臺灣嘉義地方法院刑事判決 103年度訴字第414號
公 訴 人 臺灣嘉義地方法院檢察署檢察官
被 告 劉育麟
選任辯護人 蔡碧仲律師
選任辯護人 陳偉仁律師
上列被告因違反貪污治罪條例案件，經檢察官提起公訴（102 年
度偵字第5813號），本院判決如下：
主 文
劉育麟無罪。
理 由
壹、公訴意旨略以：
一、被告劉育麟係交通部公路總局（下稱公路總局）嘉義區監理 所前所長，為刑法第10條第2 項第1 款前段規定依法令服務 於國家所屬機關而具有法定職務權限之公務員。緣於民國89 及90年間，案外人和欣汽車客運股份有限公司（下稱和欣客 運公司）取得公路總局核發【7500台南市、縣-中山高-台北 市】及【7502嘉義-中山高-高雄】等2 條營運路線許可證， 然因違規經營台北- 高雄客運路線（將2 條路線以新營站銜 接），案外人國光、阿羅哈，及告發人統聯等3 家汽車客運 公司於91年2 月25日向交通部陳情舉發，91年9 月26日公路 汽車客運審議委員會（下稱審議會）會議決議，認定如於新 營站未換車直接行駛，即屬違規，請各區監理所依規定查處 。交通部92年3 月27日交路字第0000000000號函（起訴書誤 載為第00000000000 號函），並指明和欣客運公司擬以「台 北-台南 」、「嘉義-高雄 」國道客運路線部分班次變更， 闢駛「台北-新營 」、「新營-高雄 」國道客運路線乙案， 已違汽車運輸業管理規則第40條，關於除臨時性需要外，不 得開行部分路段班車之規定。和欣客運公司曾以100 年4 月 7 日和欣字第0000000000號函向嘉義區監理所提出7500及75 02等2 條路線，部分班次調整以新營為起終點案，嘉義區監 理所前所長郭山林核定以100 年5 月13日嘉監運字第000000 0000號函回復和欣客運公司「本案與汽車運輸業管理規則第 40條規定『除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車』不 符，歉難照辦」，而駁回該案。詎101 年8 月2 日郭山林退 休，被告接任嘉義區監理所所長後，即基於圖利和欣客運公 司之犯意，意圖援引渠於高雄區監理所所長任內，辦理高雄 汽車客運公司為因應佛陀紀念館開放後，申請增開區間班車 案，交通部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函（如附 件編號6 ，下稱交通部佛陀紀念館區間車函。附件係本案相 關函文、公文及文件等一覽表，其發文日期、發文機關或單
位、受文機關或單位、重點內容、出處等均詳附件一覽表） 表明無涉汽車運輸業管理規則第40條之適用案例，以使本案 迅速通過。和欣客運公司遂再以101 年8 月20日和欣字第00 00000000號函向嘉義區監理所申請將上開7500及7502等2 條 路線，部分班次調整以新營為起終點（台北- 新營、新營- 高雄）（下稱系爭路線班次調整案），嘉義區監理所旋以10 1 年8 月23日嘉監運字第0000000000號函，函報公路總局建 請同意所請。惟證人即公路總局前監理組運管科科長梁郭國 （現任公路總局監理組副組長）、前監理組長謝界田（現任 交通部參事）並未同意，而以公路總局101 年8 月29日路監 運字第0000000000號函（起訴書誤載為第0000000000號函， 如附件編號15，下稱公路總局本於權責核處函），要求嘉義 區監理站本於權責核處系爭路線班次調整案。
二、詎料嘉義區監理所接獲上開101 年8 月29日路監運字第0000 000000號函（起訴書誤載為第0000000000號函）「本於權責 核處」之指示後，被告基於圖利和欣客運公司之犯意，明知 依據汽車運輸業審核細則第7 條第2 項、調整客運路線處理 原則第4 點第2 款第1 目，及「國道客運路線之申請（新設 ）或調整審查流程及核准權限」、公路總局監理部分之分層 負責表等規定，本案應提報審議會審議，卻刻意忽視證人即 嘉義區監理所副所長林翠蓉、同所運輸業管理課長楊宏彬， 表達嘉義區監理所無權核定本案之意見暨違反上揭法令規定 ，未經陳報公路總局提送審議會審議，即指示不知情之證人 即嘉義區監理所運輸業管理課辦事員莊炎鎮簽擬101 年9 月 5 日嘉監運字第0000000000號函稿（如附件編號18，下稱嘉 義所同意系爭路線調整函稿，對外函文係附件編號19），援 引上開交通部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函，同 意系爭路線班次調整案，並報公路總局核備。交通部以101 年9 月6 日交路字第0000000000號函，副知公路總局，指明 「有關本部101 年6 月4 日交路字第0000000000號函（如附 件編號20，下稱交通部回應相關業者陳情函）僅係敘明該申 請案（按指高雄汽車客運公司為因應佛陀紀念館開放後，申 請增開區間班車案）無涉汽車運輸業管理規則第40條之適用 ，亦非就開行區間車與否所為之釋示」，公路總局再以101 年9 月12日路監運字第0000000000號函（如附件編號22，下 稱公路總局指復函），函轉交通部上開101 年9 月6 日交路 字第0000000000號函，並作為嘉義區監理所101 年9 月5 日 嘉監運字第0000000000號函之指復。此時，被告明知嘉義區 監理所不應援引交通部101 年6 月4 日交路字第0000000000 號函，作為理由同意本案，然嘉義區監理所仍以101 年9 月
18日嘉監運字第0000000000號函（如附件編號24），向公路 總局表明本案有其必要性，又在公路總局未有進一步明確指 示前，被告續基於圖利和欣客運公司之犯意，竟偽稱獲證人 梁郭國轉達局長指示，由嘉義區監理所代判局函，而要求不 知情之證人莊炎鎮再簽擬交通部公路總局101 年9 月26日路 授嘉監字第0000000000號函稿（如附件編號26，下稱嘉義所 代判局稿，對外函文如附件27），由其代判局函同意本案。 嗣後被告並拒絕證人謝界田撤銷核准本案之意見。俟經告發 人統聯及案外人阿羅哈客運公司向交通部提起訴願，經交通 部以102 年2 月4 日交訴字第0000000000號訴願決定書（如 附件編號30）認定「惟原處分機關未經公路汽車客運審議會 審議，即同意和欣客運所請，與前揭規定，顯有未合。」， 始撤銷嘉義區監理所代公路總局之核准處分。然和欣客運公 司因被告違法核定，獲准變更部分班次以新營為起終點，於 該期間每月僅柴油費用即可節省約新臺幣（下同）326 萬餘 元（上述7500路線每月行駛總班次1 萬2,548 班次，其中5, 108 班次只經營台北至新營，每個月總節省19萬9,212 公里 ，每班次節省里程39公里；7502路線每月行駛總班次7,548 班次，其中5,108 班次行駛高雄至新營，每月總節省15萬3, 751 公里，每班次節省里程30.1公里，合計節省35萬2,963 公里，每公升柴油換算3.5 公里里程，每月節省10萬847 公 升柴油，以當期每公升柴油平均油價32.4元計算，每月總計 節省326 萬7,429 元），故自101 年10月違法核定即營運訖 102 年5 月和欣客運公司恢復合法路線，該公司至少節省24 00萬元以上之燃料費，被告以上開違法方式圖利和欣客運公 司云云。因認被告涉犯貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款之 圖利罪嫌。
貳、按犯罪事實應依證據認定之，無證據不得認定犯罪事實；不 能證明被告犯罪者，應諭知無罪之判決；檢察官就被告犯罪 事實，應負舉證責任，並指出證明之方法，刑事訴訟法第15 4 條第2 項、第301 條第1 項、第161 條第1 項定有明文。 事實之認定，應憑證據，如未能發現相當證據，或證據不足 以證明，自不能以推測或擬制之方法，以為裁判基礎；認定 不利於被告之事實，須依積極證據，苟積極證據就被告有罪 未達無庸置疑之地步，而不足為不利於被告事實之認定時， 即應為有利於被告之認定；檢察官對於起訴之犯罪事實，應 負提出證據及說服之實質舉證責任，倘其所提出之證據，不 足為被告有罪之積極證明，或其指出證明之方法，無從說服 法院以形成被告有罪之心證，基於無罪推定之原則，自應為 被告無罪判決之諭知，均為最高法院30年上字第816 號、40
年台上字第86號、92年台上字第128 號判例釋之至明，復為 刑事妥速審判法第6 條所明定。
參、另本件檢察官起訴認被告涉犯圖利罪嫌部分，所引用證據之 證據能力，均為最有利於檢察官之採認。亦即，採認檢察官 所提全部證據之證據能力，仍無法獲致被告涉犯上開圖利罪 嫌有罪心證之認定（理由詳後），自無贅予究明證據能力有 無之必要。
肆、公訴意旨認被告涉犯上開貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款 之圖利罪嫌，無非係以證人謝界田、梁郭國於調查站、偵查 中所為之證述、證人即當時公路總局監理組運輸管理科科員 許靖、楊雅萍、證人即當時公路總局國會聯絡人張曉凌、證 人即當時嘉義區監理所副所長林翠蓉、證人即當時嘉義區監 理所運輸管理課課員莊炎鎮、證人即當時和欣客運公司董事 長特助傅介棠於調查站、偵查中所為之證述、證人即當時交 通部路政司運輸管理科技正廖謹志、證人即當時嘉義區監理 所副所長李輝宏、證人即當時嘉義區監理所運輸管理課課長 楊宏彬、證人即當時和欣客運公司總經理楊豐文於調查站所 為之證述，及上開公訴意旨中所引用之函文、臺灣高等行政 法院102 年度訴字第506 號判決、交通部102 年2 月4 日交 訴字第0000000000號訴願決定書等，為其主要論據。伍、訊據被告堅詞否認有何涉犯貪污治罪條例第6 條第1 項第4 款之圖利罪嫌。被告及辯護人辯稱，分述如下：一、被告之辯稱
㈠如附件編號15所示之101 年8 月29日公路總局本於權責核處 函文，其中所使用之文字為「本於權責核處」，就是同意嘉 義區監理所就系爭路線班次調整案自行審核後，而為准駁之 意思。證人謝界田、梁郭國事後改稱係請嘉義區監理所瞭解 如附件編號6 所示之101 年6 月4 日交通部佛陀紀念館函文 內容，再報請公路總局，而並非授權嘉義區監理所之意思云 云，應屬卸責之詞。況如附件編號12所示之公路總局101 年 8 月21日函文，其中公路總局「將轉請嘉義區監理所依規定 辦理並回覆貴公司」之用語，亦已透露將指示嘉義區監理所 自行核定，並直接回覆和欣客運公司。故應為證人謝界田、 梁郭國共謀由嘉義區監理所自行核定系爭路線班次調整案， 以免除日後不確定之刑責。
㈡證人梁郭國證稱證人許靖平日有積壓公文之習性，故於101 年8 月24日證人許靖請假時，由證人楊雅萍代理依證人梁郭 國之手稿製作如附件編號15所示之101 年8 月29日公路總局 本於權責核處函文云云。然嘉義區監理所發出如附件編號14 所示之101 年8 月23日函文請示公路總局，101 年8 月24日
僅隔1 天，尚無公文時效壓力，卻專注於如附件編號14所示 之函文，即代表證人謝界田、梁郭國急於完成核定系爭路線 班次調整案緊急製作如附表編號15所示之函文，使嘉義區監 理所盡快核准系爭路線班次調整案。
㈢101 年9 月5 日證人謝界田陪同當時交通部陳建宇次長接見 告發人統聯公司及阿羅哈公司之陳情，證人謝界田為避免該 陳情導致系爭路線班次調整案延宕，且見嘉義區監理所對如 附件編號15所示之函文毫無作為，即先向陳建宇次長謊稱嘉 義區監理所已經核定系爭路線班次調整案，後再以電話強烈 施壓被告於101 年9 月5 日下班前核定發出如附件編號19所 示之嘉義所同意調整路線函文，以圖造成事實。然事後證人 謝界田對該電話施壓部分全盤否認。
㈣證人謝界田於101 年9 月26日發現101 年9 月5 日對被告施 壓並未成功後，如附件編號19所示之嘉義所同意調整路線函 文並非核定函，而僅係請示函，立即請證人梁郭國授權被告 代判局函核定系爭路線班次調整案。然證人謝界田、梁郭國 事後全盤否認。
㈤證人謝界田自始即支持核定系爭路線班次調整案，並施壓通 過。
㈥系爭路線班次調整案並未違背相關法令：
⒈歷來均對汽車運輸業管理規則第40條規定「不得開行區間車 」有所誤解。歷來公務員均係以該條規定後段解釋前段，主 張因為除臨時性需要外，不得開行部分路段之班車，故許可 證不能變更為開行部分路段班車。此誤解造成業者無法順應 時空變化調整路線，民眾無法享受更符合需求之便利，政府 無更有效率之運輸。被告認為汽車運輸業管理規則第40條規 定應解釋為：公路客運應依許可證行駛，在許可證未變更之 情形下，除臨時性需要外，不得行駛區間車。但若許可證依 汽車運輸業管理規則第36條第1 款變更，則照新許可證核定 路線行駛。而處理佛陀紀念館案時，交通部如附件編號6 所 示之佛陀紀念館區間車函文，明確指示依汽車運輸業管理規 則第36條第1 款變更時，尚無涉汽車運輸業管理規則第40條 之適用，至此明白揭示汽車運輸業管理規則第36條第1 款之 變更，與汽車運輸業管理規則第40條依許可證不得行使區間 車無涉。
⒉系爭路線班次調整案並未違背汽車運輸業審核細則第7 條第 2 項、公路汽車客運業申請調整路線處理原則第4 條第2 項 。汽車運輸業審核細則是依據公路法第38條訂定，第38條係 規範運輸業新申請事項，汽車運輸業審核細則第7條第2項即 為審核新運輸路線。而原核定路線申請變更並非所有變更均
須送審議會，僅特定事項方需要送審議會審議。沒有任何一 條路線同時具有新申請營運路線，又兼具原核定路線變更的 性質。故如附件編號30所示之交通部102 年2 月4 日訴願決 定書，無法分辨系爭路線班次調整案究竟係新路線，或原路 線申請變更，於是認為均須送審議會審議。然系爭路線班次 調整案不須經審議會審議。
⒊系爭路線班次調整案之前因為認為違反汽車運輸業管理規則 第40條規定，屢遭否准。後經如附件編號27所示之101 年9 月26日公路總局函文（代判局稿之對外函文）核定後，經如 附件編號30所示之交通部102 年2 月4 日訴願決定書認為違 反如附件編號2 所示之交通部92年3 月27日復公路總局關於 和欣客運國道客運路線部分班次變更函文，故其性質應非原 路線變更，而係新路線核定，方適用汽車運輸業審核細則第 7 條第2 項之規定。然現依如附件編號6 所示之交通部101 年6 月4 日佛陀紀念館區間車函文，系爭路線班次調整案並 不違反汽車運輸業管理規則第40條之規定，即屬原路線之變 更，故無違反汽車運輸業審核細則第7 條第2 項之規定。 ⒋系爭路線班次調整案既屬原路線申請變更事項，則是否屬於 公路汽車客運業申請調整路線處理原則規定應送審議會審議 之事項？系爭路線班次調整案應為縮駛態樣，與公路汽車客 運業申請調整路線處理原則第4 條第2 項第1 款之規定無關 。系爭路線班次調整案變更縮駛於102 年4 月11日公路汽車 客運審議會123 次全體委員會議，增訂公路汽車客運業申請 調整路線處理原則草案，新增變更起訖點縮減里程者，參酌 延駛之規定辦理。故系爭路線班次調整案不須經審議會審議 。
㈦代判局函部分，檢察官所述公路總局所屬機關辦理「代判局 稿」及「代判所（處）稿」注意事項第二點，非依權責劃分 授權代判之業務不得授權所屬代判發文。係指依權責劃分， 即以局、所、站層級，局就不能授權給站代判，這樣是違反 權責劃分授權。公路總局授權給監理所並無違反上開規定。 ㈧不法利益部分，檢察官單純以油料節省計算，事實上過去爭 議最大的是和欣客運公司違規，即一車到底。國道改革後導 正和欣客運公司的違規，不再一車到底而必須轉乘，故101 年旅客減少32萬人。另政府對客運業者油價補貼，以101 年 是每公升補貼5 元，和欣客運所節省的六分之一就是政府的 補貼，該數字不可謂不大，這個不是針對1 家業者的考量， 試辦縮駛以後全國有87條路線申請，通過79條，證明縮駛確 實是客運業者所需。針對告發代理人所言，有提及80班對80 班，明顯在創造和欣客運公司路線新的需求。然此並非89年
和欣客運公司成立之初即如此調整創造旅客需求，而係經過 十餘年，有這樣的需求才去調整。
㈨檢察官稱如附件編號27所示之公路總局101 年9 月26日同意 調整路線函文（即如附件編號26代判局稿之對外函文），未 取得公路總局局長同意部分，伊的主管機關長官即證人梁郭 國就是用局長指示方式授權給伊。
二、辯護人之辯稱
㈠如附件編號19所示之嘉義所101 年9 月5 日同意調整路線函 文僅係內部請示函。又被告係獲授權而作成如附件編號27所 示之公路總局101 年9 月26日同意調整路線函文，況公路總 局早於101 年8 月21日即授權嘉義區監理所核處系爭路線班 次調整案，且開放路線縮駛，乃係交通部和公路總局既定政 策，被告代判局稿，無涉越權行文或偽造行使公文書。起訴 書稱被告未獲得授權云云，洵無足採。
㈡開放路線縮駛及區間車，乃係交通部和公路總局之既定政策 。公路總局早於101 年8 月21日即授權嘉義區監理所核處系 爭路線班次調整案，並於同年8 月29日、9 月12日重申此旨 ，公路總局並於103 年1 月27日正式全面試辦縮駛，包括告 發人等公司均申請並通過、交通部並於104 年2 月5 日修改 汽車運輸業管理規則第40條。交通部於如附件編號33所示之 交通部102 年7 月24日復公路總局之函文強調：汽車運輸業 管理規則第40條係規範客運業者應依營運路線許可證核定內 容營運，與路線申請係屬二事；公路主管機關認為營運路線 有變更需要，仍應依汽車運輸業管理規則第36條辦理等語。 另交通部於104 年2 月5 日並修正汽車運輸業管理規則第40 條，規定：「公路汽車客運業班車，應依營運路線許可證所 核定之路線起點、經過地點、終點、里程行駛營運並停靠核 定之站位上下客。除臨時性或為增進大眾運輸需要報請公路 主管機關核准外，不得開行部分路段之班車。公路汽車客運 業報經公路主管機關核准開行部分路段班車之路線，公路主 管機關得依大眾運輸實際需求發展調整其原核准開行部分路 段班車之班次數量」，修正理由除指摘舊汽車運輸業管理規 則第40條無法與時俱進之外，並認公路總局102 年9 月9 日 試辦縮駛後，試辦結果顯現提高班車調度效率、減少乘客等 候時間、降低車輛空駛、有效節能減碳、節省營運成本及提 供更快速運輸服務等符合客運市場需求之成效，並將開放區 間車之政策修法明文化，而與被告之改革理念相符。 ㈢101 年8 月間，證人謝界田為公路總局監理組組長，具有全 國監理所人事建議權，倘其已知悉被告支持開行區間車之理 念而其無法認同，何以仍同意派任被告接任嘉義區監理所所
長，顯示縮駛不僅為既定政策，被告亦得授權。 ㈣公路總局早於101 年8 月21日以如附件編號13所示之函文授 權嘉義區監理所核處系爭路線班次調整案。另於101 年8 月 29日以如附件編號15所示之本於權責核處函文，請嘉義區監 理所本於權責核處系爭路線班次調整案。足見被告係獲得公 路總局之授權處理系爭路線班次調整案。
㈤證人許靖、楊雅萍亦證稱公路總局如附件編號15所示之公路 總局本於權責核處函文係授權嘉義區監理所處理系爭路線班 次調整案，且係證人梁郭國引用如附件編號6 所示之交通部 佛陀紀念館區間車函文直接傳真交辦。證人梁郭國稱係證人 許靖積壓公文始交辦云云、證人許靖自行引用交通部如附件 編號6 所示之函文云云，證人謝界田稱證人許靖共同參與討 論云云，均無足採。而係證人梁郭國授權以如附件編號6 所 示之函文，作為核准系爭路線班次調整案之依據。 ㈥如附件編號19所示之嘉義所101 年9 月5 日調整路線函文僅 係內部請示函，並非對外核定之行政處分，被告係受證人謝 界田以兩面手法施壓，但評估後仍認無權同意本案，始修改 如附件編號19所示之函文。若被告果真要圖利和欣客運公司 ，於本次發函即可准許核定，何需迂迴而行。
㈦證人謝界田於本院審理中證稱未曾同意本案、未曾施壓作成 如附件編號19所示之函文、係要求被告就該函以請示之方式 補正云云。及證人梁郭國於本院審理中證稱要求被告就如附 件編號19所示之函文補正，但不知補正之方向云云，洵無足 採。如附件編號19所示之函文，係於101 年9 月6 日始發出 ，故統聯等3 家業者於101 年9 月5 日拜會交通部次長時， 不可能係抗議如附件編號19所示之函文，交通部更不可能與 業者達成共識以訴願方式解決問題，而致使公路總局須遵守 行政一體原則而不能自行撤銷如附件編號19所示之函文。 ㈧如附件編號26所示之代判局稿，係因證人梁郭國急電稱公路 總局業已同意，要求人在台北的被告以代判局稿方式為之， 被告始當場簽字傳真並署名由其決行負責。若被告果真要圖 利和欣客運公司，於101 年9 月5 日發函時即可准許核定， 何需再以代判局稿方式迂迴而行。況公路總局收受該函，並 未自行撤銷指正，尚進行訴願答辯，足見有授權被告代判局 稿。且本案進入調查之後，證人梁郭國仍稱如附件編號26所 示之函文沒有問題，公路總局甚至一度擬函稱被告獲得授權 ，證人梁郭國尚且特別修改公文強調此點，顯示被告的確獲 得公路總局授權指示而代判局稿。
㈨審議會對於調整路線僅可研議，但無審議權限，況公路汽車 客運業申請調整路線處理原則就系爭路線班次調整案之縮駛
態樣並無規範。是系爭路線班次調整案，毋庸經審議會審議 ，而被告就公路總局有無送審議會、或是審議會是否已有審 議通過亦不知悉。起訴書稱被告明知違背法令而不提報審議 會云云，洵無足採。
㈩公路汽車客運業申請調整路線處理原則就系爭路線班次調整 案之縮駛態樣並無規範，審議會於102 年間始作成會議決議 ，於公路汽車客運業申請調整路線處理原則修正草案當中加 入縮駛之態樣，交通部並於102 年8 月14日同意試辦，故系 爭路線班次調整案，尚無相關規範可供審議會審議。另審議 會既於102 年間始作成會議決議，於公路汽車客運業申請調 整路線處理原則修正草案當中加入縮駛之態樣，則汽車運輸 業審核細則顯不包括縮駛，與本件無關。
最高行政法院係以正當法律程序為由，認為系爭案件事關重 大，須相對應以更嚴謹程序為之，而非依據明文之法規或既 有之行政慣例，而眾人對於系爭案件之性質以及是否需審議 會審議認知不一，被告之上級機關公路總局亦認為本件無須 送審議會審議。況且姑不論行政法院之法律見解如何，眾人 對於系爭案件之性質，以及是否需審議會審議之認知即眾說 紛紜，被告之上級機關公路總局尚且認為本件無須送審議會 審議，顯難據此認定被告明知違背法令。
被告銜命調派至嘉義區監理所擔任所長，係為一次解決國道 客運問題，並非針對和欣客運公司。又和欣客運公司開行區 間車後仍不得一車直達，對其他業者利益無衝擊。況縮駛有 助節省油料補助，圖國家利益者並不構成圖利。且縮駛有助 節省油料補助，並且減少非再生資源之浪費，有利於環保。 立意既屬良善，並為現行法令和政策所採納明定，且為告發 人等同享其利，則圖國家利益者，並不構成圖利罪。再者， 貪污治罪條例圖利罪於90年修正為結果犯並廢除未遂犯之意 旨，乃在避免公務員動輒得咎，鼓勵公務員勇於便民；依此 修正意旨，「便民興利」和「貪污圖利」之間本應有所區隔 。起訴書稱被告圖利和欣云云，並不可採。
和欣客運公司本有「台北-新營-台南」、「嘉義-新營-高雄 」路線，是否准許開行區間車，並不影響原有旅客乘坐之意 願和乘坐的習慣，對於其他業者並無影響。
陸、本院之判斷
一、系爭路線班次調整案之背景說明
㈠89及90年間，和欣客運公司取得公路總局核發【7500台南市 、縣-中山高-台北市】及【7502嘉義-中山高-高雄】等2 條 營運路線許可證：有上開2 條營運路線許可證（見偵卷第71 至72頁）可資佐證。
㈡和欣客運公司曾因違規經營台北- 高雄客運路線（將上開2 條營運路線以新營站銜接），國光、阿羅哈，及告發人等3 家汽車客運公司於91年2 月25日向交通部陳情舉發。91年9 月26日審議會會議決議，認定如於新營站未換車直接行駛， 即屬違規，請各區監理所依規定查處。如附件編號2 所示之 交通部92年3 月27日函文，指明和欣客運公司擬以「台北- 台南」、「嘉義- 高雄」國道客運路線部分班次變更，闢駛 「台北-新營」、「新營-高雄」國道客運路線乙案，已違汽 車運輸業管理規則第40條，關於除臨時性需要外，不得開行 部分路段班車之規定：分別有如附件編號1 所示之交通部91 年8 月5 日函文、如附件編號40所示函附之91年9 月26日審 議會會議紀錄，及如附件編號2 所示之交通部92年3 月27日 函文附卷足參（分別見他3 卷第11頁、本院卷㈠第212 至22 0 頁、偵卷第73頁）。
㈢和欣客運公司曾以如附件編號3 所示之100 年4 月7 日函文 向嘉義區監理所提出上開7500及7502等2 條路線，部分班次 調整以新營為起終點案，嘉義區監理所前所長郭山林核定以 如附件編號4 所示之嘉義所100 年5 月13日函文，回復和欣 客運公司「本案與汽車運輸業管理規則第40條規定『除臨時 性需要外，不得開行部分路段之班車』不符，歉難照辦」， 而駁回該案：有證人郭山林於調查站之證述（見偵卷第46頁 及背面），及如附件編號4 所示之函文（見本院卷㈠第208 頁及背面）在卷可證。
二、系爭路線班次調整案申請核定之相關函文經過 ㈠101 年8 月間證人郭山林退休，由被告接任嘉義區監理所所 長後，和欣客運公司再以如附件編號9 所示之101 年8 月20 日函文向嘉義區監理所申請系爭路線班次調整案，嘉義區監 理所即以如附件編號14所示之101 年8 月23日函文，函報公 路總局建請同意所請。公路總局則係以如附件編號15所示之 101 年8 月29日函文，引用如附件編號6 所示之交通部101 年6 月4 日佛陀紀念館區間車函文，請嘉義區監理站本於權 責核處系爭路線班次調整案：分別有如附件編號9 、14、15 所示之函文附卷可稽（見偵卷第79至81、82至84頁）。 ㈡嘉義區監理所接獲如附件編號15所示之函文後，被告召集證 人林翠蓉、楊宏彬商議，並指示證人莊炎鎮簽擬如附件編號 18所示之101 年9 月5 日函稿，就嘉義區監理所權責部分， 原則同意系爭路線班次調整案，並報公路總局核備。公路總 局則以如附件編號22所示之101 年9 月12日函文，將交通部 如附件編號20所示之101 年9 月6 日回復其他業者陳情函文 函轉嘉義區監理所，並引用如附件編號20所示之函文，作為
回覆嘉義區監理所如附件編號19所示之函文。如附件編號20 所示之函文，文中指明「有關本部101 年6 月4 日交路字第 0000000000號函僅係敘明該申請案無涉汽車運輸業管理規則 第40條之適用，亦非就開行區間車與否所為之釋示」：有上 開如附件編號15、18、19、20、22所示之函文存卷足憑（見 偵卷第84、86至87、83至84、85、87至88頁）。 ㈢其後，嘉義區監理所續以如附件編號24所示之101 年9 月18 日函文，向公路總局表明本案有其必要性。而被告於101 年 9 月26日指示證人莊炎鎮簽擬如附件編號26所示之101 年9 月26日代判局稿，由嘉義區監理所代公路總局同意系爭路線 班次調整案，同日並以如附件編號27之函文，以公路總局名 義對外發文：有上開如附件編號24、26、27所示之函文存卷 可佐（見本院卷㈠90至91、94至95、93頁）。 ㈣系爭路線班次調整案後經告發人及案外人阿羅哈客運公司向 交通部提起訴願，經交通部以如附件編號30所示之102 年2 月4 日訴願決定書，認定「惟原處分機關未經公路汽車客運 審議會審議，即同意和欣客運所請，與前揭規定，顯有未合 。」，撤銷嘉義區監理所代公路總局之核准處分。復經和欣 客運公司提起行政訴訟，分別經臺灣臺北高等行政法院以10 2 年度訴字第506 號判決、最高行政法院以103 年度判字第 636 號駁回其上訴而告確定；有如附件編號30所示之訴願決 定書、臺灣臺北高等行政法院102 年度訴字第506 號判決、 最高行政法院103 年度判字第636 號判決（見偵卷第93至96 頁、第212 頁至第223 頁背面、本院卷第7 至13-1頁）可資 認定。
㈤和欣客運公司上開2 條營運路線，則因如附件編號26所示代 判局稿、如附件編號27所示之同意調整路線函文，自101 年 10月間起，依照系爭路線班次調整案之內容，營運至102 年 5 月間止：業據證人傅介棠於調查站證述在卷（見偵卷第44 頁）。
三、系爭路線班次調整案核准之相關函文經過，均詳如前述。而 本件之爭議即在於：被告發函同意和欣客運公司系爭路線班 次調整案，主觀上是否具有違背法令圖利私人之犯意？亦即 ，被告係為圖和欣客運公路之利益，故意違背須經審議會審 議法規，發函同意和欣客運公司系爭路線班次調整案之申請 ？抑或，依被告所處時空背景，被告係合理涵攝法規，因而 認定本案毋須經過審議，繼之發函同意和欣客運公司系爭路 線班次調整案，未經審議乙節屬行政疏失，無圖利之犯意？ 茲分述如後。
四、系爭路線班次調整案經訴願決定及法院終局判決認定應經審
議會審議
㈠訴願是行政機關內部的自我審查機制，對於行政處分的合法 性、合目的性（具體妥當性）於行政之領域內，由上級機關 或上級監督機關進行再次的內部自我管控。因此，受理訴願 機關，基於其作為原處分機關之上級機關或上級監督機關， 對於原處分進行全面性之審查，不但包括事實之認定，亦包 括法令之適用，得以自身的判斷或裁量，取代原處分機關之 判斷或裁量。行政規則係經由行政實務及平等原則產生對外 效力。行政規則經由經常之適用，建立規律之行政實務，如 無合理之理由，不得對相同之事件，為不同於該行政實務之 處理，從而產生行政自我拘束。行政機關在處理個別事件時 ，如無合理之理由，違背其根據行政規則建立之經常性行政 實務，即構成平等原則之違反。
㈡按公路法第79條第5 項規定：「汽車及電車運輸業申請資格 條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限 及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項 及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營 業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」汽車運輸業 管理規則第1 條規定：「本規則依公路法第79條規定訂定之 。」第23條第1 項第6 款規定：「汽車運輸業有下列情事之 一者應備具有關書類圖說報請公路主管機關核准。如營業執 照或營運路線許可證須換發者，應同時換發。……六、變更 或增減營運路線或區域。」第36條第1 款規定：「公路汽車 客運業行駛路線及期限，依左列規定：一、公路汽車客運業 申請營運之路線，由該管公路主管機關核定，如有實際需要 得酌情予以變更。……」足見，汽車運輸業變更或增減營運 路線及公路汽車客運業申請營運之路線之核定，係公路主管 機關權責。
㈢公路營運制度的建立及公路運輸事業的發展，涉及公共福利 與交通安全之重大公益目的。觀之汽車運輸業管理規則，雖 未另訂審核的程序要件，惟公路主管機關對於上開核定事項 ，應進行何種審核程序，並非不得以行政規則訂之。為促進 公路汽車客運健全發展，並就客運路線、補貼之申請、費率 及評鑑之審議建立公平客觀審核制度，公路總局訂定審議會 設置要點，該要點自91年1 月22日訂定運作迄今。審議會設 置要點第1 條明定於公路總局設置公路汽車客運審議會，第 2條規定：「審議會之任務如左：㈠公路汽車客運業申請營 運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率、運輸營運評鑑之審 議。㈡公路汽車客運業營運路線經營不善或其營業車輛、設 備無法適應大眾運輸需要之認定。㈢公路汽車客運業營運路
線申請經營者之評選。㈣其他有關營運路線、補貼、費率、 評鑑等相關問題之研議。」規範由審議會辦理公路汽車客運 業申請營運路線經營、營運虧損補貼、運輸費率運輸營運評 鑑等事項之審議。又汽車運輸業審核細則第7 條第2 項規定 ：「公路主管機關為審核公路汽車客運業營運路線、市區汽 車客運業之設立申請及遊覽車客運業之設立申請、營運管理 與增車申請之程序，以審議會行之。」，而公路總局為公路 主管機關客觀審查公路汽車客運業申請營運路線延駛、變更 起（訖）點或交流道、增加上下交流道並設站、及設置轉運 站或設站等有關案件之需，訂定處理原則，公路汽車客運業 申請調整路線處理原則第4 點第2 款第1 目規定：「變更起 （訖）點交流道以位於同一直轄市、縣（市）或相鄰之直轄 市、縣（市）行政區域為範圍，經當地政府同意，並提報公 路汽車客運審議會審核通過後辦理」核均無違公路法或運管 規則之規範目的。據此，審議會就公路汽車客運業申請營運 路線經營及變更或增減營運路線事項，依前揭規定進行審議 之行政實務，已係各業者申請營運路線及變更或增減營運路 線之必然程序，且涉及健全公共運輸服務與營運路線公平、 合理分配之重大公益目的。從而，就系爭路線班次調整案， 不論本質上是營運路線之申請或核定路線之變更，均應經審
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