最 高 行 政 法 院 判 決
104年度判字第408號
上 訴 人 陳家山
蔡新宗
施新民
顏景華
劉賢廷
魏利民
聶廣林
趙大均
李世培
李台生
吳木勝
陳福臨
高德寶
曾銀埔
周國慶
伍永益
郝代瑛
李台偉
陳接章
陳忠禮
施傳絡
甘葡生
張習寬
趙長林
王吉麟
馬 岳
吳慧卿
林毓群
蔡明宮（張炎鈞之權益承受人）
李家龍
王正利
陳應德
張國憲
宋一鳴
吳孝榮
賴樹人
陳宗仁
劉漢鋒
林中誠
夏志勇
董志鑫
陳哲尚
聶從德
吳大君
王經國
郭怡蘭即林炯南之承受訴訟人
林昱圻即林炯南之承受訴訟人
周庚生
謝承瑋
謝英居
黃進財
共 同
訴訟代理人 朱敏賢律師
劉大新律師
被 上訴 人 國防部
代 表 人 高廣圻
訴訟代理人 陳君漢律師
陳玫瑰律師
李昱葳律師
上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國
104年1月29日臺北高等行政法院102年度訴字第755號判決，提起
上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人林炯南於民國104年2月3日死亡，郭怡蘭、林昱圻為 其繼承人，業據提出戶籍謄本在卷足稽，是其具狀承受訴訟 ，核無不合，應予准許。
二、緣前國防部高等軍事法院檢察署（下稱軍事檢察署）辦理99 年他字第21號眷改不法嫌疑案，經調查後，認被上訴人將78 年間興建完成之臺北巿慈仁八村（下稱慈仁八村）納入遷建 臺北巿萬隆營區改建基地（下稱萬隆營區改建基地），不符 國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）規範，相關作業程 序顯有違失，以100年4月15日國高等檢字第1000000655號函 移請被上訴人註銷原眷戶遷建資格，並依權責檢討改進。被 上訴人以101年7月27日國政眷服字第1010010499號函（下稱 系爭函文）復慈仁八村之現住戶即除蔡明宮外之上訴人（包
括張炎鈞及謝木松）略以：㈠慈仁八村非屬眷改條例第3條 所稱國軍老舊眷村，無法享有第5條規定之原眷戶承購依該 條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。㈡前如上 訴人收受有關眷村改建等行政處分，應併予撤銷。㈢被上訴 人為保障慈仁八村全體住戶權益，原核配萬隆營區改建基地 新建住宅將保留至全案訴願（訴訟）定讞後，始檢討餘宅處 分方式。另上訴人蔡明宮為慈仁八村已故眷戶張炎鈞之配偶 ，前經被上訴人以93年11月9日勁勢字第0930016407號令（ 下稱93年11月9日令）核准承受張炎鈞輔助購宅權益，被上 訴人亦以101年7月27日國政眷服字第1010010452號函（下稱 原處分）予以撤銷。上訴人就系爭函文及原處分均不服，循 序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。三、上訴人於原審起訴主張：㈠眷改條例主管機關與原眷戶依該 條例所締結之買賣契約，係國家為達成照顧原眷戶及中低收 入戶之特定公共目的，對私人施行具有財產價值之給與，先 由主管機關確認原眷戶資格，再以承購方式訂立買賣契約， 屬具一定行政目的所採之私經濟措施，並無任何權力服從關 係，固應適用民法等相關私法規範，惟於進入締結該契約前 ，主管機關對於原眷戶是否具有眷改條例第5條第1項之承購 權益資格所為之決定，係確認原眷戶有無此項公法上之權利 ，屬於確認性行政處分。從而被上訴人確認上訴人無法依眷 改條例第5條第1項規定享有輔助購宅權益，並撤銷有關眷村 改建，及撤銷上訴人蔡明宮承受原眷戶張炎鈞輔助購宅權益 等行政處分，顯影響上訴人依眷改條例所得享有之權益，因 此衍生之問題即屬公法上爭議，得以行政訴訟為救濟。㈡慈 仁八村固於78年間興建完成而不符眷改條例第3條規定，惟 依被上訴人85年所訂之臺北市國軍老舊眷村改建計畫之運用 計畫，慈仁八村於原眷戶搬遷後，空置眷戶將移交軍備局作 為特定職務官舍借住有眷無舍官兵使用，合於眷改條例第1 條所規定之立法目的；另慈仁八村經全體原眷戶同意改建， 且經現場履勘該村實際屋況確有嚴重漏水及結構嚴重鏽蝕等 問題，已不適合居住有改建必要，依司法院釋字第485號解 釋理由意旨，應認慈仁八村合於眷改條例第3條所稱國軍老 舊眷村。㈢被上訴人於85年11月4日擬具慈仁八村改建計畫 ，報奉行政院核定納入國軍老舊眷村改建總冊（下稱眷改總 冊）。被上訴人所屬總政治作戰局（下稱政治作戰局）分別 於91年12月2日、92年7月28日、93年12月31日發布第1階段 、第2階段、第3階段規劃等相關作業，討論有關改建事項， 其後召開30餘次聯建會議，95年間完成奉准遷建萬隆營區改 建基地領取69.3％補助款用印清冊，98年核定人員名冊，99
年間辦理交、驗屋程序並召開區分所有權人會議，期間長達 8年之處分及決定，慈仁八村眷戶及代表均充分配合及辦理 ，甚至預付定金、訂購傢俱或簽約準備裝潢，顯係就具體生 活關係為安排及規劃，則上訴人因信賴所形成之利益，自應 受行政程序法第8條規定之保護，而上訴人上開信賴係基於 善意，迄政治作戰局以99年12月30國政眷服字第0990188337 號函復始知本件由軍事檢察署函查有無圖利之不法，上訴人 並無明知行政處分違法或因重大過失而不知之情形。況被上 訴人為主事者，既未先證明其於先前所為之行政處分有何違 法情事，逕推論上訴人有明知行政處分違法或因重大過失而 不知之情形，顯屬其主觀臆測，委無足採。被上訴人又稱縱 認上訴人之信賴值得保護，然為免國家資源浪費之公益大於 私益之情形下，其依法仍得撤銷原處分云云，然其所稱「公 益上理由」屬空泛理由，且慈仁八村係於原眷戶搬遷後，空 置眷舍移交軍備局作為特定職務官舍借住使用，堪認被上訴 人之原定整體規劃中，已依眷改條例第1條規定之立法目的 權衡公、私益，並無浪費國家資源或公益大於私益之情形。 另上訴人係於80年3月9日始獲配住慈仁八村，於同年4月15 日前進住，並無其他證據足證上訴人明知該村係於78年間興 建完成。被上訴人辦理改（遷）建規劃之際，對於慈仁八村 是否有改（遷）建必要已做整體通盤考量在案，無從單憑其 興建完成日期在形式上不符眷改條例第3條規定即可全盤否 定推翻，並據以認定上訴人明知處分為違法或因重大過失而 不知。至被上訴人所提出之改建基地原眷戶改（遷）建申請 書乃被上訴人所擬具提供之定型化申請書，該申請書並未檢 附眷改條例相關條文規定，且即使被上訴人行為時業檢附眷 改條例全文，上訴人秉持對被上訴人續行辦理改（遷）建慈 仁八村之信賴，並積極配合簽具該申請書，俾便被上訴人辦 理相關行政作業，自無由將其扭曲為上訴人有不值得主張信 賴保護之情事。再者，無論原處分係合法或違法，均已逾行 政程序法第124條、第121條除斥期間之規定，被上訴人不得 援引上開規定而依職權廢止或撤銷原行政處分。另與慈仁八 村同為中華婦女反共聯合會捐款並於69年12月31日以後興建 完成之眷村共計27村，均經被上訴人納入眷改總冊並辦理改 建，除慈仁八村外之其餘26村，無論是否完成改建執行完畢 ，被上訴人於其內部會議咸認有信賴保護原則之適用，卻於 本件訴訟為相反之陳述及主張，亦違反平等原則。㈣行政院 於85年11月4日將慈仁八村核定編入眷改總冊時，即已確認 上訴人具眷改條例第5條第1項承購權益資格，政治作戰局於 91年12月2日公告第1階段認證說明會之前，經由個別審查上
訴人資格無誤後，再次確認上訴人具有眷改條例第5條第1項 之承購權益資格，其後始有接續以書面以外之公告或發布第 1階段至第3階段說明會（書）及進行樓層戶號抽籤等方式， 使上訴人知悉其內容而對上訴人發生效力。被上訴人所為上 訴人具有眷改條例第5條第1項承購權益資格之確認處分並無 違法，卻以系爭函文、原處分予以撤銷，自有違誤。㈤行政 院85年11月4日台85防字第38406號函（下稱行政院85年11月 4日函）乃針對被上訴人所報國軍老舊眷村改建計劃草案， 准照該院經建會審議結論辦理，核其性質乃行政院對於特定 或可得確定其範圍之原眷戶確認具有眷改條例第5條第1項承 購權益資格之公法上權利所為之決定，屬確認性行政處分。 被上訴人主張係行政計畫，應非可採。而被上訴人就聯勤司 令部98年12月1日國聯政公字第0980001748號呈（含承購戶 抽籤人數名冊），以99年1月11日國政眷服字第0990000392 號令所為核定亦屬行政處分。㈥被上訴人除註銷上訴人輔助 購宅之權益外，就上訴人收受有關慈仁八村改建等行政處分 亦併予撤銷，上開決定屬協調眷村改建計畫之推行之一種， 亦涉及眷村改建預算之執行，核屬眷村改建重大政策事項協 調推動之事項，依86年11月25日國軍老舊眷村改建推行委員 會設置要點（下稱眷改推委會設置要點）第1點、第2點及第 5點至第7點等規定，應由執行秘書邀請相關機關派員舉行幕 僚會議，就各項議案先期研商後，再提該會討論後再為決定 ，始符合正當程序。惟被上訴人僅於101年7月26日第21次推 行委員會之幕僚會議內部研商，並未將該研商議案提出於10 1年8月14日推行委員會上討論，率以系爭函文註銷慈仁八村 輔助購宅權益之處分，確未於舉行幕僚會議後，召開公平、 公正、公開之會議，不僅悖於前開要點之規定，更不符正當 法律程序之要求等語，求為「⑴先位聲明：訴願決定、系爭 函文及原處分均撤銷；被上訴人應作成確認上訴人就萬隆營 區改建基地新建住宅具眷改條例第5條原眷戶身分及具承購 依該條例興建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處 分。⑵備位聲明：確認上訴人就萬隆營區改建基地新建住宅 享有眷改條例第5條承購依該條例興建之住宅及由政府給與 補助購宅款之權益。」之判決。
四、被上訴人則以：㈠慈仁八村係於78年間興建完成，非屬眷改 條例第3條所指之69年12月31日前興建之眷村，老舊眷村興 建時間之限制乃客觀事實，並無擴大解釋之空間。被上訴人 既查明慈仁八村不符眷改條例所稱老舊眷村之要件，僅能依 法行政，確認上訴人無法承購依眷改條例所興建之住宅，亦 無法享有輔助購宅款之權益，並無任何裁量空間。又張炎鈞
為慈仁八村之原眷戶，其配偶即上訴人蔡明宮於其過世後， 申請承受其權益，雖經被上訴人核准所請，然慈仁八村既無 法適用眷改條例，上開核准處分即屬違法，被上訴人以原處 分將之撤銷，即屬有據。㈡司法院釋字第485號解釋並未指 明眷改條例第3條規定違憲，該條即屬有效法律，被上訴人 應受其規範限制，無擴張適用之餘地。至該解釋要求立法機 關應通盤檢討，無非係因國家資源有限，故為給付行政時應 作最有效之分配，更應斟酌對於受益人是否有過度照顧之情 形。至上訴人稱慈仁八村眷舍已不堪使用云云，並非得適用 眷改條例之原因，眷村之管理本應依國軍軍眷業務處理作業 要點（下稱軍眷業務處理要點）為之，而依該要點規定，即 使慈仁八村部分眷舍確有嚴重漏水、耐震安全有疑慮等情狀 ，亦僅其眷戶得依該要點申請被上訴人辦理修繕或准其自力 復建，並非均有納入眷村改建之必要。況上訴人所稱經會勘 後有居住疑慮之住宅，僅其中2棟房舍，並非全村均須改建 ，故即使上訴人之房舍有受損，自應依上開軍眷業務處理要 點規定辦理，而非當然可主張適用眷改條例。㈢老舊眷村依 眷改條例限於69年12月31日以前興建者始屬之，而被上訴人 除以93年11月9日令准上訴人蔡明宮承受其夫張炎鈞之眷戶 權益外，對其餘上訴人是否具原眷戶資格，並未為個別之行 政處分，故上訴人應無信賴其為眷改條例之原眷戶基礎。而 慈仁八村係於85年間納入眷改總冊經行政院核定准予改建， 然該次核定僅確認被上訴人進行眷村改建之範圍，為行政機 關內部就其職務進行前之準備工作，既未對外公告或向個別 人民為送達，不具行政處分之要件，亦無由成為上訴人之信 賴基礎。又即使被上訴人有辦理萬隆營區改建基地第1階段 說明會、要求上訴人提出經認證之原眷戶改（遷）建申請書 、參與房屋設計等行為，亦僅係辦理眷村改建中必經之行政 作業流程，非屬行政處分，自無構成信賴利益之可能。況依 司法院釋字第525號解釋意旨，信賴表現需有客觀及具體表 現，上訴人雖泛稱其預付定金、訂購傢俱或簽約準備裝潢， 惟未提相關事證證明其實際為之，亦未陳明其有何不能預知 之損失，經利益衡量後，非應維持其參與眷村改建，無以保 障其權益。且渠等目前仍住在慈仁八村，未有因曾參與萬隆 營區改建基地之改建作業，而有眷村拆除或必需他遷等情事 ，自無因被上訴人之行為而使其生活有客觀、具體之不能預 見之損失之表現，當無信賴保護之必要。上訴人對於慈仁八 村於78年間興建完成既無爭議，則該村於眷改條例施行（85 年2月）時，屋齡僅7年，仍屬新穎之住宅，自無可能無任何 之認識。且上訴人亦於所提出之萬隆營區改建基地原眷戶改
（遷）建申請書中陳明已詳細閱讀眷改條例及施行細則，已 充分瞭解原眷戶的權利與義務，則渠等應明白慈仁八村並不 符眷改條例改建條件之規定，依行政程序法第119條之規定 ，顯有明知或重大過失，其信賴不值得保護。另參照眷改條 例第1條，眷村改建尚有許多公益目的要達成，基於國家資 源有限及土地資源之侷限性，不符眷改條例所定要件之眷村 ，自不應許其參與改建，如誤為納入，更應依法排除，以免 形成國家資源之浪費。上訴人本非眷改條例中之原眷戶，目 前仍居住於慈仁八村，且其房屋亦得修繕，縱因被上訴人之 處分而受有損失，亦僅屬期待利益而已，在公私益之權衡下 ，公益之需求應大於上訴人所稱已預付定金、訂購傢俱或簽 約準備裝潢之損失，自不符信賴保護原則。㈣臺南永康慈光 九村等13處眷村，雖有部分眷舍興建完成時間晚於69年12月 31日，然其原本安置之原眷戶，多因原始配住眷村老舊或遇 天然災害無法居住而暫用職務官舍予以安置，嗣並配合眷村 改建而遷建至新眷舍。然無論其安置目的為何，是否合法， 渠等原有眷舍若非拆除，即已回復原有職務官舍之用途，故 該13處眷村之原眷戶已無法遷回原眷舍居住，顯然有信賴保 護原則之適用。至慈仁八村除建築時間晚於69年12月31日外 ，其房舍仍可供上訴人居住使用，並不具備相同之比較基礎 。況縱使上開13處眷舍改建均違反眷改條例之規定，亦不允 許上訴人以違法事由主張有平等原則之適用。㈤被上訴人於 85年間按眷改條例第4條第1項規定，草擬國軍老舊眷村改建 計畫，就國軍老舊眷村土地及不適用營地等資料編撰成眷改 總冊，85年6月29日送交行政院以85年11月4日函核定。該核 定函係行政院就其內部或下轄單位以及地方政府而為，屬機 關間內部之通知，不具備對外法效性，自非行政處分。而政 治作戰局91年12月2日（91）祥祉字第13164號公告萬隆營區 改建基地改（遷）建第1階段（認證）說明會之目的，係針 對公告附件之人員開會說明原眷戶及違占建戶之認定方式及 相關權益，並說明同意參與改建之眷戶，應於規定時間內出 具申請書、認證書及居住憑證影本、階級證明影本供審核。 於此階段是否進行眷村改建，仍待該公告附件所示之人員於 期限內決定是否參與改建，故該公告僅屬辦理眷村改建之流 程，性質上應屬事實行為。至被上訴人98年7月9日國政眷服 字第0980009391號令及同年9月15日國政眷服字第098001292 8號令，均屬上級機關對下級機關之函覆，並未對外發布， 且分屬將下級機關所提出之資料之查對及上級機關同意下級 機關就眷改作業之計畫流程，無發生任何法律效果，性質上 屬行政內部行為，並非行政處分。另被上訴人核對萬隆營區
改建基地各坪型住宅樓層戶號承購戶抽籤名冊有部分與眷籍 資料不符，乃要求聯勤司令部依眷籍審查意見補正，且該局 查明係屬誤植並將之修正，政治作戰局以內部簽呈方式修正 眷籍資料，即完成眷籍審查，被上訴人並未另行給予核定之 處分或對外發布。被上訴人於辦理萬隆營區改建基地過程中 ，未曾就上訴人之身分作成行政處分。縱被上訴人為保障上 訴人之權益，以系爭函文確認除蔡明宮外之上訴人不具備眷 改條例之原眷戶資格，並以原處分撤銷上訴人蔡明宮之輔助 購宅權益，於法並無不合。至系爭函文中第6點之「核配」 ，係指被上訴人就聯勤司令部所提出之眷籍資料曾作查對， 上訴人完成抽籤作業而交付交屋憑證而言，然被上訴人並無 作成核定其身分之行政處分等語，資為抗辯。
五、原判決係以：㈠慈仁八村係於78年間興建完成，不符眷改條 例第3條第1項所定69年12月31日以前興建完成之要件，現住 戶雖經被上訴人規劃遷建萬隆營區改建基地。惟軍事檢察署 調查後，認被上訴人將該村納入遷建萬隆營區改建基地不符 眷改條例規範，相關作業程序顯有違失，以100年4月15日國 高等檢字第1000000655號函請被上訴人註銷慈仁八村原眷戶 遷建資格，並依權責檢討改進行政作業疏失。則慈仁八村既 不符眷改條例第3條第1項所定要件，非屬該條項所稱之國軍 老舊眷村，上訴人及其中蔡明宮、謝承瑋所承受權益之張炎 鈞、謝木松即均非眷改條例第3條第2項所規定之原眷戶。另 依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，85年 2月5日公布之眷改條例第5條第1項規定原眷戶享有承購依該 條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直 接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，並非行政機關行使 公權力所創設，故被上訴人亦無從以作成確認上訴人具眷改 條例原眷戶身分及輔助購宅權益之行政處分，達到創設上訴 人原眷戶身分及輔助購宅權益之規制效力。上訴人先位聲明 訴請判決命被上訴人作成確認其就臺北市萬隆營區改建基地 新建住宅具眷改條例第5條原眷戶身分及具承購依該條例興 建之住宅而由政府給與輔助購宅款權益之行政處分，並無理 由。㈡司法院釋字第485號解釋理由書第2段乃基於國家資源 之有限性，要求行政機關於給付行政時應作最有效之分配， 注意與一般國民間之平等關係，應斟酌對於受益人是否有過 度照顧情形，其意係指即使是69年12月31日以前（原判決誤 為以後）興建完成之眷舍，依其實際狀況如非屬老舊而應改 建，亦不得適用眷改條例而予改建，以免浪費國家資源。該 解釋理由書並無認為69年12月31日以後興建完成之眷舍，依 其實際狀況如有改建必要，仍得適用眷改條例。至上訴人訴
稱慈仁八村自治會業委任結構土木技師評估有耐震疑慮云云 ，然經評估結果僅其中2棟房舍（臺北巿富陽街180巷1弄2號 至4號及172號至174號）有耐震疑慮，並非全村均有疑慮， 有被上訴人慈仁八村建築物結構耐震力初步評估報告書在卷 可稽。縱認上訴人主張慈仁八村有耐震疑慮或慈仁八村2號 及4號有房舍部分嚴重漏水情形為真，亦非屬得適用眷改條 例改建之事由。至上訴人指摘不符眷改條例規定卻分配抽籤 之他案13處眷舍，查其個案情形與本件有所不同，無從比附 援引。況憲法之平等原則係指合法之平等，不包含違法之平 等，故行政先例需屬合法者，乃行政自我拘束之前提要件， 憲法之平等原則，並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之 請求權。縱認上開13處眷舍改建均有違反眷改條例規定之處 ，亦不允許上訴人依平等原則主張比照適用。㈢慈仁八村不 符國軍老舊眷村之要件，張炎鈞自非屬眷改條例規定之原眷 戶而得享有該條例第5條之輔助購宅權益，則其死亡後，自 無由其配偶即上訴人蔡明宮承受該權益之餘地，被上訴人前 雖以93年11月9日令准由上訴人蔡明宮承受輔助購宅權益， 然該准其承受權益之處分顯屬違誤，被上訴人以原處分予以 撤銷，於法並無不合。而上訴人蔡明宮並未因該核准承受處 分而有財產之處置或變動，尚欠缺信賴表現之要件，至所謂 其因參與萬隆營區改建基地相關作業所受之損失，僅屬期待 利益，故無信賴保護原則之適用。被上訴人於軍事檢察署10 0年4月15日國高等檢字第1000000655號函知後，即以101年7 月27日之原處分撤銷上開93年11月9日令，仍未逾行政程序 法第121條第1項規定之期間。而93年11月9日令經原處分撤 銷後，效力自始消滅，上訴人蔡明宮並無自張炎鈞承受眷改 條例上之輔助購宅權益，是上訴人蔡明宮訴請判決命被上訴 人作成確認其就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅具眷改條 例第5條原眷戶身分及具承購依該條例興建之住宅而由政府 給與輔助購宅款權益之行政處分，並無理由。另本件除以上 訴人蔡明宮為相對人之上開93年11月9日令屬授益處分外， 行政院以85年11月4日函核定慈仁八村納入眷改總冊，僅為 被上訴人推動老舊眷村改建工作之內部程序，並未對外公告 或向個人為送達，至被上訴人辦理萬隆營區改建基地改（遷 ）建第1段說明會、上訴人提出經認證之原眷戶改（遷）建 申請書、上訴人參與房屋興建監督、分配、核價、驗收、住 戶大會會議等文件，僅屬辦理眷村改建之相關行政作業，並 未就公法上具體事件對外直接發生法律效果，依本院102年1 0月份第2次庭長法官聯席會議決議，其性質均非行政處分， 是被上訴人以系爭函文說明慈仁八村非屬國軍老舊眷村，及
上訴人不具眷改條例原眷戶資格等情，實非屬行政處分，亦 無從予以撤銷。上訴人既無得據以信賴之基礎，其主張本件 有信賴保護原則之適用云云，自非可採。至系爭函文說明欄 第4點後段雖註明「另臺端如收受有關眷村改建等行政處分 ，應併予撤銷」等語，惟本件除上訴人蔡明宮受有授益處分 外，其餘上訴人並無受有因眷改條例之行政處分，是無任何 處分因系爭函文上開註記而遭撤銷。綜上，上訴人先位聲明 應認係無理由。㈣上訴人追加之備位聲明為「確認上訴人就 臺北市萬隆營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5條承購 依本條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益。」僅 是採取確認訴訟之類型，其主張之理由與先位聲明並無不同 。按慈仁八村係78年間始興建完成，不符國軍老舊眷村之要 件，上訴人就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅自無從享有 眷改條例第5條承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助 購宅款之權益，是渠等訴請確認享有眷改條例第5條輔助購 宅權益云云，亦為無理由。㈤綜上所述，上訴人所訴各節均 無理由等詞，資為論據，駁回上訴人在原審之訴。六、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠被上訴人於84 年起草眷改條例時，並無「69年12月31日以前興建完成之軍 眷住宅」之字句，顯見眷改條例所稱之老舊眷村並非以「69 年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」為充分或必要要件； ，司法院釋字第485號解釋意旨揭明「眷村是否為老舊而有 改建之必要，應依眷舍之實際情況並配合社區更新之需要而 為決定，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定」。足 見上開字句非原眷戶之權利限制條件，眷村是否老舊而有改 建必要，應依眷舍之實際狀況並配合社區更新之需要為決定 ，不得僅以眷村興建完成之日期為概括之認定。原判決以慈 仁八村係78年興建完成，不符眷改條例第3條第1項所訂69年 12月31日以前興建完成軍眷住宅之要件，而駁回上訴人請求 ，顯悖上開解釋意旨，有適用眷改條例第3條第1項規定不當 之情事。又依原判決之見解邏輯，舉凡69年12月31日以前興 建完成之眷舍，無分實際狀況是否老舊，均應予以改建，如 此豈能符合司法院釋字第485號解釋所關照之國家資源有限 性之要求，原判決理由顯違背論理法則。㈡原眷戶依眷改條 例及其施行細則相關規定，享有包括承購依眷改條例興建之 住宅、輔助購宅款、優惠貸款等權益，因該等權益所依據之 眷改條例為公法法規，該等權益乃得請求國家為特定給付之 權利，依「法規保障目的說」理論，該等權益均屬原眷戶對 國家之公法上請求權。況對於眷村眷舍之使用，因必然係源 自軍人向國家申請眷舍，而無論其係國家基於軍人職務關係
所提供給付之一環，或作為使用借貸關係，本身即為公法上 請求權之一種，至於申請配住後，其法律關係之認定，無論 係使用借貸或其他私法關係，均不影響前階段因公法上請求 權所生之權利義務，此種公法上請求權屬憲法財產權保障之 範疇，其限制自應符合憲法原則之要求，原判決遽認本件上 訴人主張之權利純係私法關係云云，適用法規顯有不當。又 縱認原判決所認上訴人與被上訴人間之配住關係為國庫行政 ，屬私法關係之立論可採，則上訴人備位聲明請求確認上訴 人就臺北市萬隆營區改建基地新建住宅享有眷改條例第5條 承購依該條例興建之住宅及由政府給與補助購宅款之權益， 即為私法關係之確認訴訟請求，原判決理應依行政訴訟法第 12條之2第2項規定，依職權移送至有管轄權之法院，卻未適 用該規定而逕予駁回，有判決不適用法規之違背法令情事。 另原判決先稱上訴人起訴請求就臺北市萬隆營區改建基地新 建住宅具眷改條例第5條原眷戶身份及具承購依該條例興建 之住宅而由政府給予輔助購宅款之權益係私法關係，卻論以 上訴人主張享有承購依該條例興建之住宅及由政府給予輔助 購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上 權益，其判決理由相互矛盾。至縱依本院102年度10月份第2 次庭長法官聯席會議決議意旨，認眷改條例第5條第1項係法 律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益，並非行政機關 行使公權力所創設，惟此與主管機關對於原眷戶是否具有公 法上權益資格所為之決定，係確認原眷戶有無此項公法上權 利，屬於確認性行政處分，要屬二事。㈢原眷戶領有居住憑 證後，即享有可購買改建物之法定權利，縱認係住居權、財 產權、購買改建房舍之期待權，均屬具財產價值之期待權， 應受憲法財產權之保障，該權利自得受信賴利益保護，原判 決遽稱上訴人起訴主張之系爭權益，並無信賴保護原則之適 用，適用法規顯有不當。又被上訴人以系爭函文認定上訴人 不具眷改條例上原眷戶資格，實係註銷上訴人之眷戶權益， 縱系爭函文非撤銷處分亦應屬確認的行政處分。而依系爭函 文說明欄第4點後段所載「另臺端如收受有關眷村改建等行 政處分，應併予撤銷」內容可知，該函文係被上訴人作成撤 銷上訴人原眷戶權益之具體公法事件之意思表示，要屬行政 處分，且若認先前處分為觀念通知或其他行政作用，被上訴 人僅需補充說明，無庸另為撤銷之意思表示。原判決認系爭 函文非行政處分，卻未予說明究屬何物，除有未正確適用行 政程序法第92條第1項規定外，亦有判決不備理由之違法。 ㈣被上訴人作成上訴人無法享有輔助購宅權益及受有關眷村 改建等行政處分併予撤銷之行政決定，要屬眷改推委會設置
要點所列協調眷村改建計畫推行之一種，亦涉及眷村改建預 算之執行，併為眷村改建重大政策事項協調推動之事項，依 該要點規定，於作成相關行政決定前應依規定開會，且應邀 請相關機關派員舉行幕僚會議，就各項議案先期研商後，再 提會討論，始合於正當程序之要求。惟被上訴人僅於101年7 月26日第21次推行委員會幕僚會議內部研商，未將該研商議 案提出於101年8月14日推行委員會上討論，即率以系爭函文 註銷慈仁八村輔助購宅權益之處分，不僅悖於前開要點之規 定，更不符法治國原則下正當法律程序之要求。原判決不察 ，未依行政程序法第102條前段撤銷，實屬判決不適用法規 之違背法令。㈤慈仁八村之所以得列為眷村改建計畫之列， 乃因已不堪住居，且依該村2號及4號房舍漏水修繕現地會勘 紀錄所載「目前『各棟房舍』屋齡均已逾30年以上，建請軍 備局協予檢討原訂99年修繕計畫，提前至98年實施」等語， 足證慈仁八村之各棟眷舍均有修繕之必要。至101年5月慈仁 八村建築物耐震力初步評估報告書所評估的標的物僅有「臺 北市○○街○○○巷○○○號○○號及172號至174號」，並非上訴 人所有全部建物均在評估鑑定報告之列，原判決竟據以認定 僅有報告上的標的有耐震疑慮，而非全村均有疑慮，其認定 顯以偏蓋全，違背論理法則。且上訴人於原判決後另取得被 上訴人就慈仁八村富陽街172號至178號、180巷1弄2號至4號 、182號至188號等房舍之建築物結構耐震能力評估報告書， 依上開報告書內容足徵全村之房舍耐震力已達令人堪慮之程 度。參酌上訴人前所提之耐震力初步評估報告，原判決亦確 認該事實無誤，惟原判決竟拒卻上訴人之聲明，未依法調查 證據，不予論究上揭房舍或慈仁八村其餘房舍之耐震能力實 情，顯有判決不適用法規之違背法令，應予廢棄。㈥上訴人 於原審聲請調查與慈仁八村同為69年12月31日後所興建之慈 暉五村等27個眷村改建核定等相關資料，以證明被上訴人非 以69年12月31日前（上訴狀22頁第1行誤為「後」）所興建 之眷舍作為眷改條例適用之充分必要條件，及被上訴人於慈 仁八村以外之眷村所踐行之正當法律程序為何，可證明被上 訴人於本件之行政程序之違法情形，原判決僅泛稱因無從比 附援引或與本件得否適用眷改條例無涉為由予以拒絕，顯屬 認定事實徒憑臆測而不憑證據，構成行政訴訟法第243條第2 項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。㈦行政院85年1 1月4日函乃針對被上訴人所報國軍老舊眷村改建計畫草案， 准照該院經建會審議結論辦理，核其性質乃行政院對於特定 或可得確定其範圍之原眷戶確認具有眷改條例第5條第1項承 購權益資格之公法上權利所為之決定，性質上應屬行政處分
。嗣於政治作戰局91年12月2日公告第1階段認證說明會之前 ，經由個別審查上訴人資格無誤後，再次確認上訴人具有眷 改條例第5條第1項之承購權益，始有後續於91年12月2日、9 2年7月28日、93年12月31日、98年9月22日以書面以外之公 告或發佈第1階段至第3階段說明會及通知上訴人進行樓層戶 號抽籤等方式，使上訴人知悉其內容而對上訴人發生效力， 原判決不察，將上揭行政院85年11月4日函與其後接續發生 之「公告」、「發佈」等情割裂以觀，徒以最初之行政院85 年11月4日函未對外公告或向個人送達為由，認其性質非行 政處分，進而以上訴人因無得據以信賴之基礎為由，認上訴 人主張之信賴保護原則不可採，自有判決不備理由之違背法 令等語。
七、本院查：
㈠依行政訴訟法第5條2項「人民因中央或地方機關對其依法申 請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害 者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行 政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」規定，提起課 予義務訴訟之原告以經申請及訴願程序後始得為之。查系爭 函文之核發對象、訴願決定之訴願人，均無以上訴人謝承瑋 名義為之，依上開規定，謝承瑋提起本件先位聲明之課予義