臺北高等行政法院判決 八十九年度訴字第二一四號
原 告 甲○○
被 告 基隆市政府
代表人（市長） 李進勇
訴 訟 代 理 人 乙○○
丙○○
右當事人間因醫療法等事件，原告不服行政院衛生署中華民國八十九年六月二十六日
衛署訴字第八九００九八七一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
事實概要：緣原告於民國（以下同）八十七年十月八日與未具醫師資格之訴外人林 田山簽訂「安碇診所合作契約書」，在林田山前於同年九月十七日向梁珍珍承租之 基隆市○○路一六五之十六號開設安碇診所，為醫療機構。雙方並約定由林田山每 月給付新台幣（以下同）五萬元予原告充作擔任該診所負責人及負責醫師之費用方 林田山自同年十月十二日起即在該診所為病患李玟桂等人診斷、開具處方及紀錄病 歷，執行醫療業務。原告於八十七年十月十三日向被告所屬衛生局（以下或稱該局 ）提出開業、執業申請，該局於翌（十四）日核准發給八十七年十月十四日基衛醫 字第四九九號開業執照，局長陳耀德依例於同日親送開業執照至該診所欲面交原告 ，任負責醫師之原告不在，僅林田山在場，而將執照攜回。是日下午三時五分許， 第三課課長黃清等人前往作例行稽查時，發現林田山自稱林醫師為病患李玟桂診斷 、處方及紀錄病歷，當稽查人員請林田山提出身分證明時，林田山即逕自離去，留 下護士劉瑛惠為病患李玟桂注射點滴。原告於同月十五日依該局通知繳費時坦承是 日看診醫師確為林田山，劉瑛惠為林田山聘僱之護士。經該局查證結果，林田山確 未具任何醫事人員資格。嗣該局於同月二十一日及二十八日二度派員前往稽查，該 診所鐵門深鎖。課長黃清等人復於同年十一月二十五日二十時四十五分許再度前往 稽查時，原告亦未在診所內，僅林田山在場，而於現場垃圾桶內發現尚有殘留鮮血 之空針，顯為當日使用，且於病歷架上發現病患鄧慶蕙同月二十七日及曾添福同月 三十日之看診病歷及處方箋，該處方箋上蓋有原告之印章。被告遂以原告於開業期 間容留未具醫師資格人員擅自於安碇診所執行醫療業務，而以八十八年八月十一日 八八基府衛三字第０七二六五六號處分書，依醫療法第八十一條第一款之規定撤銷 開業執照及醫師法第二十五條規定，處停業一年處分（自八十八年三月六日至八十 九年三月五日止）。原告不服，向台灣省政府提起訴願，遭八十九年一月六日八九 府訴一字第一二００八五號決定駁回，猶未甘不服，復向行政院衛生署提起再訴願 ，亦遭該署八十九年六月二十六日衛署訴字第八九００九八七一號決定駁回。原告 於八十七年十二月十四日向被告所屬衛生局申請自八十七年十二月十四日起至八十 八年三月十三日止停業，經該局以八十七年十二月十五日基衛三字第一五一五九 號准予備查，原處分復於八十九年三月五日全部執行完畢。
兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈確認原處分違法。
⒉被告應回復安碇診所開業執照撤銷前之原狀，如不能回復原狀，被告應賠償原 告陸拾萬元。
⒊被告應賠償原告參佰陸拾萬元。
⒋被告應自八十八年三月五日起，每月給付原告貳拾伍萬貳仟參佰零玖元，至原 告與中央健康保險局簽訂健保特約醫師之日止，或被告已履行第二、三項損害 賠償之日止。
⒌訴訟費由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
兩造之爭點：
原告於開業期間是否容留未具醫師資格人員擅自於安碇診所執行醫療業務，而應依 醫療法第八十一條第一款之規定撤銷開業執照及依醫師法第二十五條規定處停業處 分？
㈠原告主張之理由：
⒈原告於八十七年十月十三日下午四時許向被告申請開業，同月十五日繳清規費 壹仟參佰元，完成申請手續，經被告派員履勘、審查，認為符合規定，於同月 二十日發給原告「安碇診所開業執照」及「醫師執業執照」，業經被告訴訟代 理人於八十九年十月五日準備程序中所是認。按最高法院五十八年度台上字第 七一五號及五十年度台上字第一七一六號判例，開業執照為公法上之契約，被 告委任原告為安碇診所負責醫師之契約於八十七年十月二十日始行成立，依民 法第一百二十條規定，其生效起始日應為八十七年十月二十一日，原告無行負 責醫師權利，被告無權要求原告行負責醫師義務。 ⒉被告於八十七年十月十四日已查獲自稱林醫師而無醫師資格之林田山擅自執行 醫療業務，違反醫師法第二十八條規定，延至八十七年十二月初移送檢察官提 起公訴，甫經台灣基隆地方法院判刑在案，檢察官不服提起上訴，現正在台灣 高等法院以八十九年度上訴字第三九○六號偽造文書等罪審理中，原告為該案 被害人。被告明知原告為被害人，且至八十七年十月二十日始受任為安碇診所 負責醫師，竟反噬「原告八十七年十月十四日為安碇診所負責醫師，容留未具 醫師資格之林田山擅自執行醫療業務，違反醫療法第八十一條第一款及醫師法 第二十五條」規定，利用職權違法撤銷安碇診所開業執照及停業一年之行政處 分，其故意嫁禍栽贓之違法行政處分，當然無效。 ⒊被告違法所為行政處分，侵害原告依法執行醫療業務之權利，依憲法第二十四 條、民法第一百八十六條及國家賠償法第二條之規定，自應由被告負擔一切損 害賠償責任。被告於八十八年二月二十四日利用報紙誹謗原告「要借牌於他人 ，不然就是密醫行為」，依民法第一百十三條及第一百九十五條之規定，應由 被告負責回復未撤銷安碇診所開業執照前之原狀，並應賠償原告名譽及信用之 損害參佰陸拾萬元，如診所無法回復原狀，則以陸拾萬元折付。 ⒋被告延至八十九年五月十五日仍堅不回復安碇診所原狀，發還安碇診所開業執
照，原告始於八十九年五月十六日在台北縣金山鄉○○路一二七號另開設國安 診所，同時向中央健康保險局（以下稱健保局）申請健保特約，惟健保局誤信 原告在基隆開設安碇診所，有違反醫療法及醫師法，借執照給他人容留密醫等 不法行為，因而一再託故拒不與原告簽約，顯係被告違法處分及利用報紙誹謗 原告之名譽所造成之結果。原告畢業於國防醫學院，服務醫界五十年，獲醫師 公會全國聯合會頒獎，因被告違法處分，而不能與健保局簽訂特約醫師，致使 均已取得博土學位在美任職高級電機工程師之兒、媳情何以堪。依國安診所八 十九年五月十六日起至同年九年三十日期間，向健保局申請給付之總金額為一 、一三五、三九一元，均因未簽約拒不給付，以四個半月平均，每月損失為二 五二、三○九元，即可推斷「如無被告侵害原告經營安碇診所之權利，使健保 局自八十八年三月五日起至今，每月平均當可支付原告執行健保醫療業務應得 新台幣貳拾伍萬貳仟參佰零玖元之利益」，依民法第二百十六條之規定，即可 據以為被告每月賠償原告應得利益之損害証明。 ⒌證據：提出八十七年十月十五日規費徵收聯單、八十八年二月二十四日聯合報 第十九版剪報等、台北青田郵局第四四號存證信函、台北縣衛生局八十七年十 月十三日八七北衛三字第六五六八０號簡便行文表、新明診所與健保局簽訂之 合約、被告八十七年十二月十五日基衛三字第一五一五九號函、健保局台北 分局八十八年一月二十六日健保北醫字第八八０三０二一五號函、八十九年七 月四日健保北門字第八九三０一０七四號函、八十九年七月二十一日健保北門 字第八九三０一０八九號函、八十九年七月二十一日健保北門字第八九三０一 ０八九號函、八十九年九月二十一日健保北門字第八九三００八三三號函、八 十九年九月二十二日健保北醫字第八九０三一八七五號函、八十九年十月二十 三日健保北門字第八九三００八五三號函、八十九年十月十七日健保北醫字第 八九二０三０二五號函、中華民國醫師公會全國聯合會函、門診費用申請總表 、台灣基隆地方法院八十八年度易字第四五０號判決等影本為證。 ㈡被告主張之理由：
⒈查原告於八十七年十月十三日向被告所屬衛生局申請於基隆市○○路一六五之 一六號設立安碇診所，同月十四日核准發給開業執照，當日由衛生局局長親送 開業執照至該診所時，任負責醫師之原告不在，僅林田山在場，遂將開業執照 攜回，該局稽查人員於同月十四日下午前往上址作例行稽查時，發現負責醫師 不在場，由自稱林醫師之林田山為病患李玟桂診斷處方及紀錄病歷（地址及電 話均偽造），當稽查人員請其提出身分証明時，林田山隨即自行離去，僅留下 護士劉瑛惠為李玟桂注射點滴，該局復於同月十五日約談被告，被告坦承十四 日看診醫師確為林田山，經該局多方查證，林田山未具任何醫事人員資格，嗣 該局於同月二十一日及二十八日二度派員前往稽查，該診所鐵門深鎖，復於同 年十一月二十五日二十時四十五分派員前往稽查，原告亦未在場，林田山則在 現場，而於現場垃圾桶內發現尚有殘留鮮血之空針，顯為當日使用，且於病歷 架上發現病患鄧慶惠同月二十七日及曾添福同月三十日之看診病歷及處方箋， 該處方箋蓋有負責醫師原告之印章。
⒉原告明知林田山無醫師執照仍容留林田山於其診所執行醫療行為：
⑴原告明知林田山無醫師執照卻於原告為負責醫師之安碇診所執行醫療業務， 已如前述，原告雖辯稱其不知林田山無醫事人員資格云云，惟經被告所屬衛 生局查證結果，應非屬實，蓋該局於八十七年十一月二十五日查獲曾添福及 鄧慶蕙之病歷紀錄及處方箋，該處方箋蓋有「院長甲○○」印章，該印章經 林田山證稱係原告授意其刻用，原告辯稱係林田山自行盜刻，應係卸責之詞 。次查，依原告與林田山所簽安碇診所合約書第二條所示約定，其雖為安碇 診所負責醫師，依該局查核紀錄，原告並未實際至安碇診所執業，僅出名申 請開業執照，每月支領五萬元，該紙合約雖為合作契約，實係「租牌」之行 為。再查，前開合約書第一條甚且附房屋租賃契約書影本，林田山是否具醫 事人員資格，遠較房屋租賃契約書重要，原告身為負責醫師，須負容留密醫 之法律責任，豈會疏忽查證林田山是否具有醫事人員資格，顯不合理。末查 ，原告雖於十月二十二日提出存證信函，請林田山提出醫事人員資格證明文 件，縱非事後卸責之詞，亦可証原告至遲至十月二十二日已知林田山可能不 具醫事人員資格，惟至少至十一月二十五日止，依被告所屬衛生局查核紀錄 林田山仍繼續於原告為負責醫師之安碇診所從事密醫行為，原告除寄交存証 信函外，復無進一步動作，怠忽負責醫師職責，容留林田山續為密醫行為， 影響公眾健康。
⑵原告為負責醫師之安碇診所容留未具醫事人員資格之林田山擅自執行醫療業 務，依醫療法第八十一條第一款規定：「負責醫師容留未具醫師資格人員擅 自執行醫療業務者得撤銷其開業執照」，其立法意旨在課負責醫師維持醫療 機構一定品質，依法提供醫療服務責任，所謂「容留」並不以是否為醫療機 構之出資者或一定僱佣關係為斷，而係以出名之負責醫師是否善盡醫師法醫 療法所定督導責任為斷，前開事實足証原告有醫療法第八十一條容留未具醫 師資格人員擅自執行醫療業務之行為。
⒊退萬步言，縱就原告是否善盡負責醫師之責有所疑義，原告為負責醫師卻未實 際執行業務，亦未查核林田山有無醫事人員資格，已構成醫師法第二十五條業 務上違法不正當行為。另原告究有無「容留」林田山以其名義執行醫療業務， 經查，原告非僅有違反醫療法之認識及行為，且憑此即能認定其確有容留之主 觀意識與客觀行為，依卷附合作合約書，二人間顯有金錢之對價關係，況林田 山亦因違反醫師法案件，甫經台灣基隆地方法院判刑確定在案。 ⒋前揭各項違規情節，經查屬實，被告爰依醫療法第八十一條第一款規定「醫療 機構容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務者得撤銷其開業執照，其負責醫 師並依醫師法於業務上不正當行為論處」、違反醫師法第二十五條：「醫師於 業務上如有違法或不正當行為得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷執業執 照」，醫療機構容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務，係屬重大違規事件 ，其負責醫師難辭行政過失。行政院衛生署八十一年二月二十七日衛署醫字第 八一一八三五九號函規定：醫院診所容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務 ，對其負責醫師之行政處分一律處一年停業處分。被告所為之行政處分，並無 不當，原告之訴為無理由，請依法駁回之。
⒌證據：提出項武臣等人之規費徵收聯單、開業執照等資料影本。
㈢本院依職權向被告調閱原告申請開業執照之全部資料。 理 由
查被告八十八年八月十一日八八基府衛三字第０七二六五六號撤銷安碇診所開業執照及原告自八十八年三月六日起至八十九年三月五日止停業一年之處分，已於八十九年三月五日全部執行完畢，為兩造所是認，是原告於八十九年十二月八日具狀變更撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分之訴為確認原處分違法之訴，於法並無不合，應准許之，合先敘明。
按「醫療機構設有病房收治病人者為醫院；僅應門診者為診所。」、「醫療機構有左列各款情形之一者，得撤銷其開業執照：容留未具醫師資格人員擅自執行醫療業務者。．．．依前條第一款或第二款之規定受撤銷開業執照者，其負責醫師並依醫師法於業務上不正當行為論處。」、「醫師於業務上如有違法或不正當行為，得處一個月以上一年以下停業處分或撤銷其執業執照。」分別為醫療法第十一條第一項前段、第八十一條第一項第一款、第二項及醫師法第二十五條所明定。又所謂醫療機構，係指供醫師執行醫療業務之機構，如私立醫療機構由醫師設立者，該醫師並為機構之負責人，醫療法第二條、第二十四條亦有明文。是由醫師個人設立之私立醫療機構，縱然在醫療機構開業執照申請中核發前，有違法醫療法第八十一條第一、二項之規定者，亦不能脫免其責任，嗣後該醫療機構雖取得開業執照，主管機關當亦得依上述規定，撤銷開業執照。經查，本件原告於八十七年十月八日與未具醫師資格之林田山簽訂「安碇診所合作契約書」，在林田山前於同年九月十七日向梁珍珍承租之基隆市○○路一六五之十六號開設安碇診所，為醫療機構。雙方並約定由林田山每月給付五萬元予原告充作擔任該診所負責人及負責醫師之費用方林田山自同年十月十二日起即在該診所為病患李玟桂等人診斷、開具處方及紀錄病歷，執行醫療業務，有安碇診所合作契約書、房屋租賃契約書、診療紀錄單、處方箋等影本附原處分卷可按，又林田山未具醫師資格之事實，業據被告所屬衛生局查明，且為原告所承認。原告於八十七年十月十三日向被告所屬衛生局提出開業、執業申請，該局於翌（十四）日核准發給八十七年十月十四日基衛醫字第四九九號開業執照，復有申請書、開業執照等影本附於上開卷可按。另該局局長陳耀德自八十七年七月起均親自送達開業執照予醫療院所負責人，亦有被告八十九年十月十六日（八九）基府衛三字第０九一九六三號函附本院卷可按，此次仍依例於八十七年十月十四日由局長親送開業執照至該診所欲面交予原告時，發現任負責醫師之原告不在，僅林田山在場，遂將執照攜回等情，業據被告訴訟代理人乙○○於本院八十九年十一月二日準備程序中陳述明確，且原告當庭亦承認局長陳耀德曾親往該診所，當時其不在等語，雖所陳之時間為八十七年十月十五日下午，惟原告不在場之事實已堪認定。再按同月十四日下午三時五分許，另由該局第三課課長黃清等人作例行稽查，發現林田山自稱林醫師為病患李玟桂診斷、處方及紀錄病歷，當稽查人員請林田山提出身分證明時，林田山即逕自離去，留下護士劉瑛惠為病患李玟桂注射點滴之事實，亦有稽查紀錄表、診療記錄單、處方箋等影本附原處分卷可稽。原告於同月十五日依該局通知繳費時坦承十四日看診醫師確為林田山，劉瑛惠為林田山聘僱之護士；經該局查證，林田山確未具任何醫事人員資格，業經載明於原處分違法事實欄內，並有規費徵收聯單影本可按。被告先核發開業執照後再通知繳費，本件並非首例，有被告提出之項武臣等人之規費徵收聯單、開業執照等資料影本可參
。因此，被告先核發開業執照，再通知原告繳費，應不違法；原告另主張被告先核發開業執照，再通知其繳費，違反醫療法施行細則第八條之程序，係作假乙節，尚乏證據證明。再查，該局於同月二十一日及二十八日二度派員前往稽查，該診所鐵門深鎖。課長黃清等人復於同年十一月二十五日二十時四十五分許再度前往稽查時，原告亦未在診所內，僅林田山在場，而於現場垃圾桶內發現尚有殘留鮮血之空針，顯為當日使用，且於病歷架上發現病患鄧慶蕙同月二十七日及曾添福同年十月三十日之看診病歷及處方箋，該處方箋上蓋有原告印章之事實，有稽查紀錄表、診療記錄單、處方箋等影本附原處分卷可憑。原告於八十七年十二月十四日向該局申請自八十七年十二月十四日起至八十八年三月十三日止停業，經該局以八十七年十二月十五日基衛三字第一五一五九號准予備查，有上開函影本可按。原告與林田山簽約擔任安碇診所負責人及負責醫師，本即負有查明林田山是否具有醫師資格之義務，姑不論原告是否明知林田山未具醫師資格，以原告自稱服務醫界五十年，竟未予查明即率爾與之簽約，且無庸看診即可坐享每月五萬元之酬勞觀之，原告實難脫容留密醫林田山執行醫療業務之嫌。原告主張其被騙以為林田山具醫師資格云云，顯與常情有違，要無足採。至於原告之印章是否遭林田山偽造使用，核與其容留密醫之行為無涉，尚難因此而為有利原告之認定。原告雖另提出存證信函，主張其不知林田山未具醫師資格云云，惟該存證信函乃原告第一次被查獲後所為，顯係原告為脫免責任而為，委無可採。綜上所述，原告於取得開業執照前後容留未具醫師資格之林田山擅自於安碇診所執行醫療業務之事實，堪以認定。原告主張林田山執行醫療業務之行為在其取得開業執照之前，與其無關，並援引最高法院五十八年度台上字第七一五號及五十年度台上字一七一六號判例，認其不負醫療法、醫師法之責任云云，均不足採。從而，揆諸首開說明，被告以八十八年八月十一日八八基府衛三字第０七二六五六號處分書，依醫療法第八十一條第一款之規定撤銷開業執照及醫師法第二十五條規定，處停業一年處分（自八十八年三月六日至八十九年三月五日止），並無不當，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，均應予維持。原告徒執前詞，聲請確認原處分違法，為無理由，應予駁回。原告確認之訴既無理由而應予駁回，則原告併為請求回復原狀及損害賠償等給付訴訟部分（即原告訴之聲明第二項至第四項部分），亦失所附麗，核無理由，應併予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 一 月 四 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 黃本仁 法 官 陳雅香右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十 年 一 月 十二 日 書記官 鄭聚恩