最 高 行 政 法 院 判 決 九十年度判字第二○九號
原 告 海山有線播送系統股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 告 行政院新聞局
代 表 人 蘇正平
右當事人間因有線電視法事件，原告不服行政院中華民國八十八年六月二十四日台八
八訴字第二四四五四號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告係有線電視播送系統，於民國八十七年五月一日在其「樂購電視購物頻道」節目中播送「立即瘦」食品廣告，內容涉及療效，經臺北市政府衛生局等查獲，移由臺北縣政府認有違食品衛生管理法第二十條之規定，以八十七年七月一日八七中北府衛七字第二○○六○六號行政處分書核處託播之金東霖有限公司負責人江周學罰鍰在案。被告以原告違反行為時有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條第一項第一款規定，乃依同法第六十條第一項第四款規定，以八十七年七月十三日建廣五字第一一一一九號函處原告罰鍰新臺幣（下同）二十萬元。原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：原告起訴意旨略謂：一、再訴願決定引用有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條之規定，有線電視法第四十二條與三十五條之規定，於有線電視播送系統準用之，而據為處罰原告之依據，實已違反授權明確性之要求：按若欲限制人民權利，甚至處罰，應以法律加以明定。倘僅以行政命令對人民之權利義務加以限制，甚至加以處罰者，自須得法律之明文授權，授權法律更須對授權之內容、目的以及範圍均加以明確規範，始得為之，此即為法律保留以授權明確性之要求。此觀司法院大法官釋字第三一三號解釋自明。惟查，本件有線電視節目播送系統暫行管理辦法之授權依據，僅為有線電視法第六十九條第一項之規定：「有線電視節目播送系統暫行管理辦法，由中央主管機關另定之。」由此授權法律，就授權之內容為何？該命令得規制之對象範圍如何？核諸上開司法院大法官解釋，有線電視節目播送系統暫行管理辦法實已違憲而屬無效。原告為有線電視播送系統，僅為有線電視節目播送系統暫行管理辦法之規範對象，有線電視法則非屬之。有線電視節目播送系統暫行管理辦法既已違憲無效，自不能以該命令或以有線電視法作為處罰原告之依據。再訴願決定不察及此，實屬違法。二、再訴願決定另以有線電視廣告製作標準第三條第一項第一款明定有線電視廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定為據駁回再訴願決定。惟查，有線電視廣告製作標準亦僅為一行政命令，其授權法律為有線電視法第四十二條第二項：「廣告製作標準由中央主管機關定之」而已，亦完全不符合法律保留以及授權明確性之要求，因此標準因違憲而無效，自不得據為駁回再訴願之依據。三、再訴願決定認為原告違反食品衛生管理法第二十條之真實廣告義務，係引法失當，從而原告即不符有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條之處罰要件：（一）按被告為系爭行政處分之法律依據，乃認定原告因違反食品衛生管理法第二十條真實廣告義務，遂認定原告
符合有線電視法第四十二條準用第三十五條第一項第一款廣告內容違反法律強制或禁止規定之情形，而依同法第六十條第一項第四款之罰則科處罰鍰。然查食品衛生管理法第二十條之規範對象應限於食品、食品添加物或食品用洗潔劑之食品業者，而非播送前揭產品廣告帶之有線電視系統經營者，此觀諸前揭條文規定，「對於食品．．．，不得藉大眾傳播工具或他人名義，播載．．．宣傳或廣告。」即可明瞭。蓋僅大眾傳播業以外之主體始有可能「藉」大眾傳播「工具」播放廣告，從而立法禁止大眾傳播業以外之主體「不得藉大眾傳播工具」播放不實廣告，是食品衛生管理法第二十條之規範主體乃指大眾傳播業以外之食品業者而言。（二）又查系爭條文列於該法第三章食品標示及廣告管理內，觀諸同章其他條文之規範對象厥為食品業者，益證系爭條文所規定之真實廣告義務係屬食品業者應遵守之義務範圍，非對大眾傳播業者所為之禁止規定。換言之，食品衛生管理法第二十條之禁止對象，乃製作不實或誇大廣告之業者，而非禁止媒體播放此廣告，蓋媒體難以事先查證廣告內容。從而被告指稱原告播放廣告帶內容有違反法律強制或禁止規定等情節即有誤會，據此依有線電視法第六十條第一項第四款罰鍰即無理由。四、復查，原告僅為系統經營者，廣告內容之管理屬頻道經營者之權責，非系統經營者得為，是系統經營者實無可歸責之理由：（一）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。」司法院大法官釋字第二七五號解釋著有明文。查系統經營者非頻道經營者，對節目內容暨廣告內容並未參與製作，甚且亦無可能為監督管理。系統經營者向頻道經營者取得播映節目權，僅為收訊、播映之行為，其並無充裕時間為事先實質審查之可能，僅能於發現廣告內容涉嫌違法時加以斷訊或停止播放，被告未先命改正即對完全不知廣告違法之業者課罰，殊有欠當。此外，廣告委播者送驗核准文件，依實際作業流程亦僅可能對頻道商為之，無從對系統經營者為之。且系統經營者實際上亦無聯繫廣告委播者提出送驗文件之可能，僅頻道經營者得適切收驗核准文件管理廣告內容。（二）況系統經營者非廣告收費者，課其應負檢驗義務既失允當，且無效益，應由獲取廣告收益之頻道經營者負檢驗義務，並於第一關安排廣告時即為把關管理方有實益。是原告實無故意或過失可言，被告以系爭廣告內容違反真實廣告義務暨未經核准擅自播映為由即逕科處罰鍰，未對原告故意過失詳予認定，原處分實有不當。訴願決定亦未對此詳加查證，即逕行駁回訴願，實與前開司法院大法官解釋有違。五、依行政法院六十七年判字第六七六號及同院六十九年判字第八三五號判決意旨，行政機關課人民行政處罰時，應依修正前行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第二七七條之規定，對行政處罰之成立要件負舉證之責，而非人民對未符合行政處罰之構成要件加以舉證。查系爭廣告帶內容確有原處分所指稱之「一星期瘦五至十公斤．．．可消除下巴及小腹脂肪、臀部贅肉」之字句，此等字句縱涉及療效，亦應由被告證明為虛偽、誇張、捏造事實或易生誤解，始得據以處罰，但被告是否曾對系爭產品之效果加以檢驗？並與相類似之產品加以比較？有何科學報告曾指出系爭產品沒有廣告詞所指稱之效果？凡此皆為被告處罰前應調查之事項，遍觀全處分書未見被告對此置片言加以說明，即遽行處罰原告，衡諸上開判例，原處分實屬違法。再訴願決定對此更未置片言，即逕行駁回再訴願，再訴願決定更有違法之處。六、綜上所陳，再訴願決定認事用法顯有違誤，實屬違法，請求撤銷原處分、訴願及再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂：一、按有線電視法於八十八年二月三日經總統令修正公布施行，其名稱修正為「有線廣播電視法」，依據該法訂定之「有線電視節目播送系統暫行管理辦法」（下稱「暫管辦法」）業已於同年五月一日以（八八）建廣五字第○六三○三號令修正發布，本案原告違規事實及原處分之裁罰，均發生於有線電視法及暫管辦法修正公布施行前，是本案應適用修正前之有線電視法及暫管辦法。二、依修正前有線電視法第六十九條第一項訂定之暫管辦法第二十條規定「本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。」又修正前有線電視法第四十二條第一項規定「第三十五條之規定，於廣告準用之」，同法第三十五條第一項第一款復明定「節目內容不得有違反法律強制或禁止規定之情形」，有線電視廣告製作標準第三條第一項第一款則有相同之規定。違反者，依同法第六十條第一項第四款規定，處二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得對違反本法規定之頻道予以三日以上三個月以下之停播處分。三、又查暫管辦法係依修正前有線電視法第六十九條第一項規定授權由中央主管機關訂定，旨在規範有線電視法施行前未依法定程序架設之有線電視節目播送系統，要求其依規定申請登記，並按有線電視法之管理規定繼續經營。既稱管理辦法，則有關系統播送節目、廣告及對消費者權利保護之基本規定，自在授權範圍之內。修正前有線電視法第四章、第五章及第七章中各條文對有線電視之節目管理、廣告管理及權利保護均有明確規定，暫管辦法第二十條直接準用其規定，自無逾越母法之授權。四、次查原告係經合法登記之有線電視節目播送系統，自應受有線電視法及其相關法令之規範。其於八十七年五月一日於「樂購電視購物頻道」播放「立即瘦」廣告，其內容述及「．．．一星期瘦五至十公斤．．．可直接消除脂肪、可消除下巴及小腹脂肪、臀部贅肉．．．」等涉及療效，經臺北縣政府衛生局本於職權，以其內容涉及療效，違反食品衛生管理法第二十條規定，並依同法第三十三條核處委播之「金東霖有限公司」負責人江周學在案，此有臺北縣政府八十七年七月一日八七北府衛七字第二○○六○六號行政處分書影本附原處分卷可稽。是原告所播送之廣告內容違反法律強制禁止規定，事實灼然明確，顯已違反修正前有線電視法第四十二條第一項準用第三十五條第一項第一款之規定，被告依據衛生主管機關所為之行政處分書作成處分，認事用法並無違誤。原告一再辯稱其並非食品衛生管理法第二十條所規範之對象，顯係對法規之適用有所誤解。五、末查，修正前有線電視法第四十二條之立法目的，係要求系統業者對由其頻道播出之廣告內容，不論係以何種方式接收、傳送，均應善盡注意之義務，使其所播送之廣告內容符合有線電視法之相關規定。原告既將其所屬頻道提供予他人播送廣告，自有注意之義務，惟原告疏於注意，任令該違法廣告於其系統中播送，顯有過失，被告依法核處，自無不合。六、綜右論述，原告違反修正前有線電視法規定之事實甚為明確，被告於認事用法上並無違誤。原告所持理由，實不足採，祈請依法駁回原告之訴等語。 理 由
按有線電視廣告之內容，不得有違反法律強制或禁止規定、妨害兒童或少年身心健康或妨害公共秩序或善良風俗等情事，為行為時有線電視法第四十二條第一項準用第三十五條第一項所規定。系統經營者違反上開規定，依同法第六十條第一項第四款規定，處二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並得對違反規定之頻道予以三日以上三個月以
下之停播處分。又依有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定「本法第七條、第二十八條、第三十三條至第四十二條、第四十三條第二項、第四十六條至第五十五條及第六十八條規定，於有線播送系統準用之。違反者，依本法處罰之。」本院新聞局復依行為時有線電視法第四十二條第二項規定訂定「有線電視廣告製作標準」，其第三條第一項第一款明定有線電視廣告內容不得有違反法律強制或禁止規定。本件原告係有線電視節目播送系統，於八十七年五月一日在其「樂購電視購物頻道」節目中播送「立即瘦」食品廣告，內容涉及療效，經臺北市政府衛生局等查獲，移由臺北縣政府認有違食品衛生管理法第二十條之規定，以八十七年七月一日八七北府衛七字第二○○六○六號行政處分書核處託播之金東霖有限公司負責人江周學罰鍰在案。被告以原告違反行為時有線電視法第四十二條第一項準用同法第三十五條第一項第一款規定，乃依同法第六十條第一項第四款規定，以八十七年七月十三日建廣五字第一一一一九號函處原告罰鍰新臺幣二十萬元。原告訴稱，行為時有線電視節目播送系統暫行管理辦法、有線電視廣告製作標準，不符合法律保留原則以及授權明確性之要求，應屬違憲無效；原告既非有線電視法，亦非食品衛生管理法之規範對象；系爭廣告縱涉及療效，並非可歸責原告，且應由被告證明其虛偽不實，始得據以處罰云云。查修正前有線電視法第四十條規定，廣告內容涉及依法應經各該目的事業主管機關核准之業務者，應先送經核准，取得證明文件，始得播送。另依製播有線電視節目廣告注意事項第二點第一款規定，有線電視系統播送內容及商品名稱涉及藥品、食品、化妝品．．之廣告前，均應檢附衛生主管機關核准之證明文件。原告為經合法登記之有線電視節目播送系統，依修正前有線電視法第六十九條第一項及行為時有線電視節目播送系統暫行管理辦法第二十條規定，為有線電視法之規範對象甚明。原告主張，其非有線電視法之規範對象云云，並無足採。是原告播送內容涉及醫療效能之食品廣告，自應先查證是否有虛偽不實之情形，如屬藥物則應檢視該廣告是否已取得目的事業機關核准證明文件，如非屬藥物則應拒絕託播者涉及療效之廣告，此項法律禁止規定所課之不作為義務，為媒體業者之原告所應依法遵行甚明。原告主張，其非食品衛生管理法之規範對象云云，亦無足採。查原告於八十七年五月一日在該系統「樂購電視購物頻道」節目中播送「立即瘦」食品廣告，內容涉及「．．．一星期瘦五至十公斤．．．可直接消除脂肪、可消除下巴及小腹脂肪、臀部贅肉．．．」等療效字句，經臺北縣政府以違反食品衛生管理法第二十條之規定，核處委播之「金東霖有限公司」負責人江周學罰鍰九千元（折合新臺幣二萬七千元）在案，有臺北縣政府八十七年七月一日八七北府衛七字第二○○六○六號行政處分書影本附卷可稽，且為原告所不爭，系爭廣告乃具有為醫療效能之宣傳之廣告，其內容係違反法律禁止規定，至堪確定，原告未依上開規定查證並拒絕播出該涉及療效之廣告，顯有過失，被告以其有違行為時有線電視法第四十二條第一項準用第三十五條第一項第一款規定，依同法第六十條第一項第四款規定處以罰鍰，尚非無據。一再訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告既係登記有案之有線電視節目播送系統業者，其對上開與其營業有關之法令本應熟諳，並應注意其所播送之廣告是否符合相關法令規定，原告既疏於注意，而任令該違法廣告於其頻道中播出，自應負其法律上責任，要難以其非廣告製作業而免責。再有線電視節目播送系統暫行管理辦法係依有線電視法第六十九條第一項規定授權由中央主管機關訂定，旨在規範有線電視法施行前未依法定程序架設之有線電視節
目播送系統，要求其依規定申請登記，並按有線電視法之管理規定繼續經營。既稱管理辦法，則有關系統播送節目、廣告之基本規定，自在授權範圍之內。原告稱暫管辦法有違法律保留原則以及授權明確性之要求，應屬違憲無效等語，殊無可採。又行為時有線電視法第四十二條第一項準用第三十五條第一項第一款對廣告內容之管理既有明確規定，行為時有線電視廣告製作標準第三條第一項第一款所為相同規定，自難謂有違法律保留原則以及授權明確性之要求，且行為時有線電視廣告製作標準並非系爭原處分所適用之法規，併予指明。綜上所述，原告起訴意旨難謂有理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十 年 二 月 八 日 最 高 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 陳 石 獅
法 官 徐 樹 海 法 官 彭 鳳 至 法 官 高 啟 燦 法 官 黃 合 文右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 王 福 瀛中 華 民 國 九十 年 二 月 十二 日
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