最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第490號
上 訴 人 台灣中油股份有限公司
代 表 人 林聖忠
訴訟代理人 蔡順雄 律師
鄭凱威 律師
被 上訴 人 高雄市政府
代 表 人 陳 菊
訴訟代理人 馬振耀
張訓嘉 律師
何嘉昇 律師
上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民
國103年3月18日高雄高等行政法院102年度訴更一字第1號判決，
提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所屬煉製事業部高雄煉油廠苓雅寮儲運所（下稱苓 雅寮儲運所）於民國78年間發生漏油事件後，即成立緊急處 理小組，並陸續辦理土壤整治及相關調查監測工作。嗣被上 訴人於97年間委託正修科技大學及其分包廠商中環科技股份 有限公司（下稱中環公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、 檢驗分析工作，乃於97年2月18日會同檢測人員至高雄市苓 雅區意誠里新光社區（高雄市○○區○○段○○○○號等49筆 土地，下稱系爭場址）執行2處土壤污染採樣工作，檢測結 果2處（3個）土壤樣品之總石油碳氫化合物濃度分別為1,14 0mg/kg、5,660mg/kg、17,800mg/kg，超過土壤管制標準（ 1,000mg/kg）。被上訴人於98年間復委託展立工程顧問股份 有限公司（下稱展立公司）及其分包廠商台灣檢驗科技股份 有限公司（下稱台檢公司）辦理土壤及地下水污染之採樣、 檢驗分析工作，並於98年5月19日至21日會同檢測人員至系 爭場址執行9處土壤污染採樣工作，其中4處土壤樣品之檢測 結果總石油碳氫化合物濃度分別為9,990mg/kg、15,000mg/k g、14,300mg/kg、10,200mg/kg，亦超過土壤管制標準。被 上訴人於98年10月12日再會同台檢公司檢測人員至系爭場址 進行3處土壤污染採樣工作，其中2處（3個）土壤樣品之檢 測結果總石油碳氫化合物檢測值分別為11,300mg/kg、12,70 0mg/kg、10,000mg/kg，仍超過土壤管制標準。被上訴人乃 依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項及
行為時同法施行細則第13條規定，以99年6月7日高市府環2 字第0990032557號公告（下稱系爭公告）新光社區為土壤污 染控制場址，並公告其測得之前揭污染物及污染情形暨上訴 人為污染行為人；另依土污法第13條第1項規定，以99年6月 25日高市府環2字第0990037179號函（下稱系爭處分），命 上訴人於文到6個月內提送污染控制計畫送被上訴人審核， 並依土污法第15條第1項第4款及第2項規定，命上訴人於文 到1個月內在系爭場址豎立告示標誌。上訴人不服，提起訴 願；前程序原審原告黃靜怡亦於99年11月5日申請參加訴願 ，案經行政院環境保護署（下稱環保署）決定訴願駁回，上 訴人及前程序原審原告黃靜怡仍不服，遂分別提起行政訴訟 ，經原審法院合併辯論及合併裁判以100年度訴字第88號判 決（下稱前程序原審判決）駁回渠等之訴，上訴人不服（前 程序原審原告黃靜怡未聲明不服），提起上訴，經本院101 年度判字第1086號判決（下稱本院前判決）將前程序原審判 決除確定部分（前程序原審原告黃靜怡部分）外均廢棄，發 回原審法院更為審理，復經原審判決駁回後，提起上訴。二、上訴人起訴主張：㈠依土污法第12條第2項規定及本院101年 度判字第1086號判決意旨，系爭公告之內容，除說明公告依 據、場址名稱、場址地號、場址現況概述及污染狀況外，並 未就新光社區之「污染來源」有所說明，無從判斷被上訴人 對新光社區之污染來源是否已調查明確。是新光社區之污染 來源及成因，實際上尚待進一步的釐清及查證。又被上訴人 所憑之中環公司、台檢公司土壤樣品檢驗報告，其採樣點並 非皆超過管制標準，被上訴人未證明系爭49筆地號土地有污 染物存在，逕以系爭公告將該等土地悉數列為污染控制場址 ，於法未合。另中環公司、台檢公司於作成系爭土壤樣品檢 驗報告前，未排除該地居民生活廢污水此一污染源，或是否 有其他因素（如當地居民汽機車等之用油洩漏）可能影響報 告結果之正確性，被上訴人僅憑該檢測為系爭公告及處分作 成之依據，自非合法。㈡本件係因高屋建設股份有限公司（ 下稱高屋公司）與東帝士營造股份有限公司（下稱東帝士公 司）為興建大樓，長期抽取地下水致使鄰近之聯宏成功大樓 建物受損，同時把油品污染物帶至新光社區，屬於洩漏或棄 置污染物，符合土污法第2條第15款第1目之類別，且東帝士 公司於施工期間多次發生工安事故，從而新光社區之污染行 為人應為高屋公司與東帝士公司，上訴人於78年發生之柴油 漏油事件與本件新光社區發現油品污染物之間並無直接因果 關係，自非所謂污染行為人。被上訴人並未舉證上訴人洩漏 或棄置污染物於新光社區，即以系爭公告稱上訴人為所謂污
染行為人，自有未洽。退步言之，縱新光社區之總石油碳氫 化合物為78年之漏油，上訴人亦非唯一污染行為人，污染行 為人應包含高屋公司與東帝士公司。被上訴人漏未將高屋公 司與東帝士公司並列為污染行為人，顯非適法。㈢系爭公告 認定新光社區為土壤污染控制場址，並認定上訴人為污染行 為人，然有關認定明確之污染來源乙節，並未依行政程序法 第96條第1項第2款規定記載事實、理由，復未依同法第114 條第l項第2款規定事後記明理由，上訴人無從就系爭公告判 別被上訴人對新光社區之污染源是否經調查？為如何之調查 而認定上訴人為污染來源？關於系爭公告未記載認定上訴人 為明確之污染來源之理由乙節，系爭公告應予撤銷。㈣系爭 處分係以系爭公告之內容為據而命上訴人提送污染控制計畫 及豎立告示標誌。惟系爭公告指定新光社區為土壤污染控制 場址及認定污染行為人為上訴人等節，有程序及實體上之違 法不當，依法不應予以維持，則系爭處分自應連同系爭公告 一併予以撤銷，始符法理。㈤有關土壤污染預防、監測及整 治工作之執行事項係屬被上訴人之主管事項，被上訴人如擬 將其權限委託民間團體或個人辦理，自應先依行政程序法第 16條規定委託及公告。然被上訴人係先於97年2月18日會同 中環公司人員至系爭場址執行採樣、檢驗分析工作，嗣於99 年2月19日始依行政程序法第16條規定公告委託，並溯自97 年1月1日起生效，此顯與行政程序法第16條之規定不符，故 中環公司之檢測報告應不予適用。又中環公司97年2月18日 檢測時之土壤污染管制標準第4條規定：「本標準適用於地 下水最低水位以上之未飽和含水層之土壤。」該管制標準於 97年5月1日修正時被刪除，使得解釋上該條改為包含飽和含 水層。惟中環公司檢測報告關於總石油碳氫化合物1,140mg/ kg及17,800mg/kg之兩個採樣點卻明確備註「屬飽和含水層 」，從而中環公司報告之採樣點顯與行為時管制標準不合而 有程序上之瑕疵，不足憑採。㈥土壤含水率會影響乾基與濕 基之間的換算比例，比對中環公司之檢驗報告明確記載採樣 點之含水率分別為30.5％、23.6％、21.9％、21.9％，但台 檢公司之檢驗報告卻隻字未提，被上訴人所提出之台檢公司 各項檢驗資料亦未記載，是台檢公司之檢驗報告未記載土壤 含水率，不足採信。又以本件新光社區而言，住家非在少數 ，若在分析時未經過土壤淨化程序，則家庭產生的有機碳氫 化合物將干擾分析結果。惟台檢公司之檢驗報告並無相關資 料足證分析時業經分辨新光社區當地土壤之總石油碳氫化合 物種類，則其中恐有非石油類之有機碳氫化合物之干擾，造 成分析結果之不準確。㈦關於「中油苓雅寮儲運所地下水污
染整治情形報告」及「苓所污染整治簡報」，並未標示製作 人及製作時間，上訴人就其形式與實質真正表示爭執，上訴 人不同意該報告及簡報得作為證據資料。而證人宋德高提出 之「中環公司報告」乃臨訟出具，該份報告製作之依據為何 ，是否為完整資料，皆非明確，又該份資料於訴訟上應視為 鑑定報告、書證或僅係單純參考文件，亦有未明，則該份資 料是否得作為本件訴訟判斷之依據顯有疑問等語，求為判決 撤銷訴願決定及原處分（被上訴人99年6月7日高市府環2字 第0990032557號公告、99年6月25日高市府環2字第09900371 79號函）。
三、被上訴人則以：㈠本件污染經被上訴人依法調查，由中環公 司及台檢公司等具有環境檢驗測定機構許可證之公司，依環 保署公告之土壤採樣方法（NIEA S102.61B）進行採樣，並 以環保署公告之總石油碳氫化合物分析方法（NIEA S703.61 B）進行分析。經多次檢測結果，系爭場址之污染物濃度均 超過管制標準，足認系爭場址受有土壤污染且污染物濃度達 土壤污染管制標準。被上訴人將網狀採樣區域範圍內之新光 社區認有相同污染源，列屬控制場址，實非無由。㈡考量系 爭場址污染物質之種類與分佈、場址實際使用情形、鄰近區 域之污染史（污染點位於系爭場址成功路之另一側）與地下 水文，足認系爭場址之土壤污染係因上訴人78年漏油事件造 成地下水污染之污染物擴散所致，上訴人抽取系爭場址地下 水之浮油後，並未針對土壤殘留之油品污染進行整治，污染 之物質與位置均甚明確，並無上訴人所稱污染來源不明確之 情形。又依環保署95年3月23日環署土字第0950015025號函 釋，系爭場址雖有部分採樣點之檢測結果未逾管制標準，惟 就整個場址範圍評估，考量逾越管制標準之採樣點散落各處 而非集中於某處，復參酌系爭場址之污染史以及本件污染物 質係透過地下水流動而散布之性質，被上訴人乃依前揭環保 署函釋意旨，將系爭場址視為全面性之污染予以公告，實屬 有據。㈢高屋公司及東帝士公司是否因抽取地下水之行為， 而同為污染行為人或潛在污染責任人，乃被上訴人是否得增 加認定其他污染行為人之問題，對於本件油品污染物係苓雅 寮儲運所漏油事件所致，上訴人係洩漏污染物之污染行為人 之認定並不生影響。縱設本件確有多數污染行為人，惟多數 污染行為人對於污染整治應負連帶責任，亦即主管機關可向 其中任何一者追償百分之百之整治責任，任一污染行為人自 不得因有其他污染行為人之存在而卸免其應負之連帶責任。 況且，單純抽取地下水之行為係一般興建房屋應有之合法行 為，並不該當土污法第2條第15款所列污染行為人之各項污
染行為類型。㈣中環公司係進行土壤之採樣、檢測，並未涉 及公法上權利義務之變動，當非公權力之行使，就有關公告 污染控制場址之公權力行使，仍由被上訴人自行為之。從而 ，被上訴人並無委託中環公司行使公權力，自無行政程序法 第16條規定之適用。被上訴人與正修科技大學間契約書第2 條第4項第2款與第3款內容亦僅是委由正修科技大學協助被 上訴人對整治、控制計畫之「監督、驗證及查證工作」與土 壤及地下水污染管制區及疑似場址之「巡查」等事務性之事 項，正修科技大學並未以自己名義單獨為任何公權力措施， 故亦非委託正修科技大學行使公權力。況且，被上訴人是否 於中環公司進行採樣前辦理公告，並不影響其檢驗結果之正 確性，被上訴人自得將該檢驗結果作為公告系爭場址之依據 ，退步言之，縱中環公司之檢測結果無法作為公告系爭場址 之依據，但被上訴人另委託台檢公司之檢測結果亦顯示系爭 控制場址中有7處採樣點之總石油碳氫化合物逾管制標準， 是被上訴人認定、公告系爭場址，於法洵屬有據。㈤根據被 上訴人另向台檢公司請求提供其內部之檢驗紀錄表可知，該 公司對於每件土壤樣品均有記載其土壤水分含量，並換算其 土壤樣品之乾重，並無上訴人所指摘之瑕疵。且上訴人並未 具體主張哪些種類之「家庭類之碳氫化合物」干擾台檢公司 之檢驗，況家庭污水均有納管處理，而系爭場址之土壤亦無 掩埋家庭垃圾，上訴人空言主張有「家庭類之碳氫化合物」 之干擾，已難採信。又台檢公司之檢測報告係經其實驗室人 員將檢驗數值與柴油標準品比對，判定均為柴油降解圖譜， 且系爭場址內其他點位之土壤分析結果，並未出現總石油碳 氫化合物之濃度，從而認定可排除有所謂非石油類碳氫化合 物之影響。㈥被上訴人於公告認定上訴人為污染行為人前， 即依行政程序法第102條規定，以99年3月4日高市府環2字第 0990012068號函請其就採樣方法、檢測標準、劃定土壤污染 場址範圍於文到10日內檢具相關證明資料向被上訴人提出說 明，而上訴人亦補充污染行為人之事證，其函文內容並未否 認其為系爭污染之污染行為人，由公文往返進行多次的意見 陳述，足以證明被上訴人先前即已將原處分之事實及理由對 上訴人加以詳述。另被上訴人於99年10月4日高市府環2字第 0990058740號函所附之答辯書內容及99年12月1日高市府環2 字第0990072338號函之說明，亦已補充載明行政處分應記明 之理由，均足以證明被上訴人已踐行行政程序法第96條第1 項第2款規定記載事實及理由，亦已依同法第114條第1項第2 款規定，踐行事後記明理由之法定程序。又縱認系爭公告未 清楚敘明認定上訴人為污染行為人之事實與理由，被上訴人
亦已於訴願程序中事後補正，足以使上訴人瞭解其受處分之 原因事實及法令依據，從而依行政程序法第114條第1項、第 2項之規定及本院96年度判字第594號判決之意旨，系爭公告 尚難謂有上訴人所指摘之瑕疵。㈦參酌證人宋德高證詞及系 爭場址之污染史與未就土壤殘餘柴油進行整治之事實，足證 中環公司與台檢公司所檢測之總石油碳氫化合物濃度確實係 上訴人78年洩漏柴油經風化後之殘留，未受到其他非石油類 有機碳氫化合物之干擾，被上訴人公告系爭場址為土壤污染 控制場址，於事實認定洵無違誤等語，資為抗辯，求為判決 駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依土污法第 2條第4、17、18、20款，第12條第1項、第2項，第27條第1 項規定及土污法第12條第1項立法理由意旨、本院前判決發 回意旨，土污法對於土壤污染及地下水污染達至「污染來源 明確」及「污染物達土壤及地下水污染管制標準」者，可依 其污染程度及其可能擴散浸染範圍或情況，令主管機關分別 劃定「污染控制場址」、「污染整治場址」、「污染管制區 」；但如地下水污染僅具備「污染物達地下水污染管制標準 」，然無法獲悉其明確之污染來源（即該場址地下水之污染 物係由周圍地之地下水帶至上開場址，但污染源頭已無從查 證者），土污法則令主管機關應劃定「地下水受污染使用限 制地區」。惟土污法第27條第1項規定，例外允許主管機關 劃定「地下水受污染使用限制地區」，其作用僅在限制地下 水污染之擴散及惡化，而非積極移除污染源，此與前揭控制 場址、整治場址、管制區之劃定目的有顯著差異。綜此，主 管機關因土壤污染而欲公告為控制場址者，除污染物達土壤 污染管制標準外，污染來源明確亦為其必備因素。㈡行政輔 助人或行政助手協助之行政事務，因無涉公權力行使而與「 行政委託」或「委託行使公權力」不同，自無需依照行政程 序法第16條之規定為公告委託。被上訴人委託正修科技大學 及中環公司辦理系爭場址土壤、地下水污染之採樣、檢驗分 析工作，係為確認系爭場址是否已達土壤、地下水污染管制 標準，並作為主管機關後續應如何進行污染整治之參考，屬 主管機關進行公權力措施前之準備作業及內部工作，受託之 正修科技大學及中環公司僅在被上訴人之指揮監督下進行採 樣及檢驗分析等工作，性質乃屬行政助手或行政輔助人，非 屬行使公權力，自無須依前開規定辦理。上訴人主張被上訴 人未依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，故中 環公司之檢測報告應不予適用，自不足取。又中環公司97年 2月18日依據被上訴人指示所為採樣之編號SL-KHC-1、SL-KH
C-2檢測點採樣深度多屬飽和含水層，固與當時土壤污染管 制標準第4條規定不符，然其檢驗報告所呈現者，僅係客觀 之採樣數據，不含任何價值判斷，直到被上訴人於99年6月7 日公告系爭場址為控制場址，此時土壤污染管制標準第4條 早於97年5月1日刪除，已無區別未飽和含水層或飽和含水層 之實益，則前揭中環公司檢驗報告數據於被上訴人作成公告 控制場址之處分時（99年6月7日），既無違反土壤污染管制 標準，已然具備適格之證據能力，而得作為被上訴人處分所 依賴之事實基礎。被上訴人援引中環公司97年2月18日之檢 驗報告作為其99年6月7日公告之基礎，自屬有據。㈢再者， 被上訴人已提出台檢公司編號S01、S02、S03、S06、SE03、 SE04採樣點採得樣品之品保品管報告。又被上訴人於100年5 月24日所提出答辯狀附件1土壤樣品檢驗報告及100年6月21 日所提出答辯狀附件2之「土壤中總石油碳氫化合物檢驗紀 錄表」亦載明上開樣品（樣品編號分別為PL0000000、PL000 0000、PL0000000、PL0000000、PLA002502、PLA002503、PL A002504）以乾重為基礎之土壤水份含量分別為31.56％、24 .38％、23.38％、24.65％、24.03％、22.02％、28.51％； 乾重分別為7.928g、8.557g、8.831g、8.122g、8.785g、8. 607g、7.935g，前揭檢驗紀錄表詳載分析日期為98年5月25 日及98年10月15日、檢驗員及驗算員編號、審核人員並於該 紀錄表蓋章，自得採信。又「土壤中總石油碳氫化合物檢測 方法」固載明火焰離子化偵測器為非選擇性，樣品中一些非 石油類之有機碳氫化合物均可能會干擾分析。惟此係指樣品 在正常採樣、保存及執行檢驗步驟情形下，對檢測結果可能 產生之干擾而言。但中環公司編號SL-KHC-2檢測點不同深度 所測得之總石油碳氫化合物濃度超過標準約5倍及17倍；台 檢公司編號S01採樣點測得之總石油碳氫化合物超過標準約 10倍，編號S02採樣點檢測值超過標準15倍，編號S03採樣點 檢測值超過標準14.3倍，編號S06採樣點檢測值超過標準10. 2倍，編號SE03採樣點檢測值超過標準11.3倍、編號SE04採 樣點檢測值分別超過標準12.7倍及10倍，是系爭場址土壤中 測得之總石油碳氫化合物濃度極高。且系爭場址於採樣深度 所採得之土壤樣品，根本僅存有柴油圖譜，並未見有其他非 柴油類碳氫化合物之特徵或圖譜存在，顯見系爭場址地下層 僅單純遭受柴油污染，並無上訴人指述系爭場址另有其他家 庭產生之有機碳氫化合物，堪可認定。另從上訴人處理78年 間成功路12吋高級柴油漏油事件處理流程及其沿革，乃至相 關文獻數據及證人證述情節，均可見系爭場址於78年間因上 訴人12吋高級柴油管破裂，導致土壤遭受浮油擴散污染之情
況係全面性且有往建物地基向下沈積之現象。是被上訴人依 前揭環保署95年3月23日函釋意旨，以較大尺度空間評估， 將網狀採樣區域範圍內之新光社區均劃定為土壤污染控制場 址範圍，亦無不合。準此，被上訴人因系爭場址土壤有受漏 油污染之虞，經查證後認為土壤污染來源明確，且土壤污染 物（總石油碳氫化合物）濃度達土壤污染管制標準，於99年 6月7日為系爭公告，即無違誤。㈣次依土污法第2條第15款 第1目、第13條第1項、第15條第1項第4款及第2項規定，上 訴人所屬苓雅寮儲運所洩漏污染物，經擴散至系爭場址後， 造成系爭場址之土壤污染超過管制標準，顯見上訴人未盡其 整治及預防污染擴散之義務，至於高屋公司及東帝士公司因 興建大樓抽取地下水，造成系爭浮油擴散之行為，是否符合 土污法第2條第15款規定之污染行為人，則屬於被上訴人是 否亦應公告認定高屋公司及東帝士公司為污染行為人之問題 ，亦無礙上訴人為污染行為人，依土污法應負污染整治責任 之認定。被上訴人以系爭處分，命上訴人於文到6個月內提 送污染控制計畫送被上訴人審核，並命其於文到1個月內採 取在系爭場址豎立告示標誌之應變必要措施，與前揭規定， 亦核無不合。㈤又被上訴人於訴願程序中，以99年10月4日 高市府環2字第0990058740號函附答辯書，業已補充載明行 政處分應記明之理由，足認被上訴人已於訴願程序中事後補 正其認定上訴人為污染行為人之事實、理由及法令依據。依 行政程序法第114條第1項、第2項規定及本院97年度判字第 214號判決意旨，系爭公告尚難謂有未記載事實及理由之瑕 疵等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴 。
五、上訴意旨略以：㈠上訴人雖為苓雅寮儲運所之管理人，惟高 屋公司與東帝士公司方為使污染物流至新光社區之人，至少 應併列為污染行為人，原審未論及何以原處分未將高屋公司 與東帝士公司並列為污染行為人之適法性，顯有適用土污法 第2條第17款、第12條第2項及土污法施行細則第8條、行政 程序法第8條之不當。又中環公司、台檢公司卻未排除該地 居民生活廢污水此一污染源，亦未排除或是否尚有其他因素 （如當地居民汽機車等之用油洩漏）可能影響報告結果之正 確性，凡此均顯見分析結果之瑕疵，自難認已達「污染來源 明確」之要件。另原審未通知訊問當時實際參與檢測之人員 ，反以未參與中環公司97年土壤檢測報告製作之證人宋德高 之證述作為認定之依據，認事用法已顯有不當。且證人宋德 高於證述時既自承未就所有石化下游產品作過類似圖譜來與 柴油圖譜做比對，足見中環及台檢公司未能排除非石油類之
有機碳氫化合物之干擾，其所為之檢測報告即有瑕疵，而不 足作為認定系爭場址污染物來源、污染行為人之依據。㈡依 被上訴人與正修科技大學及中環公司之契約書約定，正修科 技大學及中環公司依契約之義務暨包含「訂定」、「驗證」 、「查核」等工作，顯見該契約之內容非僅係單純執行事務 性之採樣分析作業，而已涉及土壤污染預防、監測及整治工 作之執行等公權力之行使，自應先依行政程序法第16條規定 委託及公告後，中環公司始得據以辦理之。前程序原審判決 亦為相同認定，惟原判決竟為不同之認定，其自有適用行政 程序法第16條之不當之情事。另原判決就該契約書所約定之 各款內容何以未涉及公權力之行使亦未見有任何得心證理由 之記載，亦有判決不備理由之違法。㈢中環公司檢驗報告違 反檢測時之土壤污染管制標準第4條已為原判決所認定，被 上訴人自不得依該具有程序上瑕疵之檢測報告作為認定上訴 人是否有違反土污法之依據，且系爭公告乃於99年作成，其 距離中環公司違法檢驗報告業2年有餘，被上訴人自得另委 託中環公司作成合法無瑕疵之檢驗報告，並依該重為檢測後 之數據作為認定之依據，詎被上訴人捨此不為，而原判決亦 未就此為指摘，其自有適用土壤污染管制標準第4條不當之 違法。㈣原審未予調查系爭新光社區之污染是否與地質水文 之分佈與流向，及海洋潮汐有關，亦未於判決理由中詳為載 明何以本院前判決發回意旨未予採納之理由；又原判決僅表 示被上訴人依所謂「網格法」認定新光社區悉數列為污染控 制場址並無不妥，惟並未詳查所謂「網格法」究竟如何認定 及劃定污染範圍被上訴人依所謂「網格法」所劃定污染範圍 是否正確；另就土壤採樣前是否已就新光社區之土地環境背 景等可能影響檢測結果之因素為排除部分，被上訴人僅訊問 未參與土壤檢測報告製作之證人宋德高到庭證述，原審未命 被上訴人提出任何證據，亦未再為任何調查；再者，本件污 染即有可能係「點」的污染，惟被上訴人僅泛稱本件為大範 圍之污染，並稱係受限於採樣有困難之處，原審未予詳加調 查；此外，何以本件得以逕依環保署90年7月26日（90）環 署檢字第0046819號公告實施之「土壤採樣方法」作為判斷 污染範圍之標準？被上訴人依此作為判斷標準是否有評估本 案之實際情形？「土壤採樣方法」之採用與本案之實際情形 有何關聯性？且被上訴人將系爭場址劃分為污染場之考量為 何？何以右上半部多未超出標準卻被劃為污染場址？何以SE 01、S04、S05、S2-1、S07、S08之總石油碳氫化合物濃度皆 未超過60，然其中S01、S04、S07、S08此4個檢測點範圍並 未被列入系爭場址，而S2-1、S05此2檢測點範圍竟被列入為
系爭場址？被上訴人係以何證據資料、依據、法規、方法預 測所謂污染可能擴散範圍，均有未明，原判決亦未就此調查 ，以上等情均有適用行政訴訟法第125條第1項不當之情事， 亦有判決不備理由之違法。㈤土污法第27條第1項及其施行 細則第8條之規定，乃為因應地下水之特性而特別針對其所 應具備「污染來源明確」此一要件為進一步闡明，然非得因 此謂「土壤污染」無需有「污染來源明確」此一要件。再參 諸土污法第12條之立法理由，乃在控制及移除污染源，及早 去除造成土壤或地下水污染之原因，則若污染來源不明確， 將如何能達到此一目的，又如何確定所謂污染行為人為何， 而命其提出控制計畫，顯見無論「地下水污染」亦或「土壤 污染」均需以「污染來源明確」為其要件，是被上訴人稱土 壤污染控制場之公告不以「污染來源明確」為要件，洵不足 採。㈥被上訴人雖稱本件土壤檢測即是依「土壤中總石油碳 氫化合物檢測方式－氣相層析儀／火焰離子化偵測器法」進 行檢測。然訴訟迄今均未見被上訴人有提出任何檢測前中環 公司、台檢公司針對系爭場址土地環境背景予以分析、判斷 之資料，何來所謂於檢測前已排除所有可能影響報告結果正 確性因素之情事，則檢測報告既未依前開檢測方法所規定之 程序為之，其自有瑕疵甚明等語。
六、本院查：
（一）按司法院釋字第385號解釋：「．．．法律所定之事項若 權利義務相關連者，本於法律適用之整體性及權利義務之 平衡，當不得任意割裂適用。．．．。」又「有關人民自 由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法 第23條定有明文。但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關 自得授權行政機關發布命令為補充規定。如法律之授權涉 及限制人民自由權利者，其授權之目的、範圍及內容符合 具體明確之條件時，亦為憲法之所許。．．．若法律僅概 括授權行政機關訂定施行細則者，該管行政機關於符合立 法意旨且未逾越母法規定之限度內，自亦得就執行法律有 關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，惟其內容不 能牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制．． ．。」「關於人民自由權利之事項，除以法律規定外，法 律亦得以具體明確之規定授權主管機關以命令為必要之規 範。命令是否符合法律授權之意旨，則不應拘泥於法條所 用之文字，而應以法律本身之立法目的及其整體規定之關 聯意義為綜合判斷。．．．。」「．．．主管機關為執行 母法有關事項之必要，得依法律之授權訂定施行細則，或 對母法及施行細則之規定為闡明其規範意旨之釋示。．．
．。」分經司法院釋字第367號（第2段）及第506號、第 536號解釋理由書（第1段）闡釋甚明。
（二）次按：
１、土壤及地下水污染整治法第1條規定：「為預防及整治土 壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善 生活環境，維護國民健康，特制定本法。」第2條規定： 「本法用詞，定義如下：土壤：指陸上生物生長或生活 之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。．．．土壤污染： 指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響 其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。．．． 污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生 物或能量。．．．土壤污染管制標準：指為防止土壤 污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。．．．污染 行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之 人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。㈢ 仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。㈣未依 法令規定清理污染物。潛在污染責任人：指因下列行為 ，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污 染之人：㈠排放、灌注、滲透污染物。㈡核准或同意於灌 排系統及灌區集水區域內排放廢污水。污染控制場址： 指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自 然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土 壤或地下水污染管制標準者。污染整治場址：指污染控 制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞 ，而經中央主管機關審核公告者。污染土地關係人：指 土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污 染行為人之土地使用人、管理人或所有人。污染管制區 ：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染 範圍或情況所劃定之區域。」本條99年2月3日修正立法理 由載明：「．．．現行條文第12款移列第15款。按無論 合法或非法，實務並未容許洩漏或棄置污染物．．．。 ㈠新增第16款。土壤或地下水污染可能因長期或合法排放 污染物所造成，參酌國外立法例如美國「全面性環境應變 補償及責任法」（Comprehensive Environmental Resp- onse Compensation and Liability Act,CERCLA），及英 國環境法（Environment Act）第IIA編（Part IIA），對 於行為人之整治責任，亦均採無過失責任，即行為人無論 是否符合環保法令，均需對其排放行為所造成之土壤或地 下水污染負整治責任，爰增訂潛在污染責任人定義，以落 實行為人之責任。㈡第16款第2目規定係指依『水利法』
相關規定所為之核准或同意。現行條文第13款移列第17 款。明確定義污染物因自然環境存在經沖刷、流布、沉積 、引灌之場址，非屬得公告為控制場址之範圍。．．． 。現行條文第15款移列第19款。按控制場址之污染行為 人不明或不執行控制計畫時，依現行規定，可能因無應負 責之人，致污染無法有效控制，考量污染土地關係人亦應 避免土地遭受污染、減輕污染危害，爰增訂污染土地關係 人於控制場址之適用，並於後續條文規定其責任。．． ．。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政 院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣 （市）政府。」第12條規定：（第1項）各級主管機關對 於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依 相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第 2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土 壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者， 直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控 制場址。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為 控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記 簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有 嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機 關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治 場址；直轄市、縣（市）主管機關於公告後七日內將整治 場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登 記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿 。（第4項）．．．（第13項）直轄市、縣（市）主管機 關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集 專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、 控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。 」第13條、第14條規定：「（第1項）控制場址未經公告 為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為 人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染 控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。 污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。 （第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污 染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況 及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於 直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染 控制計畫，並準用前項規定辦理。」「（第1項）整治場 址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市 ）主管機關通知後三個月內，提出土壤、地下水污染調查
及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實 施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以一次為 限。（第2項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人 不明或不遵行前項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機 關得通知污染土地關係人，依前項規定辦理。（第3項） ．．．。」第15條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管 機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整 治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：命污染行為 人停止作為、停業、部分或全部停工。．．．豎立告 示標誌或設置圍籬。．．．其他應變必要措施。」第 22條規定：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污 染責任人應依第十四條之調查評估結果，於直轄市、縣（ 市）主管機關通知後六個月內，提出土壤、地下水污染整 治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施； 污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應 敘明理由，於期限屆滿前三十日至六十日內，向直轄市、 縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要 時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前三十日至六十日內 向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應 將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關
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