臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1781號
104年6 月25日辯論終結
原 告 朱明義
訴訟代理人 何邦超 律師
何曜任 律師
被 告 經濟部
代 表 人 鄧振中（部長）住臺北市中正區福州街15號
訴訟代理人 曲天強
林錦楨
黃政博
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國103 年10月
9 日院臺訴字第1030149011號訴願決定，提起行政訴訟，本院判
決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告於民國100 年7 月9 日查獲原告未經許可， 在苗栗縣卓蘭鎮○○○段大安溪之河川區域內採取土石外運 ，違反水利法第78條之1 第3 款規定，依同法第92條之2第7 款規定，以103 年3 月24日經授水字第10320268060 號處分 書處原告罰鍰新臺幣（下同）250 萬元（下稱原處分）。原 告不服，以違規採取土石地點土地所有權人，實際為正和砂 石開發工業股份有限公司（下簡稱正和公司），借股東王文 鍚（下簡稱王君）名義登記，99年8 月1 日出租予陳君農作 ，正和公司所有河川區域外私有土地3 筆（下稱堆置地點） 無償出租予陳君暫時堆置廢棄物，租賃合約書均載明，承租 人不得違反法令規章。100 年7 月9 日查獲違反水利法案件 時，正和公司所有租借予陳君之鏟土機、水車、挖土機等機 具，並未在違規地點採取土石，警方係在河川區域外堆置地 點查扣該等機具。原告及正和公司並非違規行為人，亦已盡 應注意之義務，實無過失，涉案行為人陳君、周君、湯君、 謝君及羅君等未經許可採取土石違反水利法案件，與原告無 關。被告以101 年12月14日經授水字第10120268640 號、第 10120268660 號、第10120268670 號處分沒入正和公司所有 鏟土機、水車、挖土機，以原處分處原告罰鍰250 萬元，顯 然違法，均應予撤銷云云，提起訴願，遭決定「關於經濟部 103 年3 月24日經授水字第10320268060 號處分部分訴願駁
回。其餘部分訴願不受理。」原告仍不服，遂提起本件行政 訴訟。
二、本件原告起訴主張略以：
（一）原告並非本件違反水利法之行為人：
１、苗栗縣卓蘭鎮○○○段212 、213 地號土地（下稱系爭土 地）係正和公司借股東王文錫名義登記之土地，正和公司 雖然為土地實際所有權人，但於99年8 月1 日將土地出租 予陳建璋農作，農地租賃合約書載明約定略以：「……五 、……承租人即是農地實際使用管理人，應確實遵守法規 依核準許可內容從事農作使用管理農地。六、乙方應矢盡 善良管理人責任，使用農地絕不違反法令規章，不得擅自 開挖填土、變更地形地貌、構築建物等……」，但正和公 司責成承租人陳建璋應盡善良管理人責任，使用農地絕不 違反法令規章。又陳建璋依規定向被告所屬水利署第三河 川局（下簡稱第三河川局）申請種植草皮，且奉主管機關 於100 年3 月24日水授三字第10083002720 號文核准有案 。此並有涉案行為人陳建璋之選任辯護人於臺灣苗栗地方 法院檢察署（下簡稱苗栗地檢署）檢察官100 年度偵字第 5509、3918號竊盜案101 年6 月11日訊問筆錄陳稱：「… …（即水利署第三河川局承辦人）確實同意，陳建璋將樹 根及雜物運到正和砂石場分類。故此部分可以證明我們將 212 、213 地號的樹木移除後至正和砂石場進行分類，並 無從正和砂石場挖取砂石。」在案。以上足證原告並非本 案行為人，原告及正和公司因深信陳建璋已向主管機關申 請種植草皮並於卓蘭鎮○○○段87、134 、135 地號三筆 土地（即堆置地點）堆置做分類，經核准在案，正和公司 始同意將堆置地點土地出租予陳建璋。是原告及正和公司 均無故意或過失而有違反水利法之行為，其理甚明。 ２、正和公司於100年6月1日將堆置地點土地出租予陳建璋， 並於土地租賃合約書載明約定：「三、……土地租賃使用 目的，因乙方（即陳建璋）之前已承租使用甲方土地申請 種植草皮，擬將整地工程產生之雜草、樹枝及不利農作之 一般廢棄雜物等清除，暫時堆置於本合約土地上後再予清 除運棄至合法場所。乙方聲明承諾，絕不違反法規挾帶有 毒害垃圾廢棄物或其他非法物品進場暫置……四、土地使 用倘須以地主名義向主管機關申請許可時，有關費用應由 乙方自付，地主僅予配合相關文書作業，承租人即是農地 實際使用管理人，應確實遵守法規依核準許可內容從事土 地使用管理土地。五、乙方應矢盡善良管理人責任，使用 土地絕不違反法令規章，不得擅自開挖填土、變更地形地
貌、構築建物等……」是正和公司雖出租土地，但已責成 承租人陳建璋應盡善良管理人責任，使用土地絕不違反法 令規章。
３、陳建璋為將整地產生之雜草樹枝廢棄物清運暫堆置在堆置 地點土地施作分類整理，雖陳建璋向原告租借系爭鏟土機 、卡車( 水車) 、挖土機等機具使用，然已於機具租借合 約書載明約定（略）：「四、乙方聲明，本租借機具為農 作使用，願盡善良管理使用與負責安全保管責任……」。 正和公司已責成租借人應盡善良管理人責任，使用土地絕 不違反法令規章。正和公司及原告並不知陳建璋如何使用 系爭鏟土機、卡車(水車)、挖土機等機具。事後經查，陳 建璋縱曾使用系爭鏟土機、卡車(水車)、挖土機等機具， 於上列87、134、135地號三筆河川區域外私有土地供作堆 置、分類；亦不知陳建璋如何使用系爭鏟土機、卡車(水 車)、挖土機等機具，於上列河川區域內系爭212、213地 號土地未經許可而採取土石之情事。
４、100 年7 月9 日第三河川局於會同臺中市刑事警察局偵七 隊，偵辦系爭212 、213 地號土地河川區域內涉及未經許 可採取土石違反水利法案件一案。查獲當時，正和公司所 有系爭鏟土機、卡車( 水車) 、挖土機等機具並未於系爭 土地供作違法採取土石作業。警方係於河川區域外私有87 、134 、135 地號（警方照片說明資料卻誤植為212 、21 3 地號）土地查扣系爭鏟土機、挖土機，此可從警方搜證 相片拍照背景辨識，畫藍色線者為鏟土機、畫紅色線者為 挖土機。並於廠外聯絡道路（警方誤植為212 、213 地號 ）查扣灑水車，此可從附件警方搜證相片拍照背景辨識， 水車行於廠外聯絡道路。
５、陳建璋將其所採取並清運取得之雜草、樹枝土石混合物全 部堆置在堆置地點土地上。自始至今，原告及正和公司與 其所屬員工並未將該堆置之雜草、樹枝土石混合物加工出 售或運出出售牟利，且陳建璋縱曾使用系爭鏟土機、卡車 (水車)、挖土機等機具，於上列堆置地點土地供作堆置、 分類，系爭鏟土機、卡車(水車)、挖土機等機具，亦無使 用於系爭土地未經許可而採取土石。陳建璋、周竣淞、湯 昆霖、謝建章及羅勵等未經許可採取土石違反水利法案件 ，均屬其個人行為，與原告及其所屬員工無關，原告及正 和公司與其所屬員工均未因此而獲取任何利益。 ６、綜上，原告及正和公司既非違反系爭水利法第78條之1 第 3 款法規之行為人，亦已盡應注意之義務，實無可歸責於 原告。被告未盡詳盡調查之責任，逕行以原處分裁處處罰
原告，訴願決定遽以原告既係正和公司經營管理人，而容 任違規採取之河川區域內土石運至正和砂石廠堆置，為採 取土石之部分行為，無異於未經許可在河川區域內採取土 石，即有實施違反行政法上義務之行為，其認事用法顯有 違誤。
（二）依行政罰法第7 條第1 項規定，行政罰應以行為人有故意 或過失為必要（司法院釋字第275 號解釋參照），行為人 主觀上非出於故意或過失情形，應無可非難性及歸責性， 不予處罰。按101 年7 月2 日苗栗地檢署檢察官不起訴處 分書、101 年6 月28日苗栗地檢署檢察官緩起訴處分書內 容足徵原告及正和公司及地主均未曾同意涉案行為人陳建 璋於系爭土地採取土石並將土石外運，亦不知涉案行為人 所犯情節。依101 年7 月2 日苗栗地檢署檢察官不起訴處 分書及101 年6 月28日苗栗地檢署檢察官緩起訴處分書所 載，原告及正和公司確實無違反水利法情事。按行政罰法 第7 條第1 項規定，事實上，原告既非違反系爭水利法第 78-1條第3 款法規之行為人，已如前述。而被告並無積極 證據足證原告有故意或過失之情形，且未盡詳盡調查之責 任，逕行以原處分裁處處罰原告，依最高行政法院32年度 判字第16號判例、98年度判字第1374號判決意旨，原處分 顯有違誤不當，應予撤銷。
（三）按行政程序法第9 條規定，原告將土地出租後，土地已交 由陳建璋實際管理使用，原告及正和公司所屬員工亦不曾 於本案系爭土地出現。又查獲本案當天( 100 年7 月9 日 ) 為星期六，原告及正和公司所屬員工並未在工廠上班， 而警方在堆置地點土地所查扣之機具亦非由原告及正和公 司所屬員工所操作。正和公司於101 年8 月29日就本案向 被告陳報並無違反水利法情事在案。況如上列所述，原告 及正和公司與地主王文錫均未曾同意陳建璋於系爭土地採 取土石並將土石外運，亦不知其所犯情節，原告確實無違 反水利法情事，原告既非違反水利法第78條之1 第3 款法 規之行為人，亦已盡應注意之義務，實無過失可歸責於原 告。惟被告未盡詳盡調查之責任，違背證據、經驗與論理 法則，逕行裁處原告，損害原告之權益，顯有違背法令之 情事。訴願決定未詳加審酌上列原處分之違法情事，其決 定實有理由不備，應予調查證據未予調查及違背證據、經 驗與論理法則等違背法令情事，是依法應將原處分及訴願 決定撤銷。
（四）臺灣高等法院臺中分院( 下簡稱臺中高分院) 102 年度上 易字第750 號竊盜案件刑事判決及其第一審苗栗地方法院
（下簡稱苗栗地院）101 年度易字第532 號竊盜案刑事判 決之認事用法顯有違誤：
１、該判決充其量僅認為該案被告即本件原告於警詢、偵查及 第一審苗栗地院審理中之證述之證詞尚未達於通常一般之 人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度，或與本案 並無任何關連性，即難據以採信而證明該案被告( 陳建璋 ) 等5 人有何結夥三人以上竊盜罪犯行，因而為陳建璋無 罪之諭知。
２、徵諸苗栗地檢署檢察官上訴理由、證人陳宗信於苗栗地院 101 年度易字第532 號竊盜案101 年12月19日審判筆錄之 證詞、足證：陳建璋早在99年11月5 日即對原告稱有合法 砂石級配來源願意賣給原告，向原告提出「砂石級配採購 報告書」，並於99年11月12日簽訂砂石級配買賣協議書。 正和公司於上列砂石級配採購報告書、砂石級配買賣協議 書簽訂時，並非有意向陳建璋購買其取自系爭土地之土石 。況陳建璋申請種植案有多筆土地經第三河川局駁回，原 告無法事先預知唯有系爭土地將被核准。然該砂石級配買 賣協議書早在99年11月12日簽訂，當初顯無法確定是何筆 土地可獲主管機關許可。
３、又關於陳建璋不利於原告之證詞，因其與原告有刑事竊盜 等案件涉訟，衡諸陳建璋與原告間有對立之利害衝突關係 ，其不利於原告之證述實不可採。既然臺中高分院102 年 度上易字第750 號竊盜案件刑事判決及其第一審苗栗地院 101 年度易字第532 號竊盜案刑事判決之認事用法顯有違 誤，且陳建璋不利於原告之證詞亦不可採。被告上列答辯 狀以其為不利原告認定之事證，顯屬臨訟編飾，推諉卸責 之詞，於事實不符，而委無足採。
４、又陳建璋係於99年11月5 日與原告即當時正和公司之總經 理簽署砂石級配採購報告書，嗣於99年11月12日與原告簽 訂砂石級配買賣協議書，協議書第五條明載：「賣方（即 陳建璋）聲明，本協議買賣砂石來源確為合法取得持有， 倘因非法行為致使買方（即被告）蒙受損害，賣方應負責 一切法律責任，並賠償買方損失絕無異議。倘有違法或違 反本協議規定情事，則任由買方逕自終止本協議，不得要 求任何補償。」上列協議書，既強調須以合法為前提，陳 建璋既未經許可在系爭土地採取土石，應屬其個人之非法 行為，當非正和公司或原告所同意者，原告自非違反水利 法案件之行為人，彰彰明甚。
（五）被告未於原處分之事實理由記載系爭213 地號土地為違規 地點，則其欲於本件行政訴訟再為追加，實乃於法無據。
且依行政程序法第5 條、第96條第1 項第2 款規定，被告 為原處分時，應明確記載其處罰之違規事實理由，違規地 點自為其中之一部，本件原處分書竟付之闕如，亦證原處 分因違反明確性原則而違法。又依上述，原告當無與陳建 璋基於共同犯意而為共同違法實施採取土石行為，是本件 無上列行政罰法第14條第1 項規定之適用。本件原告與陳 建璋皆為自然人，原告既無故意或過失，且無與陳建璋有 意思聯絡與行為分擔，而為本件違反水利法採取土石之行 為，自無行政罰法第14條第1 項規定適用之餘地。被告故 意曲解行政罰法第14條第1 項規定，顯與事實不符，且於 法無據，委無足採。
（六）陳建璋身為正和公司廠務經理，熟悉正和公司廠區之設施 ，故其得自由進出正和公司廠區，當無須原告之同意；又 陳建璋等人多係於夜間、凌晨進行採取土石工作，原告無 從知悉陳建璋等人之違法採取土石行為；且查正和砂石場 廠區通往系爭土地之臨時便道與系爭正和公司廠區土地所 在範圍並無水泥、土（磚）石等堅實圍牆（無密實圍牆， 周邊僅種植稀疏雜樹），僅有未封閉（且未上鎖），但可 簡單自外伸手解開之鐵皮柵門，陳建璋不必索取鑰匙，即 能自行進出正和公司廠區土地。是陳建璋係未知會原告或 正和公司相關人員而得進入正和公司廠區違規挖取系爭土 石，對其而言顯然輕而易舉，且其確實未經原告或正和公 司相關人員查驗即進入正和公司廠區而違規挖取之系爭土 石。再又羅勵等人既係由陳建璋所雇用、監督，其行為自 與原告無涉，原告無須為其行為負責。徵諸上列說明足證 原告並未同意，亦不知悉陳建璋在系爭土地違法採取土石 之行為。又原告係因認為陳建璋僅係依循與原告所簽訂土 地租賃契約於堆置地點土地從事土地堆置分類，且曾聽陳 建璋說伊有獲得許可，方於訴外人何榮香報告時回覆「不 用理它」等語，然此並不能證明原告曾同意陳建璋違法採 取土石。另依被告提供之100年7月8日、9日現況影音光碟 ，灑水車之行進方向可知，正和公司人員實無法知悉陳建 璋及其所雇用人員駕駛灑水車等機具往正和砂石場區聯外 道路（圓屯堤防防汛道路）方向行駛，會與陳建璋等人於 系爭土地違規採取土石之情形有關。是被告所舉100年7月 8日、9日現況影音光碟實不足證明原告有被告所諉稱之違 法採取土石而應被裁處罰鍰之行為。
（七）綜上，被告原處分及訴願決定認事用法均有違誤，原告依 法提起撤銷訴訟，並聲明求為判決：１、訴願決定關於原 處分部分及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
（一）查被告所屬水利署第三河川局（下簡稱第三河川局）會同 臺中市政府警察局刑事警察大隊於100 年7 月9 日前往轄 管大安溪河川區域之苗栗縣卓蘭鎮大埔園212 、213 地號 土地（下稱系爭土地）查獲違反水利法第78條之1 第3 款 未經許可採取土石情事，經刑事警察大隊依法偵辦並傳訊 涉案行為人（陳建璋等10人），共同在第三河局管轄大安 溪河川區域採取土石行為，依臺灣苗栗地方法院檢察署檢 察官偵查、臺灣苗栗地方法院101 年度易字第532 號判決 以及臺灣高法院臺中分院102 年度上易字第750 號判決內 容記載，於系爭土地，經正和砂石場總經理朱明義之同意 ，以王文錫為申請名義人申請種植，經第三河川局許可後 ，假借整地及覆蓋沃土之名義，於系爭土地挖取土石，得 手後將之載運至正和砂石場堆置，再伺機外運牟利；本案 於系爭土地採取土石行為，未經第三河川局許可，且外運 至正和砂石場堆置，違反水利法第78條之1 第3 款規定， 甚為明確。
（二）原告稱其及正和公司並非違規行為人，亦已盡應注意之義 務，實無過失，本件未經許可採取土石違反水利法行為， 與原告無關云云，顯不可採。
１、原告為正和公司總經理，負責管理公司大小事情及實際經 營，並代表王文錫出租系爭土地予陳建璋（下稱承租人） ，由承租人以王文錫名義向第三河川局申請於河川私有地 種植台北草、百慕達草、地毯草等低莖草皮植物、覆土高 度為30 ~50公分，原告自承於第三河川局會同承租人現場 勘查時在場，足證原告對系爭土地僅得做植栽，不得於系 爭土地挖取土石及外運，至為明確，且其與承租人於「農 地租賃合約書」內明訂「六、……絕不違反法令規章，不 得擅自開挖填土、變更地形地貌……倘涉違反法規或合約 規定時甲方有權得逕自終止本合約並收回全部土地……」 ，原告對承租人有上述違反契約規定之行為有終止權；查 承租人於系爭土地未經許可挖取土石，工程浩大，地點更 在正和公司附近，其現場採取土石深度明顯超出正常成人 身高甚巨，而臺灣苗栗地方法院刑事判決亦明確記載「砂 石場區設有鐵門管制進出，裝有監視設備……看守，如非 正和公司同意承租人挖取砂土，並同意運至正和公司內堆 放，正和公司早已發覺承租人上開行為而報警查獲」，原 告於臺灣苗栗地方法院刑事判決亦明確證稱「正和砂石場 內……另一邊砂石是從212 、213 地號挖出來的土石」及 「212 、213 號土地挖取砂石堆放在正和砂石場場區內之
事實」，而證人陳宗信於該刑事判決亦證稱「陳建璋與朱 明義( 原告) 簽訂之買賣砂石協議書是為了要解決212 、 213 號土地挖取出來的砂石問題，公司要求陳建璋賣給他 ……協議要買的砂石就是212 、213 號土地之砂石……陳 建璋自上開二筆土地挖取乙情，證人朱明義應知之甚稔。 」，而承租人陳建璋於臺灣高等法院臺中分院刑事判決亦 證稱「……在上開土地挖取沙石，有經……正和砂石場總 經理朱明義……之同意……挖取之沙石運入正和沙石場內 存放，沙石場內裝設有監視器，朱明義經常前往正和沙石 場，……」，故原告所辯，顯與事實不符。
２、查原告與承租人簽訂「土地租賃合約書」內明訂「一、租 賃土地標的範圍，……於苗栗縣卓蘭鎮○○○段087 、13 4 、135 地號……」、「三、……因乙方之前已承租使用 甲方土地申請種植草皮，擬將整地工程產生之雜草、樹枝 及不利農作之一般廢棄雜物等清除，暫時堆置予本合約土 地上……絕不違法挾帶……其他非法物品進場……」及「 五、……使用土地絕不違反法令規章……」，足證原告代 表正和公司出租予承租人暫置僅限於系爭土地整地所外運 之雜草、樹枝及不利農作之一般廢棄雜物等，惟依查獲當 時正和公司內自系爭土地外運堆置現況照片所示，該暫置 堆並未參雜任何樹根及雜物，明顯係自系爭土地採取而堆 置之一般土石，原告所稱，顯為辯飾之詞。
３、揭櫫上述事證，原告與承租人假借整地及覆蓋沃土之名義 ，夥同周竣淞、謝建章等於系爭土地之河川區域內土地未 經許可採取土石，載運至河川區域外之正和公司堆置，伺 機將土石外運販售牟利，顯見原告與其他行為人基於意圖 為自己不法所有之犯意聯絡及行為之分擔，其違反水利法 第78條之1 第3 款規定，灼然甚明；依行政罰法第14條立 法理由，本件原告與陳建璋係自然人並非法人組織，則原 告稱其無任何故意或過失違反水利法行為之情事及「違背 證據、經驗與論理法則」，顯有誤解。
（三）按「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」附表一「經濟 部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表」為被告就 各種違反水利法禁止或限制行為及違章輕重、影響等所訂 之裁量基準，且就本案而言，於該要點第12點及其附表一 第7 款已明定各種得減輕之情形。又水利法第78條之1 第 3 款規定河川區域內採取或堆置土石應經許可，係為避免 因任意採取土石之行為影響水流及河道穩定，進而於汛期 造成淹水、人民傷亡等危害公共安全之情事。故上開要點 及其附表一主要係以土石採取量的多寡及其違規時是否於
汛期為裁處之考量。查本案未經許可採取土石數量經第三 河川局委外測量結果高達2970.92 立方公尺，且違規行為 發生於100 年7 月間，屬河川管理辦法規定之汛期期間（ 每年5 月1 日至11月30日），故本案依該要點附表一第7 款第1 目前段、同款第7 目、同款次第2 目規定，爰予裁 處罰鍰250 萬元整。
（四）另原告所稱「水利署第三河川局以經濟部101 年12月14日 經授水字第10120268640 號、00000000000 號、00000000 000 號處分書，沒入正和公司所有鏟土機1 部、卡車( 水 車) 1 部、挖土機1 部，依法應予撤銷」乙節，正和公司 依法提起訴願，行政院業於102 年6 月19日院臺訴字第10 20136133號決定書駁回，且原告提起訴願，行政院並於 103 年10月9 日院臺訴字第1030149011號決定書不受理在 案，併予陳明。
（五）查系爭土地整地種植草皮，施工整地所需砂石車、挖土機 、推土機及灑水車等機具，均需由正和公司廠區內進出， 第三河川局針對系爭土地申請案，恐有合法申請掩護非法 行為，遂於100 年5 月2 日函請苗栗縣大湖分局卓蘭分駐 所及臺中市警局會勘予以協助加強巡查取締違法採取土石 外運行為，並以鄰近正和砂石場進出處之大安溪圓屯堤防 尾遠端監視系統24小時嚴密監看，以杜絕非法盜採土石行 為；第三河川局於100 年6 月8 、9 日巡查時發現正和砂 石公司內有土石異常堆置情形，為完整查證是否有違反情 事，該局乃加強派員巡查系爭土地與正和公司間是否有違 法行為，而100 年6 月9 日間，前述監視設備卻遭不明人 士惡意破壞，第三河川局蒐證後於100 年7 月9 日通報臺 中市政府警察局刑事警察大隊會同欲進入正和公司查緝系 爭土地未經許可採取土石外運行為時，卻遭灑水車及自小 客車蓄意停置於正和公司公司大門口與產業道路，阻擋查 緝作業，以利涉案人員逃離案發現場；再依據刑事調查筆 錄陳述，該灑水車於100 年7 月9 日負責阻擋查緝作業， 已證明當日該公司有人員在場。次查正和公司係從事於專 業土石、砂石之採取、製造加工及買賣，原告於100 年7 月查緝當時，為正和公司總經理，負責公司大小事，故99 年11月6 日、99年11月12日原告負責與承租人陳建璋所簽 訂之砂石級配採購報告書及協議書( 砂石買買) 所載「砂 石來源確為合法取得」相關細節，應具專業判斷能力，且 原告自陳有收受來源不明砂石遭判處故買贓物罪，故更應 重視該砂石合法取得來源之證明文件，惟查原告收購陳建 璋將系爭土地未經許可採取之砂石，卻對該砂石來源無任
何查證行為，更者，陳建璋等人將系爭土地採取土石堆置 於正和公司第2 日，該公司會計人員即查覺有異，隨即通 知原告，原告反而告知不用理會，均有違常理。又依原告 所陳99年10月25日農地委託管理合約書，明載原告應善盡 管理人責任，又系爭土地出租及種植申請案，亦由原告全 權負責，故原告對第三河川局同意函所載「大埔園212 、 213 地號整地及覆蓋沃土，不得逾起申請範圍及土石外運 」部分，應非常清楚，原告所陳「無法確定是何筆土地獲 主管機關許可」，顯為強辯之詞。查原告出租系爭土地後 ，完全不到現場亦未派公司人員至現場巡查，係任由陳建 璋雇人恣意開採土石高達2970.92 立方公尺，核與陳建璋 陳述於河川區域內系爭土地未經許可採取土石係經原告同 意相符。綜上，原告與陳建璋明顯有互相利用對方，共同 假借於系爭土地整地覆蓋沃土之名義，未經許可採取土石 載運至河川區域外之正和公司堆置，再伺機將土石外運販 售牟利，違反水利法第78條之1 第3 款未經許可採取土石 規定，灼然甚明。
（六）綜上，本案被告基於維護河川正常機能及河防安全之河川 管理需要，依法所作原處分及訴願決定，並無違誤，原告 主張為無理由。爰以此狀，資為抗辯。並聲明求為判決： １、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。四、兩造之聲明陳述詳如上述，因此本件首要爭點乃原告是否與 訴外人陳建璋共同為違反水利法第78條之1第3款之行為人？（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆 置土石。……」及「有下列情形之一者，處新臺幣一百萬 元以上五百萬元以下罰鍰：……七、違反第七十八條之一 第三款、第七十八條之三第二項第三款規定，未經許可採 取或堆置土石者。」水利法第78條之1 第3 款及第92條之 2 第7 款定有明文。
２、次按行政罰法第14條第1 項規定：「故意共同實施違反行 政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之 。」因行政罰法第三章章名為「共同違法」，不採刑法有 關教唆犯、幫助犯（即廣義共犯）之概念，係因行政罰之 不法內涵及非難評價不若刑罰，爰有意與刑法之共犯概念 有所區別（參照行政罰法第14條立法理由、法務部99 年9 月23日法律決字第0999023225號函意旨即採相同見解）。 又上開條文規定所稱「故意共同實施」，係指違反行政法 上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完 成者而言。該等故意共同完成違反政法上義務構成要件事
實或結果之各個行為人，其法律責任係「分別」依其行為 情節之輕重裁處。且共同違法，以「故意」為限，其立法 用意，在於避免牽連過廣。故如非故意共同實施，無論係 僅一人故意而另一人過失或二人均屬過失而共同行為，仍 不得以共同實施論罰，不適用本法第14條第1 項規定，而 應依其個人行為是否違反行政法上義務而決定是否處罰（ 參照林錫堯著，行政罰法，2012年11月二版，第157 頁； 陳敏著，行政法總論，2013年9 月八版，第745 、746 頁 ；法務部102 年4 月19日法律字第10203502250 號函意旨 參照）。
３、再按行政程序法第5 條、第43條規定：「行政行為之內容 應明確。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全 部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷 事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」第96條第 1 項規定：「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰ 一處分相對人之姓名……。二、主旨、事實、理由及其法 令依據。三、……六、表明其為行政處分之意旨及不服行 政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」前揭所謂「事 實、理由及其法令依據」，乃行政機關為處分時，斟酌全 部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷 事實之真偽，作成決定--即「主旨」之所由依據；書面行 政處分所記載之「事實、理由及其法令依據」，如已足使 受處分之相對人瞭解該處分之決定（主旨）所由之原因事 實及其依據之法令，且不影響處分之結果者，縱其事實與 理由之記載稍欠完足，尚難謂為理由不備或違反行政行為 內容之明確性原則，換言之並非須將相關之法令及事實全 部加以記載，始屬適法；於此情形，為處分機關非不得於 事實審行政法院行政訴訟程序中，就作成行政處分時即已 存在、且不改變行政處分之性質及不妨礙當事人防禦之前 提下，為事實或理由之補充（追補理由），供事實審行政 法院調查審酌。
４、又按「經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點」（裁罰要點 ）附表一「經濟部水利署違反水利法案件罰鍰金額裁罰基 準表」（下簡稱裁罰基準）第7 款第1 目前段規定：「採 取土石在1000立方公尺以下者，罰100 萬元，每增加100 立方公尺（不足100 立方公尺，以100 立方公尺計之）加 罰5 萬元」，同款第7 目規定：「第1 目至第6 目之罰鍰 金額，不得高於500 萬元」，同款次第2 目規定：「行為 發生於汛期中者，依前目計算之金額低於100 萬元者免加 罰，超過100 萬元低於300 萬元者依前目金額加罰四分之
一，超過300 萬元者依前目金額加罰二分之一。」上開裁 罰要點及裁罰基準，乃水利法中央主管機關即被告，為明 定水利署及其所屬機關辦理違反水利法案件有關責任認定 、裁處之裁量與其程序及管轄等其他事項之處理，以建立 執法之公平性，減少爭議及提升行政效率與公信力，所訂 定，核與水利法之立法意旨無違，並未逾越法律授權，亦 未違反法律保留原則，被告據為本件原處分之依據，本院 自予尊重。
（二）兩造對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提 出之下開證據及本院依職權調閱之臺灣苗栗地方法院檢察 署100 年度偵字第3918號、5509號全卷（含臺灣苗栗地方 法院101 年度易字第532 號、臺灣高等法院臺中分院102 年度上易字第750 號刑事卷）及臺灣高等法院臺中分院10 4 年度上訴字第587 號全卷（含臺灣苗栗地方法院檢察署 103 年度偵字第2303號偵查卷、臺灣苗栗地方法院103 年 度訴字第431 號被告朱明義誣告卷，相關偵、審筆錄影印 後，外放）可查，自足認為真實。
１、原告朱明義原為正和公司之總經理及實際營業人（於102 年1 月2 日起擔任正和公司代表人，詳本院卷218 頁公司 變更登記表），於99年8 月1 日代表王文錫（為系爭土地 之登記名義人，實際所有權為正和公司）將系爭土地（即 苗栗縣卓蘭鎮○○○段212 、213 地號土地）出租予訴外 人陳建璋（原處分卷第28頁、第51 頁 ）。
⑴100 年2 月間訴外人陳建璋以王文錫為申請名義人，向被 告所屬水利署第三河川局（下稱第三河川局）申請於系爭 土地進行河川區域私有地種植草皮（原處分卷第30至45頁 ）。
⑵上開申請經第三河川局於100 年3 月17日會勘並作成紀錄 後，嗣經第三河川局於100 年3 月24日以水授三字第1008 3002720 號函核准發給使用許可書，並說明應於使用期間 負責清除使用範圍之垃圾，不得逾越申請範圍、傾倒垃圾 廢土及土石外運；許可書第八條並載明：施工時不得於河 川區域內有盜採砂石及設置工寮等違反水利法及河川管理 辦法之行為（原處分卷第26、27頁）。
２、100 年5 月2 日第三河川局以水管三字第10002008160 號 函警察局等單位，於100 年5 月12日派員赴前開申請地址 會同勘查，會勘結果略以，前開申請施工整地之連絡道路 須經由正和砂石場區內道路進出，惟恐民眾疑慮及不法， 且施工整地期間倘發現不法，請各單位依法查緝（本院卷 第101 頁）。100 年5 月31日第三河川局管理課員工簽呈
略以，前開王文鍚申請整地及覆蓋沃土，因緊鄰及出入口 經正和砂石廠，經洽警察單位後擇日會同祕密勘現址（本 院卷第103 頁）。
⑴100 年6 月1 日原告與訴外人陳建璋簽訂土地租賃合約書 ，將苗栗縣卓蘭鎮○○○段87、134 、135 地號三筆土地 出租予訴外人陳建璋，明訂「一、租賃土地標的範圍，… …於苗栗縣卓蘭鎮○○○段087 、134 、135 地號……」 、「三、本合約為無償租賃免計租金。……因乙方之前已 承租使用甲方土地申請種植草皮，擬將整地工程產生之雜 草、樹枝及不利農作之一般廢棄雜物等清除，暫時堆置予 本合約土地上……絕不違法挾帶……其他非法物品進場… …」及「五、……使用土地絕不違反法令規章……」（原 處分卷第29頁）。
⑵100 年6 月21日，第三河川局以水管三字第10002011990 號函警察局等單位略以，前開申請址附近原設監控塔設備 遭不明人士破壞（100 年6 月13日河川巡防工作日誌記載 遭毀損，詳本院卷第107 頁），且為免前開合法申請工程 有掩護非法行為，請相關警察單位協助查緝（本院卷第10 2 頁）。
⑶依被告提出100 年7 月8 日河川巡防工作日誌記載，當日
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