臺中高等行政法院判決
104年度訴字第218號
104年9月9日辯論終結
原 告 福星公寓大廈管理維護有限公司
代 表 人 張經宇
訴訟代理人 李昶欣 律師
楊惠雯 律師
被 告 經濟部
代 表 人 鄧振中
訴訟代理人 賴素娟
上列當事人間保全業法事件，原告不服行政院中華民國104年6月
18日院臺訴字第1040132459號訴願決定，提起行政訴訟。本院判
決如下︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前經嘉義市政府103年11月25日府授警刑大 字第1035103980號嘉義市政府查獲違反保全業法案件處分書 （下稱前處分），處以勒令歇業並罰鍰新臺幣（下同）15萬 元，該處分未經原告提起訴願而確定在案。嗣嘉義市政府警 察局以104年1月12日嘉市警刑大一字第1041800160號函知被 告，原告未經申請保全業許可，違法經營嘉義市民生寶鎮大 樓門禁管制及巡邏等工作，違反保全業法第19條規定，應予 勒令歇業並裁處罰鍰15萬元，並經嘉義市政府警察局104年 2月2日嘉市警刑大一字第1040000948號函告其原違反保全業 法行政處分案業已裁處確定，請被告協助撤銷原告公司登記 等語。被告乃依公司法第17條之1規定，以104年2月11日經 授中字第10433100860號函(即原處分)廢止其公司登記。原 告不服，提起訴願，經行政院104年6月18日院臺訴字第104 0132459號訴願決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴 訟並聲請停止原處分之執行，另停止執行部分，經本院以1 04年7月6日104年度停字第8號裁定駁回。二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。 ㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、原告訴稱略以：
㈠按學理上所稱「違法性承繼理論」，係以行政處分之作成， 應以他行政處分之合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違 法，則後處分之合法性，即受影響，此為行政處分構成要件
效力之例外。參照最高行政法院98年度判字第1009號判決意 旨，可知前處分與後處分屬一連貫性之手續，且均以發生一 定之法律效果為目的，即前處分僅屬後處分之準備行為時， 前處分之違法性為後處分所承繼，在後處分之撤銷訴訟上， 法院得以前處分之違法，進而否認其效力，不引為後處分之 裁判依據，否則前處分違法但後處分卻合法，殊難想像。故 所謂行政處分之構成要件效力並非絕對，係存在有高低落差 ，行政處分本身亦非因構成要件效力而不容打破。 ㈡本件前處分認原告違法經營嘉義市民生寶鎮大廈門禁管制等 工作，違反保全業法第19條規定等語，惟原告與民生寶鎮大 廈所訂之管理契約中完全無任何與保全業相關之工作，前處 分機關未就原告是否有違法事由詳細調查，並參酌該管理契 約，逕為不利處分，顯有違行政程序法第43條規定。 ㈢又本件前處分之「處分主文」記載：「處罰勒令歇業及處罰 新臺幣15萬元整」、「違法事實」記載：「受處分人未經申 請保全業許可，違法經營本市民生寶鎮大廈門禁管制工作， 案經本府警察局第一分局調查屬實」及於「處分理由及法令 依據」記載：「一、保全業法第19條。二、內政部101年9月 10日台內警字第1010890631號函頒『違反保全業法事件裁量 基準表』」等語，然原告究於何時、何地、何人有經營門禁 管制工作，則前處分顯然違反行政程序法第96條第1項第2款 規定，致不諳法律之原告根本無從對前處分提起訴願，故被 告之後處分即原處分自不得執此粗製濫造之前處分，逕予廢 止原告之公司登記。
㈣另原告於104年8月3日接獲嘉義市政府查獲違反保全業法案 件裁處書（104年8月3日府授警刑大字第1045101938號函） ，以原告違反保全業法第19條規定，違法經營「經國新城K 棟大樓」及「文化大樓」門禁管制等工作，而裁處原告勒令 歇業及15萬元之罰鍰，惟其中對「文化大樓」部分之處分顯 然違法，蓋原告自104年4月1日起即未再與該大樓簽訂契約 ，由該大樓自行管理，嘉義市政府竟遲至同年8月3日始對原 告為上開處分，且原告究係何時、何地、何人為違反保全業 法之行為，均未為具體事實記載，可證該處分顯有違法或不 當之處，原告已對該處分提起訴願。上開處分雖於本件為判 決基礎之待證事實非直接相關，然可間接證實前處分確有未 盡調查之責，顯有違法或不當之處。
㈤綜上，前處分損害原告權益，被告又以違法之前處分逕作成 原處分，顯然再以同一違法處分損害原告權益，依首開違法 性承繼理論，後處分自不得認係合法處分；且被告既為嘉義 市政府之中央主管機關，對於嘉義市政府所為之前處分自有
適法性監督之權責，詎被告違背上開權責，以顯然違法之前 處分作成廢止原告公司登記之原處分，該原處分業已損害原 告之權利或法律上利益，原處分自非合法之行政處分，原告 並得依行政訴訟法第4條第1項規定提起本件行政訴訟，以資 救濟。
四、被告答辯略以：
本件嘉義市政府警察局檢送前處分查獲原告違反保全業法， 處罰勒令歇業並罰鍰15萬元予被告，且原告就前處分未經合 法提起訴願業已確定，被告乃依公司法第17條之1規定，以 原處分廢止其公司登記，符合公司法規定，並無違誤，原告 如認前處分違法或不當，致損害其權利或利益，依法應於該 處分訴願期間內，向有關機關提起訴願；另前處分是否違法 或不當，各法令主管機關各司其職，非屬被告職權所審究範 疇。
五、本件兩造之爭點為：原告主張前處分係屬違法，被告以違法 之前處分為依據，而以原處分廢止原告之公司登記，亦非合 法，應予撤銷，是否有理由？
六、本院判斷：
㈠按「因登記涉訟者，得由登記地之法院管轄。」為民事訴訟 法第17條所規定，並為行政訴訟法第18條所準用。本件原告 主張被告對其廢止登記之行政處分有違法並應撤銷之事由， 而提起行政訴訟，係屬民事訴訟法第17條「因登記涉訟者」 之案件，查本件原告公司更名前為佳億公寓大廈管理維護有 限公司，於95年1月13日登記，登記地及受理登記機關為南 投縣南投市○○○村○○路○號經濟部中部辦公室，嗣於102 年8月19日變更登記為現行名稱，變更登記地亦同上開地址 及機關(原處分卷有限公司變更登記表，未編頁碼)，依上開 規定，本院自有管轄權，合先敘明。
㈡次按「公司之經營有違反法令受勒令歇業處分確定者，應由 處分機關通知中央主管機關，廢止其公司登記或部分登記事 項。」為公司法第17條之1所明定。本件原告因違反保全業 法事件，前經嘉義市政府以前處分，處以勒令歇業並罰鍰15 萬元(本院卷8頁)，該處分因未經原告提起訴願而確定在案 ，有嘉義市政府警察局104年2月2日嘉市警刑大一字第10400 00948號函在卷可佐(同卷36頁)，該局並以104年1月12日嘉 市警刑大一字第1041800160號函知被告，請被告協助撤銷原 告商業登記(同卷32頁)，被告乃依公司法第17條之1規定， 以原處分廢止原告公司登記(同卷9頁)，依上開規定，自屬 有據。
㈢原告主張本件前處分機關未就原告是否有違法事由詳細調查
，並參酌該管理契約，逕為不利處分，有違行政程序法第43 條規定，又前處分之主文及事實記載並未明確指出原告於何 時、何地、何人有經營門禁管制工作，亦有違行政程序法第 96條第1項第2款規定，又前處分與後處分屬一連貫性之手續 ，前處分僅屬後處分之準備行為時，前處分之違法性為後處 分所承繼，前處分既屬違法，被告以違法之前處分為依據， 而以原處分廢止原告之公司登記，亦非合法等語。然按行政 處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，於未經撤 銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（ 行政程序法第110條第3項參照）；另行政處分具有構成要件 效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括 法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為 行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內 容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前 行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件 作為決定之基礎。質言之，行政處分除自始無效外，於未經 撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。是有 效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分 時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。 當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政 處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實 質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍（最高行政法院 97年度判字第1086號判決要旨參照）。本件被告以前處分未 經原告提起訴願而已確定，前處分記載有受處分人、主文、 違法事實、理由及法令依據，依此外觀及形式，均具備行政 處分之要件及為權責機關所製作，並無行政程序法第111條 各款所規定行政處分無效判斷標準之情形，非屬無效之處分 ，於未經撤銷、廢止或因其他事由失效前，其效力繼續存在 ，前處分之合法性，並非被告所得審究，亦非本院所須審查 之行政處分，故本於行政處分之構成要件效力，本院對於被 告作成本件原處分所依據之前處分效力應予尊重。另依上開 公司法第17條之1規定，中央主管機關對於地方主管機關因 公司之經營有違反法令受勒令歇業處分確定，該處分即當然 發生公司法第17條之1規定之法律效果，中央主管機關依該 規定即應廢止該公司登記或部分登記事項，對此並無裁量空 間，地方主管機關對於公司勒令歇業之行政處分，並非中央 主管機關廢止公司登記事項處分之準備行為，本件被告以前 處分已確定，自得依公司法第17條之1規定，以原處分廢止 原告公司之登記，原告上開主張，並無可採。
七、綜上所述，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無
不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁 回。至原告請求本院向嘉義市政府警察局第一分局函詢原告 與「民生寶鎮大廈」間所訂立之管理契約中，是否有保全業 相關工作之約定，及原告於實際管理該大廈時，係於何時、 何地及何人有為保全業相關之工作等事項，此仍涉及原告主 張本院應審核前處分合法性之範疇，自核無必要，併予敘明 。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 23 日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法 官 王 德 麟
法 官 詹 日 賢
法 官 許 武 峰
以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 9 月 23 日
書記官 許 巧 慧
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