最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第484號
上 訴 人 國防部
代 表 人 高廣圻
訴訟代理人 徐克銘 律師
被 上訴 人 楊敦和等104人（如附表一所示）
訴訟代理人 如附表一訴訟代理人欄所示
上列當事人間返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國10
3年9月9日及103年12月30日臺北高等行政法院102年度訴更一字
第137號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、臺北市「達德一村」（下稱「達德一村」）因臺北市政府教 育局為興辦龍門國中，而撥用當時上訴人暨所屬管有大安區 學府段3小段486、487、506等地號土地3筆，需拆除上訴人 列管之達德一村眷戶20戶及和平東路散戶43戶，合計63戶。 上訴人前於民國86年1月間依國軍老舊眷村改建條例（下稱 眷改條例）令頒「國軍老舊眷村改建各項輔（補）助款結報 作業要點」，敘明公共設施（含學校用地）列為不可計價土 地，原眷戶購宅以房價80％為輔助上限。嗣87年間因考量公 共設施若經有償撥用，其與一般土地處分得款無異，從而於 87年4月令頒「國軍老舊眷村改建土地處分得款處理作業要 點」，將有償撥用之公共設施用地亦列為可計價土地，有償 撥用得款可輔助原眷戶購宅，但以不超過房價為原則。前述 龍門國中預定地，經臺北市政府核撥達德一村及和平東路散 戶土地有償撥用款計新臺幣（下同）16億餘元，從而上訴人 將此有償撥用款亦將之計入土地得款，以房價100％為輔助 上限給付予各該眷戶。嗣後審計部於辦理眷改基金財務收支 及決算抽查時，發現達德一村原址土地全數為公共設施用地 ，經臺北市政府有償撥用為龍門國中校舍用地，惟上訴人於 辦理達德一村遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地 ，致全額輔助原眷戶全體。案經上訴人一再申復，審計部遂 就本件於96年9月5日以臺審部二字第0960003103號函（下稱 「96年9月5日函」）請行政院釋復，嗣經行政院秘書長於96 年10月11日以院臺防字第0960044356號函覆略以：臺北市政 府有償撥用該村原址公共設施用地之價款，自不宜納入輔助 購宅款可分配總額計算；否則亦與眷改條例施行細則第5條 、第17條之規定意旨不合（下稱「96年10月11日函」）。上 訴人基於行政院秘書長96年10月11日函之意旨，於98年12月
1日以國政眷服字第0980017345號函原眷戶或原眷戶之繼承 人依該函所附之「溢發輔助購宅款繳還說明函」主動繳回溢 發之輔助購宅款（下稱「原處分」；98年12月1日函），惟 遭拒絕繳回。上訴人遂對原眷戶或原眷戶之繼承人，即附表 二甲欄編號1之113之人提起行政訴訟。經原審法院101年度 訴字第442號判決將上訴人之訴駁回，上訴人不服，提起上 訴，經本院102年度判字第600號判決將原審法院101年度訴 字第442號判決關於楊利華、何愛玲、何經政、何新政、何 修正部分（附表二甲欄編號1至5），駁回上訴；其餘部分廢 棄，並發回原審法院更為審理。嗣經原審法院以102年度訴 更一字第137號判決（下稱原判決），分別於103年9月9日對 附表一編號1至47與編號54號至104號所示之人部分，及於同 年12月30日對附表一欄編號48至53號之人部分，駁回其訴。 上訴人仍不服，遂分別提起上訴，本院合併審理。二、上訴人起訴主張：（一）本件龍門國中預定地，經臺北市政 府核撥「達德一村」及和平東路散戶土地有償撥用款計16億 餘元，上訴人於斯時將上開「達德一村」原址土地列為國有 可計價土地，並將該有償撥用款計入土地得款，而給付予各 該眷戶－以房價100％為輔助上限。惟嗣後因上訴人發現上 開「達德一村」原址土地係屬公共設施用地，揆諸眷改條例 第20條、眷改條例施行細則第5條、同細則第17條、法務部 96年9月17日法律字第0960035046號函之意旨，辦理改建經 有償撥用之土地，須為國有可計價土地即非公共設施用地者 ，其土地之價款始得循特別預算程序，撥充改建基金作為原 眷戶可獲得之輔助購宅款用，此一見解亦為行政院秘書長96 年10月11日函所肯認，足資參照。是以，本件原址既屬公共 設施用地，上開給付予原眷戶之輔助購宅款應僅由眷改基金 輔助原眷戶80％房地總價款409,013,239元，而上訴人未依 上開規定列支輔助購宅款，致溢支總計102,253,310元予原 眷戶，自屬違法，且於國家資源公平分配之公共利益有重大 影響。被上訴人自無受利益之法律上原因。（二）被上訴人 雖主張上訴人於本件針對溢撥購宅補助款之處分所作成之撤 銷處分逾越2年除斥期間，故其撤銷不合法云云；惟依本院 102年度判字第630號判決、本院98年度判字第182號判決、 本院96年度判字1832號判決及原審法院101年度訴字第324號 判決意旨，針對違法授益處分之撤銷，縱有逾越2年除斥期 間之瑕疵，苟此瑕疵處分未經行政救濟予以撤銷，仍不得否 認此瑕疵處分之效力。承上，被上訴人既未就該撤銷處分提 起行政救濟，於法定救濟期間經過後，該處分即已告確定， 並生存續力及構成要件效力而拘束處分之相對人、上訴人及
法院，被上訴人即無從對之再事爭執。本件上訴人之撤銷處 分雖逾2年除斥期間，惟被上訴人既未就此處分提起行政救 濟加以撤銷，則該撤銷處分仍應有效，故上訴人前開違法授 益處分自應而撤銷。是以，上訴人之撤銷處分既未經撤銷、 廢止或因其他事由失效，其效力繼續存在，則上訴人溢撥購 宅補助款之違法授益處分因而撤銷，被上訴人之溢領即構成 公法上不當得利，上訴人自得向渠等請求返還該溢領之補助 款等語，為此，訴之聲明詳如原判決附表一所示。三、被上訴人之答辯及聲明詳如原判決附表二所示。四、原審駁回上訴人之訴，係以：（一）依本院102年度判字第 600號判決發回意旨，可知上訴人提起本件一般給付訴訟， 有權利保護必要。（二）依上訴人98年12月1日函記載：「 主旨：追繳臺北市『達德一村』溢發輔助購宅款案，請查照 。說明：一、爰因審計部92年度國軍老舊眷村改建基金財務 收支及決算審核時，發現臺北市『達德一村』原址土地全數 為公共設施用地，臺北市政府為興建『龍門國中』校舍，向 本部有償撥用上開公共設施用地，惟本部於辦理『達德一村 』遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額補 助原眷戶5億1,126萬6,549元（原判決誤載為5億1,126萬6,5 40元），糾正本部應依『國軍老舊眷村改建條例』第20條及 該條例施行細則第17條規定，公共設施用地為不可計價土地 ，不可提列補助購宅款予原眷戶，僅能由眷改基金輔助原眷 戶80％房地總價4億901萬3,239元，應將溢發輔助購宅款1億 225萬3,310元追繳入庫。二、請台端依所附『溢發輔助購宅 款繳還說明函』催繳金額於98年12月31日前主動繳匯至合作 金庫中山分行0000000000000眷改基金總政治作戰局403專戶 ，並請註明領款眷戶姓名，以利銷帳作業。」等語及審計部 96年9月5日函記載：「主旨：國防部辦理臺北市達德一村遷 建案，將臺北市政府有償撥用該村原址公共設施用地之價款 ，納入補助該村原眷戶購宅款可分配總額計算，是否適法， 請惠予釋復。說明：一、依國防部民國96年7月31日昌易字 第0960014494號函辦理。二、本部辦理國軍老舊眷村改建基 金（以下簡稱眷改基金）92年度財務收支及決算抽查，發現 臺北市達德一村原址土地全數為公共設施用地，經臺北市政 府有償撥用為龍門國中校舍用地，惟國防部於辦理達德一村 遷建時，將上開公共設施用地列為可計價土地，致全額補助 原眷戶計5億1,126萬6,549元。依國軍老舊眷改建條例（以 下簡稱眷改條例）第20條及其施行細則第17條規定公共設施 用地為不可計價土地，不可提列補助購宅款，並由眷改基金 補助原眷戶80％房地總價款4億901萬3,239元，該部未依上
揭規定列支補助購宅款，致溢支1億225萬3,310元，經函請 國防部收回溢支款項，並查明相關作業違失之責任。……」 等語。依上開二函文可知，審計部於92年國軍老舊眷村改建 基金財務收支及決算審核時，已糾正上訴人僅能由眷改基金 輔助原眷戶80％房地總價，足見上訴人於92年間即知系爭溢 發補助購宅款情事，堪予認定。（三）因上訴人於92年間即 知系爭溢發補助購宅款情事，業如前述，則上訴人於92年間 自得依上開行政程序法第117條規定行使撤銷權，撤銷原核 定溢發輔助購宅款之授益行政處分，而該撤銷權之消滅期間 ，依上開行政程序法第121條第1項規定，應自上訴人知有撤 銷原因時起2年內為之。換言之，上訴人應至遲於94年間行 使上開行政程序法第117條所規定之撤銷權；又在上訴人依 上開行政程序法第117條規定行使撤銷權後，被上訴人受領 系爭輔助購宅款，即不具有法律上之原因，而構成公法上不 當得利。此時，上訴人即得行使公法上不當得利返還之請求 權，而上訴人公法上不當得利返還之請求權消滅時效期間， 依上開行政程序法第131條第1項規定為5年，即應自上訴人 於94年間得行使上開行政程序法第117條所規定之撤銷權後 起算5年，於99年間屆滿，然上訴人遲至101年3月19日始向 原審法院起訴，即上訴人遲至101年3月19日始行使其公法上 不當得利返還請求權，而請求被上訴人返還該公法上不當得 利，參諸上揭規定及最高行政法院95年8月22日庭長法官聯 席會議決議，其請求權時效業已完成，權利當然消滅等詞， 為其判斷之基礎。
五、本院按：
(一)行政程序法第117條：「違法行政處分於法定救濟期間經過 後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關 ，亦得為之。……」第121條：「第117條之撤銷權，應自原 處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。…… 」第127條第1項：「授予利益之行政處分，其內容係提供一 次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成 就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受 領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」第131條： 「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時， 除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為 人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第 2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前 項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷 。」根據上開規定，內容係提供金錢之違法授益處分，於經 撤銷而溯及既往失效時，受益人應返還因該處分所受領之給
付。此乃受益人原因該處分受領給付之法律上原因，即授益 行政處分，被撤銷不存在，而構成公法上不當得利，對處分 機關負返還該不當得利義務。處分機關之此項公法上不當得 利返還請求權，為公法上請求權，時效期間為5年，自撤銷 機關撤銷該授益處分，而得請求時起算。再行政程序法第11 0條第3項：「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而 失效者，其效力繼續存在。……」授益行政處分因違法而得 撤銷與經撤銷，分屬二事。授益行政處分雖因違法而得撤銷 ，但在未經撤銷前，其效力繼續存在。受益人因該授益行政 處分受領給付，有法律上原因，尚不構成不當得利。本件原 判決既謂上訴人依行政程序法第117條規定「行使」撤銷權 後，被上訴人受領系爭輔助購宅款，即不具有法律上之原因 ，而構成公法上不當得利，上訴人此時得行使公法上不當得 利返還之請求權，卻又謂上訴人公法上不當得利返還之請求 權消滅時效期間，應自上訴人於94年間「得行使」行政程序 法第117條所規定之撤銷權後起算5年，係將授益行政處分因 違法而得撤銷與經撤銷混為一談，理由已矛盾。再上訴人如 僅是「得行使」撤銷權，然尚未行使撤銷權，苟上訴人之核 發補助購宅款處分並非無效處分，則該核發補助購宅款處分 之受益人受領補助購宅款，即有法律上原因，並不構成公法 上不當得利，自不生公法上不當得利請求權時效消滅問題。 原判決謂本件應自上訴人於94年間得行使上開行政程序法第 11 7條所規定之撤銷權後起算公法上不當得利時效，則適用 法規不當。反之，如上訴人已行使撤銷權，核發補助購宅款 處分之受益人受領補助購宅款，失其法律上原因，構成公法 上不當得利，亦是自撤銷後，上訴人得行使公法上不當得利 返還請求權時起算請求權時效，原判決未認定上訴人何時撤 銷核發補助購宅款處分，而謂本件應自上訴人於94年間得行 使撤銷權後起算，亦有未合。是以原判決有適用法規不當及 判決理由矛盾之違背法令事由，其或為上訴意旨所指摘，或 為本院依職權調查所得，是上訴人求予廢棄，為有理由。因 上訴人之請求是否有理由，尚須由原審法院調查事實始能判 斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。(二)依原審言詞辯論筆錄所載，被上訴人趙麗莉及丘趙麗芬之訴 訟代理人於原審言詞辯論時，主張彼二人已拋棄繼承，當事 人不適格（原審更審卷第790頁）；依卷內資料，被上訴人 張安麒為被上訴人李東翰之弟，但似已於64年6月24日出養 （原審更審卷第779頁、第847頁）；更審前為原審判決對象 之李安翔（附表二甲欄編號93）於103年1月1日死亡，上訴 人曾具狀聲請原審依職權命繼承人承受訴訟（原審更審卷第
661頁至第663頁），惟原審並未命承受訴訟，此部分未判決 ；被上訴人李東翰於上訴中死亡（因其有委任訴訟代理人， 本院仍可裁判）；被上訴人李東翰之訴訟代理人於原審陳明 被上訴人李賴惠經聲請監護宣告中（原審更審卷第844頁背 面）。以上各節，原審法院更為審理時，應注意而依法為適 當之處置。又本院依卷內資料，製成附表二，以利原審更審 之審理，均併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項 、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 8 月 27 日 最高行政法院第六庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中
法官 姜 素 娥
法官 許 金 釵
法官 吳 東 都
以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異
中 華 民 國 104 年 8 月 27 日 書記官 莊 子 誼