臺北高等行政法院判決
104年度訴字第55號
104年8月20日辯論終結
原 告 十分大瀑布育樂股份有限公司
代 表 人 詹淑真（董事長）
訴訟代理人 林辰彥律師
黃豐緒律師
沈崇廉律師
上 一 人
複 代理 人 林伯劭律師
被 告 內政部
代 表 人 陳威仁（部長）
訴訟代理人 廖耀東
陳富義
李志祥
參 加 人 新北市政府
代 表 人 朱立倫（市長）
訴訟代理人 廖學興律師
林倖如律師
潘英芳律師
上列當事人間都市計畫事件，原告不服行政院中華民國103年11
月20日院臺訴字第1030153729號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
參加人依被告民國93年1月29日台內營字第0930081735號函 釋（下稱「93年1月29日函釋」）有關都市計畫法第27條第1 項第4款申請變更認定程序之原則（下稱「系爭認定原則」 ），以瀑布具國家自然資產之公共財性質，允宜規劃為公園 ，以提供國民優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發 展，而於97年7月31日認定「設置十分瀑布公園」屬參加人 興建之重大設施，並依都市計畫法第27條第1項第4款規定， 辦理「變更十分風景特定區計畫（配合設置縣定瀑布公園） 」案（下稱「系爭都市計畫變更案」），報經被告以99年5 月21日台內營字第0990101019號函核定（下稱「原處分」） ，參加人據以於99年6月8日以北府城審字第09905307461號 公告，自99年6月14日起發布實施（下稱「系爭公告」）。
原告不服系爭公告，向被告提起訴願，被告以100年3月21日 臺內訴字第0990165027號訴願決定駁回（下稱「前訴願決定 」），原告不服，提起行政訴訟，經本院100年度訴字第831 號裁定以系爭公告非行政處分，駁回原告之訴。原告仍不服 ，提起抗告，經最高行政法院以101年度裁字第258號裁定廢 棄本院100年度訴字第831號裁定，發回本院更為裁判。本院 則於103年4月24日以101年度訴更一字第42號判決，以綜合 原告訴願書意旨，堪認係就系爭都市計畫變更案之核定表示 不服，應以被告之核定為原告所不服之原處分，被告所為訴 願決定顯屬管轄錯誤等由，撤銷前訴願決定。被告遂以103 年8月13日台內訴字第1030001507號函檢送上開訴願書件到 行政院，行政院則以103年11月20日院臺訴字第1030153729 號訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：
㈠系爭認定原則係行政機關就其主管法令之適用疑義所作成之 解釋，以作為法令之補充，不得逾越都市計畫法第27條第1 項第4款之規定，是依司法院釋字第137號、第216號及第407 號解釋意旨，該函釋無法拘束法院，法院仍得就具體案件表 示適當之法律見解。
㈡系爭認定原則對符合都市計畫法第27條第1項第4款「為配合 省、市興建重大設施者」規定列有4種情形，可知都市計畫 原則上係採行定期通盤檢討，僅於特殊例外之情況下，始有 依都市計畫法第27條規定迅行個別變更之必要。而系爭都市 計畫變更案僅變更原屬遊樂區之部分用地，卻對十分瀑布旁 之行水區土地未予變更，不僅造成伊對相鄰土地使用上之重 大妨礙，更可見被告以「瀑布為公共財」為由迅行變更，卻 未將行水區土地部分一併列入計畫之矛盾，欠缺通盤考量。 ㈢依都市計畫法第26條規定，都市計畫經發布實施後，每3年 內或5年內至少應通盤檢討1次，若於通盤檢討期間發生例外 之緊急情況，方得適用都市計畫法第27條之規定，惟「十分 風景特定區計畫」自被告於68年擬定計畫，於72年3月公告 實施後，僅辦理過1次通盤檢討，迄今未再行辦理，顯為行 政怠惰。
㈣依都市計畫法第27條第1項第4款規定迅行個別變更，應興建 重大設施，且為迅行變更所必要，惟參加人對此並無興建任 何設施之計畫，參加人雖稱十分瀑布公園符合「已編列預算 達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大設施計畫者」 ，而政府採購法規定之查核金額為新臺幣（下同）5,000萬 元，然依參加人所屬觀光旅遊局（下稱「觀光旅遊局」）98 年度預算總說明，其中雖有「十分瀑布公園規劃興建為風景
特定區公共設施整建工程之計畫重點」，惟縣定十分瀑布公 園是否列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施計畫， 應從核定處分當時所據之地方政府施政方針、施政計畫報告 書中加以判斷，而非從預算項目中所列之計畫案加以推論， 且參加人所提出之98年度預算總說明，雖列有風景區公共設 施整修及修繕工程預算數為1億7,500萬元，惟該筆預算係針 對參加人全部風景區之公共設施整修及修繕費用，並非僅針 對十分瀑布公園，參加人並無法證明原處分作成時，設置十 分瀑布公園之預算確實達政府採購法規定之查核金額5,000 萬元以上。
㈤伊自65年起即於十分風景特定區內經營有關育樂事業，並依 法領有公司執照及營利事業登記證而獲得核准經營，且交通 部91年12月4日交授觀民字第0910032520號函（下稱「91年 12月4日函」）同意伊就「十分大瀑布風景區變更開發經營 投資事業計畫」分期分區開發計畫調整案之申請。是伊於十 分風景特定區經營遊樂區，不僅信賴政府法令且業已取得政 府同意，另伊於過去30年間，為經營十分大瀑布已投入2,44 2萬3,000元以上之金錢，除收購土地外，也因園區災後修繕 等投入近6,000萬元，可見伊確已投入大量人力物力，委有 可信賴之表現。再者，伊於十分風景特定區經營遊樂園，當 初主管機關未預先保留廢止權，伊已投入大量勞費，只能在 不可期待之損失下始能回復原狀，縱公益之要求高於信賴利 益，亦應認伊之信賴值得保護，況被告規避都市計畫法第26 條之行政義務，未就公益與伊值得保護之信賴利益作通盤考 量，殊屬率斷而有違法之處，原處分未就伊應受值得保護之 信賴利益之效果作利益衡量，其有違反信賴保護原則等語。 並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：本件系爭都市計畫變更案係參加人自行認定屬「 配合縣興建之重大設施」而辦理個案變更都市計畫，經參加 人依都市計畫法第19條規定公告公開展覽，提經該縣都市計 畫委員會審議通過後，報請伊核定，復經伊都市計畫委員會 審議修正通過，由參加人依照決議修正主要計畫書、圖後， 經伊依都市計畫法第20條規定核定及由參加人依都市計畫法 第21條規定公告發布實施，應無不法，且本件辦理程序均依 都市計畫法定程序辦理，於法並無不合等語，資為抗辯。並 聲明：原告之訴駁回。
四、參加人主張：
㈠都市計畫法第27條第1項第4款規定所謂「為配合中央、直轄 市或縣（市）興建之重大設施」係屬不確定之法律概念，賦 予該管行政機關相當程度之判斷餘地，除行政機關有逾權或
濫用權力等違法情事外，原則上法院應尊重其所為合法性之 判斷。
㈡就都市計畫法第27條第1項第4款之申請變更認定程序，應依 系爭認定原則辦理，而系爭都市計畫變更案符合該原則中「 已列入地方政府施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫者 」及「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方 重大建設者」2項，自得依都市計畫法第27條第1項第4款規 定辦理都市計畫個別變更。
㈢伊設置十分瀑布公園，其性質本屬伊之重大公共建設，分別 於97年7月31日及同年8月4日經首長簽核認定，得依都市計 畫法第27條第1項第4款規定辦理變更都市計畫，且本件設立 十分瀑布公園之預算，已達政府採購法規定之查核金額5,00 0萬元以上，伊業已依都市計畫法之規定辦理相關變更都市 計畫案之程序，並無任何違法之情事，原告雖稱僅有發生例 外緊急狀況，方得適用都市計畫法第27條規定，惟此乃原告 誤解最高行政法院96年度裁字第743號裁定之意旨。 ㈣原告雖主張其於十分風景特定區經營遊樂園，應受信賴保護 ，惟原告於發展觀光條例90年11月14日修正後，未依規定取 得觀光遊樂業執照，且有於「十分瀑布」違法經營觀光遊樂 業之事實，經主管機關於97年裁罰確定在案，則原告於十分 瀑布經營觀光遊樂業務既屬違法，自不得主張信賴保護。 ㈤至原告主張其信賴基礎為臺灣省政府建設廳65年5月12日核 准公司設立登記並核准其經營育樂事業、交通部91年12月4 日函同意其就十分大瀑布風景區變更開發經營投資事業計畫 分期分區開發計畫調整案之申請、被告20年期間未辦理都市 計畫通盤檢討及伊所屬經濟發展局（下稱「經發局」）99年 2月4日北經登字第0993102072號函（下稱「99年2月4日函」 ）同意訴外人十分山水遊樂園（獨資商號）經營十分大瀑布 等，惟本件係依都市計畫法第27條第1項第4款辦理都市計畫 個案變更，與原告之設立登記無關，而交通部雖曾以91年12 月4日函同意原告就十分大瀑布風景區變更開發經營投資事 業計畫分期分區開發計畫調整案之申請，原告又曾於95年間 向交通部觀光局申請觀光遊樂業執照籌設許可，惟因原告未 依規定於期限內開發興建完成，經交通部觀光局以97年4月 10日觀旅字第0975000438號函廢止原告原申請觀光遊樂業執 照籌設許可，原告自無法再以91年12月4日函作為信賴基礎 。又本件雖於81年發布「十分風景特定區計畫（第一次通盤 檢討）」後，至99年始辦理「十分風景特定區計畫（第二次 通盤檢討）」發包作業委外辦理通盤檢討作業，然原告不得 以20年間未辦理通盤檢討，故都市計畫永遠不會變更，作為
信賴基礎。至經發局99年2月4日函係同意十分山水遊樂園（ 獨資商號）名稱變更、所營業務變更、所在地變更登記一案 ，無足作為原告之信賴基礎。再者，原告雖稱過去30年間為 經營十分大瀑布，其已投入大量金錢購買河溝區行水區等國 有地、作為颱風災後重建、投資園區云云，惟原告上開主張 除購買國有地外並無舉證證明，縱花費2,442萬3,000元購買 河溝區行水區等國有地，亦係為其事業投資，與信賴都市計 畫不會變更無因果關係，況都市計畫得依法變更，為都市計 畫法所明定，原告非不能預見，自無不能預見之損失等語， 資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執，並有系爭認 定原則影本、系爭都市計畫變更案影本、系爭公告影本、前 訴願決定影本、本院100年度訴字第831號裁定影本、最高行 政法院101年度裁字第258號裁定影本、本院101年度訴更一 字第42號判決影本、原處分影本及訴願決定影本在卷可稽（ 訴願卷1第55、78至97、326至336、343至345、349至355頁 、本院卷第11至17、64至85頁），堪認為真正。六、經核本件兩造爭點為：㈠原處分是否違反都市計畫法第27條 第1項第4款之規定？㈡原處分是否違反信賴保護原則？本院 判斷如下：
㈠原處分是否違反都市計畫法第27條第1項第4款之規定？ 1.按司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫， 係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之 權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因 而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之 損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。……」 其解釋理由書中並說明：「……此項都市計畫之個別變更 ，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定5年定 期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照）， 並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有 所不同。」是依該號解釋意旨可知，依都市計畫法第27條 所為之都市計畫個別變更，如直接限制一定區域內人民之 權利、利益或增加其負擔，即屬一般處分之性質，其主張 因該變更致權益遭受違法之損害者，得提起撤銷訴訟以資 救濟。本件被告依都市計畫法第27條第1項第4款規定核定 參加人所提出之系爭都市計畫變更案，係屬都市計畫之個 別變更，且參加人於系爭都市計畫變更案範圍內興建十分 瀑布公園，顯見原處分將影響系爭都市計畫變更案範圍內 土地及建物所有權人之權益，而具有一般處分性質，原告 為在系爭都市計畫變更案範圍內經營遊樂園之業者，自得
以原處分違法損害其權益為由，提起本件訴訟以資救濟， 先予敘明。
2.次按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、 交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，依據 現在及既往情況，並預計25年內之發展情形，作有計畫之 發展，並對土地使用作合理之規劃（都市計畫法第3條、 第5條參照）。次按都市計畫法第26條第1項規定：「都市 計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機 關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況， 並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用 地，應變更其使用。」係屬擬定計畫機關於都市計畫擬定 、發布後所為之定期通盤檢討變更。而同法第27條第1項 規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時， 當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所 ，應視實際情況迅行變更：一、因戰爭、地震、水災、風 災、火災或其他重大事變遭受損壞時。二、為避免重大災 害之發生時。三、為適應國防或經濟發展之需要時。四、 為配合中央、直轄市或縣（市）興建之重大設施時。」則 係於都市計畫經發布實施後，為因應特殊狀況之需要，視 實際情況所為之迅行個別變更。關於都市計畫之變更，所 以於都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討變更外，復規 定同法第27條之個別變更，乃因都市計畫關係人民生活及 財產權益至深且鉅，其變更必須慎重辦理，是都市計畫經 發布實施後，除每3年或5年定期通盤檢討作必要之變更外 ，原則上不得隨時任意變更（都市計畫法第26條第1項前 段參照）。惟因特定之重大事變等因素，為因應特殊情況 發生而有變更之必要，故於該法第27條規定得迅行個別變 更之情況。亦即從都市計畫法之設計而言，都市計畫發布 實施後，本即設有定期通盤檢討變更及為因應特殊情況而 個別變更之機制，且都市計畫應隨都市之變遷而調整，以 改善居民生活環境及促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展 （都市計畫法第1條參照），本質上即具有相當之可變更 性，且不因擬定計畫機關有無預先保留廢止權而有所不同 ，是於特定之都市計畫發布實施後，人民尚不得僅以信賴 該都市計畫永遠不會變更為由，而主張嗣後之都市計畫通 盤檢討變更或個別變更違反信賴保護原則。
3.又按都市計畫法第26條第2項規定：「前項都市計畫定期 通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施 辦法，由內政部定之。」內政部依前揭規定授權所訂定之 都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條則規定：「都市計
畫通盤檢討時，應視實際情形分期分區就本法第15條或第 22條規定之事項全部或部分辦理。但都市計畫發布實施已 屆滿計畫年限或25年者，應予全面通盤檢討。」可知，都 市計畫法第26條第1項係規定，都市計畫經發布實施後， 不得隨時任意變更，惟擬定計畫機關每3年內或5年內至少 應通盤檢討1次，依據發展情況及人民建議作必要之變更 ，而非每3年或5年即應為通盤檢討變更，是擬定計畫機關 如每3年或5年經通盤檢討後，認為尚無變更之必要，即應 回歸「不得隨時任意變更」之原則，當無「為變更而變更 」之理。此觀諸都市計畫定期通盤檢討實施辦法第2條但 書定有「都市計畫發布實施已屆滿計畫年限或『25年』者 ，應予全面通盤檢討」之規定，益足明瞭。況都市計畫法 第26條之定期通盤檢討變更與第27條之個別變更，係分屬 不同之機制，已如前述，且應各自適用不同之規範及要件 ，是於判斷都市計畫法第27條第1項第4款都市計畫個別變 更之適法性時，即與擬定計畫機關有無依據同法第26條第 1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更無涉，且不 因擬定計畫機關未依都市計畫法第26條第1項規定每3年或 5年通盤檢討而為必要之變更，即謂其依同法第27條第1項 第4款規定迅行為個別變更係屬違法。是原告主張「十分 風景特定區計畫」自68年擬定、72年3月公告實施後，僅 於81年辦理過1次通盤檢討變更，迄今未再行辦理，顯為 行政怠惰云云，核與本件原處分核定系爭都市計畫變更案 之適法性無關，應予敘明。
4.復按都市計畫法第27條第1項第4款所謂「為配合中央、直 轄市或縣（市）興建之重大設施」，係指為配合中央、直 轄市或縣（市）所「興建」之重大設施所必需，非迅行變 更都市計畫，無以適應中央、直轄市或縣（市）興建重大 設施之需要者而言。就此，被告93年1月29日函釋「有關 都市計畫法第27條第1項第3、4款之申請變更認定程序， 應按內政部93年1月7日內授營都字第09200091111號函送 會議結論㈠辦理」，而被告93年1月7日內授營都字第0920 091111號函檢送之會議結論㈠略以：「有關都市計畫法第 27條第1項第3、4款之申請變更程序及認定核准機關，基 於地方制度法第18條、第19條『都市計畫之擬定、審議及 執行』為直轄市、縣（市）自治事項，都市計畫法第23條 規定細部計畫由直轄市、縣（市）政府核定實施，暨簡化 行政作業程序，提高行政效率，爰重新檢討營建協調會報 決議……修正如次：……3.都市計畫法第27條第1項第4款 『為配合……直轄市或縣（市）興建之重大設施』，係指
配合直轄市或縣（市）『興建』之『重大建設』，有迅行 變更之必要，經直轄市、縣（市）政府參酌下列4項原則 逕予認定者。⑴已列入地方政府施政方針、施政計畫之重 大設施建設計畫者。⑵已編列預算達政府採購法規定之查 核金額以上之地方重大建設者。⑶報經中央各目的事業主 管機關專案核准補助1/2以上經費興建之重大設施者。⑷ 其他符合都市計畫相關法令或審議規範規定，得依都市計 畫法第27條規定辦理都市計畫變更者。」（本院卷第64至 65頁）被告93年1月29日函釋之系爭認定原則，係都市計 畫法中央主管機關基於法定職權，針對細節性及技術性事 項，為協助所屬機關統一解釋法令而訂頒之解釋性行政規 則（行政程序第159條第2項第2款參照），符合都市計畫 法第27條第1項第4款之法律原意，既未逾越母法之規範意 旨，亦未對人民增加法律所無之限制，而與法律保留原則 無違，被告自得援為依法行政之依據。本院亦無庸如原告 所述，依司法院釋字第216號解釋意旨，就被告93年1月29 日函釋所揭示之系爭認定原則另行表示適當之不同見解， 附予敘明。
5.再按撤銷訴訟之標的為原告主張被告機關之處分違法，致 損害其權利或法律上利益，是行政法院之權責乃在審查行 政處分是否以其作成時之事實及法律狀態為據，並憑此判 斷該行政處分有無違法及損害原告之權益；故行政處分作 成後之事實或法律狀態變更，既非被告機關作成處分時所 能斟酌，自不能以其後發生之事實或法律狀態據以認定原 處分違法。簡而言之，撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基 準時，為原處分作成時之事實或法律狀態（最高行政法院 101年度判字第612號判決意旨參照）。本件參加人依據被 告93年1月29日函釋所揭示之系爭認定原則，以瀑布具國 家自然資產之公共財性質，允宜規劃為公園，以提供國民 優質休閒遊樂空間，並帶動平溪地區之觀光發展，而於97 年7月31日及97年8月4日認定「設置十分瀑布公園」屬參 加人興建之重大設施（本院卷第92、125頁），並依都市 計畫法第27條第1項第4款規定，辦理系爭都市計畫變更案 ，報經被告以原處分核定，是本院審查原處分之適法性時 ，應以被告於99年5月21日作成原處分時之事實及法律狀 態為準，亦即於99年5月21日，十分瀑布公園是否屬於系 爭認定原則中經參加人認定「已列入地方政府施政方針、 施政計畫之重大設施建設計畫」或「已編列預算達政府採 購法規定之查核金額以上之地方重大建設」，而符合都市 計畫法第27條第1項第4款得迅行個別變更都市計畫之要件
。原告主張應以參加人都市計畫委員會審議通過之97年11 月13日（答辯卷第5頁），作為判斷原處分適法性之時點 云云，容有誤會，洵不足採。
6.經查：
⑴十分瀑布公園於99年5月21日以前是否「已列入參加人 施政方針、施政計畫之重大設施建設計畫」？
①參加人所屬觀光旅遊局依參加人98年度總預算案編制 日程表規定，於97年6月27日至97年7月15日間編定機 關98年度歲入歲出概算，並於編列「98年度預算」之 預算總說明：「……4.產經觀光/風景區提升整體觀 光品質計畫：⑴風景特定區公共設施整建工程：計畫 重點：……②十分瀑布公園規劃興建－多功能廣場、 觀景平台、生態步道、公共藝術與植栽綠美化及土地 徵收評估計畫。……預期績效：改善各風景特定區老 舊設施，提升風景區整體水準及旅遊品質並提供遊客 優質休憩環境，增進旅遊安全與觀光品質，減低意外 事故，並帶動當地觀光人潮及觀光產業經濟發展。… …」（本院卷第122頁）。
②又依參加人98年度施政計畫節本（本院卷第146至160 頁），參加人所屬觀光旅遊局98年度施政目標與重點 計畫中，即包括辦理十分風景特定區發展計畫之相關 作業（含基本資料蒐集、現況調查分析、區內規劃設 計、實際計畫擬訂），以及十分風景特定區開發規劃 及土地徵收評估計畫（本院卷第157頁）；另於參加 人所屬觀光旅遊局98年度施政計畫中，亦載明「風景 特定區公共設施整建工程」包括「十分瀑布公園規劃 興建－多功能廣場、觀景平台、生態步道、公共藝術 與植栽綠美化及土地徵收評估計畫」（本院卷第158 頁背面）。
③為儘速開放十分瀑布公園，就瀑布周邊景觀、公共設 施步道與平台進行整體規劃，參加人先於97年12月22 日辦理「98年縣定十分瀑布公園工程委託技術服務」 招標公告（本院卷第126至128頁）。
④足徵於99年5月21日原處分作成以前，參加人確已將 十分瀑布公園列入其施政計畫之重大設施建設計畫。 ⑵十分瀑布公園於99年5月21日以前是否屬參加人「已編 列預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大建 設」？
①行政院公共工程委員會依據「政府採購法」第12條第 3項規定之授權，以88年4月2日工程企字第8804490號
函訂定工程及財物採購之查核金額為5千萬元，合先 敘明。
②參加人所屬觀光旅遊局依參加人98年度總預算案編制 日程表規定，於97年6月27日至97年7月15日間編定機 關98年度歲入歲出概算，並編列「98年度預算」經議 會審議通過在案。當年度有關「風景區公共設施整建 及修繕」項目採行統項編列，預算數為1億7,500萬元 ，並於預算總說明列出重點項目，包括十分瀑布公園 規劃興建等（本院卷第121至124頁），另依98年度風 景區公共設施整建及修繕明細，其中十分瀑布公園興 建案（含土地徵收）之預算為9,260萬元（本院卷第 135頁）。
③顯見於99年5月21日原處分作成以前，參加人為興建 十分瀑布公園，業已於97年6月27日至97年7月15日間 編列98年度之預算為9,260萬元，確實已達政府採購 法規定之查核金額5,000萬元以上，符合系爭認定原 則「已編列預算達政府採購法規定之查核金額以上之 地方重大建設者」之要件。
⑶參加人於99年5月21日以前，為興建十分瀑布公園，而 將之列為施政計畫之重大設施建設計畫，且屬已編列98 年度預算達政府採購法規定之查核金額以上之地方重大 建設，並分別於97年7月31日及97年8月4日經簽核認定 符合系爭認定原則，乃依都市計畫法第27條第1項第4款 規定擬定系爭都市計畫變更案（本院卷第92、125頁） ，依都市計畫法第19條規定，公告自97年8月12日起公 開展覽30天，並於97年9月1日舉辦說明會後，提經參加 人都市計畫委員會97年11月13日第382次大會審議通過 （訴願卷1第204至226頁），再檢附相關計畫書及圖等 ，送經被告都市計畫委員會98年3月10日第702次會議審 決，請參加人依初審意見及陳情意見，以對照表方式補 充處理情形，交由該會委員組成之專案小組先行聽取簡 報，研提具體建議意見後，再行提會討論（訴願卷1第 56至61頁）。參加人經以98年4月9日北府城規字第0980 271985號函檢送研析意見予被告，被告都市計畫委員會 專案小組於98年5月5日、同年7月6日及同年10月6日召 開3次專案小組會議（訴願卷1第62至64頁），併予審酌 原告陳情意見後，獲致具體建議意見，並由參加人以99 年3月23日北府城審字第0990245272號函送修正計畫書 、圖予被告，被告都市計畫委員會99年4月13日第728次 會議決議修正通過（訴願卷1第35至53頁），並由參加
人依照決議修正計畫書、圖後，再經被告依都市計畫法 第20條規定，於99年5月21日以原處分核定，及由參加 人依都市計畫法第21條規定於99年6月8日公告發布實施 ，自99年6月14日零時起生效（訴願卷1第55頁）等情， 經核並無違誤，是原告主張十分瀑布公園不僅非屬「重 大設施之興建」，且「未有」迅行變更所要求須不及於 定期通盤檢討中加以檢討變更之情況，被告以原處分核 定系爭都市計畫變更案，違反都市計畫法第27條第1項 第4款之規定云云，自無可採。
7.都市計畫法第26條之定期通盤檢討變更與第27條之個別變 更，係分屬不同之機制，而應各自適用不同之規範及要件 ，是於判斷都市計畫法第27條第1項第4款都市計畫個別變 更之適法性時，即與擬定計畫機關有無依據同法第26條第 1項規定每3年或5年通盤檢討而為必要之變更無涉，且不 因擬定計畫機關未依都市計畫法第26條第1項規定每3年或 5年通盤檢討而為必要之變更，即謂其依同法第27條第1項 第4款規定迅行為個別變更係屬違法，已如前述。本件為 撤銷訴訟，係在審查被告以原處分核定參加人依都市計畫 法第27條第1項第4款規定所為系爭都市計畫變更案之適法 性，而非參加人多年未通盤檢討「十分風景特定區計畫」 而為必要之變更是否違法，亦非原告尚有鄰地未經一併列 入系爭都市計畫變更案之範圍有何違法之處，且非參加人 所興建之十分瀑布公園有何尚待改進之處。況十分瀑布周 圍土地為私人所有，可及性極低，倘須繳交清潔費始可觀 賞瀑布，將導致十分瀑布吸引遊客之誘因不足，且因瀑布 具國家自然資產之公共財性質，故基於保障公眾使用利益 與可及性，謀求最大公眾利益，參加人乃依地形現況分析 ，十分瀑布南側土地允宜規劃為公園，惟因都市計畫通盤 檢討耗費時程過久，時效上無法配合重大建設之需要〔全 國各直轄市、縣(市)政府辦理都市計畫通盤檢討變更之平 均時程高達9年9個月（本院卷第274頁），而十分風景特 定區計畫（第二次通盤檢討）作業，參加人已於100年5月 3日決標委託顧問公司辦理（本院卷第270頁），經草擬、 徵求意見過程，參加人於103年5月26日公告計畫書圖草案 自103年6月4日起公開展覽30日（本院卷第271頁），刻於 參加人都市計畫委員會審議中，未來參加人都市計畫委員 會審議後，尚須送被告審議通過並發布實施，始能完成法 定程序，實緩不濟急〕，為避免影響民眾觀賞瀑布之權益 ，提供國民優質休閒遊憩空間，帶動平溪地區觀光產業發 展，並經審慎分析與評估，考量未來容納旅遊人口、最小
化公園用地規模及減低業者經營衝擊等方面後，始依都市 計畫法第27條第1項第4款規定辦理個別變更〔被告於99年 5月21日核定後，經參加人進行後續徵收土地、施作相關 工程等作業後，十分瀑布公園業於103年12月30日開放民 眾免費使用，遊客人數亦由92年度13萬2,924人次、103年 8月暫停開放前之102年度45萬6,826人次，至103年12月30 日起重新開放後，今(104)年1至6月間即已高達126萬1,03 9人次（本院卷第275至278頁），確已達成迅行個別變更 之目的〕，尚無不合。是原告主張參加人長達近20年未曾 辦理定期通盤檢討變更，究有何時間上之急迫性而有為迅 行個別變更之必要？系爭都市計畫變更案僅變更原屬遊樂 區之部分用地，卻對十分瀑布旁之行水區土地未予變更， 對原告相鄰土地之使用造成重大妨礙，且參加人將十分瀑 布公園闢建為全天候開放而無人管理之「縣立公園」，恐 無以維護遊客安全及防止成為治安死角，且未就衍生之交 通衝擊擬定完整而有效之對策，凡此皆顯示參加人所為之 系爭都市計畫變更案，誠屬急就章而嫌草率、粗糙，欠缺 通盤妥適之規劃云云，均無足採。
8.依都市計畫法第3條規定：「本法所稱之都市計畫，係指 在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、 國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土 地使用作合理之規劃而言。」可知，都市計畫本身並不涉 及人民工作權及財產權之限制或剝奪。至於系爭都市計畫 變更案實施後，參加人為取得十分瀑布公園用地而辦理徵 收，則屬另一問題，且原告已另案針對「徵收處分」提起 行政爭訟在案，是原告主張本件應與私人訂定行政契約等 方式達到雙方合理利潤，而非輕言為民眾觀賞瀑布權益， 即逕為個案變更，已嚴重侵害伊工作權及財產權，不符合 比例原則云云，應非本件原處分是否違法所應審酌，附此 敘明。
9.末查本件被告係於99年5月21日以原處分核定參加人提報 之系爭都市計畫變更案，而地質法係於99年12月8日制定 公布，並經行政院於100年11月17日以院臺經字第1000056 389號令發布定自100年12月1日施行，是於參加人擬定系 爭都市計畫變更案及被告核定時，地質法根本尚未制定公 布，遑論生效施行，自無從審酌地質法之相關規定。故原 告主張原處分違反地質法第8條第1項規定云云，顯屬無據 。
㈡原處分是否違反信賴保護原則？
1.按行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程
序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。 除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生 信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致 人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害 ，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減 輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更 之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性 、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法 或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又「 純屬願望」、「期待」而未有表現其已生信賴之事實者， 則欠缺信賴要件，不在保護範圍（司法院釋字第525號解 釋意旨參照）。且按「行政行為，應以誠實信用之方法為 之，並應保護人民正當合理之信賴。」「受益人有下列各 款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或 賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項 提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料 或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重 大過失而不知者。」分別為行政程序法第8條、第119條所 明定。是以，信賴保護之構成要件，須符合：⑴信賴基礎 ：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為；⑵信賴表
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