臺灣桃園地方法院民事判決 104年度國字第6號
原 告 鄭寶明
訴訟代理人 陳亮佑律師
雷麗律師
複 代理人 黃鈺淳律師
唐榮澤
被 告 桃園市政府
法定代理人 鄭文燦
訴訟代理人 陳河泉律師
複 代理人 陳秀麗
上列當事人間請求國家損害賠償事件，於民國104 年8 月13日言
詞辯論終結，本院判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：
按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機 關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協 議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義 ；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開 始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權 人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1 項、第11條 第1 項前段分別定有明文。查本件原告主張被告機關應負國 家賠償責任，其並已依法定程序以書面向被告機關為賠償請 求，惟經被告機關於民國104 年3 月10日以府都行字第1040 055023號函覆拒絕賠償等情，有被告機關上開函件及拒絕賠 償理由書在卷可查（見本院卷一第10頁至第12頁），是原告 起訴時已踐行前揭法條之前置程序規定，合先敘明。貳、實體事項：
一、原告主張：
㈠原告係坐落桃園市○○區○○段000000○000000○0000地號 土地（下稱系爭土地）之所有權人。因訴外人凃福來欲購地 他用，遂與原告聯繫，並提出「原告所出售之所有權標的物 皆預為被徵收之公共設施用地」之特約條件。原告為求確認 究否符合契約目的，遂先行於103 年7 月21日向被告申請系 爭土地之土地使用分區證明書，經被告承辦人員核實後，製 發內容為系爭土地係綠地用地，為公共設施用地之土地使用 分區證明書，更於103 年8 月6 日持往桃園市政府地方稅務 局申請系爭土地移轉時免徵土地增值稅之證明，經桃園市政
府地方稅務局詳實查明後，再核發土地增值稅免稅證明書， 至此，原告信實系爭土地確屬公共設施用地無訛，遂與凃福 來簽訂買賣契約，完成移轉登記，殊不知凃福來於辦理容積 移轉時，再向被告查證系爭土地之使用分區管制時，卻遭被 告將系爭土地改為第二種住宅區。原告再向被告承辦人員求 證，僅得告知係因電腦資料庫管理維護有疏失，導致資料錯 載，然被告承辦人員於103 年7 月21日所製發之土地使用分 區證明書亦係因被告承辦人員取自被告所管理維護之電腦資 料庫，其相關資料既於96年間即已有所更正，卻漏未登載正 確資料，導致相關證明書之核發有誤，進而影響人民之財產 權受損，被告就相關公有公共設施之管理顯有疏失，致原告 受有新台幣（下同）3,544,000 元之損害，爰依國家賠償法 第3 條第1 項規定，請求被告賠償損害。
㈡被告自承自98年間即知悉系爭土地之使用分區錯誤，且所使 用之理太公司之土地使用分區資料查詢系統無法更新，卻怠 為處理，亦未尋找其他替代系統為之，就轄區內土地使用分 區系統之設置及管理，已難謂無瑕疵，況該系統經由被告提 出預算經費設置管理，經費源自納稅人繳予政府之稅賦，自 屬公有公共設施，被告明知資料錯誤卻未更新，其管理難謂 無欠缺。又原告之代理人馬莉薇於103 年11月14日間就系爭 土地再次申請證明書時，被告之承辦人複核其他系統與地籍 圖，將土地使用分區更判為「第二種住宅區」，被告既自承 103 年11月再次核發使用分區證明書時，可透過輔助系統及 地籍圖等資料判讀正確之使用分區，為何在103 年7 月原告 第1 次申請時，未使用地籍圖或輔助系統做正確之判讀。被 告之公務員，第1 次核判時未比照第2 次之程序辦理，顯然 第1 次核判之公務員對於執行職務時，明知理太公司之土地 使用分區資料有所錯誤，應與銓華公司所研發之土地使用分 區資料查詢系統資訊及地籍圖交叉比對，方足悉真正之土地 使用分區為何，竟怠於核查、比對，致核發錯誤之使用分區 證明書，肇生本件原告財產損失，顯見原告因被告之行使公 權力行為，受有財產上之損失。
㈢被告核發之土地使用分區證明書內容不一致，與原告所發生 之損害結果間具有因果關係。又被告為都市計畫法之主管機 關，掌握都市計畫擬定、變更、管制等權力，其所訂定之自 治法規甚或中央法規，均以被告所核發之土地使用分區證明 書作為行政處分准駁之依據，該證明書對其他機關於對外意 思表示時有其拘束能力。另系爭土地之使用分區擬定、變更 、管制權既屬被告之職權，而其承辦人員核發錯誤之土地使 用分區證明書，依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，被告
亦應負損害賠償責任。並聲明：⒈被告應給付原告3,544,00 0 元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按週年利率5% 計算之利息。⒉願供擔保，請准宣告假執行。
二、被告則以：
㈠原告請求之依據為103 年7 月21日桃園縣政府都市計畫土地 使用分區（或公共設施用地）證明書，惟該使用分區證明書 之申請人乃為訴外人馬麗薇，並非原告，故原告並非國家賠 償法第2 條第2 項所指「行使公權力」之對象，自無從以該 土地使用分區證明書為請求國家賠償之原因，更無因果關係 可言。又依內政部營建署104 年7 月13日營署都字第104004 3603號函之說明，都市計畫土地使用分區證明書之核發內容 ，僅係觀念通知，並未對外直接發生法律效果，單純核發使 用分區證明書之事實行為，尚非所謂公權力之行使。退步言 之，縱鈞院認定核發使用分區證明書之行為仍係屬所謂公權 力之行使，惟本件行使之對象乃為申請人馬麗薇，亦非原告 。原告辯稱馬麗薇為其申請代理人，並提出馬麗薇與添富國 際不動產開發股份有限公司（下稱添富公司）之承攬契約為 憑，惟申請書上僅記載馬麗薇為申請人，並未記載馬麗薇為 原告之代理人（亦即根本未表明代理之意旨），主管機關實 無從以申請書認定馬麗薇為原告之代理人。再則，馬麗薇係 與添富公司成立承攬契約，並不是與原告個人成立承攬契約 ，依原告之主張並非添富公司買賣土地，而是原告個人買賣 土地，自不能以馬麗薇與添富公司成立承攬契約，即推論馬 麗薇申請使用分區證明係代理原告申請。另被告所核發之土 地使用分區證明書，其上均有特別說明：「所核發之都市計 畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實 施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考，若作實施之依 據應依據現況指示建築線為準。」，並特別備註：「…二、 本證明書僅供參考，若作為土地買賣依據，請依現地指定建 築線為準。」，是以，使用分區證明書既已載明僅供參考性 質，非供原告作為土地利用價值判斷之用，原告在未確認系 爭土地現地指定建築線前，即遽予買賣系爭土地，理應自行 承擔該項風險。再原告主張依國家賠償法第3 條第1 項規定 ，以公有公共設施管理有欠缺請求國家賠償，惟土地使用分 區證明書係依照分層負責規定授權承辦人員判發，乃屬單純 核發使用分區證明書之事實行為，與國家賠償法第3 條第1 項規定所謂公有公共設施管理有欠缺之構成要件，並不相符 。
㈡原告於103 年8 月14日與凃福來簽立不動產買賣契約書，嗣 於同年11月14日於內政部營建署城鄉發展分署之全國土地使
用分區資料查詢系統，輸入系爭土地之地號查詢，得悉系爭 土地猶係記載「都市計畫使用分區名稱：縱貫公路桃園內壢 間都市計畫，使用分區：綠地用地，分區類別：綠地，分區 次類別：綠地」等資料，足見原告與涂福來已簽立買賣契約 在先，簽立買賣契約與原告事後於內政部營建署城鄉發展分 署之全國土地使用分區資料查詢系統所查得之系爭土地使用 分區參考資料無關。
㈢依原告與凃福來所簽訂之不動產買賣契約書第9 條第1 項約 定可知，若系爭土地非屬預為被徵收之公共設施用地，原告 亦可提供其他標的替換，供凃福來完成捐贈取得容積移轉為 止。依卷內原告之財產資料所示，原告所有坐落桃園區國聖 段618 地號、桃圳段302 、292 、176 地號土地，亦均屬縱 貫公路桃園內壢間都市計畫（68年3 月26日）之公共設施用 地，土地使用分區均為「道路用地」，而依上開4 筆土地之 地籍異動索引資料所示，原告取得土地所有權登記之時間分 別為10 3年9 月4 日、104 年1 月6 日、103 年12月15日及 104 年1 月6 日，均在凃福來以104 年1 月8 日存證信函通 知原告之前，原告於當時可主張上開契約第9 條第1 項約定 ，提供上開4 筆土地做為替換標的，卻未主張，反而急於10 4 年1 月19日交付凃福來3,544,000 元之銀行支票，則若原 告有任何損失，亦因其自身行為所導致，與被告之核發使用 分區證明行為無關。且該條項約定並未特別約定買賣標的之 公共設施保留地係供某特定建案使用，亦未特別約定買賣標 的之公共設施保留地替換之期限，故原告本即得依約主張以 其所有坐落桃園區國聖段618 地號、桃園區桃圳段302 、29 2 、176 地號土地（公共設施保留地）做為替換之標的，原 告並無違約之可能，原告因可歸責於己之事由未主張契約權 利，則原告因此有受任何損失，自須由原告自己負責及承擔 。
㈣依內政部都市計畫容積移轉實施辦法及桃園市都市計畫容積 移轉審查許可要點，均未限制容積移轉案須於當年度12月底 前申請送出基地容積移轉，否則不能申請，亦即於當年度12 月底前申請送出基地容積移轉後，次年度1 月1 日以後，亦 可另行提出送出基地變更標的之容積移轉申請，主管機關會 重行審查，並重新依接受基地及送出基地之公告現值比值計 算，若符合規定即可取得審查許可，因此，原告所有坐落桃 園區國聖段618 地號、桃園區桃圳段302 、292 、176 地號 土地均可作為凃福來公共設施保留地（送出基地）之替換標 的。況坐落桃園區國聖段618 地號及桃園區桃圳段292 地號 土地，原告乃分別於103 年9 月4 日及103 年12月15日即取
得所有權，均在103 年12月31日之前，原告為何不主張以該 土地做為替換標的，足證原告所述於104 年1 月後所取得之 可供容積移轉土地，已非凃福來所需，無從作為原告與凃福 來所簽契約第9 條第1 項之替換標的云云，並不實在。 ㈤依「都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法」，公共設 施保留地得申請臨時建築使用，須向直轄市、縣（市）主管 建築機關申請臨時建築許可證，且施工管理應依建築法有關 規定辦理，且依建築法第48條規定，若公共設施保留地申請 臨時建築使用，仍應申請指定建築線，並非無法指定。又依 「桃園縣建築管理自治條例」第2 條規定，公共設施保留地 若做為現有巷道使用，具有公用地役關係或桃園縣建築管理 自治條例公布施行前，曾指定建築線之現有巷道且仍維持通 行者，亦均得申請指定建築線，原告既主張系爭土地係屬供 公眾通行使用之現有巷道，自得依「桃園縣建築管理自治條 例」規定，申請指定建築線，並非無法指定。
㈥依原告與呂文和等人所簽立之土地買賣契約書第12條約定： 「本買賣標的物係公共設施用地（綠地）依規定免徵土地增 值稅，惟有其他原因應繳納土地增值稅或可歸責乙方之事由 而無法辦理容積移轉時，甲、乙雙方無條件同意就該筆土地 買賣契約作廢，乙方所收之土地價款五日內無息退還甲方。 」，因系爭土地之使用分區正確應為「第二種住宅區」，故 應有須補繳土地增值稅之問題，且被告所核發之土地使用分 區證明書，其上均有特別說明：「所核發之都市計畫土地使 用分區（或公共設施用地）證明書係依據已公告實施之都市 計畫圖及地籍套繪圖核對僅供參考，若作實施之依據應依據 現況指示建築線為準。」，並特別備註：「…二、本證明書 僅供參考，若作為土地買賣依據，請依現地指定建築線為準 。」，原告卻未進一步依現地指定建築線為準，即加以買賣 ，致無法辦理容積移轉，則原告亦顯可歸責，買賣契約應無 條件作廢，原告亦得要求呂文和等人退還價金，原告並無損 失。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉若受不利判決，被告願供 擔保，請准宣告免為假執行。
三、原告主張被告核發之使用分區證明書記載有誤，並造成原告 受有損害之事實，已為被告所否認，並以上開陳詞置辯，是 本院應審酌者厥為：㈠原告得否為本件國家賠償責任之請求 權人？㈡原告依國家賠償法第3 條第1 項請求被告賠償有無 理由？㈢核發土地使用分區證明是否係國家賠償法第2 條第 2 項所規定執行公權力之行為？㈣原告是否受有損害？茲分 別論述如下：
㈠原告得否為本件國家賠償責任之請求權人？
查一般土地在市場交易過程中，買賣雙方對於使用分區證明 之申請通常會委由從事不動產仲介業者、代書或其他代理人 代為申請，非本人親自前往申請，本件交易系爭土地使用分 區證明書之申請人雖係馬麗薇，並非原告，惟原告主張馬麗 薇為其擔任負責人之添富公司之員工，業據其提出馬麗薇之 薪資單暨聯邦銀行封面及內頁、添富公司業務專員勞務承攬 契約書為憑（見本院卷一第356 頁至第362 頁）。再觀諸原 告與凃福來就系爭土地所簽訂之不動產買賣契約書第9 條第 1 項載明：「乙方（即原告）切結所出售之所有權標的物皆 預為被徵收之公共設施用地，均可供贈與予政府單位，並取 得容積移轉許可，否則乙方同意提供其他標的替換，供甲方 （即凃福來）完成捐贈取得容積移轉為止。因之所產生之費 用，由乙方負擔。」等語（見本院卷一第18頁反面），堪認 原告主張馬麗薇申請本件土地使用分區證明係為其與凃福來 締約之用而為申請乙節，尚非無稽。從而，原告主張其因本 件系爭土地使用分區證明而受有損害，自得為本件國家賠償 責任之請求權人。
㈡原告依國家賠償法第3 條第1 項請求被告賠償有無理由？ ⒈按國家賠償法所謂公共設施係行政主體基於公眾共同利益與 需要，為增進人民福祉，而提供與公眾使用之各類有體物與 物質設備，是國家機關建造建物或將建物施以人為加工，使 之成為公共設施，須已設置完成並開始供公眾使用，始得謂 為公共設施，如僅在施工建造中，尚未完成以供公務或公眾 使用者，不得謂為公有公共設施。行政院71年7 月20日台71 法字第12226 號函亦稱「必須已經建造完成，驗收合格並開 始使用者，始足當之，其僅在施工建造中，尚未完成以供公 務或公眾使用者，即不成為設施，自無適用該條項之餘地， 設若於建造中發生損害情事，僅得依民法侵權行為責任處理 」（法務部法律事務司編國家賠償法令解釋彙編第29頁）可 資參照。
⒉原告主張被告所使用之土地分區資料查詢系統之設置及管理 有瑕疵，因被告所核發系爭土地之使用分區證明書有誤，致 其財產受有損害云云，惟被告機關所設置之土地使用分區查 詢系統，係供被告所屬之公務員核發土地使用分區為何時參 考使用，並未供公共使用，自難謂為公有公共設施，故本件 情形顯與國家賠償法第3 條第1 項之要件有間，並無國家賠 償法第3 條第1 項規定之適用。
㈢核發土地使用分區證明是否係國家賠償法第2 條第2 項所規 定執行公權力之行為？
⒈按國家賠償法第2 條第2 項所稱「行使公權力」，係指公務
員居於國家機關之地位，行使統治權作用之公法行為而言（ 最高法院93年台上字1486號判決意旨參照），其範圍雖不限 於包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利之行為， 尚可擴及提供給付、服務、救濟、照顧等方法，以達成國家 任務之行為；然解釋上應以有直接涉及人民權利義務，具有 法效性，或具強制力之公法行為，始克相當，而不含不具法 效性且無強制力之公法行為。
⒉查都市土地使用分區（或公共設施用地）證明書之審查，係 依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對，據以判定 所屬使用分區，目的僅供人民瞭解都市計畫實施情形而提供 資訊（申請書申請須知說明參照）。次查被告所核發之都市 計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書第一項說明明 示：「所核發之都市計畫土地使用分區（或公共設施用地） 證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍套繪圖核對僅 供參考，若作實施之依據應依據現況指示建築線為準。」等 語（見本院卷一第16頁、第29頁）；參酌本院依職權函詢內 政部地政司「縣市政府所核發之土地使用分區（或公共設施 用地）證明書係依據已公告實施之都市計畫圖及地籍圖套繪 核對，其性質為何？是否僅供參考？」，嗣內政部營建署於 104 年7 月13日以營署都字第1040043603號函覆：「…都市 計畫法第23條第3 項規定，…。是以，都市計畫土地使用分 區證明書之核發內容，僅係觀念通知，並未對外直接發生法 律效果，民眾如有查核上開證明書之需要，得依上開規定申 請親自閱覽相關都市計畫書圖。…」等語（見本院卷二第48 頁），足見本件核發土地使用分區證明書，目的僅係供人民 瞭解都市計劃實施情形而提供參考資訊，核其性質並未直接 涉及決定人民權利義務之事項，即不具任何形成或確認特定 效果之法效性，亦無強制力，自非國家賠償法第2 條第2 項 規定「行使公權力」之行為。
㈣原告是否受有損害？
按國家賠償法第5 條規定「國家損害賠償，除依本法規定外 ，適用民法規定」、同法第6 條規定「國家損害賠償，本法 及民法以外之其他法律有特別規定者，適用其他法律」，是 國家損害賠償之範圍，適用民法規定（即民法第216 條）之 結果，原則上包括所受損害及所失利益，惟損害賠償之範圍 ，仍應以被害人實際所受損害為衡（最高法院19年上字第23 16號判例意旨參照）。而損害賠償之原則，乃就被害人所受 之損害加以填補。故雖有加害行為，但實際上並未受有損害 者，則無損害賠償責任可言，且損害賠償之目的乃在於填補 所生損害。準此，原告因本件系爭土地使用分區記載有誤而
賠償凃福來之3,544,000 元，業經凃福來於起訴前之104 年 1 月間退還一節，業經證人即凃福來系爭契約之簽約代理人 林位益到庭結證屬實（見本院卷二第81頁反面），復為原告 所不爭執。凃福來既已將原告前所賠償之3,544,000 元返還 原告，即難謂原告之財產權利受有損害。今原告既無損害， 自無請求損害賠償之權。從而，原告既未受有損害，則其向 被告請求損害賠償，自屬無據。
四、綜上所述，原告依國家賠償法第2 條第2 項、第3 條第1 項 之規定，請求被告應賠償原告3,544,000 元之及遲延利息， 並無理由，應予駁回。又原告之訴既已駁回，其假執行之聲 請亦失所附麗，爰併予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊或防禦方法及未經援用之 證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自 無再逐一詳予論駁之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第78條， 判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 11 日
民事第一庭 法 官 徐 培 元
正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後 20 日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。中 華 民 國 104 年 9 月 21 日
書記官 黃 敏 維