臺灣花蓮地方法院民事判決 103年度重訴字第45號
原 告 鄧沛霖
訴訟代理人 俞建界律師
被 告 行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處
法定代理人 吳坤銘
訴訟代理人 蔡文明
被 告 行政院農業委員會林務局
法定代理人 李桃生
上二被告
訴訟代理人 黃健弘律師
上列當事人間請求給付補償金事件，本院於民國104年5月6日言
詞辯論終結，判決如下：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但請求之 基礎事實同一者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議 ，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。民事訴訟 法第255條第1項第2款、第2項定有明文。原告原起訴請求被 告應各給付原告新臺幣（下同）7,876,000元及遲延利息， 前揭給付於任一被告給付後，另一被告於其給付範圍內免為 給付。嗣於民國104年5月6日變更聲明，將原聲明列為先位 聲明，並追加備位聲明為請求被告各給付原告5,907,000元 及遲延利息，前揭給付於任一被告給付後，另一被告於其給 付範圍內免為給付，有民事起訴狀、筆錄、民事追加被告暨 準備書狀可參（卷4、114、115頁）。原告為訴之變更前後 所依據者均為原告承租國有林地辦理補償收回之事實，請求 之基礎事實同一，訴訟資料均得援用，且被告就訴之變更並 無異議而為本案之言詞辯論（卷114頁），依據前述說明， 原告所為訴之變更，應予准許。
二、原告主張：
㈠被告行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處（下稱花蓮林 管處）經管之玉里事業區第19林班內23.94公頃（下稱系爭 林地），前由訴外人楊金城承租造林，並於89年奉准辦理獎 勵造林（面積23.80公頃），嗣於92年10月2日由原告承受上 開租約及獎勵造林之權利義務，且於100年1月24日換約，租 期至108年8月21日止。原告承受上開租約及獎勵造林之權利 義務後，均依租約及獎勵造林之規定辦理，迄99年經花蓮林 管處檢驗均符合規定。惟系爭林地因經年地層滑動成為易崩
塌之敏感地區，又經96年聖帕颱風造成土石流，致造林地崩 塌持續擴大，經原告逐年補植仍無法復植，如臨豪大雨山洪 暴發極可能發生土石流，掩埋下游紅葉部落。花蓮林管處乃 報請被告行政院農業委員會林務局（下稱林務局），准予將 系爭林地列入「國有林出租造林地補償收回計畫」（下稱林 地補償計畫）實施範圍，原告乃於100年6月8日，依林地補 償計畫及「國有林出租造林地補償收回作業要點」（下稱林 地補償要點），提出申請補償收回系爭林地。因行政院農業 委員會（下稱農委會）規定欲申請林地補償計畫，應先終止 獎勵造林之權利義務後，再辦理補償收回；經原告爭取後， 花蓮林管處於101年3月29日通知系爭林地註銷獎勵造林面積 19.55公頃，變更為4.25公頃，對於補償收回部分，花蓮林 管處雖認符合規定，然均以經費受限為由遲遲未予辦理。經 原告陳情後，花蓮林管處乃於101年5月31日召開協調會，協 調會結論為：「本案無法列入101年度收回範圍，將陳報林 務局儘量列入102年度補償收回範圍」，此可認花蓮林管處 已同意發給原告補償費。惟在102年間花蓮林管處對於原告 就系爭林地之補償收回案，仍遲遲未有回應，再經原告多次 陳情後，花蓮林管處始於103年1月6日函覆：(一)本案申請 地點位於玉里事業區第19林班假編23地號內（卓溪鄉馬立雲 山段26.27.29地號內），屬河川區兩側範圍，現地勘查該申 請範圍因連年自然崩塌致造林木遭土石掩埋，多呈裸露無植 被。(二)有關租地補償係以補償林地內之標的物（林木）為 原則並以林木現況作為補償金核發之依據，如地上為無林木 狀況者，是否得以補償則尚有疑義；是以，本案經三次報送 本處林地補償計畫工作推動小組會議，並依林務局102年11 月14日林政字第0000000000號函示出租造林地補償收回處理 措施審查結果，核與現行規定不符不予補償，故本案台端所 請礙難同意等語。經原告陳情後，花蓮林管處嗣又於103年3 月17日函告：(一)有關租地補償收回作業係依行政院97年4 月25日院臺農字第0000000000號函核定之林地補償計畫及農 委會97年5月23日農林務字第0000000000號令發布修正林地 補償要點辦理，計畫實施之範圍包括：土石流潛勢地區、水 庫集水區、河川區兩側、生態保護區、保安林、其經主管機 關依森林法第10條規定限制採伐地區，查台端所承租之租地 造林地位屬河川區兩側範圍，符合行政院核定林地補償計畫 參、一、(三)實施範圍優先順序3、河川區兩側之規定，是 以台端申請補償收回當屬台端權益未有不可，本處亦依規定 受理台端申請並召開審查會辦理相關審核事宜。(二）查林 地補償要點第三點辦理收回地區之處理依據，明確敘明租地
補償收回應依照「國有林出租造林契約書」（下稱造林契約 ）第11條約定，辦理國有林出租造林地之「地上林木」補償 後收回林地，而前述查定補償金額方式有二，一為承租人要 求辦理林木調查，二為按租約面積依租地林況以每公頃定額 補償（30萬或40萬），台端所申請之查定方式為二、按租約 面積依租地林況以每公頃定額補償，然台端租地因連年自然 崩塌致造林遭土石掩埋，多呈裸露無植被，且經查為獎勵造 林註銷案件，是以，本案審核之依據係以林務局102年11月 14日林政字第0000000000號函說明事項辦理，略以：如林地 因天然災害等不可抗力因素致林地無法復植而停止獎勵造林 ，經審核同意註銷造林地免繳回獎勵金者，以災害發生前最 近一版航空照片判釋，足以證明承租人在參加獎勵造林前確 已完成造林（林木覆蓋率達70%以上）者，不扣除該流失、 崩塌或埋沒之租地面積，並就該部份面積辦理補償收回。查 本案參加獎勵造林前（88年度，原承租人揚金成君）已辦理 現場調查，其林木成活率為17%，若以82年航照資料數化立 林面積7.8216公頃（本案前於102年6月25日於立委蘇震清國 會辦公室協調，請本處參佐其89年申辦獎勵造林之前之航照 及相關資料，以確認其造林情形，作為得否辦理補償之依據 。案經農林航空測量所提供租地82年正攝影像並判釋立木地 範圍，再經數化計算立木面積為7.8216公頃），計算林木覆 蓋率為39.72%，未達林木覆蓋率70%以上，故審查結果，核 與現行規定不符無法辦理補償，是以本案所請礙難同意，台 端對本案若有爭執，經核屬私法上爭議事項，應循民事訴訟 程序解決云云，拒絕給付應給付原告之補償費。 ㈡林地補償要點係於97年5月23日，由被告之上級機關即農委 會以農林務字第0000000000號令修正發布名稱及全文5點， 並自即日生效（原名稱：國有林事業區出租造林地補償收回 作業要點），屬法規命令性質。依林地補償要點規定，計畫 實施之範圍包括：土石流潛勢地區、水庫集水區、河川區兩 側、生態保護區、保安林、其他經主管機關依森林法第10條 規定限制採伐地區。系爭林地位於河川區內兩側範圍，符合 行政院核定林地補償計畫參、一、（三）實施範圍優先順序 3.河川區兩側之規定，經花蓮林管處103年3月17日函所確認 ，是原告所承租之系爭林地確在林地補償計畫、林地補償要 點之補償收回範圍無訛。而依該作業要點第四點第(三)項第 5款第(2)目之規定，承租人放棄辦理林木調查者，其補償金 之基準，係按租約面積依租地林況以每公頃定額補償費核計 ，亦即租地上生長林木，經會同承租人現場核對（拍照存證 ，註明GPS座標），符合最近一期換約現場林木調查之造林
樹種及存活株數者，每公頃40萬元計發，其餘不符合上開標 準者，則以每公頃30萬元計發。
㈢原告於100年6月8日向花蓮林管處所轄玉里工作站提出申請 書，請求補償收回系爭林地時，離系爭林地於100年1月3日 獲發99年度之造林獎勵金，及於100年1月24日獲准換訂租約 之日期，不超過半年，且該期間又未發生重大災害，系爭林 地上生長之林木，應與100年1月24日獲准換約及100年1月3 日獲發造林獎勵金之情形相同。依「獎勵造林實施要點」及 「國有林事業區出租造林管理要點」之規定，無論造林獎勵 金之核發及國有林地出租造林契約之換訂，均需所植樹種與 株數符合規定標準，並平均分布正常生長於林地，造林成活 率達百分之70以上。既然系爭林地先於100年1月3日獲發99 年度造林獎勵金，後又於100年1月24日獲准換訂租約，足證 系爭林地於當時之造林樹種及存活率均符合標準，亦即符合 最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數，符合林 地補償要點第三、四條規定，因此花蓮林管處即應依原告申 請補償收回系爭林地之面積19.69公頃以每公頃40萬元計發 補償金共計7,876,000元。縱然原告上開舉證，鈞院認尚無 法積極證明申請當時系爭林地上之造林樹種及存活株數是否 符合最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數，花 蓮林管處亦應依原告申請補償收回系爭林地之面積19.69公 頃以每公頃30萬元計發補償金共計5,907,000元。然花蓮林 管處並未於100年6月8日原告提出申請時即行派員會同原告 到現場核對，而拖延至102年3月間，原告早已停止復植時， 始派員會同原告之委託人辦理現場調查，當然無法符合上開 最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數者每公頃 40萬元核發之規定。
㈣系爭林地屬林地補償要點第二點補償收回之範圍，為兩造所 不爭執之事實，業如前述，花蓮林管處自應依前開作業要點 第四點相關作業程序辦理補償收回。詎花蓮林管處於原告在 100年6月8日提出申請書，請求補償收回系爭林地時，明知 原告於100年6月8日申請時，系爭林地尚未註銷獎勵造林， 而原告必須依規定在崩塌流失部分繼續復植林木，竟不於該 時辦理現場調查，迨至101年3月29日通知系爭林地註銷獎勵 造林後，得知原告不可能再繼續復植林木時，始於一年後之 102年3月間派員至現場調查，已有不法侵害原告權利之故意 。嗣後，又遲遲不依林地補償要點第四條第3項第2、3、4款 規定排定收回之先後順序，亦未因受經費之限制無法於該年 度辦理補償收回時，先行辦理補償金查估，俟經費得以勻支 時，再行辦理系爭林地收回作業及補償金撥付事宜。直至原
告一再陳情後，花蓮林管處始於101年5月31日召開協調會， 結論為「本案無法列入101年度收回範圍，將陳報林務局儘 量列入102年度補償收回範圍」。嗣後，花蓮林管處並未依 前開協調會結論陳報林務局，將原告提出申請補償收回系爭 林地一案儘量列入102年度補償收回範圍，遲至103年1月6日 始以花政字第0000000000號函覆拒絕。顯係故意不法侵害原 告依法請領補償金之權利，或故意以背於善良風俗之方法加 損害於原告，致使原告無法取得補償金，原告自得併依民法 第184條第1項規定，請求花蓮林管處損害賠償（即無法領得 之補償金）。
㈤林地補償要點屬法規命令性質，依該作業要點第一點之規定 係為執行行政院核定之林地補償計畫，而訂定該作業要點。 惟依行政院97年4月25日院臺農字第0000000000號函核定之 林地補償計畫全文內容，並無隻字片語提及如林務局102年 11月14日林政字第0000000000號函說明二(二)略稱：「如林 地因天然災害等不可抗力因素致林地無法復植而停止獎勵造 林，經審核同意註銷造林地免繳回獎勵金者，以災害發生前 最近一版航空照片判釋，足以證明承租人在參加獎勵造林前 確已完成造林（林木覆蓋率達70％以上）者，不扣除該流失 、崩塌或埋沒之租地面積，並就該部份面積辦理補償收回」 等情。因此為執行該計畫而訂定之前揭作業要點亦無該函說 明二(二)內容之文字，並無不當，林務局不依陳請其上級機 關農委會循修正之途徑，增加該文句，竟以函文方式就其上 級機關發布之該作業要點所無之規定，非法任意擴充解釋， 依最高法院41年判字第17號行政判例意旨，顯屬違法，而讓 花蓮林管處依林務局102年11月14日林政字第0000000000號 函，拒絕補償原告。林務局顯係故意不法侵害原告之權利或 故意以背於善良風俗之方法加損害於原告，致使原告無法取 得補償費，原告亦得併依民法第184條第1項規定，請求林務 局損害賠償（即無法領得之補償金）。
㈥林務局102年11月14日林政字第0000000000號函就國有林出 租造林地補償收回處理措施說明二（二）規定：作為本件是 否核發補償費之認定依據，並非有理：
1.政府之所以獎勵造林，無非係為保育森林資源，發揮森林公 益及經濟效用，且由獎勵輔導造林辦法第9條第1項第1、2款 所定：「一、所植樹種及株樹符合規定基準並平均分布正常 生長於林地。二、林木成活株樹達百分之七十以上；自造林 第七年起，每年造林成活率得扣除自然枯死率百分之二。」 等符合發給造林獎勵金之條件，及同辦法第2條：「符合前 項獎勵輔導造林對象者，得依本辦法規定申請造林獎勵金、
免費供應種苗及長期低利貸款。」等規定，可證政府獎勵輔 導造林之土地必須係尚未完成造林（林木覆蓋率達70 %以上 ）者，倘已完成造林，自不合獎勵造林之條件，是林務局前 函所稱：經以災害發生前最近一版航空照片判釋，足以證明 承租人在參加獎勵造林前，確已完成造林（林木覆蓋率達70 %以上）者，顯不可能發生，蓋參加獎勵造林前，如確已完 成造林者，依規定應該是不准參加獎勵造林，又如何會有後 續申請停止獎勵造林是否扣除流失、崩塌或埋沒之租地面積 等問題，是該函之立論基礎已不合理，又如何能作為核發補 償費之認定依據？
2.林務局每年皆會對國有林地實施空中照相，故每年皆有航空 照片可供判釋，而每一筆造林地可能發生災害之時間不一， 可能係在參加獎勵造林後不久，也可能係在參加獎勵造林許 久之後，因此以災害發生前最近一版航空照片判讀，不一定 足以證明承租人在參加獎勵造林前，確已完成造林，因為如 前所述每筆造林地可能發生災害之時間不一，如災害之發生 係在參加獎勵造林許久之後，則災害發生前最近一版航空照 片所顯示者必係在參加獎勵造林之後之實景，而非參加獎勵 造林前之實景，又如何證明承租人在參加獎勵造林前之造林 情形？是依該函所稱之證明方式，並不能獲得確實之結果， 豈可作為核發補償費之認定依據？
3.系爭林地係於89年奉准獎勵造林，而原告係於100年6月8日 以系爭林地因天然災害崩塌流失，無法復植，申請補償收回 ，是依前函意旨發生前最近一版航空照判釋，也不應係以82 年之航空資料判釋，且該時尚未參加獎勵造林，又如何能證 明系爭林地於災害發生時尚未完成造林，由此可證花蓮林管 處依據前函認定原告不符合補償收回規定，顯屬無據。 4.綜觀林地補償要點之全部條文內容，並無林務局102年11月 14日林政字第0000000000號函說明二（二）所載等情之規定 ，且依林地補償要點第四點第（三）項第5款第(2)目有關承 租人放棄辦理林木調查者補償標準之規定，除規定租地上生 長林木，經會同承租人現場核對（拍照存證，註明GPS坐標 ），符合最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數 者每公頃40萬元之外，並規定其餘以每公頃30萬元計發。所 謂「其餘」，當係指「經會同承租人現場核對（拍照存證， 註明GPS坐標），符合最近一期換約現場林木調查之造林樹 種及存活株數者」之情形外之一切情形均包含在內，當然包 含前函說明所指之情形。
㈦原告依系爭造林契約、林地補償要點請求花蓮林管處給付補 償費，及依民法第184條第1項規定請求花蓮林管處給付損害
賠償，與依民法第184條第1項規定請求林務局賠償損害，均 有理由。花蓮林管處、林務局依不同之法律關係，對於原告 負有以同一給付為標的之債務，但其等中之一人若為給付， 另一人在給付範圍內，則免為給付之義務，係屬不真正連帶 債務，原告自得對於具有不真正連帶關係之被告，請求其等 各給付如訴之聲明之金額。並聲明：1.先位聲明：被告應各 給付原告7,876,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償 日止，按年息百分之五計算之利息。前揭給付於任一被告給 付後，另一被告於其給付範圍內免為給付。2.備位聲明：被 告應各給付原告5,907,000元，及自起訴狀繕本送達翌日起 至清償日止，按年息百分之五計算之利息。前揭給付於任一 被告給付後，另一被告於其給付範圍內免為給付。3.原告願 供擔保，請准宣告假執行。
三、被告則以：
㈠依林地補償要點第三條規定：「辦理收回地區之處理依據： 依造林契約第十一條『政府因政策需要收回本契約之林地時 ，出租機關得終止租約，承租人不得異議，所造林木得依約 分收或予以補償。』之約定，由林務局林區管理處（下稱林 管處）於辦理地上林木補償後，收回林地。」，同要點第四 條第（三）項第5款第（2）目規定：「承租人放棄辦理林木 調查者，按租約面積依租地林況以每公頃定額補償費核計； 其核發基準如下：①租地上生長林木，經會同承租人現場核 對（拍照存證，註明GPS坐標），符合最近一期換約現場林 木調查之造林樹種及存活株數者每公頃40萬元，其餘以每公 頃30萬元計發。②租地上生長竹類每公頃30萬元。③木竹混 淆林以已印刷最新版林班像片基本圖判釋木、竹所占比例， 依前二小目每公頃核發基準核計。④列管有案已混植每公頃 六百株林木者，每公頃30萬元，原植違規作物不予補償。」 ，國有林事業區出租造林地管理要點（下稱林地管理要點） 第三條第（二）款規定：「租地造林人有下列各款情事之一 者，林務局得終止租約，並將其地上物收歸國有，如有損失 ，租地造林人應依約賠償；但其責任不屬租地造林人者，不 在此限。（二）造林完成期限屆滿，造林成活率未達百分之 七十者。」，兩造間造林契約第十條第（二）款約定：「承 租人有下列各款情事之一者，出租機關得終止租約，並將其 地上物收歸國有，如有損失，承租人應依約賠償；但其責任 不屬承租人者，不在此限。（二）造林完成期限屆滿，造林 成活率未達百分之七十者。」，可知承租人如欲申辦租地補 償收回，其租地須尚存有造林木，且應符合上開林地補償要 點第四條第（三）項第5款第（2）目規定「最近一期換約現
場林木調查之造林樹種及存活株數（即現地林木種類與約定 林木相符，且成活率達70%以上），始給予補償每公頃40萬 元，「其餘」（指雖不符合最近一期換約之造林樹種，但現 地存活株數之林木成活率仍達70%以上），則每公頃補償30 萬元。
㈡林務局102年11月14日林政字第0000000000號函就國有林出 租造林地補償收回訂定其處理措施說明二（二）規定：「如 林地因天然災害等不可抗力因素，致造林地無法復植而停止 造林，依『林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範』申 請停止獎勵造林，經審核同意註銷造林地，免繳回獎勵金者 ，經以災害發生前最近一版航空照片判釋，足以證明承租人 在參加獎勵造林前，確已完成造林（林木覆蓋率達70%以上 ）者，不扣除該流失、崩塌或埋沒之租地面積，並就該部分 面積辦理補償收回。」，就上開函示而言係指已參加獎勵造 林，而因天然災害無法復植，經審核同意註銷造林地，免其 繳回獎勵金者，惟嗣後若就該租地再申請辦理租地補償收回 時，其要件須以災害發生前最近一版航空照片加以判釋，能 證明承租人在「參加獎勵造林前」，確實已完成造林（即林 木覆蓋率達70%以上），始足當之。何以有如此之規範，係 因參加獎勵造林後，若造林人均符合獎勵造林實施要點或獎 勵輔導造林辦法之規定實施造林，業已逐年領有造林獎勵金 ，且上開造林獎勵金於註銷造林地時，若符合「林農申請停 止獎勵造林審核機制及處理規範」之規定而無須返還時，其 獲取之利益等同造林人對於造林地之造林及撫育管理林木所 付出之對價，故承租人在「參加獎勵造林後」，如未依規定 返還已領取之造林獎勵金，不得以其現地林木作為租地補償 收回之計價標準，以避免造林人重覆獲利。惟若造林人於「 參加獎勵造林前」確實已完成造林（即林木覆蓋率達70%以 上），因該等造林木係依租約之規定所為之造林，並未依上 開獎勵造林實施要點或獎勵輔導造林辦法之規定領有造林獎 勵金，因此在收回造林地時給予補償，乃係符合公平原則， 是以該函示所列辦理補償收回之要件，實無不當或違法之情。 ㈢系爭造林地原由楊金城所承租，並於89年奉准辦理獎勵造林 （面積：23.80公頃），原告於92年10月承受上開租約及獎 勵造林之權利義務，嗣於100年1月租約屆期後續租，惟因96 年聖帕颱風造成土石流致造林地崩塌持續擴大，雖經逐年補 植惟仍無法復植，其後經兩造同意於101年度起註銷部分造 林面積19.55公頃，原造林面積由23.80公頃變更為4.25公頃 ，並免繳回已領取19.55公頃之造林獎勵金在案。原告雖多 次依上開作業要點之規定申請辦理部分租地（面積為19.69
公頃）補償收回，惟經花蓮林管處審勘後認屬河川區兩側範 圍，因連年自然崩塌致造林木遭土石掩埋，多呈裸露無植被 ，即現地並無林木，且原告於參加獎勵造林前（88年度，原 承租人為楊金城）已辦理現場調查，其林木成活率為17%， 再以82年航照資料數化計算立木面積為7.8216公頃，計算林 木覆蓋率亦僅為39.72%（7.8216／19.69×100%＝39.72%） ，因此尚難認該造林地在參加獎勵造林前確實已完成造林（ 林木覆蓋率達70%以上），依據上開要點及林務局所發布處 理規則之規定，應先行扣除該流失、崩塌或埋沒之租地面積 即19.55公頃，其餘0.14公頃經現地調查並無林木存在，因 此自難與林地補償要點第四條第（三）項第5款第（2）目規 定「最近一期換約現場林木調查之造林樹種及存活株數（即 現地林木種類與約定林木相符，且覆蓋率達70%以上）之規 定相符。
㈣觀原告所提原證五之函文，僅係同意註銷系爭造林地19.55 公頃且免繳回獎勵金，同時獎勵造林面積應變更為4.25公頃 ，並無原告所指「對於補償收回部份，花蓮林管處雖認符合 規定，然均以經費受限為由遲遲未予辦理」之情。另原告所 提原證六之協調會結論所指「本案無法列入101年度收回範 圍，將陳報林務局儘量列入102年度補償收回計畫範圍，請 鄧君儘速辦理申請程序。」，亦僅表示原告應依程序申請， 惟是否給予補償，仍須由花蓮林管處依林地補償要點及林務 局上開函示審查系爭租地是否符合上開補償收回之規定，並 非如原告所指花蓮林管處已同意補償收回。
㈤依林地補償要點第三條規定，可知上開要點之適用範圍，係 指有簽立造林契約者而言，惟雖有簽立上開出租造林契約， 尚有區分有無「依獎勵造林實施要點或獎勵輔導造林辦法申 辦獎勵造林」之租地造林人，若未經申請獎勵造林，則依林 務局102年11月14日林政字第0000000000號函說明一所示辦 理，若有經申請獎勵造林，則依上開函說明二所示辦理，何 以有如此區別，乃在「出租造林」與「獎勵造林」之權利義 務大不相同，依林地管理要點及造林契約之規定，租地造林 人需於主伐期滿（依樹種不同長達數十年）始得辦理分收， 而依獎勵造林實施要點或獎勵輔導造林辦法之規定，獎勵造 林人若經檢測符合規定，則每年均得領取造林獎勵金，故而 ，林務局上開函示，就「國有林出租造林地補償收回」之規 定，另行區分為有無辦理「獎勵造林」而為不同之認定標準 ，係依事務之性質，就事實狀況之差異而為合理之差別待遇 ，參照司法院釋字第211號解釋意旨，實無違反行政法上之 平等原則。
㈥林務局102年11月14日林政字第0000000000號函係林務局依 法制程序簽報農委會核定，就林地補償要點所為之補充解釋 ，旨係供下級機關處理相關租地造林地補償收回案件遵循之 判斷依據；花蓮林管處依據上開函示，認定原告之租地是否 符合上開要點得以補償收回之要件並作出同意補償與否之決 定，實無任何「故意或過失」及「不法」之行為可言，參照 最高法院49年台上字第2323號判例意旨，原告指被告應依民 法第184條第1項之規定，對原告負侵權行為損害賠償責任， 洵屬無據等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回；如受不利 判決，被告願供擔保請准宣告免為假執行。
四、兩造不爭執之事實：
㈠玉里事業區第19林班地、面積23.94公頃（即系爭林地）為 花蓮林管處經管之國有林地。
㈡系爭林地原由楊金城於64年9月5日承租，並於89年奉准獎勵 造林（面積23.80公頃），原告於92年10月2日承受上開租約 及獎勵造林之權利義務，並於100年1月24日租期屆滿後續租 換訂租約，租期自99年8月22日至108年8月21日止，原告並 逐年領取造林獎勵金至99年止。
㈢系爭林地位於河川區內兩側範圍，屬林地補償要點（卷29頁 ）第二點補償收回之範圍，其順序為上開作業要點第二點（ 三）。
㈣原告確於100年6月8日向花蓮林管處所轄玉里工作站提出申 請書（原證四即卷21頁），請求依林地補償要點，補償收回 系爭林地。
㈤系爭林地曾由花蓮林管處報經林務局審核小組101年度第1次 會議決議同意註銷19.55公頃且免繳回獎勵金（原證五即卷 22頁）。
㈥花蓮林管處曾於101年5月31日就原告請求補償收回系爭林地 案召開協調會，並於會議記錄第伍、協調會結論記載：「本 案無法列入101年度收回範圍，將陳報林務局儘量列入102年 度補償收回計畫範圍」等項（原證六即卷23頁）。 ㈦系爭林地補償收回案係於102年3月間由花蓮林管處所轄玉里 工作站會同原告之委託人辦理現場調查〈原證十一第2頁（ 五）即卷70頁反面〉。
㈧系爭林地自96年聖帕颱風造成土石流，致造林地之崩塌持續 擴大期間，原告仍持續復植，迨至101年3月29日，通知系爭 林地註銷獎勵造林面積19.55公頃時，始停止復植。 ㈨原告申請辦理部分租地（面積19.69公頃）補償收回，經花 蓮林管處審勘後認屬河川區兩側範圍，因連年自然崩塌致造 林木遭土石掩埋，現地並無林木（原證七說明三即卷24、25
頁、原證八第2頁（二）即卷27頁）。
五、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於： ㈠原告依被告上級機關即農委會發布之林地補償要點規定，請 求花蓮林管處給付系爭林地收回之補償費7,876,000元（先 位聲明）、5,907,000元（備位聲明）及法定遲延利息，是 否有理？
㈡原告申請補償費是否符合林地補償要點第三、四條之規定？ ㈢林務局102年11月14日林政字第0000000000號函就國有林出 租造林地補償收回處理措施說明二（二）規定：「如林地因 天然災害等不可抗力因素，致造林地無法復植而停止造林， 依『林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範』申請停止 獎勵造林，經審核同意註銷造林地，免繳回獎勵金者，經以 災害發生前最近一版航空照片判釋，足以證明承租人在參加 獎勵造林前，確已完成造林（林木覆蓋率達70%以上）者， 不扣除該流失、崩塌或埋沒之租地面積，並就該部分面積辦 理補償收回。」，作為是否核發補償費之認定依據，是否有 理？如可做為核發補償費之認定依據，本件是否符合上開函 示之規定？
㈣花蓮林管處有無同意原告發給補償費？
㈤原告依民法第184條第1項規定請求花蓮林管處賠償損害如原 告訴之聲明所示，是否有理？
㈥原告依民法第184條第1項規定請求林務局賠償損害如原告訴 之聲明所示，是否有理？
㈦林務局以林務局102年11月14日林政字第0000000000號函說 明二所示之處理措施，作為認定是否發給補償費之判斷依據 ，林務局該函是否構成民法第184條第1項之規定？花蓮林管 處依循上開函示，認定原告不符合林地補償要點之要件，是 否構成民法第184條第1項之規定？茲審酌如下。六、本院之判斷：
㈠被告得適用林務局102年11月14日林政字第0000000000號函 作為本件是否核發補償費之認定依據：有關國有林出租造林 地補償收回作業，係依行政院97年4月25日院臺農字第00000 00000號函核定之林地補償計畫及林務局97年5月23日農林務 字第0000000000號令發布修正林地補償要點辦理，主要係為 有效管制山地地區、河川區域、海岸、地層下陷地區及離島 的開發行為，降低自然災害的發生，並積極復育過度開發山 地地區、河川區域、海岸及嚴重地層下陷地區的生態環境； 該計畫實施之效益及影響，可優先落實國土復育相關措施政 策，更新造林，恢復林地生態之完整性，回饋承租人長期投 資及苦心經營，所應獲取之合理收益等，有國有林出租造林
地補償收回計畫可參（卷103至107頁），可見依上述計畫而 收回原已出租之造林地時對原承租人之補償，係回饋其長期 投入造林所應獲取之合法收益；而林務局為執行行政院核定 之上開計畫，而制定林地補償要點，以97年5月23日農林務 字第0000000000號令修正發布（卷29、30頁），並以102年 11月14日林政字第0000000000號函（卷31、32頁）就國有林 出租造林地補償收回訂定其處理措施，將申請補償收回之造 林地區分為非屬獎勵造林者及參加獎勵造林者，就已依獎勵 造林實施要點或獎勵輔導造林辦法申辦獎勵造林之租地造林 人，於獎勵造林期限未滿前申請租地補償收回時，依該函說 明二辦理；之所以以此函將國有林出租造林地之補償收回事 宜為上述區分，係因參加獎勵造林後，若造林人均符合獎勵 造林實施要點或獎勵輔導造林辦法之規定實施造林，業已逐 年領有造林獎勵金，且上開造林獎勵金於註銷造林地時，若 符合「林農申請停止獎勵造林審核機制及處理規範」之規定 而無須返還時，其獲取之利益等同造林人對於造林地之造林 及撫育管理林木所付出之對價，故承租人在「參加獎勵造林 後」，如未依規定返還已領取之造林獎勵金，不得以其現地 林木作為租地補償收回之計價標準，以避免造林人重覆獲利 ，至於造林人於「參加獎勵造林前」確實已完成造林（即林 木覆蓋率達70%以上），因該等造林木係依租約之規定所為 之造林，並未依上開獎勵造林實施要點或獎勵輔導造林辦法 之規定領有造林獎勵金，故在收回造林地時給予補償，顯然 符合行政院97年4月25日院臺農字第0000000000號函核定之 林地補償計畫所載使林地承租人獲取合理收益之意旨，並避 免承租人領取獎勵造林金及收回補償金而重複受益，其所為 差別待遇，係斟酌具體情況事實上之差異及行政院前開林地 補償計畫之目的而為林地補償收回相異之處理，自屬適當。 是林務局102年11月14日林政字第0000000000號函用以補充 林務局97年5月23日農林務字第0000000000號令修正發布之 林地補償要點，自屬有據；又前開林務局102年11月14日林 政字第0000000000號函及林務局97年5月23日農林務字第000 0000000號令均為林務局所發布（參林地補償要點第一條： 林務局為執行行政院核定之「國有林出租造林地補償收回計 畫」，特訂定本作業要點。），應無原告所指最高行政法院 41年判字第17號判例所指下級官署運用行政職權另行裁量牴 觸法令情事。
㈡系爭林地申請收回補償，不符合林務局102年11月14日林政 字第0000000000號函說明二規定：林務局102年11月14日林 政字第0000000000號函說明二（二）規定內容，已如前述（
參五、㈢）。系爭林地曾由花蓮林管處報經林務局審核小組 101年度第1次會議同意註銷19.55公頃且免繳回獎勵金（有 花蓮林管處101年3月29日函即卷22頁可參，並為兩造所不爭 ，參前四、㈤），另系爭林地自96年聖帕颱風造成土石流， 致造林地之崩塌持續擴大期間，原告仍持續復植，至101年3 月29日，通知系爭林地註銷獎勵造林面積19.55公頃時，原 告始停止復植（為兩造不爭執之事實，參前四、㈧），故符 合林務局102年11月14日前函說明二、（二）前段情形；而 系爭林地係於89年間奉准獎勵造林，依參加獎勵造林前（88 年度）辦理之現場調查，其林木成活率為17%，再以82年航 照資料數化計算立木面積為7.8216公頃，計算林木覆蓋率亦 僅為39.72%（7.8216／19.69×100%＝39.72%），有玉里工 作站租地造林地獎勵造林現場林地況調查表、88年立木分布 示意圖、82年立木分布示意圖、82年正射影像等為憑（卷89 至92頁），故系爭林地並不符合林務局102年11月14日函說 明二（二）所定該造林地在參加獎勵造林前確實已完成造林 （林木覆蓋率達70%以上）情形，再經扣除該流失、崩塌或 埋沒之租地面積即19.55公頃，其餘0.14公頃經現地調查亦 無林木存在，不符合林地補償要點第四條第（三）項第5款 第（2）目規定「最近一期換約現場林木調查之造林樹種及