高雄高等行政法院判決
102年度訴字第319號
民國104年7月8日辯論終結
原 告 陳堅民
陳家鴻
陳毓彬
陳顯裕
共 同
訴訟代理人 張安琪 律師
顧立雄 律師
被 告 屏東縣潮州鎮公所
代 表 人 洪明江
訴訟代理人 吳惠群
李玲玲 律師
上 一 人
複 代理人 林文鑫 律師
參 加 人 李正順
訴訟代理人 柳聰賢 律師
上列當事人間祭祀公業事件，原告不服屏東縣政府中華民國102
年6月17日102年屏府訴字第14號訴願決定，提起行政訴訟，本院
判決如下：
主 文
訴願決定主文第1項及原處分均撤銷。
被告對於原告民國101年10月19日申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書事件，應依本判決之法律見解作成決定。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立 為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院 應以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177條第1項定有明 文。本件參加人主張本案民事既已起訴，應俟民事判決終結 ，再作定奪云云，聲請停止本件訴訟程序。惟查，本件原告 係以參加人向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）提起確認 原告就系爭土地之所有權不存在之訴，經屏東地院101年度 重訴字第2號判決參加人以屏東縣潮州鎮泗林里公共造產委 員會名義提起確認之訴，難認有即受確認判決之法律上利益 等為由，駁回其訴，該判決業於民國101年10月9日確定在案 。原告陳顯裕乃依祭祀公業條例第13條規定，於101年10月1 9日申請被告核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明
書，經被告以101年12月27日潮鎮民字第1010016013號函否 准，原告不服，而循序提起本件訴訟，是本件僅係就原告申 請核發派下全員證明書，是否符合祭祀公業條例之相關規定 而為判斷，尚非以屏東地院101年度重訴字第85號原告與「 公號：福德祠」間確認派下權不存在等事件民事實體法律關 係是否成立為準據，是參加人聲請停止本件訴訟程序，尚難 准許，合先敘明。
二、事實概要：
緣被告為清理屏東縣潮州地政事務所(下稱潮州地政事務所 )檢送之系統初步清查清冊(未依有關法令清理祭祀公業)內 數十筆土地及建物，於98年6月25日以潮鎮民字第098000906 3號公告辦理祭祀公業申報。原告4人以其為清冊中所示坐落 屏東縣潮州鎮○○段○○○○號土地（地目：林、使用分區： 一般農業區、面積：160,172.65平方公尺、使用地類別：國 土保安用地，下稱系爭土地)，登記「所有權人：『公號： 福德祠』」祭祀公業派下全員，並共同推舉原告陳顯裕為申 報人，於100年3月10日向被告申請祭祀公業「公號：福德祠 」派下全員證明書，被告遂以100年6月9日潮鎮民字第10000 08304號、100年6月20日潮鎮民字第1000009192號予以公告 。公告期間，屏東縣潮州鎮泗林里公共造產委員會（下稱泗 林里公共造產委員會）管理人即參加人李正順於100年6月23 日提出異議，經被告於100年8月1日將函轉異議書予原告陳 顯裕，原告陳顯裕於100年8月30日提出申復書，參加人即於 100年10月5日以「泗林里公共造產委員會」法定代理人身分 為該委員會向屏東地院提起確認原告就系爭土地之所有權不 存在之訴，經屏東地院101年度重訴字第2號判決認為該案由 泗林里公共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決 之法律上利益等為由，駁回該委員會之訴，並於101年10月9 日確定在案。參加人遂另於101年9月25日以「公號：福德祠 」名義向屏東地院提起確認原告派下權及不動產所有權不存 在之訴(目前由屏東地院101年度重訴字第85號審理中)。原 告陳顯裕則於101年10月19日申請被告依屏東地院101年度重 訴字第2號確判決核發派下全員證明書，經被告以101年12月 27日潮鎮民字第1010016013號函（下稱原處分）復略以：「 俟各級法院均判決後，再行依確定判決辦理。」原告不服， 提起訴願，經訴願決定：「訴願駁回。屏東縣潮州鎮公所10 1年12月27日潮鎮民字第1010016013號函之行政處分違法。 」原告不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
(一)本件被告所本之參加人李正順所提出第2次民事訴訟，本質
上根本乃同一訴訟，且有關訴訟之提出，均係由泗林里公共 造產委員會開會決議提出，並以該委員會之會議決議作為提 出訴訟之基礎，足證參加人根本係假借公號福德祠之名義欺 瞞被告提起第2次訴訟：
１、緣祭祀公業「公號：福德祠」派下現員即原告於100年3月10 日向被告辦理清理申報，經被告審查通過，100年6月9日以 潮鎮民字第1000008304號公告，於公告期間經參加人李正順 以泗林里公共造產委員會名義在100年6月23日提出異議，陳 顯裕於100年8月30日提出申復，泗林里公共造產委員會收受 申復書後不服，於100年10月5日向屏東地院提起確認本件原 告就系爭土地所有權不存在之訴，經屏東地院於101年7月19 日101年度重訴字第2號判決駁回泗林里公共造產委員會所提 訴訟，公共造產委員會於101年8月13日提起上訴，因逾期未 繳交裁判費，屏東地院於101年9月18日駁回其上訴確定。原 告遂依祭祀公業條例第13條規定，於101年10月19日請被告 盡速核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，惟未 收到被告之回應，原告遂於102年2月5日再次發函請求被告 核發派下全員證明書，被告於102年2月8日回函表示前已於 101年12月27日以潮鎮民字第1010016013號函回覆，惟該101 年12月27日函文因誤寄退件因此隨文補寄該函文，原告方知 參加人李正順再次另以公號福德祠名義於101年10月29日提 出異議，被告竟依此以祭祀公業條例第13條第1項係指公所 依同條例第11條辦理公告期滿後，無人依同條例第12條第1 項向公所提出異議，或收受申復書之異議人未依同條第3項 向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將訴狀副本 連同起訴證明送公所備查者，公所應核發派下全員證明書。 反之，異議人如依同條例第12條第3項向法院提起民事訴訟 ，被告則應俟各法院均判決後，再行依確定判決辦理（內政 部99年2月22日內授中民字第0990030880號函參照）。被告 顯以上開理由遲遲不核發派下全員證明書予原告。惟被告明 知參加人以泗林里公共造產委員會名義於公告期間內業依上 開條例第12條第1項並依同條第3項規定提起確認不動產所有 權訴訟而遭到屏東地院駁回確定，其後參加人於上開期間後 再次另以公號福德祠名義於101年10月29日提出異議並向屏 東地院另外提起他訴，既非屬祭祀公業條例第12條第3項規 定之訴，被告自應依祭祀公業條例第13條規定核發派下全員 證明書。又訴願決定書稱「．．．原處分機關復有未實際查 證系爭土地是否存有受祭祀公業所奉祀享祀之人之疏漏‧‧ ‧。」上開事實係屬於民事爭議而屬民事庭調查確認之範圍 ，非原處分機關、行政爭訟機關有權審酌。
２、100年12月6日及101年11月14日泗林里公共造產委員會會議 紀錄針對2次民事訴訟確認繳納費用之會議記錄，足證根本 2次訴訟（屏東地院101年度重訴字第2號及屏東地院101年度 重訴字第85號）均係由泗林里公共造產委員會決議提起訴訟 及繳納費用，既參加人主張公號福德祠乃神明會，何以從頭 到尾均無經公號福德祠信徒大會決議提起民事訴訟之會議記 錄？足證參加人根本係假借公號福德祠之名義提起第2次民 事訴訟。再依據屏東縣政府92年6月12日屏府社政字第09200 67394號函，該泗林里公共造產委員會組織從未經屏東縣政 府備查通過，被告於收到上開函文後即於92年6月18日函覆 泗林里辦公室略以：「貴辦公室函報『泗林里公共造產委員 會』會議紀錄乙案，經縣府查證該會非屬縣府管轄之人民團 體，請本諸權責辦理。」該公共造產委員會非屬於屏東縣政 府管轄，換言之，該組織未經屏東縣政府備查或核准，可見 參加人李正順主張92年4月16日泗林里公共造產委員會決議 公號福德祠管理人應由里長李正順充任之會議記錄經備查通 過之說法，根本與事實不符。亦即參加人係由自己擔任里長 之泗林里辦公室自己核准公號福德祠管理人應由里長擔任。 該泗林里公共造產委員會會議記錄根本不足以選任參加人為 公號福德祠之管理人。
(二)訴願決定書稱︰「卷查本縣潮州地政事務所依祭祀公業條例 第7條規定清查祭祀公業土地，其中系爭土地有未依相關法 令清理之祭祀公業情形，經造冊後送原處分機關依祭祀公業 條例公告辦理申報，原處分機關未經查證系爭土地是否存有 受祭祀公業所奉祀享祀之人，逕以98年6月25日潮鎮民字第0 980009063號公告申報祭祀公業，已有可議」云云，該理由 乃當時開評議會時某位委員所提出之疑問，惟當時與會之被 告承辦人即當場表示，於公告當時即有通知當時系爭土地之 管理人李正順，參加人李正順並未依法於公告期間內提出異 議。就此與會之參加人李正順並於開會時自承確實有收到通 知，但當時其在競選里長沒有時間回應云云。就此問題，原 告之一陳顯裕曾於101年3月16日就系爭土地是否經過清理程 序公告並通知清理對象，發函問過被告，經被告於101年3月 27日以潮鎮民字第1010003980號函回覆確實有公告，並檢附 被告98年6月25日潮鎮民字第0980009063號函公告影本，並 說明「依據祭祀公業條例第7條規定，直轄市、縣市地政機 關應自本條例施行之日起1年內清查祭祀公業土地並造冊， 送公所公告90日，並通知尚未申報之祭祀公業，並自公告之 日起3年內辦理申報。故通知申報對象應為祭祀公業管理人 ，於申報期間內提出申報。」該函並附上地政謄本記載管理
人乃參加人。參加人既自承收到通知，並未依法提出異議， 則當初被告以98年6月25日潮鎮民字第0980009063號公告申 報祭祀公業，既有符合法定程序公告並通知管理人即參加人 李正順，於法即無不合。被告在訴願言詞辯論中多次表示依 祭祀公業條例第10條規定，公所就申報資料作書面審查，有 私權爭議要向法院提起民事訴訟，訴願決定書未查清楚上開 情節，即以被告未經查證系爭土地是否存有受祭祀公業所奉 祀享祀之人之說法，即與事實不符。
(三)訴願決定書又稱︰「本案系爭土地於日據時代（明治45年） 作鐵路用地、民國前3年為水源涵養保安林地、民國72年供 本府作林業苗圃等公共造產之使用，並於民國19年由本縣潮 州鎮泗林里歷任里長擔任該公共造產管理人至今已逾80年， 本案如遽改為核發祭祀公業『公號：福德祠』派下全員證明 予訴願人，而失現況共同所有、公共利用之結果，對於國家 社會之公益及因信賴已依日治時代經民國政府相關規定長久 以來取得之土地權利義務關係影響甚鉅，原處分機關復有未 實際查證系爭土地是否存有受祭祀公業所奉祀享祀之人之疏 漏，是本件原處分機關如據訴願人陳顯裕之申請，核發派下 全員證明書，對社會公益將造成重大損害，且斟酌訴願人陳 顯裕並未因此而受損害」云云，惟上開說法又係聽信被告以 及參加人片面之詞，完全未經查證，本件系爭土地從未供作 鐵路用地，經鈞院102年12月13日現場履勘業已確認現在綠 色隧道即以前臺糖鐵路用地，非系爭土地範圍。系爭土地在 日據時代乃四林870番地，一直以來均登記在「公號：福德 祠」名下，根據日據時代土地登記簿以及光復後臺灣省土地 關係人繳驗憑證申報書，其地目均乃山林，日據時代因重視 水源涵養，甚至將該土地列為國土保安林，且此土地即載明 業主乃福德祠，管理人乃陳家祖先陳名倫，此有日本總督府 第二千八百六十三號府報足證，該土地既乃國土保安林，即 不可能作為鐵路使用。參加人李正順故意誤導訴願機關，將 另一筆土地即四林696-2番地，與本件系爭土地混淆，至於 系爭土地地目於日據時代或民國前3年為水源涵養保安林地 ，並不影響本件所有權歸屬，本件土地所有權人自日據時代 即登記於公號福德祠名下，管理人即陳家祖先，第1次於地 籍謄本上將公號福德祠管理人變更為非陳家人之時間，乃45 年10月29日變更為許春福，變更當時首任管理人陳名倫早已 死亡，如何同意讓出陳家管理權？72年10月19日變更為泗林 里長鄭略備、83年10月29日以及後來的參加人，由上開資料 即可看出公號福德祠之管理人變更程序不合法，參加人既於 98年6月25日公告期滿未爭執「公號：福德祠」非祭祀公業
，系爭土地經公告屬於祭祀公業土地即無不適法，既「公號 ：福德祠」乃祭祀公業，怎可能由非陳姓派下員選任之人來 擔任管理人？顯然乃45年間行政機關便宜行事，採信里長片 面不合理之詞，主張該土地乃公共造產，得由里長作為管理 人，並稱經里民大會通過即變更管理人為許春福，惟經原告 調閱所有行政機關紀錄，均查無陳家派下員大會議決同意將 該土地移作公共造產之用之紀錄，甚至查無任何里民大會會 議紀錄附卷。參加人李正順又稱「公號：福德祠」乃神明會 ，若果如此，98年6月25日收到屏東縣潮州鎮公所之公告何 以未提出爭議？又若「公號：福德祠」自始即乃神明會，何 以至今參加人均無法提出神明會成立當時之任何信徒名冊或 者財產捐獻紀錄？本件參加人既主張以「公號：福德祠」乃 神明會之身分參加訴訟，卻又始終提不出會員名冊（須經民 政單位證明）以及會員大會管理人推選書申辦，足證其欠缺 合法代理之訴訟能力，而應予駁回。至參加人於訴願程序及 訴訟中主張當時日本總督府曾於一筆土地交易時稱「公號： 福德祠」乃神明會，惟該日本總督府顯然記載有誤，該紀錄 所指之土地並非本件土地，而係四林696-2番地；根據日據 當時之土地登記紀錄，該土地（四林696-2番地）之所有人 乃「公業：福德祠」，與本件「公號：福德祠」並非同一。 依據四林696番地之土地登記簿記載，一開始該土地之所有 人，並非如本件土地「公號：福德祠」，乃是陳福種，於明 治44年9月4日分割成696-1以及696-2，696-1仍維持陳福種 所有（此人為陳家祖先），696-2（即參加人稱曾作為鐵路 用地）則登記為「公業：福德祠」，再由「公業：福德祠」 於大正元年9月12日移轉登記予臺灣糖業株式會社。(四)依內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函（下稱 內政部97年12月2日函），若未來參加人所提出之訴訟結果 與派下全員證明書不符者，被告仍可再行根據法院確定判決 辦理，怎可於不察明上開情節之前提下，即任意援引訴願法 第83條第1項規定，以本案如遽改為核發祭祀公業「公號： 福德祠」派下全員證明予原告，而失現況共同所有、公共利 用之結果，即駁回訴願。訴願機關更未經察明系爭土地是否 乃公共利用，92年「公號福德祠」申請管理人變更時，被告 於92年4月4日函地政事務所略以：「依申請人『公號福德祠 』之附件『屏東縣潮州鎮泗林里公共造產委員會組織章程』 第14條：『本章程經委員會議決議通過呈報主管官署核備後 實施』，權利主體性質認定為地方公共造產應無謬誤．．。 」足證92年4月4日參加人李正順申請擔任「公號福德祠」管 理人時係主張「公號福德祠」乃公共造產，得依「屏東縣潮
州鎮泗林里公共造產委員會組織章程」規定由里長充任之。 然而，該公共造產委員會從未依據公共造產獎助及管理辦法 ，經主管機關核備，此亦有屏東縣政府於100年8月24日回函 ：「經查本縣潮州鎮公所經營公共造產事業，並無『公號： 福德祠』潮州鎮公所泗林里公共造產管理委員會之項目」可 證。參加人以公共造產管理委員會名義將土地出租給遊樂公 司使用，經查無「公號：福德祠」管理人移轉管理權予非陳 姓派下之書面紀錄，則泗林里公共造產委員會管理人李正順 ，既非土地所有權人，其利用土地之行為，顯然構成刑事竊 佔，民事侵權；又該土地利用係出租作為遊樂場使用，又與 神明會有何關係？若現狀乃侵權行為，訴願決定書所稱：「 遽改為核發祭祀公業『公號：福德祠』派下全員證明予訴願 人，而失現況共同所有、公共利用之結果。」其立論依據何 在？豈非訴願機關以及被告均在以駁回訴願以及拒絕為應有 之行政處分來護航非法之行政機關人員（里長假公之名義） 侵占他人土地多年，還不准變更侵占現狀？依鈞院98年度訴 更二字第21號判決意旨，本件原告於100年3月10日向被告辦 理祭祀公業清理申報，經被告審查通過並公告，經參加人李 正順先以「泗林里公共造產管理委員會」管理人名義提出異 議以及確認所有權不存在之訴，經屏東地院駁回確定，原告 即有權依祭祀公業條例第13條請被告核發派下全員證明書， 縱使參加人另以「公號：福德祠」管理人名義提出異議以及 確認之訴，惟業已超過祭祀公業條例第12條明定之期限，依 法被告即應核發派下全員證明書予原告，原告派下中業已有 人年邁，無法繼續長久等待，恐又造成派下系統表之變動， 且原告始終無法辦妥派下全員證明書，亦無從辦理祭祀公業 內部人員及財產管理，本件訴願決定書一方面認定原處分違 法，竟仍任由被告不核發派下全員證明書，對於原告之影響 甚鉅。未來若參加人另訴獲得有利判決，既依內政部97年12 月2日函，被告亦得依據確定判決結果而更正，對於參加人 之影響應不致過鉅。又，縱使參加人個人或所代表之泗林里 公共造產管理委員會之權益受影響，如何得以代表公益？任 何私人社團法人團體，只要名稱中內含「公共」二字，即代 表公益？訴願決定書就其指稱失現況共同所有、公共利用之 結果，對於國家社會之公益及因信賴已依日治時代經民國政 府相關規定長久以來取得之土地權利義務關係影響甚鉅之說 法，並未提出任何調查實證，即任意採信參加人片面之詞， 顯有違法疏漏之處。
(五)屏東縣政府59年10月2日發文給「潮州鎮泗林里造林管理委 員會」核准該會組織章程，足證當時該委員會並非「公共造
產委員會」而係造林管理委員會。其後該會申請變更名稱， 由「造林」改為「造產」，當時並無「公共」造產之「公共 」二字，此有屏東縣潮州鎮59年11月6日函文足證。主管機 關僅核准更名僅曾將名稱由「造林」委員會改為「造產」委 員會，事後參加人竟自行斷章取義，於該委員會章程前自行 記載「奉屏東縣政府59年10月27日屏府民字84317號令，除 『造林管理』更改為『公共造產』，餘照原案准予備查。」 該段記載並無主管機關章戳，顯乃自行加上，且僅蓋有參加 人李正順之章。顯然所謂「泗林里公共造產委員會」並未依 據公共造產相關法令辦理。依公共造產獎助及管理辦法第3 條規定，若屬「公共造產」，其經營方式應報屏東縣政府備 查，並副知內政部。屏東縣政府曾就潮州鎮公所對於「公號 福德祠」之經營方式是否准予備查一事回覆：「本縣潮州鎮 公所經營之公共造產事業，並無『公號福德祠』潮州鎮泗林 里公共造產管理委員會之項目」足證泗林里公共造產委員會 乃私人組織，且公號福德祠亦從無任何組織章程規範泗林里 公共造產委員會可管理該公號福德祠名下土地，泗林里里長 巧妙以泗林里公共造產管理委員會名義，違法將無權代理祭 祀公業「公號福德祠」名義出租予第三人所得之租金私用， 足證本件撤銷原違法之行政處分，於公益並無重大損害。(六)本件土地所有權人乃「公號：福德祠」，無論原告主張公號 福德祠乃祭祀公業，或參加人所主張公號福德祠乃神明會， 不論公號福德祠之性質為何，均與泗林里公共造產委員會乃 不同組織，惟至今被告並未提出任何公號福德祠出具之授權 書者同意書，顯示公號福德祠同意授權泗林里公共造產委員 會擔任管理人管理土地；至於訴願決定書稱：「19年起，即 由泗林里長擔任該公共造產委員會管理人之說法」亦非事實 。公號福德祠首任管理人陳名倫從未擔任過泗林里公共造產 委員會管理人，陳名倫早在日據時代即乃祭祀公業公號福德 祠之管理人，而該委員會係45年方由泗林里長許春福成立， 陳名倫擔任公號福德祠之管理人顯與泗林里公共造產委員會 無關。此外，自35年至今之泗林里長有14名，惟泗林里里長 擔任該土地管理人者，僅有45年許春福、72年鄭略備、83年 李新川及現任里長李正順4人，足見並非所有泗林里里長都 願甘冒違法而擔任該土地之管理人，訴願決定書上開說法與 事實不符。
(七)訴願決定以公益為由，依訴願法第83條第1項規定，駁回原 告訴願，顯非適法:
１、原告本件起訴聲明為「系爭訴願決定『第1項』及原處分均 撤銷」，及請求被告應依法作成核發祭祀公業「公號：福德
祠」派下全員證明書之行政處分，則原告不服範圍自不包括 系爭訴願決定第2項認定原處分違法(即「屏東縣潮州鎮公所 101年12月27日潮鎮民字第1010016013號函之行政處分違法 」)部分，從而，該部分即告確定而非本件審理範圍。又原 處分違法既已確定，本件若無系爭訴願決定理由所載核發派 下員之證明違反公益云云之情形(詳如後述)，則被告依法自 應核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，合先敘 明。
２、訴願法第83條規定之情況決定與行政訴訟法第198條之情況 判決，同在避免撤銷原屬違法之行政處分後，將會對既成事 實造成衝擊，嚴重損及公共利益，而例外使該違法行政處分 存續，並由國家賠償作為替代救濟措施。換言之，情況決定 所欲保護的既成事實，係由行政機關違法行政處分所造成， 而其不利益卻是犧牲法治原則，將不利益歸由處分之相對人 或利害關係人負擔，屬法治原則之例外，應當謹慎為之。又 行政訴訟法第198條第1項明文規定，情況判決係適用於「撤 銷訴訟」而已，倘其他訴訟類型（如課予義務訴訟）欲主張 類推適用上開規定，自應說明行政機關消極否准人民請求之 狀態，究竟有何不容變更之重大公益存在？亦即被告依法作 成系爭行政處分，將變更何等既成事實而對公益造成重大損 害？經查，核發派下員之證明與確定私權關係，洵屬二事， 依司法實務向來見解，均無確定私權之效力，被告依法核發 本件「公號：福德祠」祭祀公業派下全員證明書，並無任何 既成事實將受影響，更遑論有何公益受重大損害，姑不論本 件參加人稱「公號：福德祠」為神明會並據以主張其有權管 理使用系爭土地云云，均屬無據，且其所主張之實體法律關 係，於民事程序仍得據以爭執，而依法亦應於民事程序調查 審理，自難謂因被告核發祭祀公業派下全員證明書予原告， 將使參加人受有法律上之不利益。又公所核發祭祀公業派下 全員證明書後，管理人、派下員或利害關係人尚應檢具如規 約等相關文件向公所申請備查，另有祭祀公業條例第49條以 下關於祭祀公業土地處理程序之相關規定，是就程序而言， 絕非一旦核發派下全員證明書即當然影響系爭土地長期以來 之使用狀態。從而，訴願決定未交代何以核發派下全員證明 予原告，即當然改變系爭土地之使用現狀，卻僅憑參加人一 面之詞，逕謂本件如遽改為核發祭祀公業對於國家社會之公 益影響甚鉅云云，實屬無據。況且，系爭訴願決定理由中稱 系爭土地係供公共利用云云，無非係指由屏東縣潮州鎮泗林 里歷任里長擔任公共造產之管理人而言，惟查，本件迄今未 見參加人李正順提出系爭土地係供公共利用之具體事證，且
就原告一再質疑，事實上並非歷任泗林里里長均擔任所謂公 共造產之管理人乙節，參加人李正順亦始終無法自圓其說。 實則，系爭土地自72年10月起迄今，係供福榮育樂有限公司 作為八大森林樂園營業使用，此有鈞院102年12月13日勘驗 筆錄可稽，故已難認有所謂供公共利用之事實，更遑論有何 公益遭受重大損害，自不能類推適用情況決定或情況判決之 規定。
３、屏東縣政府72年10月22日函稿明載「公共造產事業，依據省 (政)府公共造產實施辦法規定由縣市政府及鄉鎮市公所辦理 ，並不包括鄰里在內。且本案泗林段520號土地‧‧‧屬私 有保安林地，所有權人為公號福德祠‧‧‧自不屬公共造產 範圍。」是斯時屏東縣政府即已明白表示系爭土地並未經營 任何公共造產，此核與證人即承辦屏東縣政府公共造產業務 之承辦人施啟東先後於103年4月22日、同年6月24日到庭具 結證稱：屏東縣政府本身沒有經營公共造產，轄下潮州鎮公 所經營的公共造產也沒有在系爭土地的地號上，且公共造產 不可能以村里(泗林里)為單位經營公共造產等語相符，亦與 屏東縣政府103年2月20日屏府民行字第10304241400號函說 明略以：「‧‧‧二、依據公共造產管理及獎助辦法第2條 規定：『本辦法所稱公共造產，係指縣（市）、鄉（鎮、市 ）依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之事業。』， 村里非本辦法規定之經營單位，合先敘明。三、經查本府轄 下無潮州泗林里造林管理委員會或潮州泗林里公共造產委員 會之組織；次查潮州鎮公所公共造產事業經營項目為游泳池 、作物、行道樹及養殖業，無造林事業，併予說明。」被告 103年3月18日潮鎮民字第10330259400號函略以：「‧‧‧ 二、本所轄下並無泗林里造林管理委員會或泗林里共（按： 應係『公』誤繕）共造產委員會之組織。三、又依說明二第 （一）項『公號福德祠』管理人自陳明倫以下，於民國40年 以後至今，經查並無該等管理人備查之相關經過及文件。」 等情一致，可知法律上「泗林里」本無經營公共造產權限， 遑論以「里」為單位設置公共造產委員會，又何來潮州泗林 里造林管理委員會或公共造產委員會之有？且事實上不論屏 東縣政府或屏東縣潮州鎮公所轄下，亦均無參加人自稱擔任 管理人之「泗林里造林管理委員會」或「泗林里公共造產委 員會」之組織，是參加人所述，均係虛構不實。所謂之「泗 林里公共造產委員會」僅係冠上「公共造產」名稱之一般私 人團體，並非縣市政府或鄉鎮公所轄下之公共造產。訴願決 定以「本案系爭土地於‧‧‧72年供本府作林業苗圃等公共 造產之使用，並於民國19年由本縣潮州鎮泗林里歷任里長擔
任該公共造產管理人迄今已逾80年‧‧‧。」認核發派下員 之證明違反公益，因而駁回訴願。現既已查明屏東縣政府或 屏東縣潮州鎮公所轄下並未經營前揭之公共造產，則訴願決 定據此錯誤之事實，逕以核發派下員之證明違反公益為由， 援引訴願法第83條第1項規定駁回訴願，自屬違誤。４、按行政院農業委員會林務局屏東林區管理處100年7月15日屏 治字第1006222108號函檢陳之「屏東縣境內編號第2415號水 源涵養保安林檢討研商會議紀錄」明白記載：「本號保安林 座落於屏東縣潮州鎮○○段○○○○號，面積15.0654公頃，屬 水源涵養之保安林。緊鄰省道台1縣，西邊為潮州市區，東 臨泗林社區，北側為萬巒鄉。於民國前3年12月26日告示第1 87號公告編入，並於58年2月7日府農林字第10547號辦理第1 次檢訂公告。」「決議：(一)本號保安林有益附近耕地之灌 溉用水，尚有涵養水源之功能，因此該保安林仍有存置之必 要。(二)本號保安林為私有保安林」可知，本件系爭土地為 保安林，非經主管機關許可，不得有開墾、砍伐之行為。惟 該八大樂園早於80年即因擅自砍伐保安林約1.5公頃，作為 停車場使用，而遭到裁罰，嗣後又因為違建遭屏東縣潮州鎮 公所查報，惟至今尚未拆除，60年由泗林里公共造產委員會 即曾聲請間伐，而當時之臺灣省政府農林廳林務局60年10月 8日林經字第51984號回函表示該土地上每公頃僅平均有980 棵桃花心木，禁止間伐。以土地面積16公頃計算，當時至少 有15,680棵桃花心木，但現在泗林里公共造產委員會出租給 八大樂園之管理下，僅剩下2,000多棵桃花心木。再比對林 務局農林航空測量所分別於70年5月9日、71年8月4日以及10 3年5月18日拍攝之空照圖，顯示系爭土地交由福榮育樂公司 營業使用後，原有林木遭大規模砍伐，現狀顯然不符上開森 林法規定。又查，上開空照圖中砍伐原有林木後所造之建物 ，亦遭屏東縣政府102年9月5日屏府城管字第10226905600號 函認定係違章建築，顯係業者私自違法開發，何來公益可言 。且依據屏東縣政府94年1月4日屏府農林字第0940005733號 函可知，屏東縣政府自94年起即已不再向所謂的「泗林里公 共造產委員會」承租土地供培育苗木用，該苗圃已不存在， 而改為停車場使用，訴願決定書所稱之供林業苗圃使用之現 狀亦早已不存在；且該部分土地目前已遭福榮育樂有限公司 挪作八大森林樂園之停車場用地，亦已確認訴願決定所指之 鐵路用地根本不在系爭土地範圍內，此亦有鈞院102年12月1 3日勘驗筆錄可稽。則訴願決定據此錯誤之事實理由，逕以 核發派下員之證明違反公益為由，援引訴願法第83條第1項 規定駁回訴願，自屬違誤。
５、又鈞院前於104年6月2日傳訊八大樂園負責人曾秋良到庭， 證人自承系爭土地係由八大樂園作營業使用，有住宿，餐廳 、動物園及遊樂園，原出租供縣政府做苗圃使用之土地已成 為停車場，至於證人聲稱有經過政府同意做遊樂區，此與事 實不符，依法保安林不可能作為遊樂園使用，此有屏東縣政 府違反森林法之裁罰紀錄可證，另有針對原告函詢是否主管 機關有准許於保安林範圍內（即潮州鎮○○段○○○○號）建 築遊樂設施、住宿區以及商店街，主管事務之屏東縣政府及 行政院農業委員會林務局屏東林區管理處均表示「並無所請 相關事項」。足證證人曾秋良自稱「一切依法行事，該申請 的都有申請」之說法與事實不符，系爭土地係違法作營業使 用。訴願決定書稱「本案如遽改為核發祭祀公業『公號：福 德祠』派下全員證明予訴願人，而失現況共同所有、公共利 用之結果云云」，顯與事實不符，本件土地遭違法營業多年 ，早應勒令停業拆除，顯無繼續維持現況之公益上理由。６、再者，鈞院前函請屏東縣政府查明系爭土地是否屬潮州鎮公 所公共造產乙事，屏東縣政府103年4月2日屏府民行字第103 08931600號函覆稱：「‧‧‧二、經查潮州鎮公所公共造產 經營項目為游泳池、行道樹、作物及養殖事業，以上事業未 座落於上開地號土地。三、另按『公共造產得由縣（市）政 府、鄉（鎮、市）公所自行經營、委託經營或合作開發經營 』、『前項經營方式，經各該立法機關議決後，縣（市）政 府應報請內政部（以下簡稱本部）備查；鄉（鎮、市）公所 應報縣政府備查，並副知本部』為公共造產獎助及管理辦法 第3條第1項及第2項定有明文（如附件），村里非造產事業 經營單位；所附本府59年10月2日屏府民行字76546號函，受 文者為潮州鎮泗林里造林管理委員會，非屬本縣公共造產事 業，並予敘明。」可知，系爭土地並未經營任何公共造產。７、縱依早年相關規定，例如47年公布之「臺灣省各縣市暨鄉鎮 (市)公共造產實施辦法」，或62年公布施行之「臺灣省公共 造產實施辦法」（現均已廢止），潮州鎮泗林里依法均無權 經營公共造產，故又何來所謂「潮州鎮泗林里公共造產委員 會」：47年公布施行之「臺灣省各縣市暨鄉鎮(市)公共造產 實施辦法」第4條規定：「公共造產事業在縣市由各該縣市 政府民政局（科）主辦在鄉鎮（市）由各該鄉鎮（市）民政 課（股）主辦並依其業務性質由各該主管單位協助辦理。造 產事業如需二縣市鄉鎮（市）以上共同經營者得協商共同經 營之。」同辦法第5條規定：「各縣市暨鄉鎮（市）推行公 共造產得分別于縣市政府鄉鎮（市）公所設置縣市暨鄉鎮（ 市）公共造產委員會促進協調之責。」62年公布施行之「臺
灣省公共造產實施辦法」第2條規定：「縣市暨鄉鎮縣轄市 公共造產，應因時因地就造林、菓樹、特用作物、行道樹、 畜牧、水產、工廠、市場、商場、觀光、海水浴場及其他有 利地方繁榮，兼具經濟價值便利經營之各種事業，選擇經營 之。」同辦法第5條規定：「縣市暨鄉鎮縣轄市為促進協調 公共造產之推行，得視需要設置公共造產委員會。其委員由 縣市暨鄉鎮縣轄市長就造產有關人員聘任之，均為無給職。 」可知，我國地方自治法制從未授權「里」得經營公共造產 ，遑論以「里」為單位設置公共造產委員會。被告及參加人 漫以法令更迭為由，稱泗林里公共造產委員會前曾存在云云 ，洵不可採。
８、至於被告訴訟代理人於104年4月13日勘驗現場時所稱依訴願 卷第136-138頁之公文資料，顯示總督府曾核准「福德祠」 管理人陳名倫等3人出售系爭土地予臺灣糖業株式會社，作 為鐵路用地，故訴願決定並無違誤云云，顯係將公文資料上 所指與本件毫不相涉之「公業福德祠」所屬土地與本件「公 號福德祠」所有之系爭土地混為一談：依日據時代土地登記 資料所載，「公號；福德祠」所有之系爭土地，日據時代之 地號係「阿緱廳港東上里四林庄870番地」，惟上開公文資 料上核准出售予臺灣糖業株式會社之土地地號為「阿緱廳港
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