除之 風險。蓋房屋銷售廣告所描述之建物使用空間影響購屋決定 甚鉅，一般大眾觀諸系爭廣告，僅認知於購屋後，得依系爭 廣告所呈現之規劃方式為使用，卻難以獲悉該室內空間配置 使用情形係違法增建，而有遭強制拆除之風險。是以，系爭 廣告之表示內容與事實不符，其差異已逾越一般大眾所能接 受之程度，足以引起一般大眾錯誤之認知或決定，並將導致 市場競爭秩序喪失其原有之效能，使競爭同業蒙受失去顧客 之損害，而足以產生不公平競爭之效果，核屬虛偽不實及引 人錯誤之情事，被告據以認定原告違反行為時公平交易法第 21條第1 項規定，並處原告20萬元罰鍰，並無違誤。 ㈢原告復主張：按系爭建案乃因設計公司疏忽刊載室內配置圖 、已立即下架，且業主遭罰鍰是廣告者之兩倍未免太高云云 經查：卷附上開文字廣告所示，再探究公平交易法第21條之 立法目的，旨在避免事業為達競爭目的，而就足以影響消費 者購買意願之相關商品因素，例如價格、數量、品質、內容 、製造方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加 工地等項目，為虛偽不實或引人錯誤之表示，以致誤信而與 之交易，遭受損害（最高行政法院98年度判字第94號、98年 度判字第241 號判決意旨參照）。故審究是否符合公平交易 法第21條規定之情形，應視事業有無利用不實廣告扭曲交易 資訊，足以使交易相對人產生錯誤之認知或決定，交易秩序 並因而遭受破壞而定，故僅須以該不實廣告在客觀上有使具 普通知識經驗之一般人陷於錯誤之虞為已足，至於實際上有 多少消費者受欺騙或發生損害，要非所問。再參照公平交易 法第1 條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平 競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法…。」，足見公 平交易法之規範目的，在於禁止不公平競爭行為，俾事業均 能立於公平競爭之基礎上，促進資源合理分配及提高事業經 營效率，以間接嘉惠消費者，故凡在商品或廣告為虛偽不實 或引人錯誤之表示或表徵者，不問其獲致之行銷效果，要無 不在禁止之列。再者，依一般社會通念，住宅室內空間之配 置，關乎消費者是否購買住宅之重要參考依據，若刻意忽略 標示何者為合法使用空間，則消費者事後有被查報拆除或遭 罰鍰之不利情事，是以廣告不實宣稱住宅空間之使用狀況， 已足以影響交易相對人對其銷售房屋內容及品質之合理判斷 ，將導致消費者產生錯誤認知，其行為不僅對消費者權益影
響甚大，同時對於依法從事銷售行為之同業競爭者亦造成不 公平競爭之情事。故廣告內容關於住宅空間之合法使用範圍 ，有虛偽不實或引人錯誤之表示者，將使交易相對人為錯誤 決定，自應受公平交易法第21條之規範。是以原告於系爭廣 告刊登「3.5.7.9.11F 傢俱配置參考圖」，將機電設施空間 圖以虛線標示為室內空間之一部分，藉以招徠消費者購買， 即該當於公平交易法第21條第1 項所規定對於商品之內容為 虛偽不實或引人錯誤之表示之情形。
㈣原告再主張系爭廣告係富旺公司所為，不應對原告處以高於 富旺公司之罰鍰云云，惟查：按公平交易法第21條規範之廣 告主，係參酌商品或服務之銷售者、銷售活動利益之歸屬主 體、廣告費用之支付者、對廣告內容具有實質決定及支配之 能力者等因素而為綜合判斷。本案原告除出資並起造興建系 爭建案外，復本於銷售自身商品之意，委託富旺公司為其製 作廣告及銷售，對系爭建案之廣告內容具有實質決定及支配 之能力，亦即系爭建案銷售所獲利益之歸屬主體，核屬本案 之廣告主無疑。再者，依據原告及富旺公司簽訂之「廣告企 劃製作及業務銷售承攬契約書」第柒條二、２、（１）：「 契約有效期間內所有廣告物之內容應不違反政府有關法令之 規定，由乙方（即富旺公司）提出方案，經甲方（即原告） 簽認後，乙方進行作業並負全責。」（見原處分卷甲，第38 頁8 ）足見系爭建案之廣告內容雖係由富旺公司規劃，惟仍 需經原告審閱認可後，始由富旺公司進行後續作業。原告既 為系爭建案之起造興建者，並因系爭廣告招徠消費者而獲有 增加交易機會之利益，復就系爭廣告之內容有事前審核之權 ，自應就系爭廣告之不實情事負行政責任。且原告就其所委 託之富旺公司關於刊載廣告之內容及監督情形，擁有主導權 ，卻未善盡義務，堪認其行為，縱非出於故意，亦有未善盡 注意義務之過失。另被告裁處罰鍰時，應依行政罰法第18條 第1 項及公平交易法施行細則第36條規定，就案關違法行為 之動機、目的及預期之不當利益，違法行為對交易秩序之危 害程度，違法行為危害交易秩序之持續期間，因違法行為所 得利益，事業之規模、經營狀況、營業額及其市場地位，違 法類型曾否經中央主管機關導正或警示，以往違法類型、次 數、間隔時間及所受處罰，違法後悛悔實據及配合調查等態 度、違法行為應受責難程度、行為人之資力與其他因素等充 分審酌。經被告審酌系爭廣告之製作與審核流程，暨原告與 富旺公司就系爭建案銷售之獲利分配比率（依前開契約書第 柒條所載，富旺公司得請領系爭建案已售總底價金額5.75% 之服務費），本案被告考量系爭建案共25戶，總銷售金額約
4 億5,000 萬元，其中於系爭廣告使用期間計銷售4 戶，銷 售金額合計約8,000 萬元等情，並綜合審酌相關違法情事後 ，分處原告20萬元罰鍰、富旺公司10萬元罰鍰，確屬合法妥 適，原告主張，自無所據。
㈤綜上事證，本件原告上開行為確已違反公平交易法第21條之 規定，被告適用同法第41條前段規定予以處罰20萬元，於法 自屬有據。且衡諸公平交易法第41條規定之罰鍰額度為5 萬 元以上2,500 萬元以下，審酌原告事業之型態及規模，其違 規應受責難之程度、所生影響等一切情節，被告上開裁處並 無裁量濫用或裁量怠惰等情事，亦無原告指稱該處分有違反 比例原則、未考量衡平處分等情，難認有何違法之情形。七、綜上所述，本件原告違反公平交易法第21條之規定，事證明 確，原處分認事用法俱無違誤，核無不合，原告訴請撤銷， 為無理由，應予駁回。
八、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，核 與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 張瑜鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正， 即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由 應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資 料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 9 月 18 日
書記官 巫孟儒
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