臺灣臺北地方法院民事判決 104年度建字第23號
原 告 樺棋營造股份有限公司
法定代理人 蔡清良
訴訟代理人 駱忠誠律師
李家慶律師
梅芳琪律師
馮基源律師
被 告 交通部臺灣區國道新建工程局
法定代理人 陳彥伯
訴訟代理人 孔繁琦律師
陳塘偉律師
葉君華律師
上列當事人間請求返還履約保證金事件，本院於民國104年6月15
日言詞辯論終結，判決如下：
主 文
被告應給付原告新臺幣肆億叁仟捌佰叁拾肆萬伍仟壹佰肆拾玖元，及自民國一百零三年九月二十六日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之六十二，餘由原告負擔。 事實及理由
壹、程序方面：
按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但擴張或 減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第255 條第1 項第3 款定有明文。本件原告起訴時聲明：被告應給 付原告新臺幣（下同）7 億1,045 萬6,986 元，及自民國10 3 年8 月30日起至清償日止，按年利率5 ％計算之利息（見 本院卷一第3 頁），嗣於104 年2 月12日變更上開利息起算 日為被告收受原告103 年9 月19日函之第4 日起算遲延利息 （見本院卷二第2 頁），核原告所為係減縮應受判決事項之 聲明，與上開規定相符，應予准許。
貳、實體方面：
一、原告主張：
㈠原告於101 年3 月參加被告主辦「金門大橋建設計畫第CJ02 標金門大橋工程」（下稱系爭工程）之投標，被告審核後確 認原告符合資格決標予原告，原告於得標後，邀同元大商業 銀行股份有限公司（下稱元大銀行）出具4 紙保證金額共計 6 億5,600 萬元之履約保證金連帶保證書與被告，以代履約 保證金之繳納。然次低標廠商即訴外人榮工工程股份有限公 司（下稱榮工公司）以原告不具備招標公告所定橋梁工程實
績、單次工程契約金額不低於公告預算金額五分之二等資格 為由，向被告提出異議，因不服異議處理結果，向行政院公 共工程委員會採購申訴審議委員會（下稱工程會）提出申訴 ，經工程會作成申訴審議判斷書（下稱系爭判斷書），認被 告未依政府採購法第51條第1 項確實審查投標文件，並違反 同法第50條第1 項第2 款應不予開標或決標之規定，撤銷被 告異議處理結果。被告收受系爭判斷書後，竟於101 年12月 11日依政府採購法第50條第2 項規定撤銷原告決標資格，並 通知原告自101 年12月14日起終止契約，依投標須知第14.2 條第⑵項第F 款及押標金保證金暨其他擔保作業辦法（下稱 押保辦法）第20條第2 項規定，不予發還履約保證金。 ㈡被告於招標說明會曾表示永久性棧橋式碼頭屬橋梁工程，原 告始以棧橋式碼頭之工程實績參與投標，系爭判斷書卻認棧 橋式碼頭非屬橋梁工程，故不論單次契約金額究否符合規定 ，單以工程實績之屬性觀之，被告決標予原告即有疏失，況 高雄港洲際貨櫃中心第一期之營運碼頭新建工程、新增三單 元碼頭係同一工程之追加，契約金額可併計，原告提出之單 次工程契約金額無不符規定之情形。原告雖曾提起確認系爭 判斷書違法之訴，經臺灣臺北高等行政法院（下稱臺北高等 行政法院）及最高行政法院審理後，均認系爭判斷書無違誤 ，且監察院於102 年3 月26日作成糾正案，認定被告之招標 作業顯有疏失，可知被告有違法決標予原告之情形。履約保 證金之性質係履約之擔保，故終止契約後除有押保辦法第20 條第2 項各款不予發還之情形外，應發還履約保證金，而投 標文件不符規定之情形並非押保辦法第20條第2 項各款所規 定不發還履約保證金之情形，被告自應發還履約保證金。 ㈢系爭工程因被告未善盡審查投標文件之義務違法決標予原告 ，於決標後發現原告資格不符始撤銷決標並終止契約，係可 歸責於被告之事由，被告不得依押保辦法第20條第2 項第4 款規定沒收履約保證金。又政府採購法未要求廠商於投標時 ，須保證投標文件內容符合規定，若投標文件不合規定時僅 得認為不合格標而不予決標，決標後始發現僅得依政府採購 法第50條第2 項規定撤銷決標、解除契約或終止契約。系爭 契約因可歸責於被告之事由終止，履約保證金擔保目的已不 存在，被告應返還履約保證金連帶保證書與原告。詎被告竟 於103 年8 月8 日指示元大銀行撥付履約保證金及法定延遲 利息共計7 億1,045 萬6,986 元，元大銀行於103 年8 月29 日付訖，違反誠信原則構成權利濫用。被告無法律上之原因 扣留原告之履約保證金，致原告受有損害，原告得依民法第 179 條規定請求被告返還履約保證金及利息。原告於103 年
9 月19日函請被告於文到3 日內返還履約保證金，該函並於 103 年9 月22日送達被告，被告自103 年9 月26日起應負遲 延責任。為此，爰依系爭契約投標須知第14.2⑵條第F 款反 面解釋及民法第179 條規定請求被告返還履約保證金。 ㈣並聲明：被告應給付原告7 億1,045 萬6,986 元，及自被告 收受原告103 年9 月19日函之第4 日起至清償日止，按年利 率5 ％計算之利息。
二、被告則以：
㈠原告得標系爭工程後，榮工公司因認原告提交之工程結算驗 收證明書係不同契約金額累計而成，非單次契約再進行追加 預算，不符合投標須知之規定，被告決標予原告係違反政府 採購法規定，向工程會提起申訴，工程會審議期間去函高明 貨櫃碼頭公司（下稱高明公司）詢問相關事宜，經高明公司 回覆高雄港洲際貨櫃中心第一期之營運碼頭新建工程、新增 三單元碼頭工程係分別出具結算驗收證明書，可見高明公司 亦認為前開二工程係屬不同之工程，工程會乃認定被告決標 予原告違反政府採購法第50條第1 項第2 款、第51條第1 項 規定，於101 年11月16日作成系爭判斷書撤銷原異議處理結 果，被告即依系爭判斷書撤銷原告之決標資格並終止系爭契 約，原告雖提起確認系爭判斷書違法之訴，惟經臺北高等行 政法院以101 年度訴字第1962號判決駁回其訴，復經最高行 政法院以103 年度判字第225 號判決駁回上訴確定。嗣原告 又就被告撤銷其決標資格之處分提出申訴，然工程會認定被 告依政府採購法第50條第2 項規定撤銷原告決標及終止契約 未違法，原告另提起撤銷訴訟亦經臺北高等行政法院以102 年度訴字第1262號判決、104 年度判字第101 號判決駁回其 訴，可見原告確實不具投標資格，被告依政府採購法第50條 第2 項規定撤銷原告決標資格及終止系爭契約，並無違誤。 ㈡系爭工程係特殊、巨額採購工程，必須具有相當工程經驗、 實績及財力之廠商始足勝任，故投標須知明定工程實績之目 的在於要求投標廠商以過去實際經驗證明有承攬工程之能力 ，而工程實績證明文件係業主出具之工程結算驗收證明書， 原告於投標時在審查表上勾選單次工程契約，並提供第一期 營運碼頭（含新增三單元）新建工程之工程結算驗收證明書 ，卻未告知或同時提供該二工程之結算驗收證明書，致被告 誤認原告符合資格，進而決標予原告，被告依原告提供之投 標文件，無從發現原告不具備投標資格，原告刻意欺騙、隱 匿單次工程契約金額不符資格，因而遭被告撤銷決標資格及 終止契約，系爭契約之終止自可歸責於原告，依投標須知第 14.2條第⑵項第F 款及押保辦法第20條第2 項第4 款、第9
款規定，被告可沒入全部之履約保證金充作違約金。 ㈢另依一般條款第R .8條終止契約及接管後之付款約定，因原 告違約致契約終止時，被告所扣留尚未解除保證責任之全部 履約保證金得予以兌現取償，充抵被告因終止契約所受一切 損害，被告因終止契約至少受有重新發包的價差2 億5,125 萬4,589 元、額外增加監造服務費用1,264 萬1,535 元、額 外增加設計費用60萬元、法律服務費用121 萬7,550 元、施 工棧橋鋼管樁警示設施設置及維護工程費用117 萬元、工地 接管期間保全費用170 萬3,124 元、差旅暨加班費86萬6,81 1 元、工期預期效益損失13億1,200 萬元等損害。經抵充後 ，原告不得請求返還任何履約保證金。況系爭工程投標須知 第14.2條第⑵項第D 款規定履約保證金之退還分四階段，於 工程進度達25％、50％、75％及100 ％時分別退還25％之履 約保證金，系爭工程於被告終止契約時累計進度僅2.3 ％， 根本未達退還履約保證金之條件，被告不發還履約保證金係 有法律上之原因，原告不得依民法第179 條規定請求被告返 還等語，資為抗辯。
㈣並聲明：原告之訴駁回。
三、兩造不爭執事項（見本院卷三第3 頁反面至第4 頁反面）： ㈠原告於101 年3 月參與被告主辦「金門大橋建設計畫第CJ02 標金門大橋工程」（即系爭工程）之投標，就工程實績部分 ，提供「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（ 含新增三單元）新建工程」結算驗收證明書1 紙，名稱分別 為「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭新建工 程」、「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼 頭工程」之結算書2 份作為投標文件，並於投標廠商證件審 查表勾選「採用單次契約結算金額，計NT＄3,030,743,252 」，復依爭工程投標須知工程實績規定，將「高雄港洲際貨 櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭（含新增三單元）新建工 程」結算驗收證明書交由臺灣高雄地方法院所屬民間公證人 黃庭和於101 年3 月8 日認證，有投標廠商證件審查表、經 認證之工程結算驗收證明書可稽（見本院卷一第262 、263 、268 、269 頁）。
㈡經被告審核原告提供之投標文件，確認符合招標文件及相關 法令規定，於101 年3 月12日將系爭工程以65億6,000 萬元 決標予原告，原告得標後，由元大銀行出具4 紙履約保證金 連帶保證書，擔保金額共計6 億5,600 萬元，兩造於101 年 4 月23日簽訂「金門大橋建設計畫第CJ02標金門大橋」工程 契約及投標須知，有履約保證金連帶保證書、契約及投標須 知在卷可稽（見本院卷二第160 至164 頁、本院卷一第123
至130 頁、第16至19頁）。
㈢榮工公司因不服被告就系爭工程所為審標及決標結果，向被 告提出異議，經被告駁回後，向工程會提出申訴，經工程會 於101 年11月間以訴1010137 號採購申訴審議判斷書（即系 爭判斷書），認原告未具備系爭工程之投標資格，而撤銷被 告異議處理結果，原告不服系爭審議判斷，向行政法院提起 確認申訴審議判斷違法之訴訟，經臺北高等行政法院以101 年度訴字第1962號判決駁回，原告不服提起上訴，經最高行 政法院以103 年度判字第225 號判決上訴駁回確定，有判決 影本可查（見本院卷一第73至109 頁）。
㈣被告於101 年12月11日以國工局工字第1010014860號函撤銷 原告承攬系爭工程之決標資格，原告於同年12月12日收受上 開函文。被告另於101 年12月11日以國工局工字第10100148 61號函，通知原告自101 年12月14日起終止系爭工程契約， 另依投標須知第14.2條第⑵項第F 款及押保辦法第20條第2 項規定，不發還原告所提供之履約保證金，有函文可憑（見 本院卷一第71、72頁）。
㈤被告以上開㈣所述之函文撤銷原告決標資格並終止系爭契約 ，原告不服提出異議，經被告以102 年1 月9 日國工局工字 第1020000332號函覆異議處理結果，未獲變更，原告向工程 會提出申訴，工程會以訴1020035 號申訴審議判斷書駁回後 ，原告即對被告提起撤銷行政訴訟，經臺北高等行政法院以 10 2年度訴字第1262號判決將其中撤銷決標部分駁回，終止 契約部分裁定移送至本院審理，嗣後由原告撤回終止契約訴 訟。嗣原告不服臺北高等行政法院之判決，提起上訴，經最 高行政法院以104 年度判字第101 號判決上訴駁回確定，有 工程會函及所附申訴審議判斷書、判決影本可查（見本院卷 一第171 至210 頁、卷二第178 至195 頁）。 ㈥被告以102 年1 月28日國工局工字第1020001059號函，認系 爭契約因可歸責於原告之事由，符合政府採購法第101 條第 1 項第12款規定，通知原告將刊登政府採購公報。原告不服 提出異議，被告以102 年2 月21日國工局工字第1020002016 號函覆處理結果，未獲變更，原告向工程會提出申訴，經工 程會以訴1020118 號申訴審議判斷書駁回，原告不服提起撤 銷行政訴訟，現由臺北高等行政法院以102 年度訴字第1263 號案件審理中，有工程會函及所附申訴審議判斷書為憑（見 本院卷一第211 至255 頁）。
㈦監察院於102 年3 月26日對被告作成糾正案，有監察院糾正 案文可佐（見本院卷一第112 至120 頁）。 ㈧被告於101 年12月19日發函通知元大銀行撥付6 億5,600 萬
元至被告指定帳戶，元大銀行於102 年1 月2 日函覆拒絕撥 款，經被告訴請元大銀行給付，經本院以103 年度建字第4 號案件受理，原告於該案件為參加人，該案於103 年7 月29 日判決元大銀行應給付被告6 億5,600 萬元確定，有判決影 本足參（見本院卷二第165 至176 頁）。
㈨被告於103 年8 月8 日發函元大銀行請求元大銀行依出具之 履約保證金連帶保證書之約定，撥付6 億5,600 萬元及自10 1 年12月31日起至清償日止按年利率5 ％計算之法定延遲利 息至被告銀行帳戶。元大銀行於103 年8 月29日匯款7 億1, 045 萬6,986 元至被告銀行帳戶（包含履約保證金保證墊款 6 億5,600 萬元及利息5,445 萬6,986 元）。原告已於103 年8 月28日向元大銀行清償其撥付予被告之履約保證金保證 之代墊款6 億5,600 萬元，及自101 年12月31日起算至清償 日止之利息，合計7 億1,045 萬6,986 元，有元大銀行103 年8 月28日函文、收據、元大銀行出具之融資證明書可證（ 本院卷一第110 、111 頁、卷二第52頁）。 ㈩原告於103 年9 月19日以（103 ）樺金字第089 號函請求被 告於函到達3 日內，返還7 億1,045 萬6,986 元，被告於10 3 年9 月22日收受上開函文，有函文供參（見卷二第177 頁 ）。
四、得心證之理由：
原告主張系爭契約因可歸責於被告之事由而終止，被告不得 沒收履約保證金，爰依系爭工程投標須知第14.2條第⑵項第 F 款反面解釋及民法第179 條規定，請求被告返還履約保證 金等語。為被告所否認，並以前詞置辯。是本件爭點為：㈠ 被告依系爭工程投標須知第14.2條第⑵項第F 款，及押保辦 法第20條第2 項第4 款、第9 款規定，不發還原告提供之履 約保證金，有無理由？如有，被告得不予發還之金額為何？ ㈡原告依民法第179 條規定，請求被告給付7 億1,045 萬6, 986 元，及自103 年9 月26日起至清償日止之遲延利息，有 無理由？分述如下：
㈠被告依投標須知第14.2條第⑵項第F 款及押保辦法第20條第 2 項第4 款規定，不發還原告提供之履約保證金2 億5,125 萬4,289 元部分，為有理由。
⒈按「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其 所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商 ：…二、投標文件內容不符合招標文件之規定。…」政府採 購法第50條第1 項第2 款定有明文。又「機關得於招標文件 中規定，廠商所繳納之履約保證金（含其孳息），得部分或 全部不發還之情形如下：…四、因可歸責於廠商之事由，致
部分終止或解除契約者，依該部分所占契約金額比率計算之 保證金；全部終止或解除契約者，全部保證金。」押保辦法 第20條第2 項第4 款定有明文。再系爭工程投標須知第14.2 條各項保證金第⑵項履約保證金第F 款約定：「不予發還： 除另有規定外，得標者如有政府採購法之『押標金保證金暨 其他擔保作業辦法』第20條第2 項各款規定情形之一者，其 所繳納之履約保證金及其孳息，國工局將依規定部分或全部 不予發還。」復按「機關辦理採購，得依實際需要，規定投 標廠商之基本資格。特殊或巨額之採購，須由具有相當經驗 、實績、人力、財力、設備等之廠商始能擔任者，得另規定 投標廠商之特定資格。第一項基本資格、第二項特定資格與 特殊或巨額採購之範圍及認定標準，由主管機關定之。」同 法第36條第1 、2 、4 項亦定有明文。被告依上開授權訂定 之投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準，其中第5 條第 1 項第1 款規定：「機關辦理特殊或巨額採購，除依第二條 規定訂定基本資格外，得視採購案件之特性及實際需要，就 下列事項擇定投標廠商之特定資格，並載明於招標文件：一 、具有相當經驗或實績者。其範圍得包括於截止投標日前五 年內，完成與招標標的同性質或相當之工程、財物或勞務契 約，其單次契約金額或數量不低於招標標的預算金額或數量 之五分之二，或累計金額或數量不低於招標標的預算金額或 數量，並得含採購機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能 正常之使用情形證明。」
⒉系爭工程主要內容為金門縣烈嶼后頭湖埔路至大金門湖下慈 湖路銜接大小金門之道路工程，路線全長約5.4 公里，其中 跨海段約4.77公里為橋梁，有被告100 年12月19日所提金門 大橋工程說明簡報在卷可稽（見本院卷三第191 至203 頁） 。系爭工程投標須知有關工程實績規定為：「單獨投標廠商 或共同投標廠商各成員皆應提送符合招標公告所載橋梁工程 之完工或驗收證明文件【承辦民間工程者，完工證明應經公 （認）證】以佐證其工程實績金額…任一完工或驗收工程其 橋梁實績金額計算方式如下：其橋梁部分所佔之結算金額達 該契約結算總金額50％（含）以上者，則該工程屬於橋梁工 程（該工程之結算總金額可視為橋梁實績金額）；但未達50 ％者，僅認定該工程中橋梁所佔之結算金額（該橋梁部分結 算金額視為橋梁實績金額），上述可資證明該百分比之證明 文件應附於完工或驗收證明文件後一併提出。」（本院卷一 第127 頁）就投標廠商特定資格，招標公告附加說明一、2 規定：「…⑵工程實績：自截止投標日前10年內完工或驗收 之橋梁工程金額應符合下列任一款規定（請檢附完工、驗收
或啟用之證明文件）單獨投標廠商：A . 單次工程契約金額 不低於公告預算金額之2/5 （新臺幣2,860,490,000 元）。 B . 累計工程契約金額不低於公告預算金額（新臺幣7,151, 239,011 元）。…」（見本院卷四第25頁反面）。準此，投 標廠商所提出之工程實績，除須為橋梁工程外，倘為單次工 程契約，其結算金額須超過28億6,049 萬元，如為累計工程 契約金額，則須不低於公告預算金額即71億5,123 萬9,011 元。
⒊原告提出一紙高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第 一期營運碼頭（含新增三單元）新建工程」結算驗收證明書 ，所載結算總價實係兩契約金額累計結果，與系爭工程招標 文件所規定之單次工程契約金額不符，亦與累計工程契約金 額不符：
⑴查系爭工程為特殊採購，採購金額級距亦為巨額金額以上， 應適用特殊或巨額採購標準之規定，有招標公告在卷可稽（ 本院卷四第25頁）。上開招標公告附加說明所訂定投標廠商 特定資格之「單次工程契約」金額，即依特殊或巨額採購標 準第5 條第1 項第1 款而來，該款規定：「具有相當經驗或 實績者。其範圍得包括於截止投標日前五年內，完成與招標 標的同性質或相當之工程、財物或勞務契約，其單次契約金 額或數量不低於招標標的預算金額或數量之五分之二，或累 計金額或數量不低於招標標的預算金額或數量，並得含採購 機關（構）出具之驗收證明或啟用後功能正常之使用情形證 明。」其用詞為「…完成與招標標的同性質或相當之工程、 財物或勞務契約，其單次契約金額或數量…」，已明定係「 單次契約」金額，而非「單次工程」金額，且後段亦有就數 契約金額累計方式之規定，足認系爭工程招標文件之「單次 工程契約金額」，係指工程、財物或勞務契約3 類型中「工 程契約」之「單次契約金額」。此由「投標廠商證件審查表 」中「工程實績證明文件」欄，即分「採用單次契約結算金 額」及「採用累計契約結算金額」兩類亦明，有投標廠商證 件審查表在卷可稽（本院卷四第125 頁反面）。是原告主張 「單次工程契約金額」係「單次工程」之契約金額云云，自 非可採。
⑵原告於上開「投標廠商證件審查表」中勾選「採用單次契約 結算金額」作為工程實績，填載金額為30億3,074 萬3,252 元，並提供一紙「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營 運碼頭（含新增三單元）新建工程」工程結算驗收證明書作 為工程實績證明，足見原告係以該結算驗收證明書作為其符 合單次契約投標資格之證明。原告並主張其與高明公司簽訂
之高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫之第一期營運碼頭工程， 雖簽立二份書面契約，但為同一期、同一次之工程，僅因用 地取得問題，當時就上開三單元部分，以追加議價方式處理 ，實質上為「單次」或「一次」工程，負責查核原告帳務之 會計師於內部會計作業上亦當作一個工程製作會計表冊云云 。惟查：
①高明公司之高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭 開發計畫，原規劃範圍計23個單元，先就其中20個單元，以 高明公司「高雄港第六貨櫃中心第一期營運碼頭新建工程」 之工程名稱公開招標，由原告以24.94 億元得標，雙方於96 年12月25日完成簽約，所餘3 個單元，高明公司另以「高雄 港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」之工 程名稱，與原告辦理議價，雙方於97年11月14日完成簽約， 契約金額4.92億元，有工程合約各1 份在卷可稽（見本院卷 三第204 至213 頁）。前者之開工日期（97年4 月3 日）、 竣工日期（99年6 月9 日）、開始驗收日期（99年6 月18日 ）及驗收完成日期（99年9 月10日），與後者之開工日期（ 97年12月30日）、竣工日期（99年5 月20日）、開始驗收日 期（99年6 月7 日）及驗收完成日期（99年9 月10日），其 中開工、竣工、開始驗收日期均不相同，且分別辦理驗收， 分別製作驗收紀錄，高明公司亦分別出具工程結算驗收證明 書，有標的名稱為高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計 畫第一期營運碼頭新建工程」之工程結算驗收證明書及驗收 紀錄各1 份（本院卷三第215 、216 頁），及標的名稱為高 明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期營運碼頭新增三單元新 建工程」之工程結算驗收證明書及驗收紀錄各1 份在卷可稽 （見本院卷三第217 、218 頁），足徵其確為兩個不同之工 程契約，並非經追加為同一工程之情形。
②原告雖於系爭工程投標時出具一紙將上開兩契約合併為金額 30億3,074 萬3,252 元之高明公司工程結算驗收證明書（見 本院卷一第268 頁），惟係高明公司應原告刻意請求而為， 有高明公司101 年7 月13日高明字第101000112 號函覆原告 ，該函說明欄第3 點明示：「依據貴公司（即原告）先前所 述之內部帳務管理需求與考量旨揭兩工程案之工程性質相近 ，故勉予同意於100 年6 月27日出具兩工程案合併後，並於 工程名稱加註含新增三單元之工程結算證明書乙份，交予貴 公司作為內部財務參考文件使用，特此聲明。」（見本院卷 三第220 頁）足認高明公司本即認定上開兩者為分別獨立之 工程契約，僅因原告內部帳務管理所需，始同意合併另開立 一紙金額為30億3,074 萬3,252 元之工程結算驗收證明書。
嗣於申訴審議程序中，工程會為釐清上開兩契約究係個別出 具工程結算驗收證明書，亦或自始即合併一份工程結算驗收 證明書之問題，再以101 年7 月30日工程訴字第1010028553 0 號函詢高明公司，高明公司於101 年8 月13日以高明字第 101000124 號函覆工程會，說明欄第二點載明：「二、旨揭 兩工程案之承包廠商『樺棋營造股份有限公司』（即原告） 分別於99年9 月份請求本公司出具二工程案之各別工程結算 驗收證明書，以及隔（100 ）年6 月份該公司以內部財務管 控所需為由，請求兩工程合併出具乙張工程結算驗收證明書 。」（見本院卷三第214 頁）顯見原告於99年9 月間驗收合 格後，未認為該工程係同一工程契約，仍請高明公司出具二 份個別獨立之結算驗收證明書，直至100 年6 月間始以內部 財務管控所需，請高明公司另出具一紙合併結算驗收證明書 。是高明公司自始認其為二工程契約，故分別開立二紙結算 驗收證明書，縱高明公司嗣應原告要求另出具一紙合併之結 算驗收證明書，亦無從改變其原為兩個獨立工程契約之事實 。
③至於原告提出其簽證會計師順益聯合會計師事務所李鴻琦會 計師所出具之聲明書（見本院卷三第15至25頁），固稱其曾 查核原告97年至99年資產負債及損益情形，基於營利事業所 得稅查核準則第24條第1 項前段及第5 項規定，針對原告就 高明公司「高雄港洲際貨櫃中心第一期計畫第一期營運碼頭 」之工程，於內部會計作業上均當作一個工程製作會計表冊 ，雖有二份合約書及二份結算驗收證明書，然基於上開會計 準則，仍屬經濟實質上同一之工程，並彙整於原告之資產負 債表上等語。惟此僅為原告內部會計如何表達之問題，與系 爭採購案招標公告所訂定之投標廠商特定資格無涉，尚難據 為有利原告之認定。
④從而，原告主張該二工程契約為同一期、同一次之工程，經 追加議價方式處理，實質上為「單次」或「一次」工程云云 ，自無可採。
⑶綜上，原告承建高明公司「高雄港洲際貨櫃中心（即第六貨 櫃中心）第一期營運碼頭新建工程」及「高雄港洲際貨櫃中 心第一期營運碼頭新增三單元碼頭工程」，係兩個獨立之工 程契約，結算金額分別為25億2,435 萬9,218 元及5 億638 萬4, 034元，有上開工程結算驗收證明書2 紙可稽，均不符 合系爭工程招標文件所定單次工程契約金額不低於28億6,04 9 萬元之要求，即不得將該二工程契約金額加總為單次工程 契約之金額。再者，該二工程契約金額累計為30億3,074 萬 3,252 元（計算式：2,524,359,218 ＋506,384,034 ＝3,03
0,743,252 ），亦不符合招標公告有關累計工程契約金額不 低於公告預算金額即71億5,123 萬9,011 元之規定。是原告 於系爭工程投標時所出具之工程結算驗收證明書與招標公告 工程實績規定未合，有政府採購法第50條第1 項第2 款投標 文件內容不符合招標文件之規定之情形，最高行政法院103 年度判字第225 號確定判決亦同此認定。是以被告依同法條 第2 項規定終止契約，並依押保辦法第20條第2 項第4 款規 定及系爭工程投標須知第14.2條第⑵項第F 款約定，不予發 還履約保證金，應屬有據。
⒋原告雖主張投標文件不符規定之情形並不在押保辦法第20條 第2 項各款所規定不發還履約保證金情形之列，被告自應發 還履約保證金云云。惟依系爭工程投標須知第14.2條各項保 證金第⑵項履約保證金第F 款約定，及工程會依政府採購法 第30條第3 項規定授權發布之押保辦法第20條第2 項第4 款 規定可知，系爭工程如因可歸責於原告之事由致契約終止者 ，被告得不予發還收履約保證金。本件因原告提出之工程結 算驗收證明書係合併兩個獨立之工程，各別工程之結算總價 均不符合招標公告所定單次工程契約金額不低於28億6,049 萬元之要求，亦不符合招標公告有關累計工程契約金額不低 於71億5,123 萬9,011 元之規定，遭被告依政府採購法第50 條第2 項規定自101 年12月14日起終止系爭契約，已詳述如 前，自屬可歸責於原告之事由致契約終止，是被告依履約保 證金連帶保證書向元大銀行提示請求給付履約保證金，並無 不合，原告主張被告提示履約保證金違反誠信原則、構成權 利濫用云云，自不足採。
⒌原告又主張押保辦法第20條第2 項所指「可歸責廠商之事由 」僅限於廠商「於履約階段」發生可歸責於其之事由而有「 違約或不履約」情事，不包括「在投招標階段」所提出之投 標文件內容不符合招標文件之情形云云。然按： ⑴政府採購法第36條第1 、2 項規定：「機關辦理採購，得依 實際需要，規定投標廠商之基本資格。特殊或巨額之採購， 須由具有相當經驗、實績、人力、財力、設備等之廠商始能 擔任者，得另規定投標廠商之特定資格。」、同法第37條第 1 項規定：「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當限制 競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限。」 投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標準第2 條復規定：「 機關辦理採購，得依採購案件之特性及實際需要，就下列事 項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件：一、與提 供招標標的有關者。二、與履約能力有關者。」可知招標機 關辦理採購，可依採購案件特性及實際需要規定特定資格，
訂定資格之目的係為確保廠商具備履行契約所必須之能力， 是以認機關訂定投標資格與廠商之履約能力具有密不可分之 關連性。再者，行政院暨所屬各機關營繕工程招標注意事項 第6 點規定，主辦工程機關舉辦特殊或巨大工程，必須具有 相當之工程經驗、實績及財力、設備等廠商始能擔任，投標 須知明定工程實績之目的在於要求投標廠商以過去實際經驗 證明有承作該發包工程之能力，足認被告根據系爭工程特性 所訂定投標廠商特定資格係為確保廠商之履約能力。 ⑵經查，系爭工程為金門縣烈嶼后頭湖埔路至大金門湖下慈湖 路銜接大小金門之道路工程，路線全長約5.4 公里，其中跨 海段約4.77公里為橋樑，為國內大規模之跨海大橋，且計畫 總經費為73.85 億元，依「投標廠商資格與特殊或巨額採購 認定標準」第6 條及第8 條規定為特殊採購，被告依前揭規 定訂定系爭工程之工程實績為：「單獨投標廠商或共同投標 廠商各成員皆應提送符合招標公告所載橋梁工程之完工或驗 收證明文件【承辦民間工程者，完工證明應經公（認）證】 以佐證其工程實績金額…任一完工或驗收工程其橋梁實績金 額計算方式如下：其橋梁部分所佔之結算金額達該契約結算 總金額50％（含）以上者，則該工程屬於橋梁工程（該工程 之結算總金額可視為橋梁實績金額）；但未達50％者，僅認 定該工程中橋梁所佔之結算金額（該橋梁部分結算金額視為 橋梁實績金額），以上可資證明該百分比之證明文件應附於 完工或驗收證明文件後一併提出。」（見本院卷一第127 頁 ），以確保投標廠商具備系爭工程之履約能力。 ⑶由上可知，投標資格訂定之目的係在確保廠商之履約能力， 倘廠商不具備工程投標資格，即欠缺工程之履約能力，蓋因 若不具該等特定資格，則原告工程施作能力顯屬有疑，自難 期待其完成之工作物能符合契約要求。基此，履約保證金之 擔保範圍自應涵蓋廠商於投標階段與履約能力相關之行為、 履約階段之行為。此外，依系爭工程投標須知關於履約保證 金繳納期限規定為：「接獲國工局決標通知之次日起40日內 送達國工局。」（見本院卷一第124 頁反面），又系爭履約 保證金保證書之有效期日為101 年4 月11日（見本院卷一第 16至19頁），早於系爭工程契約簽約日即101 年4 月23日（ 見本院卷二第164 頁），益徵系爭履約保證金之擔保範圍除 原告於履約階段之行為外，亦包含原告於投標階段應具備適 當之履約能力。是以原告此部分主張，委無可採。 ⒍原告再主張系爭工程因被告於投標、審標階段均未善盡審查 投標文件之義務而有疏失，被告終止契約係可歸責於被告之 事由，被告不得依押保辦法第20條第2 項第4 款規定沒收履
約保證金云云。惟查：
⑴按招標須知明定「工程實績」，目的在要求投標廠商以過去 實際經驗來證明其具有承作該發包工程之能力，且該「工程 實績」必須有證明文件證明，核諸一般工程慣例，以主辦機 關所出具的「營繕工程結算驗收證明書」證明，而非契約書 或結算書。又依系爭工程投標須知之工程實績及招標公告資 料記載，投標廠商投標時應提供工程結算驗收證明書，倘僅 有1 紙工程結算驗收證明書即為單次工程契約，結算金額須 達28億6,049 萬元，若係累計工程契約，即須提供一紙以上 工程結算驗收證明書，其結算金額須達71億5,123 萬9,011 元。
⑵證人即被告行政室科長馮焱明於本院103 年度重國字第27號 國家賠償等事件言詞辯論期日具結證稱：審標過程中依據投 標廠商所提工程業績中完工或驗收證明文件的份數，以及投 標廠商在投標廠商證明文件審查表中所自行勾選為單次契約 累計金額，或多次契約累計金額之選項來判定，投標廠商所 提供之結算書是用來證明所提供工程實績橋樑工程部分，佔 結算總金額的比例，原告所提送工程實績為一張經高雄地方 法院公證的工程結算驗收證明書，及兩份結算書，工程結算 驗收證明書所記載金額符合投標廠商自行勾選單次契約金額
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