臺灣屏東地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第11號
原 告 楊俊傑
羅呈豪
邱正弘
上列三人
訴訟代理人 熊健仲律師
被 告 墾丁國家公園管理處
代 表 人 劉培東
訴訟代理人 蔡豊富
上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告等不服被告於民國10
5年9月2日墾罰字第0000000號、墾罰字第0000000號、墾罰字第
0000000號、墾罰字第0000000號處分及內政部105年12月27日台
內訴字第1050083081號、105年12月29日台內訴字第1050084155
號、105年12月26日台內訴字第1050083077號訴願決定，提起行
政訴訟，本院於106 年8 月15 日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
事實及理由
一、事實概要：
㈠原告楊俊傑部分：緣原告楊俊傑於民國105 年7 月28日15時 38分許，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之 區域從事水上摩托車營利活動，經內政部警政署保安警察第 七總隊第八大隊（下稱舉發機關）員警舉發，被告洵依發展 觀光條例第36條、第60條第1 項、第2 項及水域遊憩活動管 理辦法第8 條第1 款，於105 年9 月6 日以墾遊字第105100 3552號函附105 年9 月2 日墾罰字第0000000 號違反水域遊 憩活動管理辦法罰鍰案件處分書（下稱甲處分），裁處原告 楊俊傑罰鍰新臺幣（下同）9 萬元，原告楊俊傑不服提起訴 願，經內政部於105 年12月27日以台內訴字第1050083081號 訴願決定書（下稱甲訴願決定）駁回原告楊俊傑之訴願，原 告楊俊傑不服乃依法提起本件行政訴訟。
㈡原告羅呈豪部分：緣原告羅呈豪於105 年7 月30日17時46分 許，在墾丁國家公園內小灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域 從事水上摩托車營利活動，經舉發機關員警舉發，被告洵依 發展觀光條例第36條、第60條第1 項、第2 項及水域遊憩活 動管理辦法第8 條第1 款，於105 年9 月6 日以墾遊字第10 51003556號函附105 年9 月2 日墾罰字第0000000 號違反水 域遊憩活動管理辦法罰鍰案件處分書（下稱乙處分），裁處
原告羅呈豪罰鍰9 萬元，原告羅呈豪不服提起訴願，經內政 部於105 年12月26日以台內訴字第1050083077號訴願決定書 （下稱乙訴願決定）駁回原告羅呈豪之訴願，原告羅呈豪不 服乃依法提起本件行政訴訟。
㈢原告邱正弘部分：緣原告邱正弘分別於105 年7 月25日16時 25分許及同年月26日11時25分許，在墾丁國家公園內小灣海 域禁止騎乘水上摩托車之區域從事水上摩托車營利活動，經 舉發機關員警舉發，被告洵依發展觀光條例第36條、第60條 第1 項、第2 項及水域遊憩活動管理辦法第8 條第1 款，於 105 年9 月6 日以墾遊字第1051003548號函附105 年9 月2 日墾罰字第0000000 號違反水域遊憩活動管理辦法罰鍰案件 處分書（下稱丙1 處分）及以墾遊字第1051003550號函附10 5 年9 月2 日墾罰字第0000000 號違反水域遊憩活動管理辦 法罰鍰案件處分書（下稱丙2 處分），各裁處原告邱正弘罰 鍰9 萬元，合計共18萬元，原告邱正弘不服提起訴願，經內 政部於105 年12月29日以台內訴字第1050084155號訴願決定 書（下稱丙訴願決定）駁回原告邱正弘之訴願，原告邱正弘 不服乃依法提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
㈠依舉發機關舉發違反國家公園法案件調查紀錄單所載，原告 等人係因於小灣海域從事水上摩托車活動，違反國家公園法 第13條第1 項第8 款規定，然於被告通知原告等人陳述意見 之通知書所載之法規依據係為發展觀光條例第36條、第60條 第1 項、第2 項及水域遊憩活動管理辦法第8 條第1 款，則 本件被告所為之甲、乙、丙1 及丙2 處分（下合稱原處分） 之法規依據究係為何，非無疑義，而告發單之性質雖是觀念 通知，但仍應有信賴保護原則之適用。再觀諸本件原處分之 形式內容，其中除主旨之記載外，於說明部分並未詳細載明 處分所根據之事實及理由，不僅使原告無從知悉原處分作成 之基礎何在，且針對被告認定事實有無錯誤、適用法規是否 正確，亦無法經由司法審查加以確認，顯然違反行政程序法 第96條第1 項第2 款所定行政機關對行政處分有調查、舉證 、理由說明及記載之義務，亦違反行政行為明確性原則，且 本件訴願程序已終結，依行政程序法第114 條第2 項規定及 最高行政法院判決意旨，被告已無法補正本件原處分理由不 備之瑕疵，故原處分違法甚為明確，應予撤銷。 ㈡又據國家公園法及發展觀光條例之相關規定可知，國家公園 法之規範對象應為所有使用該國家公園之人，而發展觀光條 例係規範「旅行業」、「旅遊業」、「遊樂業」或「旅館業 」等業者，原告等人縱有違章行為，亦非發展觀光條例之規
範對象。且依國家公園法第2 條之規定，國家公園法性質上 為「基本法」，具有總則性作用，其已有規定者，即無適用 其他法律之餘地，換言之，若國家欲管制人民於國家公園內 之行為，應優先適用本法，僅於對人民較有利之規定或對政 府較嚴格者方可從特別法，而於本件發展觀光條例並無對人 民較有利之規定或對政府較嚴格之情形，準此，本件自應優 先適用基本法即國家公園法處理。綜上所述，原告等人於公 告禁止地區從事水上摩托車活動，國家公園法第13條、第26 條既對此一情形訂有罰則，被告即應適用國家公園法而非發 展觀光條例為裁罰，從而，本件被告依發展觀光條例及水域 遊憩活動管理辦法對原告等人作成原處分予以裁罰，其認事 用法顯有違誤等語。
㈢並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。
三、被告則以：原處分係依違反發展觀光條例第36條、第60條第 1 項、第2 項、水域遊憩活動管理辦法及發展觀光條例裁罰 標準第12條附表八辦理，本件原告等人於墾丁國家公園小灣 海域從事水上摩托車活動，已違反水域遊憩活動管理辦法之 規定，被告為上開辦法第4 條規定之水域主管機關，所為之 原處分並無違法之處。另告發單前係依國家公園法裁處，惟 於105 年7 月20日之後就改依觀光發展條例裁處等語資為答 辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，依原告起訴狀及被告答辯狀 等可認兩造均不爭執，復有被告105 年9 月6 日墾遊字第10 51003552號函、甲處分、甲訴願決定、被告105 年9 月6 日 墾遊字第1051003556號函、乙處分、乙訴願決定、被告105 年9 月6 日墾遊字第1051003548號函、丙1 處分、被告105 年9 月6 日墾遊字第1051003550號函、丙2 處分、丙訴願決 定、內政部警政署保安警察第七總隊第八大隊舉發違反國家 公園法案件調查紀錄第001392號、第001395號、第001547號 、第001550號等件在卷可參（見本院卷第17頁至第40頁、丙 訴願卷第43頁），堪信為真實。
五、本院之判斷：
㈠按「行政處分如有誤寫、誤算或其他類此之顯然錯誤者，處 分機關得隨時或依申請更正之。」、「為維護遊客安全，水 域管理機關得對水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為限 制之，並得視水域環境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊 憩活動區域；其管理辦法，由主管機關會商有關機關定之。 」、「於公告禁止區域從事水域遊憩活動或不遵守水域遊憩 活動管理機關對有關水域遊憩活動所為種類、範圍、時間及 行為之限制命令者，由其水域遊憩活動管理機關處新臺幣一
萬元以上五萬元以下罰鍰，並禁止其活動。前項行為具營利 性質者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並禁止其 活動。」，行政程序法第101 條第1 款、行為時修正後之發 展觀光條例第36條、同條例第60條第1 、2 項分別定有明文 。復按「行政機關於審酌是否撤銷授予利益之違法行政處分 時，除受益人具有：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法使行政機 關作成行政處分；二、對重要事項提供不正確資料或為不完 全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分；三 、明知行政處分違法或因重大過失而不知等信賴不值得保護 之情形之一者外，依行政法上信賴保護原則，為撤銷之行政 機關固應顧及該受益人之信賴利益。但為撤銷之行政機關行 使裁量權之結果，倘認為撤銷該授予利益之違法行政處分所 欲維護之公益顯然大於受益人之信賴利益者，該機關仍非不 得依職權為全部或一部之撤銷。」，最高行政法院著有83年 判字第151 號判例足資參照。
㈡又按水域遊憩活動管理辦法第1 條（下均為行為時修正後管 理辦法）：「本辦法依發展觀光條例（以下簡稱本條例）第 三十六條規定訂定之。」、第3 條：「本辦法所稱水域遊憩 活動，指在水域從事下列活動：…二、操作乘騎風浪板、滑 水板、拖曳傘、水上摩托車、獨木舟、泛舟艇、香蕉船等各 類器具之活動。…」、第4 條第1 項第1 款：「本辦法所稱 水域管理機關，係指下列水域遊憩活動管理機關：一、水域 遊憩活動位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，為該特定 管理機關。」、第5 條第1 項：「水域管理機關依本條例第 三十六條規定限制水域遊憩活動之種類、範圍、時間及行為 時，應公告之。」、第8 條第2 款：「從事水域遊憩活動， 應遵守下列事項：．．二、不得違背水域管理機關對活動種 類、範圍、時間及行為之限制公告。」、第9 條：「水域管 理機關得視水域遊憩活動區域管理需要，訂定活動注意事項 ，要求水域遊憩活動經營業者投保責任保險、配置合格救生 員及救生（艇）設備等相關事項。水域管理機關應擇明顯處 設置告示牌，標明該水域之特性、活動者應遵守注意事項， 及建立必要之緊急救難系統。水域遊憩活動經營業者，違反 第一項注意事項有關配置合格救生員及救生（艇）設備之規 定者，視為違反水域管理機關之命令。」、第28條第1 款： 「從事水域遊憩活動，具營利性質而有下列各款情事之一者 ，由水域管理機關依本條例第六十條第一項規定處罰之：一 、違反第八條從事水域遊憩活動應遵守事項之規定。」。上 開水域遊憩活動管理辦法係基於發展觀光條例授權所為之規 定，亦未有違母法授權之情事，本院自得援為判決之依據。
㈢再按發展觀光條例裁罰標準（下稱裁罰標準）第12條：「從 事水域遊憩活動違反本條例及水域遊憩活動管理辦法之規定 者，由水域管理機關依附表八之規定裁罰。」、附表八第1 項第2 點：「．．違反水域遊憩活動之種類、範圍或時間限 制任何一項，並具營利性質者。處新臺幣九萬元，並禁止其 活動。」。上開裁罰標準，係交通部基於基於發展觀光條例 授權，為簡化下級機關執行個案之裁量，而就各類違規行為 、違規情節等作整體衡量，所定之裁量基準，核與發展觀光 條例無違，本院自得加以援用。
㈣經查：本件原告等無信賴保護原則之適用，茲分述如下： ⒈依觀光條例第36條規定，水域遊憩活動管理機關得視水域環 境及資源條件之狀況，公告禁止水域遊憩活動區域，另依據 水域遊憩活動管理辦法第4 條規定，被告為墾丁國家公園水 域遊憩活動之管理機關，且被告依據上開第4 條第2 項規定 ，以94年3 月11日營墾企字第0942900658號公告該國家公園 所轄水域範圍內從事水域遊憩活動者，應適用水域遊憩活動 管理辦法，故於墾丁國家公園內之海域從事水域遊憩活動如 有違反該辦法者，被告自得依據發展觀光條例加以處罰，而 小灣海域係經被告公告為禁止經營從事水上摩托車活動之區 域，有被告所提墾丁國家公園海域遊憩活動管理方案附卷可 稽（見本院卷第93頁至第103 頁），則被告既依據行政法規 授權制訂上開管理辦法，且對於業者得從事營利性水上摩托 車遊憩活動之種類、範圍、時間、行為等限制亦已明確界定 ，而原告等又未取得合法特許經營執照而為違法經營攬客， 自難認原告對於國家公園法、發展觀光條例及水域遊憩活動 管理辦法有何信賴之基礎；且原告為無照經營攬客從事水上 遊憩活動，已如上述，故原告等對於上開法規之信賴亦不值 得保護。是原告等上開主張，委無足採。
⒉原告等於上開時、地違反上開法令，無照經營水上摩托車載 客之水上遊憩活動營利，經舉發機關員警舉發，並作成第13 92號、第1395號、第1547號違反國家公園法案件調查紀錄表 在卷可按（見本院卷第38頁至第40頁），惟於上開調查表內 違反條例欄位載明：「國家公園法第13條第8 款」字樣，作 為舉發機關舉發依據，然上開調查表寄送原告等，僅為舉發 機關之觀念通知，被告復據上開調查表原告等違法事實再作 認定，方據以作成原處分，而原處分內容，除原告等之違章 事實外，被告將適用裁處之法令業以變更為發展觀光條例第 36條、第60條第1 項、第2 項、水域遊憩活動管理辦法第8 條第1 項第2 點（誤繕為第8 條第1 款），則上開僅具觀念 通知性質之調查表，自非能與主管行政機關之行政處分堪擬
，而謂對於觀念通知之調查表亦有信賴保護原則適用，因而 卸免原告等違規事實所應負之責任；況原告等係違反法令之 限制事項，被告對於原告所為之裁罰行政處分本亦非授益性 之行政處分，故原告並無信賴保護原則適用至明。 ⒊至原告主張國家公園法性質上為「基本法」，具有總則性作 用，其已有規定者，即無適用其他法律之餘地云云。次查， 依行政罰法第24條第1 項：「一行為違反數個行政法上義務 規定而應罰鍰者，依法定罰鍰最高之規定裁處。」之規定， 原告等行為縱同時違反國家公園法及發展觀光條例等情，揆 諸上揭規定，被告應以罰鍰最高者即發展觀光條例之規定為 處罰依據，況被告於94年3 月ll日即以營墾企字第09429006 58號公告載明：「園區所轄水域範圍內從事水域遊憩活動適 用交通部頒『水域遊憩活動管理辦法』」乙節，被告逕用上 開辦法裁罰基準表對原告裁罰，亦無何違誤之處。本院認國 家公園法與發展觀光條例間並無基本法與特別法之分，而上 開法規所規範之各種限制事項亦有分別，非能以基本法與特 別法簡單概念觀之，原告上開主張，實屬誤會，洵無足採。六、綜上所述，本件原告等有於上開時間，在墾丁國家公園內小 灣海域禁止騎乘水上摩托車之區域，從事水上摩托車活動並 具營利行為，應可認定，從而被告依發展觀光條例第60條第 1 、2 項、水域遊憩活動管理辦法第8 條第1 款及裁罰標準 第12條附表8 第1 項第2 點規定，裁處原告楊俊傑罰鍰9 萬 元、裁處原告羅呈豪罰緩9 萬元、裁處原告邱正弘罰鍰18萬 元之行政處分及訴願決定，即無違誤，原告徒執前詞訴請撤 銷，為無理由，應予駁回。並確定本件訴訟費用2,000 元， 由敗訴之原告共同負擔。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於 判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
八、訴訟費用負擔之依據：行政訴訟法第98條第1 項前段。中 華 民 國 106 年 8 月 29 日
行政訴訟庭 法 官 丁兆嘉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
中 華 民 國 106 年 8 月 29 日
書記官 紀龍年