最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第一四九號
原 告 長府建設股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 基隆市政府
代 表 人 李進勇
右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十八年一月六
日八十八農訴字第八七一四一九○一號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣被告據市民反映，於八十六年十月四日由被告所屬信義區公所、信義地政事務所及建設局農林課等人員，會同前往原告所建「威震八方」社區勘查，發現原告未經申請許可，擅自於基隆市○○區○○段二地號臺灣省有保安林地內，開闢施工便道，違反水土保持法第八條第一項第四款、第十二條第一項規定，依同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款之規定，以八六基府建農字第一一四九五三號函，科處原告新臺幣（以下同）十二萬元之罰鍰，並限期命原告實施造林。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：甲、原告起訴意旨略謂：
一、原告所興建之「威鎮八方」社區鄰「新桃花源」社區處已有坐落基隆市○○區○ ○段五○八－二地號土地上之現有道路可通往市區，絕不可能在鄰近土地再設道 路。此由該地已雜草叢生即可知，即使再長草亦需半年至一年之時間，絕非短期 可成。原告多次檢附現場照片，並請求現場履勘，被告皆置之不理。二、被告從未告知原告有在上開地區○○○○道路一事，亦從未予原告答辯機會，據 被告所述，第一次至現場會勘時，只有「新桃花源」社區居民到場，並未通知原 告，而本件可能係因八十六年十月間原告因顧及鄰近「新桃花源」社區之安全及 美觀，乃委請包商將原地形坡面加以邊坡穩定，並植草，以避免土石流失，而在 施工期間引起附近居民之誤會，以為原告將開闢道路，而被告未加詳察，率予處 分，訴願決定機關並以立場相左之居民說辭為據，顯然違反證據法則。三、系爭臺灣省有土地下方（亦為臺灣省政府所有）亦為桃花源社區居民強佔，興建 車棚使用已有多年，原告多次向被告陳情要求拆除，以利施工作業，卻未蒙置理 ，連花源一街之道路亦屬如此，更可悲之事乃通往崇法國宅之路，由政府以納稅 人之血汗錢完工，卻任由桃花源社區之居民以水泥強行阻塞，為何不見被告「依 法辦理」，卻以該區居民無理要求，即強令正當經營的原告就範，實令人懷疑被 告何以獨厚桃花源社區居民。被告之行為已違平等原則，訴願機關卻指不可因此 免責原告，顯置行政法中之平等原則於不顧。
四、系爭土地目前已雜草叢生，被告卻處原告罰鍰，又要求更正，原告實不知如何改 正。
五、綜上所述，本件原處分及一再訴願決定實屬違法，請予撤銷等語。乙、被告答辯意旨略謂：
一、坐落基隆市○○區○○段五一一之八地號土地，為前臺灣省政府農林廳林務局（ 下稱林務局）委託被告代管之臺灣省有保安林地，亦經臺灣省政府公告為水土保 持法所稱之山坡地地段範圍，被告前在該筆土地毗鄰地內興建「威鎮八方」社區 住宅，因原計畫道路經過附近軍方營區，未蒙軍方同意，被告遂未經申請許可， 擅自於上述林地內開闢社區○○道路，案經林務局保安林檢測隊人員於檢訂本市 保安林時發現，通知被告所屬建設局農林課人員會同前往勘查屬實，被告爰以原 告違反水土保持法第八條第一項規定，依同法第三十三條規定處以原告行政罰鍰 十二萬元，原告雖依限於八十六年五月一日至被告處繳納罰款完竣，惟旋即向林 務局請求該道路部分予以解除保安林，並未獲准，自此原告即將該道路長期佔為 己用，不但未予以植生造林，恢復原狀，反而大肆鋪設柏油，沿路建造花圃，藉 以吸引消費者購屋，達其售屋目的，目無法紀，本案業經被告函請警方派員偵查 並移送法辦，經臺灣基隆地方法院檢察署檢察官履勘確認無誤提起公訴，並經臺 灣基隆地方法院多次開庭審理後，判決處原告「威鎮八方」工地主任汪文賢有期 徒刑十月，緩刑三年，前述違規工作物並予沒收。二、嗣原告未記取前開教訓，反而食髓知味，重施故技，其「威鎮八方」工地後方因 開發社區時，破壞外圍邊坡地表致泥土裸露，遇雨極易崩坍，造成水土流失，原 告唯恐釀成災害，影響上方社區建物銷售及已購屋遷入居住之居民安全，明知該 邊坡下方並非其私有土地，為進行邊坡噴漿植生穩定工作，因相鄰「新桃花源」 社區居民反對讓其施工車輛經由社區道路出入，為圖施工方便起見，未經申請許 可，即擅自僱工使用挖土機械，由下方崇法街開闢便道直達邊坡下方進行噴漿植 生工作，引起附近居民疑慮及恐慌，而向轄區信義區公所反映轉向被告查報，八 十六年十月四日被告會同有關單位前往勘查屬實，該邊坡及所闢施工道路經核對 保安林圖及地籍圖結果，係屬信義區○○段二地號土地，為臺灣省有保安林地及 水土保持法所稱之山坡地範圍。
三、原告意圖卸責而詭稱其所興建「威鎮八方」社區鄰「新桃花源」社區處已有信義 區○○段五○八－二地號之現有道路可通往市區，絕不可能在鄰近土地再設道路 ，又稱「新桃花源」社區居民強佔系爭土地作為車棚使用多年，向被告多次陳情 要求拆除，以利施工，卻未蒙置理等云；按原告所述之五○八－二地號係「新桃 花源」社區○○道路，倘原告已獲該社區居民同意，其車輛可由該道路出入，何 以會引起該社區居民恐慌而提出檢舉，且該邊坡施工地點與五○八－二地號道路 距離甚遙，其施工機械材料難以運達，足見其說詞前後矛盾，不足採信。況基隆 市氣候潮濕多雨，雜草滋生蔓延本極迅速，原告所闢施工便道，距今已一年半餘 ，目前當然雜草叢生，惟其當初所為違規行為，不可因時過境遷，地貌改變，即 得免除處分。至所稱「新桃花源」社區居民佔據保安林地建造車棚使用乙節，被 告所屬建設局農林課已於八十七年六月廿九日派員前往拍照，以八十七年七月十 日基府建農字第○六六四三八號函請警方派員偵查及移送法辦，基隆市警察局第 二分局亦於八十七年八月廿七日以基警分二刑字第二五九○號刑事案件報告書移 送臺灣基隆地方法院檢察署在案，目前全案正由該署偵辦審理中；且「新桃花源 」社區居民違法案件係屬他案，與原告違法案件無關，兩者不可混為一談。四、綜上所陳，原告所述顯屬不實，請依法駁回本訴等語。
理 由
一、按：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範 實施水土保持之處理與維護：一、．．．四、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠 等。．．．。」「第八條第一項第三款至第四款之開發、經營或使用行為，以及 於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、 整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定 。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅 自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入 其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用 人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有 下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、．．．二、違反 第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土 保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不 合水土保持技術規範者。」水土保持法第八條第一項第四款、第十二條第一項、 第二十三條第二項及第三十三條第一項分別定有明文。二、本件土地業經被告依據水土保持法第三條第三款規定，報經行政院核定為水土保 持法所稱之山坡地，並由臺灣省政府以八十五年三月六日八五府農水字第一二三 一四號公告在案，此有該公告附於原處分卷可憑。原告未經擬具水土保持計畫申 請核准，即擅自在其建築工地「威鎮八方」社區旁與「新桃花源」社區交界處之 基隆市○○區○○段二地號臺灣省有之保安林地內，開挖山坡地新闢道路，且路 面及邊坡裸露，未實施防範措施，任令雨水沖刷，造成水土流失等情，業經被告 所屬信義地政事務所、信義區公所及建設局農林課人員會同於八十六年十月四日 勘查屬實。觀之勘查紀錄所載：「四、違規事實：（一）「威鎮八方」社區建商 長府建設股份有限公司前未經申請許可擅自佔用基隆市○○區○○段五一一－八 地號省有保安林地，開闢道路、建造圍牆、搭設鷹架、堆置貨櫃屋、水塔等，迄 未恢復造林，近期又於同區段省有保安林地內（毗鄰新桃花源社區）再開闢一條 道路，長約二百公尺，寬約三公尺。．．．」等語，再觀之原處分卷所附現場照 片，系爭土地係遭原告違法開發之事實，應無可疑。又本件原告僱用之汪文賢因 受僱於本件土地上設置植草邊坡、排水溝等工作物，業經臺灣基隆地方法院檢察 署檢察官提起公訴，並經臺灣基隆地方法院判處罪刑，此有該院八十六年度訴字 第五九八號判決附於原處分卷可稽，亦足佐證原告確有前開違規行為。原告既有 前開違規行為，被告爰依前開水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第二款 規定，處原告罰鍰十二萬元，並命原告停止一切非法開發、使用行為，及應於八 十七年一月三十日前於挖填地表儘速實施造林，經核於法並無不合。三、原告不服原處分，循序提起行政訴訟，以如事實欄所示各節，據為爭執，經查：（一）系爭違規地點業經被告所屬信義區公所、信義地政事務所及建設局農林課派員 會同勘查，無誤認地點之可能。另本件新闢之道路旁並無其他建商施工；且原 告自承前曾僱工於邊坡施行植草；原告此次所新闢之道路適位於該邊坡下方， 道路泥土翻露，痕跡猶新，由此應足認前開道路新闢係原告所為。又依前開臺 灣基隆地方法院判決所載，原告所僱用之汪文賢於該案中，並未否認施作工程
，僅辯稱其行為係有利水土保持，應非違法等語，是原告所稱其並非本件之行 為人一節，即非可取。
（二）原告所興建之「威鎮八方」社區鄰「新桃花源」社區○○○○地段五○八－二 地號土地上之道路，係「新桃花源」社區○○道路，原告非必有權通行，則原 告非無新闢道路之必要。況社區○○道路之開闢，係以有無必要決之，非必以 一處為限，是尚不得以原告所興建之社區○○○○道路可通往市區，即謂其不 可能興建第二處道路。
（三）新桃花源社區部分居民佔用系爭土地興建車棚作停車使用，及強行阻塞通往崇 法國宅之道路等情，被告所屬建設局農林課已於八十七年六月廿九日派員前往 查證，嗣並以八十七年七月十日基府建農字第○六六四三八號函請偵辦，基隆 市警察局第二分局亦於八十七年八月廿七日移送臺灣基隆地方法院檢察署偵辦 ，並非未為處理，原告謂被告就此未為處理，違反平等原則云云，自非有據。（四）原處分除處原告罰鍰外，另命原告儘速實施造林，縱系爭土地上已雜草叢生， 惟究非已自然成林，自不影響原處分所命應為之實施造林行為，是原告謂其不 知如何改正云云，亦無足取。
四、綜上所述，本件原處分並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴 意旨求予撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 一 月 十八 日 最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 葉 振 權
法 官 姜 仁 脩 法 官 吳 錦 龍 法 官 劉 鑫 楨 法 官 吳 明 鴻右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 阮 桂 芬中 華 民 國 九十 年 一 月 十八 日
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