臺灣臺中地方法院民事判決 104年度國簡上字第1號
上 訴 人 劉泓志
上 訴 人 楊岫涓
被上訴人 臺中市政府
法定代理人 林佳龍
被上訴人 臺中市政府衛生局
法定代理人 黃美娜
被上訴人 衛生福利部
法定代理人 蔣丙煌
被上訴人 臺中市政府社會局局長王秀燕
訴訟代理人 林文彬
訴訟代理人 廖國欽
被上訴人 臺中市醫師公會
法定代理人 羅倫銀
訴訟代理人 蔡振修律師
上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國103年12
月11日臺灣臺中地方法院臺中簡易庭103年度中國簡字第14號第
一審簡易判決提起上訴，本院不經言詞辯論，判決如下：
主 文
上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人部分：
㈠、於原審起訴主張：
⑴、上訴人於民國103年6月5日，向被上訴人臺中市政府衛生局 （下稱臺中市衛生局）申請於臺中市○區○○路0○000號5 樓設立玄祐診所，詎被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局竟 依被上訴人衛生福利部制定之不法命令「醫事人員執業登記 及繼續教育辦法」，要求上訴人需先繳錢入公會、繳交建築 物使用執照，且診所與行號必須有不同出入口，始准予設立 診所，形同收到保護費，才准上訴人工作，已妨礙上訴人之 工作權。
⑵、上訴人劉泓志於同年月11日，向被上訴人臺中市醫師公會申 請入會，詎被上訴人臺中市醫師公會竟以上訴人劉泓志未繳 交入會費及嘉義縣醫師公會退會證明為由，拒絕上訴人劉泓 志入會，顯已違反醫師法第9 條規定，影響上訴人劉泓志之 集會權，而被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局、衛生福利 部、臺中市政府社會局（下稱臺中市社會局）管理不當，放 任被上訴人臺中市醫師公會否決上訴人劉泓志之工作權。而 上訴人因被上訴人上開所為受有工作損失新臺幣（下同）11
萬元，爰依國家賠償法第2 條第2 項前段規定，請求被上訴 人臺中市政府、臺中市衛生局、衛生福利部、臺中市社會局 、臺中市醫師公會，依民法第184條、第185條、第195條規 定共同賠償10萬元（原請求11萬元，上訴人於上訴時僅對其 中10萬元提起上訴）。
⑶、醫師參加公會，以意思表示為之即可，被上訴人臺中市醫師 公會不應以各種方式，妨害人民工作權。又被上訴人臺中市 社會局對被上訴人臺中市醫師公會之章程不予審核，照章通 過，為嚴重疏失，且被上訴人臺中市醫師公會之金錢去向不 明，上訴人懷疑公會錢通臺灣政府，再通美國政府。又被上 訴人臺中市政府、臺中市政府衛生局、衛生福利部、臺中市 政府社會局勾結民間團體即被上訴人臺中市醫師公會，亦應 適用國家賠償法規定。
㈡、於本院補稱：各行業均係先開業後，才要求加入公會，否則 予以處罰，並非不准先開業，且如已加入公會後，發現建築 物不符規定，無法開業，亦不退還已繳會費，顯非合理，被 上訴人臺中市醫師公會以不法之命令要求上訴人繳費加入公 會，限制上訴人之工作權，且影響人民財產權之事項需以法 律規定，被上訴人臺中市醫師公會以被上訴人臺中市政府、 臺中市衛生局以被上訴人衛生福利部制定之違憲命令，要求 上訴人先繳費加入公會始得開業，顯屬違憲。並聲明：原判 決廢棄，被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局、衛生福利部 、臺中市社會局、臺中市醫師公會應給付上訴人10萬元。二、被上訴人部分：
㈠、被上訴人臺中市政府於原審未到庭辯論，惟曾具狀抗辯略以 ：醫療法第11條固規定該法所稱主管機關在直轄市為直轄市 政府，惟被上訴人業於100年10月19日府授衛企字第1000201 245號公告「關於醫療法、醫師法及其子法所定主管機關之 權限，劃分由被上訴人臺中市政府衛生局執行」。而上訴人 起訴之事實，非屬被上訴人管轄，不符合國家賠償法第2條 規定，上訴人之起訴顯無理由，不備訴訟要件，其訴為不合 法，請求予駁回等語。
㈡、被上訴人臺中市衛生局於原審未到庭辯論，惟前曾具狀抗辯 略以：
⑴、上訴人主張被上訴人以不法命令要求其加入公會，才能工作 ，侵害其權利一事，前已繫屬鈞院103年度中國簡字第10號 國家賠償事件，本件起訴顯已違反民事訴訟法第253條規定 ，依同法第249條第5 項第7 款規定，應裁定駁回。⑵、上訴人劉泓志於103年6月5日向被上訴人申請於臺中市○區 ○○路0○000號5 樓設立玄祐診所，經被上訴人於同年月12
日派員現場履勘，發現上訴人劉泓志未提出建物之使用執照 ，且依醫療法第12條第3 項規定授權訂定之「醫療機構設置 標準」，上訴人劉泓志未符合該標準有關診所設置之相關規 範，被上訴人於同年月18日函請上訴人劉泓志於文到7日內 補正並改善後再行履勘，該函已於同年月26日送達上訴人劉 泓志，惟上訴人劉泓志並未補正改善，被上訴人於同年7 月 11日發函駁回上訴人劉泓志之開業申請，併同檢還上訴人劉 泓志提出之申請文件及費用，並已送達上訴人劉泓志。上訴 人劉泓志或未提出執業登記之申請，或未補正執（開）業登 記之應備法定要件，自難論被上訴人有不法侵害其權利，上 訴人之不備訴訟要件，為不合法，請予駁回等語資為抗辯。㈢、被上訴人衛生福利部於原審未到庭辯論，惟曾具狀抗辯略以 ：
⑴、醫師法第9 條第1 項規定，醫師執業，應加入所在地醫師公 會。同法第8 條第3 項則就醫師申請執業登記所應檢附之文 件等事項，授權被上訴人訂定辦法加以規定，被上訴人並據 此訂定醫事人員執業登記及繼續教育辦法。醫師法第9 條第 1項規定是否妥適，屬立法機關自由形成之權限，行政機關 依法執行，並無故意或過失不法侵害人民自由或權利之問題 。至醫事人員執業登記及繼續教育辦法乃依據醫師法授權所 訂定，且該辦法第4 條第5 款關於醫師申請執業登記應檢附 執業所在地醫事人員公會會員證明文件之規定，實係建立於 「醫師執業應加入所在地醫師公會」之法律規定基礎上，因 此並未逾越醫師法授權之目的及範圍，尚難謂該辦法為違法 之命令。
⑵、醫療機構申請開業，應填具申請書，並檢附建築物使用執照 、醫療機構平面簡圖等文件，為醫療法施行細則第7 條第1 項第1、4款所明定。另依醫療法第15條第1 項前段規定，醫 療機構之開業，應向所在地直轄市、縣（市）主管機關申請 核准登記，經發給開業執照，始得為之。醫療法施行細則為 被上訴人依醫療法第122條授權所訂定，且上訴人申請診所 之開業，地方主管機關係依據前開醫療法及其施行細則之規 定辦理，自均無不法侵害上訴人權利之情事。至上訴人因未 繳交入會費及嘉義縣醫師公會退會證明，而遭被上訴人臺中 市醫師公會拒絕入會申請，係其與被上訴人臺中市醫師公會 間之爭議，與被上訴人無涉，被上訴人對醫師公會亦無管理 不當之問題。
⑶、綜上，被上訴人所屬公務員並無於執行職務行使公權力時， 因故意或過失不法侵害上訴人自由或權利之情事，上訴人之 請求與國家賠償法第2 條第2 項規定不符等語，資為抗辯。
⑷、於本院補稱：上訴人上訴狀所提出之理由與起訴狀相同，並 未提出新事實及理由，而上訴人提起之訴訟業經原審駁回， 所提起之上訴亦無理由，請求予以駁回上訴。
㈣、被上訴人臺中市政府社會局於原審則以：
⑴、醫師法授權醫師公會將會員入會程序與應繳納之會費訂定於 章程，臺中市醫師依據章程辦理入會即可。又醫事人員因執 業需要加入所在地公會遭受拒絕入會乙事，主管機關（或人 民團體主管機關）可依醫師法第40條規定為撤銷理事會決議 之處分。
⑵、上訴人於103年7月10日發函予被上訴人，以被上訴人臺中市 醫師公會拒絕其入會，違反醫師法第9條規定為由，要求被 上訴人依醫師法第27條規定，處罰被上訴人臺中市醫師公會 。被上訴人函請雙方提供意見及證據，惟上訴人未再補充詳 細申請入會經過及公會正式拒絕入會之文件，被上訴人臺中 市醫師公會則函覆並未收到上訴人劉泓志正式入會申請書， 且已發函輔導上訴人劉泓志依章程備妥相關資料辦理入會等 語。被上訴人斟酌雙方所提出之事實及證據，上訴人似無法 提出向被上訴人臺中市醫師公會正式申請入會之相關文件， 致被上訴人臺中市醫師公會無法依申請程序處理其入會事宜 ，被上訴人於103年9月29日函覆上訴人，並無所指「放任被 上訴人臺中市醫師公會」情事，難論被上訴人有不法侵害上 訴人權利之事實，上訴人之訴顯無理由，且不備訴訟要件， 請予駁回等語。
㈤、被上訴人臺中市醫師公會於原審則以：
被上訴人係依人民團體法第8至12條設立之職業團體，屬非 營利性質之公益社團法人，並非代表國家、地方自治團體或 其他行政主體表示意思，從事公共事務之行政機關。又依臺 中市醫師公會章程第20條及第28條規定，被上訴人之理事長 係由理事會就常務理事中選舉一人擔任，以得票最多者為當 選，且為無給職，並非依法令從事於公務之人，自無國家賠 償法之適用。又被上訴人並無受任何公務行政機關之委託、 委任，亦未在公務行政機關指示或命令下協助公務，更無對 外行使公權力權限，上訴人對被上訴人提起國家賠償訴訟， 實有違誤。至上訴人劉泓志雖於103年6月13日，向被上訴人 提入會申請書，然對於學歷、考試及格證書號碼、執業醫院 診所等事項均填「依法不寫」，被上訴人函請上訴人劉泓志 依臺中市醫師公會章程第6條規定，繳交有關證件辦理，並 未逕自拒絕上訴人劉泓志加入公會之請求。
三、本件上訴未經言詞辯論程序，除被上訴人衛生福利部外，其 餘被上訴人臺中市政府、臺中市衛生局、臺中市社會局、臺
中市醫師公會均未提出書狀作任何聲明或陳述。四、按依上訴人在第一審所訴之事實並依其在第二審提出之書狀 所主張之事實，其訴在法律上顯無理由者，得不經言詞辯論 ，逕以判決駁回之，民事訴訟法第463條規定同法第249條第 2項於第二審程序亦準用之（司法院院解字第3264號之㈣解 釋文參照）。
五、法院之判斷：
㈠、被上訴人臺中市衛生局主張本件起訴與本院103年度中國簡 字第10號國家賠償案件係同一事實，而有一事不再理之適用 。經查，上訴人於本院103年度中國簡字第10號主張，係上 訴人於103年5月26日向被上訴人臺中市政府衛生局申請執業 登記於大里某診所等語。而上訴人於本件則主張於103年6月 5日，向被上訴人臺中市衛生局申請於臺中市○區○○路0○ 000號5樓設立玄祐診所，有本院103年度中國簡字第14號起 訴狀可佐，且被上訴人臺中市衛生局提出於本院之該案答辯 狀亦載明「上訴人之訴稱於103年5月26日以郵寄方式向被上 訴人機關申請執業登記於大里某診所‧‧」（參見被上訴人 臺中市衛生局提出之被證7）。前後事件之事實既屬不同， 自無違反民事訴訟法第253條規定，應先敘明。㈡、按本法所稱公務員者，謂依法令從事於公務之人員。公務員 於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由 或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務， 致人民自由或權利遭受損害者亦同。國家賠償法第2 條第1 、2項定有明文。因此，請求國家賠償，應以公務員所執掌 之職務為前提條件。次按醫療機構之開業，應向所在地直轄 市、縣(市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得 為之，醫療法第30條第1項固定有明文。惟上開醫療法業經 被上訴人臺中市政府依臺中市衛生局之組織規程第3 條及臺 中市政府組織權限劃分自治條例第2條規定，於100年10月19 日公告劃歸臺中市政衛生局主管，有被上訴人臺中市政府提 出之府授衛企字第1000201245號公告在卷可查。上訴人主張 於103年6月5日向被上訴人臺中市衛生局申請設立診所，即 非屬被上訴人臺中市政府主管之職務，上訴人對被上訴人臺 中市政府請求國家賠償，於法不合，應屬無據。㈢、次按醫師執業，應加入所在地醫師公會，醫師法第9 條第1 項定有明文。而醫師申請執業登記之資格、條件、應檢附文 件、執業執照發給、換發、補發與前項執業執照更新及其他 應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之，醫師法第8條第3 項亦定有明文。又醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣 (市)主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之；
其登記事項如有變更，應於事實發生之日起30日內辦理變更 登記。前項開業申請，其申請人之資格、申請程序、應檢具 文件及其他應遵行之事項，由中央主管機關定之。且醫療機 構依本法第15條規定申請開業，應填具申請書，並檢附建築 物使用執照、負責醫師之證明文件、符合登記診療科別之醫 師證明文件、醫療機構平面簡圖、配置之醫事人員及相關人 員名冊、設施、設備之項目、其他中央主管機關規定應檢附 之文件。直轄市或縣（市）主管機關對於開業申請之審查， 應派員履勘，經審查合格者，發給開業執照，醫療法第15條 、醫療法施行細則第7條亦分別定有明文。另人民依據法律 所為申請，經行政主管機關審酌後予以核准，人民即得依該 行政處分為經核准之行為，此乃該核准處分具有之持續性效 力使然，並非核准之行政主管機關與申請之人民間成立公法 上之法律關係（最高行政法院100年度判字第1940號判決參 照）。經查，上訴人劉泓志於103年6月5日向被上訴人臺中 市衛生局申請設立診所，經被上訴人臺中市政府於同年月12 日派員現場履勘，因上訴人劉泓志未提出建物之使用執照， 被上訴人臺中市衛生局函請上訴人劉泓志補正，惟上訴人劉 泓志逾期未補正，亦未提出已加入醫師公會之證明，經被上 訴人臺中市衛生局駁回上訴人劉泓志開業之申請，有臺中市 衛生局103年8月14日中市衛企字第1030082084號函及送達證 書、103年6月12日現場查核資料、醫療機構設置標準附表㈦ 診所設置標準表、103年6月18日中市衛醫字第1030066988號 函及送達證明書、103年7月11日中市衛醫字第1030078259號 函及送達證明書等為證，被上訴人臺中市政府衛生局駁回上 訴人開業之申請，核屬有據，並未侵害上訴人之權利，亦與 國家賠償之構成要件有間，上訴人請求被上訴人臺中市衛生 局國家賠償，應屬無據。況依行政訴訟法第5條第2項規定： 「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回， 認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後， 得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容 之行政處分之訴訟」。被上訴人臺中市衛生局否准上訴人開 業申請，性質上屬行政處分，上訴人如認受有損害，應循訴 願及行政訴訟為救濟，其逕行提起國家賠償，於法亦有未洽 。
㈣、再按醫師執業，應加入所在地醫師公會，醫師法第9條第1項 定有明文；而關於醫師申請執業登記所應檢附之文件等事項 ，授權被上訴人衛生福利部訂定辦法加以規定，被上訴人衛 生福利部並依此授權而訂定醫事人員執業登記及繼續教育辦 法，核無違誤。再醫療機構申請開業，應填具申請書，並檢
附建築物使用執照、醫療機構平面簡圖等文件，為醫療法施 行細則第7條第1項第1、4款所明定，且依醫療法第15條第1 項前段規定，醫療機構之開業，應向所在地直轄市、縣（市 ）主管機關申請核准登記，經發給開業執照，始得為之。且 衛生福利部依上開立法院制定通過醫療法之授權訂定醫事人 員執業登記及繼續教育辦法，係在體現職業團體自治、自律 之精神，並保障醫療權益所為，難認有侵害上訴人權利之處 。又依國家賠償法第2條第2項前段所定國家賠償要件，係以 1.行為人須為公務員、2.須為執行職務行使公權力之行為、 3.須係不法之行為、4.須行為人有故意過失、5.須侵害人民 之自由或權利、6.須不法行為與損害之發生有相當因果關係 為要件，惟本件上訴人並未具體指明衛生福利部所屬公務員 有何不法侵害上訴人權利之行為，核與國家賠償法要件不符 ，上訴人之請求應屬無理由。
㈤、另按醫師公會應訂定章程，造具會員名冊及選任職員簡歷名 冊，送請所在地人民團體主管機關立案，並分送中央及所在 地主管機關備查。再各級醫師公會之章程，應載明名稱、區 域及會所所在地，宗旨、組織任務或事業，會員之入會及出 會，會員應納之會費及繳納期限。理事、監事名額、權限、 任期及其選任、解任。會員(代表)大會及理事會、監事會會 議之規定。會員應遵守之公約。平民醫藥扶助之實施規定。 經費及會計。章程之修改。其他處理會務之必要事項，醫師 法第38條、第39分別定有明文。經查，上訴人於103年6月11 日發函被上訴人臺中市政府社會局檢舉被上訴人臺中市醫師 公會以上訴人未檢附嘉義縣醫師公會退會證明，及未繳費用 為由，拒絕上訴人入會，暨臺中市醫師公會未公布收支比對 銀行存簿帳目不清等情，業經被上訴人臺中市政府社會局於 103年6月30日以中市○○○0000000000號函覆上訴人在案。 惟本件上訴人並未具體指明衛生福利部所屬公務員有何不法 侵害上訴人權利之行為，核與國家賠償法要件不符，上訴人 之請求應屬無理由。
㈥、至被上訴人臺中市醫師公會並非行政機關，其法定代理人即 理事長亦非公務員，並無國家賠償法之適用。且按侵權行為 之成立，須行為人因故意過失不法侵害他人權利，亦即行為 人須具備歸責性、違法性，並不法行為與損害間有因果關係 ，始能成立，且主張侵權行為損害賠償請求權之人，對於侵 權行為之成立要件應負舉證責任（最高法院100年度臺上字 第328號判決意旨參照）。本件上訴人另主張依民法第184條 、第185條、第195條侵權行為法律關係，請求被上訴人臺中 市醫師公會損害賠償云云。惟此為被上訴人臺中市醫師公會
所否認，依上開最高法院判決意旨，自應由上訴人就侵權行 為之事實負舉證責任。惟上訴人並未舉證以實其說，應認上 訴人之請求為無理由。
㈦、末依被上訴人臺中市醫師公會提出之上訴人「入會申請書」 所載，上訴人於前開入會申請書，就學歷、考試及格證書號 碼、執業醫院診所均填載「依法不寫」，且「專科醫師資格 」欄亦屬空白，被上訴人臺中市醫師公會於103年6月16日以 中市醫倫字第1030000105號函請上訴人補正並繳交相關證件 ，惟上訴人遲未補正，被上訴人臺中市醫師公會自無從審核 上訴人是否符合入會資格，被上訴人既係依醫師法及章程所 為審核，自非不法之侵權行為，上訴人依國家賠償法、民法 侵權行為法律關係請求被上訴人臺中市醫師公會損害賠償， 核屬無據。
㈧、綜上所述，上訴人依國家賠償第2條第2項規定、民法第184 條、第185條、第195條規定，請求被上訴人臺中市政府、臺 中市政府衛生局、衛生福利部、臺中市政府社會局及臺中市 醫師公會共同給付上訴人10萬元，均為無理由，應予駁回。 原審以此為由駁回其訴，並無不合。上訴意旨仍執陳詞泛言 指摘原判決不當，聲明廢棄，顯無理由，爰不經言詞辯論， 逕以判決駁回之。
據上論結，本件上訴為顯無理由，依民事訴訟法第436條之1、第463條、第249條第2項、第78條規定，爰不經言詞辯論判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 30 日
民事第二庭 審判長法 官 陳文爵
法 官 李婉玉
法 官 李立傑
正本證明與原本無異。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 7 月 31 日
書記官 葉卉羚