臺北高等行政法院判決
104年度訴字第296號
104年6月30日辯論終結
原 告 陳春長
被 告 經濟部
代 表 人 鄧振中（部長）住同上
訴訟代理人 黃世欽
鮮永中
蔡郁民（兼送達代收人）
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國104 年2 月
5 日院臺訴字第1040123194號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告以原告於中華民國（下同）103 年11月23日在翡翠水庫 蓄水範圍內釣魚，違反水利法第54條之1 第1 項第7 款規定 ，乃依同法第93條之3 第1 款規定，以103 年12月4 日經授 水字第10320212990 號處分書（下稱原處分），處原告罰鍰 新臺幣（下同）1 萬5 千元。原告不服，以被告未依水庫蓄 水範圍使用管理辦法第10條規定，劃定區域，供民眾垂釣， 請還個人釣魚權，請勿再派人干擾云云，提起訴願，遭決定 駁回，遂依法提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：（一）請求恢復釣魚權，意指：司法權應就 不符程序正義與比例原則之瑕疵公告，作出合理判決，自然 產生原處分存廢之依據，非單一撤銷原處分，即表示恢復釣 魚權。原告受憲法保障自然擁有之釣魚權，受行政權侵犯剝 奪，請司法權伸張正義，返還個人受憲法保障之自然權益。 （二）另案法官曾闡明法院審理法律而不是政策，水庫禁止 釣魚是政策，但法律與政策規定，限制人民自由與企業發展 ，須有數據作支撐，翡翠水庫禁止釣魚政策係依自由心證及 喜好行政。（三）本件違反水利法，水利法第54條之1 第1 項第7 款，授權中央或管理機關公告，翡翠水庫禁止釣魚， 係認為釣魚污染水質，且沒有釣魚污染水質確切數據。被告 水利署與臺北翡翠水庫管理局，在沒有釣魚污染水質確切數 據下，亦或禁止釣魚對水庫水質提升數據等相關研究前，依 前款規定公告翡翠水庫禁止釣魚，顯有公告要件與標準瑕疵 ，且不符程序正義及比例原則，此觀司法院大法官釋字第56
4 號解釋，闡明行政機關之公告行為，法律就該公告之要件 及標準須具體明確規定。司法院大法官釋字第511 號解釋， 闡明污染源及污染物排放量之不同，主管機關復有抽驗之數 據可憑為裁罰之準據，且臺北市自來水事業處供應大臺北地 區500 萬人飲用水，證明釣魚沒有污染水質。（四）人民基 於信賴保護原則，相信政府行政部門依法行政，但政府行政 部門卻依自由心證及喜好行政。此觀曾文水庫公筏釣魚平台 為憑，由政府出資做莊興建供釣客垂釣收費，也辦理釣魚比 賽及活動，且有水利法第54條之2 當靠山。（五）被告水利 署、被告水利署臺北水源特定區管理局、臺北翡翠水庫管理 局，在明確有污染數據下，未見被告水利署依水利法第54條 之1 第1 項第7 款授權，公告禁止人民居住，並於翡翠水庫 蓄水範圍內設有4 座初級汙水處理廠，處理水源區居民每日 生活汙廢水，棄大臺北地區500 萬人飲用水安全於不顧，司 法院大法官釋字第445 、564 號解釋多次闡明，如為增進公 共利益所必要，並非不得加以限制。（六）新北市坪林區位 於北勢溪上游，區內封溪護魚河段，每年開放數月供釣客垂 釣，難道釣客釣魚污染水源，不會流入北勢溪中游的翡翠水 庫蓄水範圍。（七）自然擁有之釣魚權受憲法保障，在管理 單位未依法行政下，視同管理單位放棄權利，原告自102 年 5 月14日向管理機關預告，在安全無虞和不影響水質及營運 安全下，自行劃定區域垂釣，獲得管理機關默認；又，禁止 釣魚的政策與適法性有所衝突，非法院審理的法律條文，懇 請暫停審理此案，轉呈司法院大法官會議解釋。（八）並聲 明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷，並返還人民自然 擁有之釣魚權。2.訴訟費用由被告負擔。3.依原處分書裁罰 金額15,000元，對原告賠償精神及漁獲損失15,000元。三、被告抗辯則以：（一）法令依據：1.水利法第54條之1 、第 93條之3 第1 款及水利法第54條之2 授權訂定之水庫蓄水範 圍使用管理辦法第3 、5 條之規定。2.被告於94年10月21日 經授水字第09420218780 號公告翡翠水庫管理機關、蓄水範 圍及其管理事項，公告事項：一、翡翠水庫之管理機關為臺 北翡翠水庫管理局。二、蓄水範圍：本水庫蓄水範圍為該水 庫設計最高洪水位標高171 公尺與其迴水所及蓄水域、水庫 相關重要設施之土地與水面及必要之保護帶，其範圍之行政 轄區屬臺北縣新店市、石碇鄉及坪林鄉，面積1,452 公頃。 三、本水庫蓄水範圍重要工程設施周圍限制活動區域面積 1,452 公頃。四、本水庫係以家用及公共給水為主要目標， 基於保護水源，本水庫蓄水範圍內，不受理申請任何使用行 為。（二）有關原告請求返還釣魚權、要求精神及漁獲損失
補償一事，憲法保障人民基本權利，不受國家任意侵害，非 以法律不得任意限制，此觀憲法第23條可以得知，惟法律保 障人民之權利並非毫無界限，如為增進公共利益所必要，非 不得加以限制，司法院大法官會議解釋已多次闡明（如第44 5 號、564 號等），水庫管理機關限制人民垂釣係為維護民 眾飲用水之潔淨與安全之重大公益，釣魚之自由與維護水源 潔淨之重大公益有所衝突時，釣客釣魚之自由即須有所退讓 或限制，以符公眾之利益。是以限制人民於水庫蓄水範圍內 垂釣依法有據，原告違規垂釣事實明確，其要求精神及漁獲 損失補償毫無理由。（三）末查臺北翡翠水庫管理局於翡翠 水庫蓄水範圍內常有違規情事發生之地點已設圍籬及告示牌 ，意在告知民眾即將進入翡翠水庫蓄水範圍，以及翡翠水庫 蓄水範圍內禁止釣魚。原告違規釣魚地點已設有圍籬，違規 釣魚地點必經道路明顯處亦設有水庫蓄水範圍禁止釣魚及違 者裁罰1 萬元以上5 萬元以下罰鍰之告示牌，故已善盡告知 之能事。（四）綜上，原處分並無違法，訴願決定亦無違誤 。原告主張無理由，原處分及訴願決定應予維持。（五）並 聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。四、本院判斷：
（一）本件適用之法令：
⒈按水利法第54條之1 規定：「（第1 項）為維護水庫安全 ，水庫蓄水範圍內禁止下列行為：一、毀壞或變更蓄水建 造物或設備。二、啟閉、移動或毀壞水閘門或其附屬設施 。三、棄置廢土或廢棄物。四、採取土石。但主管機關辦 理之濬渫，不在此限。五、飼養牲畜、養殖水產物或種植 植物。六、排放不符水污染防制主管機關放流水標準之污 水。七、違反水庫主管或管理機關公告許可之遊憩範圍、 活動項目或行為。（第2 項）於水庫蓄水範圍內施設建造 物，應申請主管機關許可。（第3 項）前項許可，主管機 關得委託水庫管理機關（構）辦理。」第54條之2 規定： 「水庫蓄水範圍由興辦人或其委託管理機關（構）管理之 。其使用管理、蓄水範圍之界限與核定公告程序及其他應 遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」又依同法第93 條之3 第1 款之規定，有違反本法第54條之1 第1 項第7 款所規定行為者，處1 萬元以上5 萬元以下之罰鍰。 ⒉次按依水利法第54條之2 授權訂定之水庫蓄水範圍使用管 理辦法第5 條第1 項、第2 項規定：「（第1 項）於蓄水 範圍內為下列使用行為，其行為人應向其管理機關（構） 申請許可：一、施設建造物。二、變更地形地貌。三、放 生、捕撈孳生魚類、水產物。四、行駛船筏、浮具。五、
水域、水面使用。六、其他影響水庫水質、水庫營運安全 之使用行為。（第2 項）前項應經許可使用之行為以管理 機關（構）依其水庫設立目的及管理之需要公告者為限。 」第10條規定：「管理機關（構）在不影響其水庫興辦之 運用目的及水質需要條件下，得劃定公告供民眾垂釣之區 域，並規定垂釣方式及有關事項。」
⒊又被告於94年10月21日經授水字第09420218780 號公告： 「一、翡翠水庫（以下簡稱本水庫）之管理機關為臺北翡 翠水庫管理局。二、蓄水範圍：本水庫蓄水範圍為該水庫 設計最高洪水位標高171 公尺與其迴水所及蓄水域、水庫 相關重要設施之土地與水面及必要之保護帶，其範圍之行 政轄區屬臺北縣新店市、石碇鄉及坪林鄉，面積1,452 公 頃，詳如附圖。三、本水庫蓄水範圍重要工程設施周圍限 制活動區域面積1,452 公頃，詳如附圖。四、本水庫係以 家用及公共給水為主要目標，基於保護水源，本水庫蓄水 範圍內，不受理申請任何使用行為。」
⒋依「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」第12點第1 項 規定：「本要點認定應處以罰鍰處分者，除依第五點、第 六點第二項及第七點至第十一點規定免除或減輕規定辦理 外，依附表一計算其罰鍰金額後裁罰之。」其附表一第19 款規定，違反水利法第54條之1 第1 項第7 款規定者，「 一、依修復、回復原狀所需金額為罰鍰金額，惟不得低於 一萬元。二、致他人受損害者，依前目金額加罰二分之一 。三、行為人為累犯，依第一目金額加罰二分之一。四、 致人輕傷者，依前三目金額加罰二分之一；致重傷者，依 前三目金額加罰一倍。五、致人死亡或致生災害者，罰五 萬元。六、罰鍰金額不得高於五萬元。」上開裁罰基準表 為水利法之中央主管機關經濟部為顧及法律適用之一致性 及符合平等原則所訂之行政裁量準則，就各種違反水利法 違章情形及違章後情形等事項分別訂定裁罰金額或倍數， 該要點除訂定原則性或一般性裁量基準外，另就例外情形 亦加規定，俾供所屬據為行使裁量權之基準，核與水利法 之立法意旨無違，被告於處理違反水利法案件時自得援用 。
（二）查被告以原告於103 年11月23日在翡翠水庫蓄水範圍內釣 魚，違反水利法第54條之1 第1 項第7 款規定，乃依同法 第93條之3 第1 款規定，以原處分處原告罰鍰1 萬5 千元 。原告不服，提起訴願，遭決定駁回之事實，為兩造所不 爭執，並有臺北翡翠水庫管理局103 年11月24日北市翡營 字第10330795900 號函檢送之水庫蓄水範圍違反水利法案
件舉發單、水庫蓄水範圍違反水利法案件調查紀錄表（見 原處分卷第1 頁至第8 頁）、原處分書（見原處分卷第9 頁）及訴願決定書（見本院卷第9 頁、第10頁）在卷可稽 ，堪認為真實。
（三）原告雖主張：其他水庫開放釣魚使用，被告在無釣魚行為 會污染水質之確切數據下，依水利法第54條之1 第1 項第 7 款公告翡翠水庫禁止釣魚，顯有公告要件與標準瑕疵， 且不符程序正義及比例原則。因水利法第54條之1 第1 項 第7 款公告翡翠水庫禁止釣魚，與水利法第54條之2 授權 訂定之水庫蓄水範圍使用管理辦法第10條劃定區域供釣客 垂釣，有法律衝突，請求法院停止訴訟，聲請大法官解釋 云云，經查：
⒈釣魚行為並非憲法第7 條以下明文列舉之基本權利，核其 性質應屬一般行為自由，而為憲法第22條之概括基本自由 所含括。國家對於基本自由並非不能限制，參酌司法院釋 字第367 號之意旨：「……有關人民自由權利之限制應以 法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條定有明文。 但法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關 發布命令為補充規定。如法律之授權涉及限制人民自由權 利者，其授權之目的、範圍及內容符合具體明確之條件時 ，亦為憲法之所許。……若法律僅概括授權行政機關訂定 施行細則者，該管行政機關於符合立法意旨且未逾越母法 規定之限度內，自亦得就執行法律有關之細節性、技術性 之事項以施行細則定之，惟其內容不能牴觸母法或對人民 之自由權利增加法律所無之限制，行政機關在施行細則之 外，為執行法律依職權發布之命令，尤應遵守上述原則。 」
⒉前開水利法、水庫蓄水範圍使用管理辦法及被告94年10月 21日經授水字第09420218780 號公告，係對人民於翡翠水 庫蓄水範圍釣魚行為（一般行為自由）形成一定限制。而 該限制規定，係為維護水庫營運及安全，此觀水利法第54 條之1 第1 項立法理由為「水庫之營運與管理有其獨立性 ，爰明定在其蓄水範圍內，非經水庫管理機關之許可，不 得為妨礙水庫營運與安全之行為。」92年2 月6 日之修正 理由謂「配合行政程序法之施行，將『臺灣省水庫蓄水範 圍使用管理辦法』第4 條、第6 條、第10條及第12條有關 蓄水範圍內禁止行為之規定，提昇至法律位階，爰修正第 1 項。」顯然立法者就水庫蓄水範圍內可為之行為，係為 水庫營運與管理之目的，授權行政機關公告其許可之活動 或行為等，此為立法形成自由。又，行政機關依前開法律
授權，訂定水庫蓄水範圍使用管理辦法，並公告其許可之 活動或行為等，符合立法意旨，並不違反法律保留原則。 ⒊而水庫管理機關（構）在不影響其水庫興辦之運用目的及 水質需要條件下，固得依水庫蓄水範圍使用管理辦法第10 條規定劃定公告供民眾垂釣之區域，但水庫管理機關（構 ）如認釣魚行為影響水庫興辦運用目的及水質，亦得不開 放民眾垂釣，故水庫管理機關（構）對於是否於水庫蓄水 範圍內劃定公告供民眾垂釣之區域，享有裁量之餘地。固 然行政裁量並非毫無界限，仍須受到法律授權意旨的制約 ，尤其不得違背比例原則或平等原則等一般法律原則，否 則即構成違法。惟各水庫之營運目標不一，條件及水質需 求亦不相同，此即前述立法理由所稱「水庫之營運與管理 有其獨立性」之緣故。以日月潭水庫為例，依日月潭水庫 運用要點第1 點規定，日月潭水庫係以供發電並配合觀光 、民生用水及灌溉等多目標運用，且日月潭水庫係抽蓄利 用之離槽水庫（日月潭水庫運用要點第3 點、第6 點參照 ）水體經常更迭流動，曝氣機會增加，水中營養鹽減少， 故水質較不易受影響；曾文水庫除供應家用及公共給水外 ，另供應農業用水、水力用水、工業用水（曾文水庫運用 要點第1 點參照）。而翡翠水庫係以家用及公共給水為主 要目標（見前開被告94年10月21日經授水字第0942021878 0 號公告），且非抽蓄利用之水庫，其條件、水質需要與 日月潭水庫、曾文水庫並不相同，是原告以日月潭水庫、 曾文水庫等水庫有開放垂釣，質疑翡翠水庫何以禁止釣魚 云云，尚非可採；其認為水利法第54條之1 第1 項第7 款 公告翡翠水庫禁止釣魚，與水利法第54條之2 授權訂定之 水庫蓄水範圍使用管理辦法第10條劃定區域供釣客垂釣， 有法律衝突云云，亦屬誤會。
⒋又，釣客釣魚時常會投擲大量豆餅培養釣場，大部分豆餅 均會溶入水中增加營養源，水庫水域中營養源會越來越多 ，易造成水質優氧化，影響水質。此外，釣客釣魚無可避 免帶來垃圾，雖然並非每個釣客都是不愛惜環境的，但由 各遊憩觀光景點常見遊客有心或無意將垃圾隨意棄置，誠 可預見一旦開放釣魚，釣客帶來的垃圾可能造成水源污染 。而翡翠水庫提供大臺北地區約500 萬人家用及公共給水 ，且係以家用及公共給水為主要目標，是以，前開公告不 開放翡翠水庫蓄水範圍內釣魚，核係為維護水質，確保用 水人民之健康、安全，具有重要之公共利益，並不違反目 的妥當性、手段必要性及限制妥當性之比例原則，原告稱 被告在無釣魚行為會污染水質之確切數據下，即公告禁止
於翡翠水庫釣魚，顯有公告要件與標準瑕疵，且不符程序 正義、比例原則云云，尚非可採。
⒌至於原告所稱坪林區居民日常生活排放污廢水及區內封溪 護魚河段，每年開放數月供釣客垂釣，難道不會造成水質 污染？何以未要求遷離或禁絕該活動云云，因該行為並非 翡翠水庫「蓄水範圍」內之行為，核與本件被告以前開公 告禁止於水庫「蓄水範圍」內釣魚有無違法、違憲之爭點 無涉。又，本院並不認為本件適用之法律有牴觸憲法之疑 義，故未依原告所請裁定停止訴訟程序聲請大法官解釋， 附此說明。
（四）核原告所為，已違反水利法第54條之1 第1 項第7 款規定 。且原告前於102 年9 月1 日、同年10月1 日、103 年5 月25日及同年6 月27日已4 次於翡翠水庫蓄水範圍內釣魚 ，違反水利法第54條之1 第1 項第7 款規定（見原處分卷 第1 頁），從而，被告參酌經濟部辦理違反水利法案件裁 罰要點第12點第1 項及其附表一第19款規定，以原處分裁 處罰鍰15,000元，於法並無違誤。訴願決定予以維持亦無 不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分為無理由，應予駁 回。
（五）本件原告訴之聲明除請求撤銷訴願決定及原處分外，並請 求返還人民自然擁有之釣魚權及請求依原處分書裁罰金額 15,000元，對原告賠償精神及漁獲損失15,000元。關於請 求賠償精神及漁獲損失15,000元部分，因原處分並未違法 ，已如前述，原告請求賠償為無理由，應予駁回。至於原 告請求「返還人民自然擁有之釣魚權」所指為何？經闡明 後原告稱「原處分是違法，但法院撤銷違法原處分不等同 於返還我釣魚權。」（見本院卷第29頁）、「（該請求與 撤銷訴訟）有關連，被告依照水利法第54條之1 第1 項第 7 款公告禁止釣魚，中央及地方機關認為釣魚污染水質， 但並未作成釣魚污染水質之數據亦未取得，我認為此一公 告有嚴重瑕疵，剝奪釣客之自由釣魚權。」（見本院卷第 105 頁），核屬依行政訴訟法第196 條第1 項聲請法院命 行政機關為回復原狀之必要處置。惟本院審理結果原處分 並無違誤，已如前述，本院並未為撤銷行政處分之判決， 自無從命被告為回復原狀之必要處置（返還人民自然擁有 之釣魚權）。
（六）本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果 不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 7 月 21 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王 立 杰
法 官 許 麗 華
法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）
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│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
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│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│
│ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
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│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ ，亦得為上訴審訴│ 。 │
│ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或│
│ │ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
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│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴│
│人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明│
│文書影本及委任書。 │
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中 華 民 國 104 年 7 月 21 日 書記官 陳 又 慈