臺灣桃園地方法院行政訴訟判決 103年度簡字第48號
104年7月29日辯論終結
原 告 游阿安
原 告 徐位賢
原 告 李芳德
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）
訴訟代理人 李孝琛
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國103 年
2 月25日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願
決定（原處分案號為：被告102 年11月29日府地用字第00000000
00號處分書）及被告100 年7 月5 日府地用字第0000000000號裁
處書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
一、本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新 臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第 1 項、第2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明 。
二、又本件原告於民國103 年12月25日自桃園縣政府改制為「桃 園市政府」，代表人亦改為「鄭文燦」，此業據原告具狀聲 明承受訴訟，有該行政承受訴訟狀1 份附本院第170 頁可參 ，依行政訴訟法第186 條規定準用民事訴訟法第169 條之規 定，核無不合，應予准許。
三、本件原告徐位賢經合法通知，未於最後言詞辯論期日到場， 核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款 情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明 。
貳、實體部分：
一、相關處分、爭訟事實概要：
㈠緣座落於（改制前）桃園縣中壢市山上段第889 、890 、89 1 、892 、893 地號等5 筆特定農業區農牧土地（下稱系爭 土地），係訴外人韓德盛所有，然原告三人竟於89年期間僱 用訴外人劉邦所，於系爭土地上之部分鋪設柏油作道路使用 ，面積約150 平方公尺（後經另案民事案件至現場實測，面 積共計187 平方公尺，下稱系爭道路），前經被告以原告三 人違反區域計畫法第15條規定，依同法第21條規定，以100
年7 月5 日府地用字第0000000000號裁處書處罰鍰新臺幣（ 下同）6 萬元、停止非法使用，及3 個月內依法申請恢復土 地容許使用項目或拆除其地上物恢復原狀（下稱第一次處分 ）。原告三人對此不服，提起訴願，經內政部以100 年9 月 30日台內訴字第0000000000號決定駁回其訴願確定在案。嗣 被告再以系爭土地未為改善或恢復原狀，復以100 年12月12 日府地用字第0000000000號裁處書裁處原告三人罰鍰6 萬元 ，並要求停止非法使用，並於3 個月內依法申請恢復土地容 許使用項目或拆除其地上物恢復原狀（下稱第二次處分）。 原告對第二次處分不服，提起訴願，經內政部以101 年2 月 21日台內訴字第0000000000號決定訴願駁回後，原告人遂就 此向臺北高等行政法院（下稱北高行）提起行政訴訟。並因 原告三人於訴訟繫屬中提起新事證，經北高行承審法官建議 重新調查，被告即以101 年7 月4 日府地用字第0000000000 號函通知原告，撤銷第二次處分（下稱撤銷處分文），原告 並就該案於101 年7 月19日撤回起訴。嗣被告發現原告三人 就上開第一次處分部分，僅繳納罰鍰2 萬1,000 元，尚有罰 鍰3 萬9,000 元未繳清，即以102 年11月29日府地用字第 0000000000號函請原告三人於102 年12月15日前繳納，逾限 將依法移送強制執行（下稱系爭催繳文）。原告對此催繳文 不服，主張被告於上開撤銷處分文中已敘明第二次裁處對象 有誤，始自行撤銷第二次處分，而第一次處分與第二次處分 均係針對相同地號之相同事實為裁罰，故針對系爭催繳文， 向內政部提出訴願，請求停止追繳剩餘3 萬9,000 元罰鍰， 並請求被告返還原告已繳之2 萬1,000 元罰款，而經內政部 於103 年2 月25日以台內訴字第0000000000號（案號：0000 000000號）訴願決定書（下稱系爭訴願決定），為不受理之 訴願決定，該訴願決定書並於103 年2 月27日合法送達原告 ，原告即於103 年4 月23日向本院提起訴訟。二、原告主張：
㈠公法上之不當得利，原行政處分機關自應返還，行政處分機 關未予返還者，訴願人自得類推適用行政程序法第127 條之 規定，向原行政處分機關請求返還該不當得利，或依行政訴 訟法提起給付之訴。
㈡本件案件100 年7 月5 日府地用字第0000000000號是同一案 件處罰兩次，原告就第一次有提異議，但行政人員不查明就 逕予駁回（100 年9 月30日台內訴字第0000000000號函）。 第二次100 年12月12日府地用字第（0000000000）再罰，原 告提出上訴又遭內政部駁回，無奈之下，才訴諸法律，請求 法官還人民公道，此並經行政法院詳查後，才判決行政人員
之過失，被告遂以101 年7 月4 日府地用字第0000000000號 函通知原處分機關被告撤回100 年12月12日府地用字第（00 00000000）裁處書，原處分機關則於101 年7 月9 日撤回其 訴。總之，既然已證明不是原告等人的錯誤，前次誤罰且已 繳之金額要退回給人民，就如所得稅一樣要退就要退。尤其 身為行政人員，更不能便宜行事曲解法律，又沒擔當來承擔 過錯而讓人民深感遺憾，民主時代當以民為主，為民謀利為 民服務，是政府官員的職責，相對的守法繳稅也是人民的義 務，當繳則繳，該退要退，既然罰錯人，罰金退回繳款人也 是天經地義的事。
㈢之前於民事勘驗時，之所以會有回答法官柏油是其等所鋪設 之記載，係因為其等當時意思是其等有鋪設柏油在其等所有 之工業地上，至於農地的部分，其等並無權利，亦非其等所 鋪設。
㈣又依據工業地法規，廠房之興建必須臨8 米的道路，原告三 人買的工業地興建一條8 米工業道路是合法的，而且當天測 量鑑界以後，才委託承包商施工。根據高等法院證人韓德成 （地主韓德盛之哥哥）證稱因為系爭農地後面沒路，出入不 方便想做產業路，又稍彎不直賣相不好，所以地主哥哥韓德 城與地主父親韓明坤說已獲地主韓德盛授權（都有蓋手印） ，叫承包商劉邦炘施做產業道路，附上一份土地交換同意書 ，因為農田產權是劉德盛的，農地沒農用，明顯違規使用， 但原告三人於事前不知道，也無權干涉，且承包商劉邦炘亦 作證稱告三人興建道路是要做在自己土地上，人證物證均齊 全，證明該農地上之柏油路面與原告無關。系爭道路是在建 好後，原告三人才去購買系爭道路所在之土地，後來地主韓 德盛之妻竟稱原告三人侵占系爭道路所在之土地，幾經溝通 後，雙方才於90年4 月1 日以每坪15,000元成交，完成原告 三人購買系爭道路所在土地之買賣契約，但因該農地禁止分 割，故根本未過戶到產告三人名下。是本案係先施作道路， 才訂立買賣契約，原告願買受該土地不是為了要施作道路。 ㈤本案被告訴訟代理人李孝琛曾於臺灣桃園地方法院檢察署10 1 年偵字第11169 號案件中，告知檢察官：「經過我們重新 調查之後，我們認為真正行為人為韓德盛，而不是被告三人 （即本案原告三人）所為，應受裁罰之對象為韓德，因為證 人劉邦炘稱是經過韓德盛同意才施工的，所以我們就發了一 個韓德請他三個月內恢復原狀的處分，至於被告三人我們已 經撤銷行政處分之通知」（詳參該案卷第23頁） ㈥原告並聲明：⒈系爭催繳文及系爭訴願決定均撤銷，或判決 確認第一次處分為違法、無效之處分。⒉被告應作成退還已
繳罰鍰21,000元之處分。⒊訴訟費用由被告負擔。三、被告答辯：
㈠系爭土地係屬特定農業區農牧用地，部分鋪設柏油作道路使 用，面積約150 平方公尺，前業經被告以第一次處分裁罰， 且經原告提起訴願而遭駁回而確定在案。嗣因原告仍未按期 改善或恢復原狀，被告始再以第二次處分書裁罰原告。而於 第二次處分之行政訴訟中，因原告提出新事證，且經承審法 官建議重新調查行為人，被告始以撤銷處分文撤銷第二次處 分。並因被告發現原告等就第一次處分之罰鍰雖已繳納罰鍰 2 萬1,000 元，然尚有罰鍰3 萬9,000 元未繳清，乃以催繳 文限期催請原告繳納，嗣原告對此催繳文不服，乃提起訴願 及本案行政訴訟。
㈡按訴願法第3 條第1 項規定：「本法所稱行政處分，係指中 央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措 施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、第77條第 8 款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理 之決定：…八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範 圍內之事項提起訴願者。」（被證6 ）又行政院及各級行政 機關訴願審議委員會審議規則第8 條規定：「對於訴願事件 ，應先為程序上之審查，其無應不受理之情形者，再進而為 實體上之審查。」（被證7 ），另改制前行政法院44年判字 第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件 。所謂行政處分，乃行政主體就具體事件所為之發生法律上 效果之單方的行政行為。至行政官署所為單純的事實之敘述 或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非 行政處分，人民對之，即不得提起訴願。」（被證8 ）是就 被告所為之第一次處分，既經原告提起訴願而遭決定駁回， 原告等人未續提行政救濟，上開第一份裁處書即生確定。被 告上開催繳罰鍰函即係被告第一次處分之接續行政行為，核 非行政處分。原告等對該催繳罰鍰函提起訴願，業經內政部 依訴願法第77條第8 款規定，認定訴願為不合法，應不予受 理。從而，本案原告之訴，依行政訴訟法第107 條第1 項第 10款規定：「起訴不合程式或不備其他要件者。」（被證9 ），自有不合程式之情形，原告之訴無理由者，請以判決駁 回。
㈢依行政程序法第117 條規定：「違法行政處分於法定救濟期 間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上 級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰ 撤銷對公益有重大危害者。受益人無第119 條所列信賴 不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利
益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」，是被告前以第一次 處分書裁處原告等3 人，係依土地所有權人所提出鈞院中壢 簡易庭之筆錄所載認定原告等係違規行為人，且原告等亦自 承為其3 人鋪設道路，更案經農業主管機關認定非符農業經 營使用，據以辦理裁罰，原告等雖不服裁罰之行政處分提起 訴願，惟案經內政部訴願決定駁回後，原告等即未再提出行 政訴訟，該處分業已確定；至被告之第二次處分，因原告於 該次行政訴訟中另提出新事證，被告亦再次辦理現場會勘， 依新事證認定違規行為已逾3 年裁處時效，遂撤銷第二次處 分。至行政程序法第117 條雖明定，違法行政處分於法定救 濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷； 惟為釐清本案之事實，被告機關於為第一次處分前，除函請 原告陳述意見外，復辦理現場會勘，以確認違規行為人及違 規事實，然原告於會勘前後皆未提出任何事證，被告機關依 鈞院中壢簡易庭筆錄影本，綜合所屬機關水務局及農業發展 局簽見，據以辦理裁處，惟違規事證明確，並無違誤，故第 一次處分自已確定，該處分係為落實非都市土地使用之管制 ，依法行政，自與行政程序法第117 條所稱行政機關違法之 行政處分有間，本案原告之訴既為無理由，請以判決駁回。 ㈣被告並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。四、本件如事實概要欄所述之經過事實，除後述之爭點外，有第 一次處分書、訴願決定書、第二次處分書、訴願決定書、撤 銷處分文、催繳罰鍰文及相關會勘紀錄等資料等資料附本院 卷、原處分卷、訴願卷等可稽，並經本院依職權調臺北高等 行政法院101 年度訴字第343 號案卷、桃園地檢署101 年度 偵字第11660 號案卷、101 年度偵字第11169 號卷、本院10 0 年度訴字第690 號、臺灣高等法院100 年度上易字第1145 號民事案卷全卷（包括上訴審）等確認無誤，兩造對此復不 為爭執，堪認為真實。是參酌兩造上開之主張，可認本件兩 造之爭點應為：㈠系爭道路是否為原告三人所為或授權他人 所鋪設？㈡被告所為之第一次原處分是否合法有效？㈢原告 請求撤銷催繳罰鍰文及其訴願決定是否有據？㈣原告要求被 告做成返還已給付罰鍰之處分部分，是否有據？茲分述如下 ：
㈠系爭道路是否為原告三人所為或由原告授權他人所鋪設？ ⒈按【（第1 項）區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市 土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分 區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用 地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同 。其管制規則，由中央主管機關定之。（第2 項）前項非都
市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建 築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置】、【 （第1 項）違反第15條第1 項之管制使用土地者，由該管直 轄市、縣（市）政府處6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限 期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第 2 項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢 復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉 、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地 上物所有人、使用人或管理人負擔。（第3 項）前2 項罰鍰 ，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行】，此為區 域計畫法第15條、第21條所明定。再按農業發展條例第3 條 第12款規定：【農業使用：指農業用地依法實際供農作、森 林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍使等使 用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由 ，而未實際供農作、森林、養置、畜牧等使用者，視為作農 業使用】。另按（100 年5 月2 日所修正之行為時法）非都 市土地使用管制規則（下稱系爭管制規則）第6 條第1 項前 段、第3 項乃規定：【非都市土地經劃定使用分區並編定使 用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用】、 【各種平地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附 表一】。又參照該附表一使用地類別五、農牧用地，有關於 私設通路部分，係需經目的事業主管機關、使用地主管機 關及有關機關許可使用之細目，且附帶條件為【限於以集村 方式興建農舍者及甲種、乙種、丙種、丁種建築用地，因未 面臨建築線，無道路可出入需要者】。是查，系爭土地確為 訴外人韓德盛所有之土地，且係經編為特定農業區農牧用地 部分，業經被告提出土地標的資料附本院卷第58頁背面至64 頁，且為原告所不爭執，堪信為真實。是依上開說明，系爭 土地上僅能依農業發展條例第3 款及系爭管制規則第6 條第 1 項前段、第3 項之規定作農業使用。而系爭土地上確有部 分土地經人鋪設柏油作私設之系爭道路使用，亦經被告提出 附本院卷第65頁以下至69頁之照片及空拍圖為證，而原告對 此土地經人使用之狀況，亦不為爭執，亦堪認定。再原告亦 未主張系爭道路係因以集村方式興建農舍者及甲種、乙種、 丙種、丁種建築用地，因未面臨建築線，無道路可出入需要 者，卷內亦無該部分之證明，卷內復無任何人向被告申請鋪 設系爭道路之資料，故可認於系爭農牧土地上鋪設柏油作系 爭私設道路使用，確已違反前諸規定，而應依區域計畫法第 21條第1 項之規定，並參照同條第2 項，處罰土地或地上物 所有人、使用人或管理人，合先敘明。
⒉又原告三人一再主張系爭道路非其等所鋪設，並陳稱係系爭 土地之所有權人韓德盛為了要作產業道路才要求承包商所鋪 設（參本院卷第127 頁背面）等語，然查：
①系爭道路是由證人劉邦炘於89年間所施作，且當時施作道路 之範圍，除系爭道路外，尚包括座落於隔鄰、原告三人所有 之工業土地，此業據證人劉邦炘於本院審理時具證明確（參 本院卷第256 頁），證人劉邦炘並確認系爭道路即為附本院 卷第215 頁之土地複丈成果圖所示之Ｂ部分（但誤認系爭土 地之其餘農田部分【即Ａ部分】為原告三人所主張要求劉邦 炘施作工業土地上之道路，實工業土地上之道路部分，未於 該複丈成果圖上標示）。嗣原告李芳德、游阿安於90年4 月 1 日乃與系爭土地所有權人韓德盛訂立不動產買買契約書（ 下稱90年契約，參下述民案一審卷第16頁），原告三人再於 92年3 月26日與韓德盛另簽立不動產買賣契約書，並經公證 （下稱92年契約，參本院卷第64頁至第67頁），是可認系爭 道路確係先於原告與地主韓德盛間所簽立之90年契約、92年 契約之前所施作，此亦均為兩造所不爭執，可信為真實。然 原告雖欲以該施作道路及簽約之先後順序作為系爭道路非其 指示劉邦炘所施作。然此等先作、後買之經過亦可作為原告 確有指示劉邦炘施作系爭道路，並因地主韓德盛不承認有授 權其父韓明坤、其兄韓德城簽立土地交換契約時之解決方式 ，是僅以此等先施作、後買賣之先後順序，並無法直接證明 系爭道路究為何人所指示施作部分，合先敘明。 ②原告於另案民事中，並無否認系爭道路之鋪設、使用與其無 關，僅爭執其等使用系爭土地並非無權占有：
⑴原告三人於99年5 月21日遭訴外人韓德盛提起拆除道路以返 還土地之民事訴訟，本院即以99年度壢簡字第772 號案加以 審理（後案號改為100 年度訴字第690 號，下稱系爭民案一 審），原告三人並於承審該案之法官至現場勘驗時，對於法 官所詢：「系爭道路是否為相對人（即指本案原告三人）所 鋪設？」，回以「是我們相對人三人共同鋪設的，是在90年 簽訂契約前所鋪設的」（參該案卷第58頁之勘驗筆錄，附本 院卷第72頁背面），原告後雖於本院審理中主張其等之所以 為上開之陳述，乃係表示鋪設柏油是鋪設在我們工業地上， 而且當時法官只問我們道路是否為原告三人所鋪設的，原告 三人才認為工業地上原告既然有鋪設，就回答是原告所鋪設 等語（參本院卷第127 頁背面、本院卷第72頁背面）。惟該 民事訴訟之訴訟標的，即為要求原告應拆除系爭道路，並歸 還土地予韓德盛，且當日勘驗之內容即為系爭道路，故若系 爭道路並非原告所鋪設，則於法官至現場勘驗時，原告三人
本應急著向法官表示系爭道路並非其等所鋪設，實際上其等 只請人鋪設工業地上之道路而已等情，始為合理，然原告只 回答法官：「是我們相對人三人共同鋪設」，毫無辯解之情 ，是原告以上開情詞作為其等先前於民事案件中陳述之理由 ，是否符實，確有可疑。況又參以於系爭民案一審中，原告 三人於起訴之初，雖確有主張該道路非其等要求劉邦炘所鋪 設等詞，然對於韓德盛主張系爭道路是由原告三人占用，作 為道路使用之事實部分，於最後並不爭執，此並經該一審判 決列為該案之不爭執事項，且該民案一審因認原告即為系爭 道路之施作者，有拆除道路之權能，故最後判決原告三人應 將系爭道路之水泥牆及路面拆除，將道路所在之土地返還韓 德盛（參該判決書第1 、第5 頁，附於本院卷第208 頁背面 、210 頁背面）。是於系爭民案一審中，原告於勘驗時，並 不爭執系爭道路為其所鋪設，於審理終結前，亦未再爭執該 部分，且列為不爭執事項，並因此經法院認其為真正施作道 路者，而判決應拆除路面、歸還土地。準此，原告於本案審 理中一再主張系爭道路確非其等要求劉邦炘所鋪設，即有再 調查之必要，縱被告確撤銷第二次處分，亦無法逕認原告之 主張為事實。
⑵再原告三人因對於上開民案一審判決不服，乃向臺灣高等法 院提出上訴，該院並以100 年度上易字第1145號案加以審理 （下稱系爭民案二審），而原告之上訴理由狀（參該案卷第 73頁），即表示涉案之柏油路係經韓德盛之同意而鋪設，原 告三人並非無權占用，及原告等委託訴外人劉邦炘處理原告 原告所有土地前方擋土牆施作工程，期間韓德盛之父韓明坤 及兄韓德城，向劉邦炘建議，因系爭土地與原告所有土地相 ，但邊緣崎嶇不完整，擔心賣相不好，欲作農路使用，便主 張將系爭道路所在之土地作為出入及農路使用，並取出上開 土地交換使用同意位置書予劉邦炘轉交原告表示互相交換土 地使用，劉邦炘始同意施作系爭道路等詞，且於該案準備程 序中，承審法官並將「系爭道路為原告所占用，以作為道路 使用」部分，列為不爭執事項（參該案卷第94頁之準備程序 筆錄），原告所委請之訴訟代理人亦於101 年2 月10日、10 0 年2 月6 日均具狀表示對於該不爭執部分確無意見（參該 案卷㈠第114 頁、卷㈡第71頁），是由此足認原告三人於系 爭民案二審中，對於系爭道路確為原告所占用並作為道路使 用部分，仍無意見，僅爭執該道路之鋪設是否係經地主韓德 盛之同意所為，並非如本案般係在爭執系爭道路之鋪設、使 用及同意書之簽訂，概與原告無關，嗣該民案二審判決仍將 「系爭土地為韓德盛所有、系爭道路為原告等人所占用，以
作為道路使用等情」，列為不爭執事項，並判決原告就該部 分之上訴駁回（即認同系爭民案一審判決認定原告三人為真 正施作道路者，有拆除道路之權能，故原告三人應將系爭道 路之水泥牆及路面拆除，將道路所在之土地返還韓德盛部分 之見解），因而確定在案（參該判決書第1 、第3 頁，附於 本院卷第217 頁、第218 頁）。原告三人嗣雖就該確定判決 ，再提起再審之訴，然仍經臺灣高等法院以102 年度再易字 第43號判決駁回再審之訴而確定，此亦有該判決書附本院卷 第225 頁以下可證。
⑶綜上可認，原告三人於上開民事案件中，均承認系爭道路為 其等所占有使用，並不否認其等有拆除之權能，亦不否認韓 德盛所主張系爭道路為原告等人所鋪設之主張，原告僅一再 爭執，該道路之鋪設，確經韓德盛之同意，其等非無權占有 而已，是原告於當時之主張，確與本案中之主張不符。 ③現場施作人員劉邦炘亦證稱系爭道路之鋪設確有原告有關： ⑴證人劉邦炘於系爭民案二審中，係到庭證稱附本院卷第156 頁之「土地交換使用同意位置圖」，確係由其在【乙方在場 人處】簽名，而簽立之日期即為89年1 月12日，關於系爭民 案一審卷第21頁所附照片上顯示之水泥牆及作為道路範圍之 系爭土地（即系爭道路所在之土地) ，確為其施作，該範圍 之土地即在上開同意位置圖之範圍內。該工程係其所施作， 但工程不可能一日做好。韓德盛之田在水泥牆旁，重劃時沒 有產業道路，原告三人出錢要求做擋土牆，原本是要做在原 告之土地，上開21頁照片以紅線為界，靠近電線桿部分土地 是韓德盛所有（參該案卷㈠第129 頁至第130 頁背面、附本 院卷第177 頁至第182 頁），簽同意書當天，韓德盛、韓德 城、韓明坤都有來，來的時候說要做產業道路，其要韓德盛 簽名，但他說哥哥韓德城代替簽名就可以，田都是其哥哥買 的，哥哥代簽即可。韓德盛亦有到場參與鑑界，還將擋土線 的線移更靠近他的田，方便他的農機及農產品出入，做擋土 牆時，原告三人都沒有人到，錢是原告出的，其有將資料拿 給原告。另證人韓德城則係證稱系爭道路確為原告占有系爭 土地之狀況，簽名當天是其父親說其簽都可以」（以上詳參 該案卷㈠第131 頁背面、第132 頁，附本院卷第180 頁至第 182 頁）。另證人劉邦炘亦於本院審理中到庭證稱：原告三 人有請伊去施作八米路之道路工程與擋土牆，這是相連的工 程，時間是在89年12月的時候，韓德盛的父親（韓明坤）到 場，說他們沒有產業道路，故請伊順便幫忙做系爭道路，至 於原告原先確說施作的範圍只在原告自己土地上做工業道路 ，不要超過。如果沒有施作系爭道路，原告工業區之土地做
出來道路就會比較彎曲，至於費用是伊在施作原告三人工業 土地上之道路前，就已經先估價好的，當時並沒有包括系爭 道路的錢，伊後來向原告請款也只有原先估價的錢。再原告 當時經常會來看伊施作工業土地上道路之情形，來的時侯， 原告並與韓德盛之父親說好，說不要都走原告的路，韓德盛 的父親也出一點土地，讓原告一起施作道路，所以伊才會連 同系爭道路一起做起來。當時在講上開情事時，伊在場，簽 立土地交換同意書時，大家也在場，做的時侯大家都很高興 ，但做好後，發現道路與農田落差很大，發現不合韓德盛家 用，才協調原告去向韓德盛買土地。施作系爭道路時，原告 並沒有反對，還很高興，並表示這樣做很好，後來原告也未 要求伊將系爭道路拆掉，原告一開始就知道要施作系爭道路 ，雙方都知情（參本院卷第256 頁、第257 頁）。 ⑵故依證人劉邦炘上開所述，及參酌前開調查之結果，可知系 爭道路之興建，確係因為原告欲在其所有之工業土地上僱用 證人劉邦炘施作道路及擋土牆，而系爭土地所有權人之父親 韓明坤見此認為如提供系爭道路所在之土地一併讓原告等人 施作道路，該道路會較為筆直，且該等道路之完成將使系爭 土地蒙利，便於農田耕作及農產品之進出，原告亦欣見原欲 施作之道路可從彎曲變筆直，且施作人劉邦炘亦未要求增加 工程費用，故同意將系爭道路之施作納入道路施作範圍內， 且由韓德城在取得韓明坤之同意下，逕為韓德盛簽立交換土 地同意書，惟因系爭道路施作後與系爭土地所在之農田有相 當之差距，根本不利於系爭土地使用，系爭土地之地主韓德 盛始心生不滿，原告為弭平該爭執，即與韓德盛簽立系爭90 年、92年之契約。故由此當可認系爭道路確係原告所施作無 誤。
④是綜上所述，可認系爭道路確為原告三人同意納入證人劉邦 炘施作道路之範圍而加以施作，且未經申請即予施作，復為 原告三人所占有使用等情，且該部分並經系爭民事案件判決 原告三人應予拆除，返還系爭道路所在之土地予地主韓德盛 而確定在案。
㈡被告所為之第一次原處分是否合法有效？
⒈原告三人既於系爭特定農業區之農牧土地上，將系爭道路納 入劉邦炘施作道路之範圍內而加以施作，此確非屬農業使用 ，顯非依其容許使用之項目及許可使用細目而為使用，而有 違區域計畫法第15條之規定，應依同法第21條之規定處罰， 是被告據以為第一次處分，裁罰原告三人最低罰鍰6 萬元， 並無所誤。
⒉從而，原告於訴訟中主張該第一次處分有違法、無效之情形
，即無所據。至第一次處分及第二次處分，雖係就同一系爭 道路之狀況先後為裁罰，而被告並已撤銷第二次處分，已如 上述，惟本院於本案審理中仍應就第一次處分實質上是否確 有違法、無效部分，自為認定，不能僅因第二次處分已經撤 銷，即逕認第一次處分之作成，有違法、無效之情形，附此 敘明。是原告請求確認第一次處分為違法、無效，即屬無據 ，應予駁回。
㈢原告請求撤銷催繳罰鍰文及其訴願決定是否有據？原告要求 被告做成返還已給付罰鍰之處分部分，是否有據？ ⒈按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權 利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或 提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月 不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟」，為行政訴訟法 第4 條第1 項所明定。次按所謂行政處分，依行政程序法第 92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機 關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直 接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知 、單純事實之敘述或理由之說明，均非對人民之請求另有准 駁，既不因該項說明而生法律上效果，即非行政處分，人民 對之提起撤銷訴訟，自非法之所許，亦有最高行政法院44年 判字第18號及62年裁字第41號判例可資參照。 ⒉是查，系爭道路確為原告所施作，而第一次處分之作成並無 違法、無效等情狀，已如前述，而被告前本於已確定之第一 次處分，認原告尚有罰鍰3 萬9,000 元未繳清，乃以系爭催 繳文要求原告於102 年12月15日前繳納完畢，並載明如逾限 將依法移送強制執行，核係被告對原告重申「應限期繳納第 一次處分裁罰罰鍰，逾期未繳，將移送強制執行」之意旨， 既未具體發生任何法律上規制效力，其性質尚非對人民所為 直接發生法律效果之單方行政行為，僅係事實敘述及理由說 明之觀念通知，並非對原告所為之行政處分。系爭訴願決定 以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告就此提 起本件行政訴訟，請求撤銷系爭催繳文及系爭訴願決定，並 要求被告應做成退還已繳罰鍰21,000元之處分，顯非適法， 且無從補正，應予駁回。
五、綜上所述，系爭道路既為原告將之納入劉邦炘施作道路之範 圍，則被告以第一次處分裁罰原告罰鍰6 萬元，即屬無誤， 原告請求確認該處分為違法、無效，即屬無據，應予駁回。 再系爭催繳文，並非行政處分，僅為一觀念通知，本不得對 之提起行政撤銷之訴，系爭訴願決定認該函非屬行政處分， 而不予受理，確無不合，原告仍執前詞訴請撤銷，並要求命
被告作成退還已繳罰鍰之處分，均無理由，應予駁回。六、再本案事證已明，至兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴無理由，依行政訴訟法第236 條、第218 條、第195 條第1 項、第98條第1 項前段、民事訴訟法第385條第1項 ，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 28 日
行政訴訟庭 法 官 林靜梅
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 8 月 28 日
書記官 羅婉榕