臺灣臺北地方法院行政訴訟判決 104年度簡字第10號
原 告 基隆市政府
代 表 人 林右昌
訴訟代理人 詹振寧律師
被 告 行政院農業委員會
代 表 人 陳保基
訴訟代理人 周淑宜
謝青如
周玉奇
上列當事人間水土保持法事件，原告行政院農業委員會不服中華
民國103年11月14日農訴字第0000000000號訴願決定，提起行政
訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以被告所屬林務局（下稱林務局）為基隆巿 安樂區大武崙段內寮小段480地號屬山坡地範圍之國有土地 （下稱系爭土地）管理人，系爭土地於民國102年12月26日 發生土石崩塌（基隆巿湖海路3.2公里處上邊坡處），又於 103年5月11日再度發生落石，前後已將近5個月，遲未見林 務局有積極善盡水土保持義務人之責，認林務局違反水土保 持法第8條規定，依同法第33條第1項第1款規定，以103年5 月15日基府產工罰壹字第0000000000號函（下稱原處分）裁 處林務局新臺幣（下同）6萬元罰鍰。林務局不服，向被告 提起訴願，經被告於103年11月14日以農訴字第0000000000 號訴願決定，將原處分撤銷，並由原告於2個月內另為適法 之處理。原告不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：
㈠查林務局為系爭土地之管理人，系爭土地位於基隆巿湖海路 （下稱系爭道路）3.2K上邊坡，依水土保持法第4條之規定 ，林務局為系爭土地之水土保持義務人。按水土保持法第8 條第1項第6款、第7款及第9款規定：「下列地區之治理或經 營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水 土保持之處理與維護：六、防止海岸、湖泊及水庫沿岸或水 道兩岸之侵蝕或崩塌。七、沙漠、沙灘、沙丘地或風衝地帶 之防風定砂及災害防護。九、其他因土地開發利用，為維護 水土資源及其品質，或防治災害需實施之水土保持處理與維 護。」其中第6款所訂「防止海岸之侵蝕或崩塌。」、第7款 所訂「風衝地帶之防風定砂及災害防護。」及第9款所訂「
防治災害需實施之水土保持處理與維護」等水土保持義務， 為系爭土地於102年12月26日發生土石崩塌後，林務局依水 土保持法應實施水土保持之處理與維護之義務內容。 ㈡伊所屬工務處於102年10月31日邀集相關單位辦理系爭道路 現勘，土地管理機關即林務局表示：本案為道路上邊坡請依 路權上下不可分割之治理範圍，請道路主管機關辦理相關整 治。伊所屬道路主管機關工務處養護工程科表示：邊坡岩石 風化屬林務局之土地，依水土保持法，應善盡管理之責。結 論：本案現勘無法達成共識，擇期邀請相關單位辦理協調會 議。因系爭土地於102年12月26日再度發生土石崩塌，已先 由伊工務處先行搶通清理完竣，伊復分別以102年12月26日 基府工養貳字第0000000000號函、103年1月9日基府產工貳 字第0000000000號函、103年3月31日基府產工貳字第000000 0000號函、103年5月14日基府產工貳字第0000000000號函， 依水土保持法第4條規定，要求林務局確實善盡水土保持義 務人之責，並依水土保持技術規範，儘速完成系爭土地之復 建事宜及作好水土保持處理與維護。林務局均以行政院秘書 長99年6月3日院臺忠字第00000000000號函示（下稱行政院 秘書長99年函示）「坡地崩塌防災權責分工表」「項次3」 「災後復原重建」「3-4路權及上下邊坡不可分割之治理範 圍」，率即認定系爭土地災後復原重建工作應由道路主管機 關即伊主辦，被告訴願決定亦依據上開函示內容撤銷原處分 ，惟上開行政院秘書長99年函示內容已顯與水土保持法第4 條規定抵觸，仍應以適用水土保持法第4條之規定，認定系 爭土地之水土保持義務人，倘依林務局以及訴願決定之見解 ，則公、私有山坡地所有人或使用人均得引援用該函示，而 完全解免水土保持法上應盡之水土保持義務，顯與法制不符 。
㈢又查系爭土地上邊坡山坡地整治面積高達42公頃，斷非林務 局或訴願決定得以憑上開函示凍結水土保持法第4條關於水 土保持義務人認定之適用，何況基隆市北寧路崩塌事件，前 經行政院江院長視察，嗣亦由水土保持義務人之林務局報請 行政院災防會議負責整體之規劃整治，系爭土地上邊坡崩塌 事件與北寧路崩塌事件性質相同，林務局顯應負起水土保持 義務人之責任。是訴願決定撤銷原處分，顯無理由等語。並 聲明：訴願決定撤銷。
三、被告則以：
㈠程序部分：
按行政訴訟法第4條第1項及第3項規定：「人民因中央或地 方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，
經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不 為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行 政法院提起撤銷訴訟。」、「訴願人以外之利害關係人，認 為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行 政法院提起撤銷訴訟。」又「所謂利害關係人，係指訴願人 、原處分機關及訴願機關以外之第3人而言。本件原告為原 處分機關，非行政訴訟法第4條第1項所稱得提起撤銷訴訟之 人。又原告為原處分機關，人民不服原處分提起訴願，經訴 願機關為訴願決定後，即應受訴願決定意旨之拘束，又訴願 之決定確定後，原行政處分機關對於已確定之訴願決定亦不 得提起再審。」臺中高等行政法院90年訴字第706號裁定可 資參照。查依訴願法第95條前段及第96條規定略以，訴願之 決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力；原行政 處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者，應依訴願決 定意旨為之。是原告為原處分機關，人民不服原處分提起訴 願，經訴願機關為訴願決定後，即應受訴願決定意旨之拘束 。又參照前揭裁定意旨，經查得提起撤銷訴訟之原告，依行 政訴訟法第4條規定，須為因中央或地方機關之違法行政處 分，認為其權利或法律上之利益受損害，經由依法提起訴願 而不服其決定之人，或訴願人以外之利害關係人，即指訴願 人、原處分機關及訴願機關以外之第3人，認訴願決定損害 其權利或法律上利益者，始得提起。原告為原處分機關，亦 非行政訴訟法第4條第3項所定之利害關係人，對伊所為之訴 願決定提起行政訴訟，顯非適格，自與法不合，應予駁回。 ㈠實體部分：
⒈原告以林務局為系爭土地之管理人，該土地於102年12月26 日發生土石崩塌，原告以103年1月9日基府產工貳字第0000 000000號函請林務局依水土保持法第4條規定確實善盡水土 保持義務人之責，另以103年3月31日基府產工貳字第00000 00000號函請林務局儘速與原告所屬工務處釐清權責或召開 道路上邊坡不可分割之界定、治理權責分工協商會議，再以 103年4月25日基府產工貳字第0000000000號函檢送轄內國有 非公用山坡地需實施水土保持處理與維護歷年尚未結案案件 ，請林務局於即日起1個月內提具體改善方案並依限回覆（ 包含系爭道路案），若逾時未回覆將依法開罰。嗣系爭土地 於103年5月11日再度發生落石，原告以103年5月14日基府產 工壹字第0000000000號函請林務局羅東林區管理處儘速辦理 後續系爭土地之災後復建事宜後，以未見林務局有積極善盡 水土保持義務人之責，認林務局違反水土保持法第8條規定 ，據以裁處林務局6萬元罰鍰。惟林務局訴稱系爭土地因現
況道路邊坡陡峭，落石發生至道路之邊坡為一連續坡面，應 屬於道路上下邊坡不可分割之治理範圍云云。伊為釐清系爭 土地崩塌是否有上開行政院秘書長99年函示「坡地崩塌防災 權責分工表」項次3「災後復原重建」3-4「路權及上下邊坡 不可分割之治理範圍」之適用，並為釐明本案災後復原重建 之權責機關為何，於103年10月30日會同訴願審議委員會委 員、林務局、原告及相關單位人員至系爭土地現場勘查。依 103年10月30日會勘照片觀之，系爭道路上邊坡確實有多數 危岩崩落現象，主要係因該邊坡地處面海迎風迎雨坡面，坡 面受日照時間長，岩層以大寮層為主，該岩層主要以厚層砂 岩夾薄層頁岩所組成之砂頁岩互層岩性，且砂岩節理發達， 頁岩經風化受蝕流失，致使砂岩塊崩落，衍生自然邊坡落石 災害，會勘現場亦有早期崩積之土石及砂岩塊，顯示系爭道 路上邊坡之危岩塊崩落已有相當長之時期，且屬多次崩積而 成，是系爭土地發生落石崩塌乃屬不可避免，合先敘明。 ⒉再據原告代表於103年11月7日第15次訴願審議委員會議列席 時說明，系爭道路為市區道路，原告為系爭道路之主管機關 等語，又依103年10月30日會勘照片顯示，系爭土地位於系 爭道路3.2公里處上邊坡處，該處邊坡地形地勢陡急且與坡 趾崩積層相連而形成急陡轉緩急之坡地地形，系爭道路之上 邊坡屬有限邊坡，非屬無限邊坡，坡面治理與道路治理具不 可分割性，因此對於系爭邊坡之安全處理，自應從整體性治 理為考量。是系爭道路既為原告所治理，且治理不宜為分割 之模式，以避免形成治理工程介面之不整合而影響其安定治 理成效。復依上開行政院秘書長99年函示「坡地崩塌防災權 責分工表」之項次3「災後復原重建」3-4「路權及上下邊坡 不可分割之治理範圍」，應負責災後復原重建之主辦機關為 道路主管機關，本件原告是否應依該分工表本於權責為災後 復原重建工作之進行？故而其認定系爭土地管理機關之林務 局，於102年12月26日至103年5月11日期間，未有積極善盡 水土保持義務人之責，違反水土保持法第8條規定而予裁罰 ，是否妥適？不無疑義。爰作成「原處分撤銷，由原處分機 關於2個月內查明事實另為適法之處理。」之訴願決定，於 法並無違誤。
⒊至原告主張公、私有山坡地所有人或使用人均得援引上開行 政院秘書長99年函示之坡地崩塌防災權責分工表，而完全解 免水土保持法上應盡之水土保持義務云云。參照伊87年1月 20日（87）農林字第00000000號函釋意旨，公有土地之水土 保持處理與維護，若無經營人、使用人或所有人可供優先認 定為水土保持義務人時，該土地之管理機關為水土保持義務
人。準此，公有土地發生落石崩塌，倘有經營人或使用人可 供優先認定為水土保持義務人時，其順序自當優先於該土地 之管理機關。查系爭道路為原告所治理，系爭道路之上邊坡 屬有限邊坡，其坡面治理與道路治理具不可分割性。原告於 系爭道路上邊坡坡趾處立有落石告示牌，且基於其為主管機 關已於系爭道路上邊坡擋土牆上構築2公尺高之鋼架落石防 護網，是原告為系爭土地之經營人及使用人，依前揭函釋意 旨，即應優先認定其為本案之水土保持義務人，所訴核不足 採，伊所為之訴願決定並無不妥等語，資為抗辯。並聲明： 原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
㈠本件事實如前述事實概要欄所示，有原處分卷可憑，此部分 之事實，應堪認定。
㈡按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利 或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提 起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為 決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；訴願人以外之利 害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利 益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條 第1項及第3項定有明文。準此，得提起撤銷訴訟之原告，依 上揭規定，須為因中央或地方機關之違法行政處分，認為其 權利或法律上之利益受損害，經由依法提起訴願而不服其決 定之人，或訴願人以外之利害關係人，認訴願決定損害其權 利或法律上利益者，始得提起。所謂利害關係人，係指訴願 人、原處分機關及訴願機關以外之第三人而言。查本件原告 為原處分機關，非行政訴訟法第4條第1項所稱得提起撤銷訴 訟之人。又原告為原處分機關，人民不服原處分提起訴願， 經訴願機關為訴願決定後，原處分機關即應受訴願決定意旨 之拘束；且訴願之決定確定後，原行政處分機關對於確定之 訴願決定亦不得提起再審。本件原告核非屬行政訴訟法第4 條第3項規定之利害關係人，其提起本件撤銷訴訟，於法自 有不合。
㈡又若訴願決定撤銷原處分，訴願決定對不利益之一方而言， 固屬為一新之行政處分，參之訴願法第1條第2項認各級地方 自治團體或其他公法人對上級監督之行政處分，認為違法或 不當，致損害其權利或利益者得提訴願之規定，則此時應視 該訴願決定究否影響及原處分機關之權利或利益而定，亦即 倘該訴願決定涉及自治事項，該原處分機關尚非不得對該訴 願決定為行政救濟。否則原處分機關對上級之訴願決定，本 即應受訴願決定之拘束，不得再為不服之表示，以符行政一
體性原則之適用。查由本件原告經辦事務之本質以論：依憲 法第111條規定：「除第107條、第108條、第109條及第110 條列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致 之性質者屬於中央，有全省一致之性質者屬於省，有一縣之 性質者屬於縣。遇有爭議時，由立法院解決之。」；水土保 持法第1條第1項規定：「為實施水土保持之處理與維護，以 保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用， 增進國民福祉，特制定本法。」、第8條規定：「（第1項） 下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土 保持技術規範實施水土保持之處理與維護：…（第2項）前 項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」、第12條 第1項、第4項規定：「（第1項）水土保持義務人於山坡地 或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主 管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環 境影響評估審查結果一併送核：…（第4項）第1項各款行為 ，屬中央主管機關指定之種類，且其規模未達中央主管機關 所定者，其水土保持計畫得以簡易水土保持申報書代替之； 其種類及規模，由中央主管機關定之。」、第14條之1規定 ：「（第1項）主管機關依第12條規定審核水土保持計畫或 水土保持規劃書，應收取審查費；其費額，由中央主管機關 定之。（第2項）依第12條規定擬具之水土保持計畫、水土 保持規劃書或簡易水土保持申報書，其內容、申請程序、審 核程序、實施監督、水土保持施工許可證之發給與廢止、核 定施工之期限、開工之申報、完工之申報、完工證明書之發 給及水土保持計畫之變更等事項之辦法，由中央主管機關定 之。」、第17條規定：「（第1項）特定水土保持區在縣（ 市）或跨越二直轄市與縣（市）以上行政區域者，由中央主 管機關劃定公告之；在直轄市行政區域內者，由直轄市主管 機關劃定，報請中央主管機關核定公告之。（第2項）前項 特定水土保持區劃定與廢止準則，由中央主管機關定之。」 、第21條第4項規定：「第三項補償金之請求與發放辦法， 由中央主管機關定之，並送立法院核備。」、第24條第1項 規定：「有第8條第1項第3款至第5款之開發、經營或使用行 為者，應繳納水土保持保證金；其繳納及保管運用辦法，由 中央主管機關會同目的事業主管機關定之。」、第38條規定 ：「（第1項）為落實本法保育水土資源，減免災害之目的 ，主管機關應擬定輔導方案，並於5年內提出實施水土保持 之成效報告。（第2項）前項輔導方案，由中央主管機關定 之，並送立法院核備。」準據上開憲法暨水土保持法之規定 ，可知水土保持事務，其事務本質具有全國一致性，屬中央
立法並執行或交由地方自治團體執行之事項，是關於本件系 爭土地水土保持之爭議，應屬委辦事項，而非自治事項。在 委辦事項之領域，地方自治團體受國家之委任而承擔起國家 任務，與國家之間處於「內部法律關係」，而與憲法對地方 自治之制度性保障無涉。就此而言，國家對於地方自治團體 辦理委辦事項，如同上級機關監督下級機關一般，得進行合 目的性之監督及合法性之監督。是此際國家對於地方自治團 體所為之監督措施，並不發生外部法律效果，故其性質並非 行政處分。是以，姑不論本件程序標的為行政救濟程序之結 果，縱其係行政程序中上級機關對於下級機關辦理委辦事項 認有牴觸憲法、法律之違誤，而予以撤銷時（參地方制度法 第75條第3項），亦不得訴之於行政法院。
五、綜上所述，本件原告為訴願程序之相對機關，非屬行政訴訟 法第4條第3項規定之利害關係人，其自居於利害關係人之地 位，訴請撤銷訴願決定，乃無理由，應予駁回。至其餘原告 關於系爭訴願決定違法之實體主張，及兩造其餘攻防方法， 即毋庸予以審究，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 31 日
行政訴訟庭 法 官 魏式瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 104 年 7 月 31 日
書記官 陳鳳瀴