高雄高等行政法院裁定
104年度訴字第112號
原 告 簡金菊
莊榮純
共 同
訴訟代理人 蔡明哲 律師
被 告 行政院農業委員會林務局屏東林區管理處
代 表 人 張偉顗
訴訟代理人 尤挹華 律師
上列當事人間有關林業事務事件，原告不服行政院農業委員會中
華民國104年1月16日農訴字第1030721704號訴願決定，提起行政
訴訟，本院裁定如下︰
主 文
本件移送臺灣屏東地方法院。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為黃妙修，嗣於訴訟進行中，變 更為張偉顗，並聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先 敘明。
二、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政 訴訟。」「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁 定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄 權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第2 條、第12條之2第2項定有明文。次按「官署依據法令管理公 有財產，雖係基於公法處理公務，但其與人民間就該項公有 財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與 官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政 爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬 私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處 分，而對之為行政爭訟。」「公有林地之租賃，純屬私權關 係，人民因行政官署出租林地，而發生私法關係之爭執者， 自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行 政爭訟程序以求救濟。」「行政訴訟係基於公法上法律關係 而設之救濟，而民事訴訟乃為保護私權而設，兩者性質既各 有別，其審判管轄，亦有不同。國家與人民之租賃關係，與 私人間之租賃無異，雙方立於對等地位，同受私法之支配。 故人民承租國有林地造林，純屬私法上之租賃關係，其契約 之成立與否，自應以民法為依據。當事人間如發生爭執，亦 應依民事訴訟程序，向普通法院訴請審判，以求解決，要不 容以行政救濟程序，爭認私權。」最高行政法院53年判字第 234號、59年判字第165號、60年判字第107號分別著有判例
。復按「‧‧‧依憲法第16條人民固有訴訟之權，惟訴訟應 由如何之法院受理及進行，應由法律定之，業經本院釋字第 297號解釋在案。我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依 現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院 審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私 法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫 出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果 之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當 事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。行政法院58年 判字第270號及61年裁字第159號判例，均旨在說明行政機關 代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院 審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權 之行使，與憲法並無牴觸。」亦經司法院釋字第448號解釋 甚明。足徵行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為 ，人民對之有所爭執，應提起民事訴訟以求解決，不得藉行 政爭訟程序請求救濟。
三、緣原告簡金菊原承租行政院農業委員會林務局(下稱林務局 )旗山事業區(下稱旗山事業區)第87林班（契約編號：00000 00000）及第88林班（契約編號：0000000000）土地，租期 屆滿後均未辦理續約。嗣原告簡金菊於民國101年3月及5月 間委託其夫莊明芳向被告六龜工作站申請續約，案經該工作 站辦理現勘時，發現系爭第87林班地內存有鐵皮屋等違規設 施，另系爭第88林班地內之租地造林木成活率不足70%，且 種植非造林樹種，均不符續約規定，被告乃分別以103年3月 31日屏六字第1036411320號函及103年3月28日屏六字第1036 411316號函請原告於一定期限前完成改正事項。嗣原告簡金 菊委託莊明芳於103年4月22日向被告六龜工作站陳情，請求 系爭第87林班地之鐵皮屋等違規設施改辦暫准建地租約，並 陳述系爭第88林班租地已完成種植桃花心木，且違規樹種咖 啡樹並不位在租地範圍內，請求辦理續租。原告復以被告未 就其前揭陳情事件作成行政處分，依訴願法第2條規定，提 起訴願。於訴願審理期間，被告就系爭第87林班地部分，以 103年8月29日屏六字第1036413888號函復原告簡金菊略以， 第87林班地租約已辦理轉讓，原告簡金菊非原租地造林承租 人，未符改辦規定，申請工寮改辦暫准建地一事，歉難同意 ，惟可依工寮規定將該建物拆除至30坪面積後申請工寮補辦 申請，另原告簡金菊倘同意放棄違規地上物之權利，請具結 切結書資料向被告六龜工作站申請辦理換約等語。另就系爭 第88林班地部分，以103年9月17日屏六字第1036414120號函 復原告簡金菊，略以：（1）經現勘結果，圖號5租地內因天
然災害崩塌約0.41公頃，目前呈現裸露狀態且已無植生造林 木，致未達成活率標準，請原告簡金菊再行補植造林樹種以 符合成活率標準，倘已無法再復育造林，請其切結扣除並放 棄該崩塌面積後，以剩餘面積再併其他三圖號之面積辦理續 約之總面積。（2）有關圖號25內，於103年9月10日現勘時 已當場自行剷除租地邊界內之咖啡樹，另於103年9月15日現 勘，現場僅補植桃花心木約40株，依規定每公頃應為1,500 株，成活率達70%以上始符合規定，故圖號25內所需補植桃 花心木之成活率需達420株以上，請原告簡金菊自行再補植 桃花心木達成活株樹420株以上始符合換約規定等語。原告 仍不服，就前揭103年8月29日屏六字第1036413888號函及10 3年9月17日屏六字第1036414120號函(下合稱原處分)，原告 簡金菊及未曾提出申請之莊榮純（原告夫莊明芳之父）提起 訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，主張略以：依 國土保安計畫列管有案出租造林地逾期未續約案件處理作業 規範第肆點第二、（二）第2項之規定，已混植每公頃600株 造林木者，即通知當事人辦理換定9年租約。查，本件系爭 第88林班地圖號25土地面積為0.4公頃，故原告簡金菊僅需 補植240株桃花心木，即為合法（600株×0.4公頃＝240株） ，本件經103年9月15日現勘結果，已確認現場已補植桃花心 木240株，有被告103年9月17日屏六字第1036414120號函可 證，則訴願決定逕行認定「103年9月15日現勘，現場僅補植 桃花心木約40株」，即與上開函文內容不符，是本件既已補 植桃花心木240株，已符合換定租約之規定，並無每公頃造 林株樹應為1,500株，成活率達70﹪始符合規定之說法。蓋 依被告98年2月16日屏六字第0986410762號函、100年3月17 日屏六字第1006411154號函及101年8月10日屏六字第101641 3652號函，均一再強調每公頃補植600株之規定，原告亦遵 照辦理，顯見所謂每公頃造林株樹應為1,500株，成活率達7 0﹪始符合規定之說法，未有法規明定，應係刁難原告之詞 ；又坐落於系爭第87林班地（契約編號：0000000000）上2 棟房屋（門牌號碼分別為高雄市六龜區新發里【下稱新發里 】新開68號之1，及○○○○○○○○○○）（下稱系爭房屋） 並非工寮，而係有人居住之房屋（有門牌號碼及水電），且 系爭房屋為兩造訂約前存在之房舍，並無違規或轉讓之情事 ，當可檢具相關證明文件申請改辦暫准建地租約，而非依工 寮相關規定將系爭房屋拆除至30坪面積後始可申請工寮補辦 申請等語，並聲明求為判決：(一)原告簡金菊部分：(1)訴 願決定及原處分均撤銷。(2)被告應就旗山事業區第87林班 （契約編號：0000000000）及第88林班（契約編號：000000
0000）土地，作成出租予原告簡金菊之行政處分。(二)原告 莊榮純部分：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告應就坐 落於旗山事業區第87林班（契約編號：0000000000）上2棟 房屋（門牌號碼分別為○○○○○○○○○○及○○○○○○○ ○○○），作成核准原告莊榮純辦理暫准建地（租約）申請 之行政處分等語。
四、經查，原告提起本件行政訴訟，所請求被告應就旗山事業區 第87林班（契約編號：0000000000）及第88林班（契約編號 ：0000000000）土地，作成出租予原告簡金菊之行政處分及 核准原告莊榮純就系爭房屋辦理暫准建地申請之行政處分， 無非係就公有林地應否續租之租賃事項發生爭執，揆諸首揭 最高行政法院判例及司法院釋字第448號解釋意旨，公有林 地之租賃，核屬私權爭執，故原告上開請求自應循民事訴訟 程序以資救濟，非屬本院審理範圍，而不得提起行政爭訟。 況且，本件係原告簡金菊因上開2契約租期屆滿，遭被告終 止系爭契約，又詳觀系爭2契約(訴願卷第309-313、267-271 頁)約定之內容，並不涉及人民之公法上之權利義務，亦無 行政機關依法應作成行政處分或高權事實行為之情事存在； 而兩造所訂立系爭2契約其第12條雖均規定「本契約書未定 事項承租人完全同意依照臺灣省國有林事業區出租造林地管 理辦法及林務局有關法令辦理。」而依臺灣省國有林事業區 出租造林地管理辦法第3條第2項規定（89年12月21日廢止， 89年7月25日另發布國有林事業區出租造林地管理要點第3條 第9款亦有相同規定）：「林務局因政府政策需要停止出租 造林地時，得終止租約，租地造林人不得異議，所造林木得 依約分收或予以補償。」惟本件被告並非以政策需要停止出 租造林地為原因而終止系爭租約，故亦與行政機關之優勢地 位無關；何況系爭契約之約定事項，亦無原告應為如何履行 公行政之義務及有何涉及公權力之委託行使等等之相關約定 ，故系爭契約自屬私法契約應可足認。另按「行政院農業委 員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地 補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公 法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟， 其訴訟應由行政法院審判。」固經司法院釋字第695號解釋 在案，惟依該號解釋理由書闡述：「我國關於民事訴訟與行 政訴訟之審判，依現行法律規定，分由不同性質之法院審理 。除法律別有規定外，關於因私法關係所生之爭執，由普通 法院審判；因公法關係所生之爭議，則由行政法院審判之（ 本院釋字第448號、第466號解釋參照）。至於人民依行政法 規向主管機關為訂約之申請，若主管機關依相關法規須基於
公益之考量而為是否准許之決定，其因未准許致不能進入訂 約程序者，此等申請人如有不服，應依法提起行政爭訟。‧ ‧‧行政院農業委員會‧‧‧訂定發布國有林地濫墾地補辦 清理作業要點‧‧‧暨國有林地濫墾地補辦清理實施計畫， 將違法墾植者導正納入管理‧‧‧按補辦清理之目的在於解 決國有林地遭人民濫墾之問題，涉及國土保安長遠利益‧‧ ‧。故林區管理處於審查時，縱已確認占用事實及占用人身 分與系爭要點及有關規定相符，如其訂約有違林地永續經營 或國土保安等重大公益時，仍得不予出租。……」之意旨觀 之，上開釋字第695號解釋，係就林務局所屬各林區管理處 對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂 立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋。本件 係原告等認為兩造前所簽訂之系爭租地造林契約仍屬有效， 被告不能片面終止契約等情，並非依據「國有林地濫墾地補 辦清理作業要點」申請訂立租地契約而未經准許之決定所生 之爭訟。是原告是否違反租約及被告以原告違反租約等事由 ，均屬兩造所簽訂「國有森林用地出租造林契約書」所生之 權義爭執，依上開規定及說明，自屬因私法上之契約關係所 生之私權糾紛，非屬公法性質，並無上開釋字第695號解釋 之適用。故原告就系爭私法契約，向本院提起請求被告應作 成將系爭林班地出租予原告簡金菊及核准原告莊榮純就系爭 房屋辦理暫准建地（租約）申請之訴訟，揆諸首開說明，此 事件不屬行政法院之權限，原告向無審判權之本院起訴，於 法不合，自應依行政訴訟法第107條第1項第1款但書及同法 第12條之2第2項規定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法 院。又本件被告機關所在地係在屏東縣屏東市○○路○○號， 依民事訴訟法第2條第1項之規定，應屬臺灣屏東地方法院所 轄，爰依首揭規定，將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣屏 東地方法院。
五、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 104 年 8 月 31 日 高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳
法官 吳 永 宋
以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。中 華 民 國 104 年 8 月 31 日
書記官 李 建 霆