臺灣彰化地方法院民事判決 102年度訴字第518號
原 告 林惠莉
訴訟代理人 李進建律師
被 告 彰化縣員林鎮公所
法定代理人 張錦昆
訴訟代理人 楊錫楨律師
上列當事人間請求同意續租事件，本院於民國104年5月15日言詞
辯論終結，判決如下：
主 文
被告應依附件所示台灣省彰化縣員林鎮公有零售市場店舖（攤位）租賃契約書第二條第二項之約定與原告辦理彰化縣員林鎮公所第一公有零售市場第四十二號店鋪續租事宜，租期自民國一百零二年七月一日起至一百零六年六月三十日止。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告起訴主張以：
㈠緣原告為被告所轄「彰化縣員林鎮公所第一公有零售市場」 （下稱第一市場）第42號店鋪（下稱系爭店鋪）之承租人， 於民國46年間，因被告彰化縣員林鎮公所（下稱員林鎮公所 ）經費短絀而無資力興建，故由原告及同零售市場第36號、 第37號、第38號、第39號、第40號、第41號、第43號、第44 號等店位之承租人劉晃勝、黃邱素貞、羅源寶、詹順添、賴 許碧麗、高蔡玉霞、林惠莉、張汪瀋、陳泊宏等共計九人出 資以被告為起造人名義興建（建物橫列中正路8棟建物與民 生路1棟建物）。前經承租戶出資興建後，由被告與承租人 等約立九年無償承租（下稱系爭租約），約訂九年滿後原承 租戶有優先承租權利，並於承租期限期滿後再換約改以有償 承租作生意，每四年滿即收回前租約並換約改訂，原告享有 優先承租權至今，每四年期滿換約。被告最近一次就系爭標 的核准原告等繼續使用期間均自98年7月1日起至102年6月30 日止（同附件），原告每月使用費及清掃費均為新台幣（下 同）34,258元。
㈡前述幾經歷任鎮長就任，皆依法依約行事，無任何違法或違 約情節，然經本屆鎮長上任後，旋即於101年2月6日發文予 全體承租戶表示將依據附件中調整租金20%，全體住戶基於 體諒被告財政上困難，並無多表示意見或不同意，而被告因 國內禽流感風暴云云，無心處理本件調整租金案，故再於10 1年3月30日發文表示租金調整暫緩執行。詎後來始發現，被 告違背承諾與法規規定，強制欲以競標招標方式而損害原告 應有之權益。而於101年11月21日，前述除原告外之其餘8戶
承租戶，全體皆依照被告指示提出申請書，申請續租事宜， 目前申請書皆於被告中，原告僅有其他承租戶由被告之承辦 人取回羅源寶之申請書影本乙份，其餘8戶皆於被告存參中 。然於101年1月24日，幾經原告及其餘8承租戶與被告之代 表人即鎮長溝通皆無得到善意回應，後被告發出函文表示拒 絕原告及其餘等8戶之申請續租，而欲改以改採公開競標方 式標租辦理，顯然早於前述101年3月30日發文表示租金調整 暫緩執行，即已預埋伏筆，欲毀棄101年2月6日發文調整租 金續租之承諾。嗣經原告等委任律師暨發律師函，請求被告 說明，說明對於被告前述所稱『…原租金偏低，…考量為符 合公平正義與增加鎮庫收入…』而欲將系爭九間店鋪收回並 公開招標，則應積極說明理由並為釋疑，且若果真基於公平 正義而欲公開招標，則被告仍依法應公告以同一條件，系爭 九間店鋪業者有優先承租之權，並請被告查析原始第一份合 約及如後所附之法令，即已明白記載系爭九間店鋪業者有優 先承租之權利。
㈢綜上，依零售市場管理條例第9條第1項第1款、第11條、及 彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項之規 定，原告及其餘8家店戶，就系爭店戶標的有「優先使用權 」即優先承租權。換言之，承租人於使用期限屆滿時，如已 按期繳納租金，應得繼續使用原已承租之店位，故被告如無 法定得為拒絕之理由，自應同意原告續租之請求，如被告以 公開標租方式徵求新的承租人，則原告受前述條例所保障之 對第一市場第42號店鋪店位優先使用權將蕩然無存。惟被告 竟以增加鎮庫收入為藉口，欲辦理公開標租，顯然有違前述 條例及管理辦法之規定。且依據前述規定，除有終止事由， 否則原告等即有優先承租權，更不得無理由核准第三人使用 或公開招標。且原告承租系爭店位期間並無違規情事且按期 繳納租金，被告卻仍拒絕原告續租之請求，且未附任何拒絕 之理由，但卻同時准予同一公有市場其他店位使用人得辦理 續約使用，被告顯然違背平等原則及誠信原則，故被告不與 原告辦理續約，應屬民法第148條規定權利濫用之情事，被 告拒絕與原告續約既非正當權利之行使，原告之請求自應有 理由。揆諸上開規定，除有法定不得繼續使用原因外，原告 應有請求債務人核准債務人繼續使用系爭標的之請求權。惟 債務人竟漠視原告請求續租，於102年1月24日逕以員鎮市字 第0000000000號函通知原告，就系爭標的「改採公開競標方 式標租辦理」（更表明於：102年3月15日辦理招標公告，因 原告等聲請假處分而暫時未辦理），但對其他非屬9家店戶 之其他數十家攤位承租人卻通知其辦理續約，顯然違反前開
零售市場管理條例第9條第1項第1款及第11條、及彰化縣零 售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項之規定而有不 履行義務之虞。爰依系爭租約、零售市場管理條例第9條第1 項第1款及第11條、及彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管 理辦法第5條第2項之規定提起本訴。
㈣對被告抗辯之陳述：
⒈本事件於普通民事法院有審判權，此依契約約定即可提出申 請，並非單純由被告作成處分後而提出救濟之行政訴訟事件 ，依台灣省彰化縣員林鎮公有零售市場店鋪(攤位)租賃契約 書』第2條第2項之規定，原告得於租期屆滿6個月前申請繼 續使用承租，兩造並有義務於租期屆滿1個月前內另訂契約 。再除前述之契約約定外，被告並無得為拒絕之法律上理由 ，茲因原告確實依據零售市場管理條例第9條、第11條規定 、及彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項 規定，請求被告為繼續出租使用。且對於原告依據基於私法 上契約之約定、暨現有法律上之法源依據，則本件確屬私法 事件，原告自得為請求被告履行。對於被告經原告請求作成 公法上之行政處分，原告對該行政處分不服而提出行政救濟 ，雖屬行政訴訟管轄之審判事件，縱然訴訟標的同一，然仍 不影響本件得依據契約及相關法令提出請求之權利，鈞院自 得為自為判決。且鈞院前原審相同請求同意續租事件（案號 ：102年度重訴字第87號、102年度訴字第413號）及二審法 院（案號：102年度重上字第162號）亦作此相同解釋，並無 審判權之疑。
⒉原告均有按期繳納租金及相關費用，並已依台灣省零售市場 管理規則第17條上開規定請求被告同意續租在案，被告拒絕 原告續租之請求，自無理由，蓋：
⑴「台灣省零售市場管理規則」乃零售市場管理條例尚施行之 前，由經濟部制訂「職權命令」，雖未經法律授權，但市場 攤舖位能否繼續使用乃屬「給付行政」，參酌司法院大法官 會議釋字第443號解釋意旨及最高行政法院99年判字第628號 判決要旨「觀諸司法院大法官釋字第443號解釋意旨可知， 給付行政係給予人民一定利益，與限制人民基本權利不同， 因此受到法律保留原則拘束較寬鬆，在不違背一般法律原則 下，行政機關得以行政規則方式規範給付相關方式。」，可 知「台灣省零售市場管理規則」第17條規定非不得作為原告 請求續租系爭店舖之依據。又「台灣省零售市場管理規則」 未經廢止前，不因系爭管理條例之施行而當然失其效力，否 則經濟部何須特別於民國99年4月7日頒令廢止，被告甚至到 民國100年10月都還在適用，此觀被告民國100年10月份之使
用費及清掃繳款書可明，故「台灣省零售市場管理規則」自 屬系爭契約第13條所稱「其有關法令」。被告亦主張「此外 ，台灣省零售市場管理規則業於99年4月7日廢止，在廢止前 ，參照系爭管理條例第11條第2項規定，原告在期滿前6個月 方有續租申請權，是在該規則廢止前，原告尚無續租申請權 ，被告無從依廢止之管理規則主張權利...」云云等語，足 見被告亦認「台灣省零售市場管理規則」廢止前，為系爭契 約第13條所稱之「其有關法令」，原告仍得據為請求續租之 權利，僅因原告請求續租時，該規則已廢止，故被告認原告 之請求無理由。
⑵承上所述，則兩造於民國98年5月簽立系爭租賃約時，「台 灣省零售市場管理規則」尚未廢止（於99年4月7日始廢止） ，仍屬有效法令，為系爭租賃契約第13條所稱「其有關法令 」，上開管理規則第17條第2項規定原承租人享有「繼續承 租權」，得於租期將屆滿前為優先續租之請求，亦為兩造不 爭執之事項。兩造所爭執者，乃在於原告之「繼續承租權」 是否因「台灣省零售市場管理規則」廢止而不得再主張。兩 造簽立系爭租賃約時，「台灣省零售市場管理規則」第17條 規定既仍屬有效，原告當下已享有「繼續承租權」，蓋權利 「何時發生」與「何時得為行使」本屬二事，故至少就本次 系爭租賃契約期滿，原告之「繼續承租權」應不受法令廢止 之影響，此乃本於「法律不溯及既往原則」及「信賴保護原 則」，當然之解釋。蓋人民依法令享有之權利或法律地位， 不應受法令之廢止而影響，尤以原告主張之權利乃實體法上 之權利，本於「實體從舊」之法令適用原則，理當如此。 ⒊按彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規 定「已開始營業之公有市場及改建之公有市場攤（鋪）位， 除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如有賸餘空攤（鋪） 位，比照前項規定辦理。」及上開管理條例第9條規定之立 法理由雖有提及「新建、改建或遷建」，但細觀其立法理由 ，並無「明示其一排除其他」之意旨存在，且法條文義並未 作此限制，自不能藉此推論系爭管理條例之整體立法意旨， 有意將「優先使用權」僅限縮於「新建、改建或遷建」時， 始得主張。何況，法律之解釋不能僅拘泥於以立法理由作歷 史解釋。蓋歷史解釋係以立法者主觀意志為基礎，但以立法 者被客觀化意思，解釋法條規範目的，毋寧更為重要而優先 。蓋法律規範目的在維持整個法律秩序的體系性，個別規定 或多數規定均受此一目的之支配。且系爭管理辦法係基於系 爭管理條例第5條規定而非同條例第9條規定之授權而制訂（ 系爭管理辦法第1條規定），故系爭管理條例第9條規定並非
系爭管理辦法之「母法」，則以系爭管理條例第9條限縮系 爭管理辦法第5條第2項之適用範圍僅及於「改建、興建或遷 建」時，實屬本末倒置。蓋系爭管理辦法之授權依據「系爭 管理條例第5條」乃規定於「總則編」，觀其規範內容「市 場得依物品屬性，劃定攤（鋪）位，分類分區營業；其攤（ 鋪）位之設置方式、型態、管理及其他應遵行事項之規定， 由直轄市或縣（市）主管機關定之。」，明文將市場攤位「 管理」概括授權主管機關自行制訂辦法，系爭管理條例第9 條規定在第二章「公有市場」編並非第一章「總則」編。有 關市場管理既已概括授權（按：並未限定何種情形下之管理 行為）主管機關自行訂定辦法，則就公有市場未有「新建、 改建或遷建」之情形下，市場攤（鋪）位如何管理，主管機 關自有自訂管理辦法之立法裁量空間。蓋法律規定給予特定 人「優先承租權」，此乃「授益性」而非「限制性」規定， 係為明文保障此「特定人」在「特定情形」下得享有權利， 不得以行政命令剝奪之。然其立法目的並非在禁止「特定人 」在「其他情形」下亦得享有此權利。換言之，系爭管理條 例第9條規定縱有保障原使用人在市場「新建、改建或遷建 」時優先使用權之意，亦不能藉此推論，有排除原承租人於 「平常時期」（按：即未有「新建、改建或遷建」之情形下 。）亦得享有優先承租權（按：系爭管理條例第9條規定並 無「明示其一排除其他」之立法意旨存在。）。何況系爭管 理辦法第5條第2項規定「『已開始營業之公有市場』及『改 建』之公有市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先 承租外，如有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。」， 法條文義已明確表明，不限「改建」時，凡「已開始營業之 公有市場」，原使用人均有「優先承租權」，此亦足以證明 ，系爭管理條例保障原使用人之「優先使用權」非僅於「新 建、改建或遷建」時。系爭管理辦法係由系爭管理條例授權 而制訂，又係關於給付行政之事項，系爭管理辦法第5條第2 項規定自得作為原告主張續租之請求權基礎。系爭管理辦法 第5條第1項雖規定「尚未開始營業之公有市場，...，優先 核准身心障礙者申請使用。」，但同條第2項既已明文「除 由原攤（鋪）位使用人優先承租外」，仍足證原使用人之優 先承租權存在。又依「台灣省零售市場管理規則」第17條第 2項規定「前項租期屆滿時，原承租人有繼續承租權，但有 逾期繳納租金或清掃費尚未繳清者，不在此限。」，原承租 人既有租期屆滿時之「繼續承租權」，自無庸須待「新建、 改建或遷建」時，始享有「優先承租權」。姑且不論系爭管 理條例有無明文賦予原告請求續租之權利，亦不論本件是否
仍有「台灣省零售市場管理規則」第17條第2項規定之適用 。原告在系爭管理條例施行前數十年間，均以「台灣省零售 市場管理規則」第17條第2項規定，作為續租請求權基礎， 應無爭議。由此立法沿革可知，系爭管理辦法第5條第2項所 稱「優先承租權」，不限於市場「改建」時始有適用，凡『 已開始營業之公有市場』亦有適用，乃承襲上開立法沿革， 故原承租人於原租期屆至時，均得優先請求續租之權利。 ⒋被告曾於民國94年11月24日以公函告知被告「說明：本鎮 第一公有零售市場位於商業區九間店鋪，.....。本案承 租人爾後如無意承租時或承租人有違反契約條文規定得終止 契約關係時，本所將依據本鎮代表會提案議決內容暨相關法 令辦理公開招租事宜。」，足見兩造間有約定，租期屆至被 告願同意續約，但以「承租人爾後如無意承租時」或「承租 人有違反契約條文規定得終止契約關係時」為「解除條件」 ，惟此二「解除條件」現今均未成就，被告自有權請求原告 同意續租，原告拒絕續租並仍決定「公開招租」，顯然違約 。
⒌被告拒絕原告續租之請求，進而主張租賃物返還請求權，應 屬民法第148條之權利濫用，其請求應無理由，蓋： ⑴被告違反平等原則：被告畢竟為行政機關，縱使從事私經濟 行政行為，其目的既在達成行政任務，不能完全與「人民」 地位相比擬，自亦不能不受憲法保障人民基本權之拘束。此 參照司法院大法官會議釋字第457號解釋文「中華民國人民 ，無分男女，在法律上一律平等；國家應促進兩性地位之實 質平等，憲法第七條暨憲法增修條文第十條第六項定有明文 。國家機關訂定規則，以私法行為作為達成公行政目的之方 法，亦應遵循上開憲法之規定。」可明。被告出租系爭店舖 之行為屬「行政私法行為」應受「平等原則」之拘束，被告 不得主張契約自由原則。故被告對於原告續租之請求是否同 意，應先本於平等原則為之，不得優先主張契約自由原則。 但被告僅就原告等人臨路九戶拒絕續租請求，顯然違反平等 原則，「彰化縣員林鎮公所第1公有零售市場」店鋪、攤位 共165戶，其中店鋪28戶、攤位137戶。原告承租之店舖歷年 來不斷調漲租金，而且調幅甚高，目前每月租金均已達3萬 餘元，與附近租金市場行情幾無差異，但反觀被告同意續租 之同一市場其他156戶承租人，租金甚少調漲，遠低於市場 行情，與原告應繳納之租金更是相差數十倍。原告每月繳納 之租金已相當市場行情，如公開招租是否能增加租金收入實 屬可疑，被告亦未提出具體之評估報告。但其他已獲續約之 承租人，其繳納之租金遠低於市場行情，如採公開標租，其
能增加之租金收入應屬可觀。然被告對於幾無租金成長空間 者（不利於鎮庫收入），欲採公開標租。但對於仍有極大租 金成長空間者（有利於鎮庫收入），反而不採公開標租，實 屬矛盾。足證所謂被告所謂「增加鎮庫收入」實為藉口，意 在掩飾其有其他不正當考量之事實。又被告以「增加鎮庫收 入」為由拒絕原告續租請求，但如將全部店舖均辦理公開標 租，應更能有助「增加鎮庫收入」才是，被告何以不為之？ 而僅選擇性的就臨路九戶之店舖辦理公開標租，足見「增加 鎮庫收入」不能作為對原告差別化待遇之正當理由。被告之 行為即使不直接受基本權拘束，但本於基本權對第三人之間 接效力，亦應認被告拒絕原告續約請求，與平等原則有違， 應屬民法第148條「權利濫用」之行為，則被告抗辯其有同 意與否之權利，即屬無據。
⑵被告違反誠信原則：被告曾於94年11月24日以公函告知原告 「說明：本鎮第一公有零售市場位於商業區九間店鋪，.. ...。本案承租人爾後如無意承租時或承租人有違反契約 條文規定得終止契約關係時，本所將依據本鎮代表會提案議 決內容暨相關法令辦理公開招租事宜。」，縱不足認兩造有 協議，租期屆至被告願同意續約，而以「承租人爾後如無意 承租時」或「承租人有違反契約條文規定得終止契約關係時 」為解除條件。但此公函昭示之「公開招租」之前提要件， 原告本於善意信賴，已對承租之店鋪持續投入資金改善營業 環境並擴張營業，被告在前提要件未成就時，卻仍拒絕續租 請求，決議公開招租，自與誠信原則有違而屬權利濫用。 ⑶被告違反比例原則：被告既稱公開招租之目的在「增加鎮庫 收入」，此目的應可以與原告協商繼續承租條件之方式為之 ，不一定要採公開招租方式，被告民國102年6月25日甫就市 場所有攤舖全面調漲租金，足見「租金偏低」或「增加鎮庫 收入」之解決，非必以公開招租方式為之。系爭店鋪為原告 自己或父親出資興建，應屬兩造不爭執之事實。系爭店鋪數 十年來為原告藉以謀生之處，如不能繼續承租，將使原告喪 失經濟上之支柱，無以維生。被告如真為「增加鎮庫收入」 而拒絕原告續租之請求，原告願按被告所提條件考慮繼續承 租使用。何況，由原告繼續使用並無害於公益之追求，否則 被告何須就同一市場其他156戶同意續租。原告既有誠意與 被告協商繼續使用之條件，被告卻一再拒絕協商，即可證被 告終極目的乃在於不擇手段使原告等人不能繼續使用，所謂 「增加鎮庫收入」顯然只是藉口，並與比例原則有違。本於 基本權對第三人效力，足認被告所為誠屬權利濫用。 ⒍被告既以「租金偏低」、「增加鎮庫收入」為由，欲採公開
招租而拒絕原告續租請求，原告否認上開理由之正當性並認 被告違反平等原則，本於基本權對第三人效力，被告應有權 利濫用情事。故被告自應證明採「租金偏低」且公開招租可 達「增加鎮庫收入」之目的，故而有必要調查原告承租店鋪 之市場租金行情是否偏低？如與市場行情相當，則無租金偏 低情事，被告縱採公開招租，亦難以達成「增加鎮庫收入」 之目的，則被告拒絕續租乃以損害原告利益為主要目的，自 屬權利濫用，此有最高法院71年台上字第737號判例意旨可 資參照。倘其權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家 社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的 ，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋」可明。故本件 關於原告承租店鋪之市場租金行情是否偏低？乃為兩造重要 爭點所在，有送請鑑定以釐清事實之必要。
⒎基於兩造間有租期屆滿得再續租之約定或誠信原則，被告不 得請求返還系爭店鋪，被告民國94年11月24日公函，已足證 兩造間有約定，租期屆至被告願同意續約，但以「承租人爾 後如無意承租時」或「承租人有違反契約條文規定得終止契 約關係時」為「解除條件」，惟此二「解除條件」現今均未 成就，原告等自有權請求被告同意續租，被告自不能再請求 返還租賃物。又兩造雖有再於民國98年訂立租賃契約，但被 告於94年11月24日公函並未記載，「同意續租協議」之效力 僅限續約一次或明訂協議有效之期限。然事後被告卻又未另 行告知原告等，該「同意續租協議」已失其效力或續租條件 有所變更，故被告仍應受「同意續租協議」之拘束。退步言 之，即使上開公函並無「協議」之效力，但被告「公函」已 使原告產生合理信賴，只要原告願意承租且無違約遭終止契 約關係之情事存在，被告即願在租期屆滿前同意續租，本於 誠信原則，被告自不能拒絕原告本件之請求。
⒏被告拒絕續租並請求返還租賃物，違反平等原則，乃權利濫 用，原告等得對抗之。台中高等行政法院102年度訴字第272 號判決認被告拒絕原告等繼續使用系爭店鋪，裁量權行使未 違反平等原則，其判決理由略稱「惟查被告102年1月24日員 鎮市第0000000000號函：......，表示雖同為公有零售市場 之使用人，但原告等所使用之臨路外店鋪，位處市場優勢位 置，原租金偏低，與其他使用人之攤（鋪）位，情形不同， 事物本質不同，應予不同處理，無違平等原則，其以使用費 之競標決定何人為使用人，亦屬市場管理方法之一，原告謂 原處分未具體說明原告之請求不符何種法定要件，僅以『增 加收入』為由而拒絕，為不當聯結，顯有誤會。」，故「租 金偏低」乙事是否屬實，即有詳加調查之必要，蓋此乃涉及
被告有無違反平等原則而為權利濫用。但被告主張「租金偏 低」顯有矛盾並與事實不符，蓋系爭租賃契約於民國102年6 月30日屆滿，但被告已於同年6月25日全面調漲同一市場使 用費，原告等在民國101年11月間請求續租，被告民國102年 1月24日函覆上訴人「原租金偏低」而拒絕原告之請求，但 被告既已在同年6月25日全面調漲同一市場之租金，則本件 起訴時，原告等何來「租金偏低」之情事？況租金高低乃「 相對」之概念，需有相互比較之對象及相同之收費標準，始 有所謂「高低」之分，故有調查系爭店鋪交易市場上租金行 情之必要，以查明「租金偏低」是否屬實？被告是否有權利 濫用之情事？又被告辦理公開標租並無法源依據，蓋依零售 市場管理條例之規定，僅在該條例第9條第1項第4款有提及 「四、設立公有市場之主管機關公開招攬者。」，但此條規 定，依被告自己之主張，僅於「市場改建、新建或遷建時」 始有適用，本件應無適用。被告自知欠缺法律依據，故於 102年11月27日匆忙制訂「彰化縣員林鎮公有零售市場攤（ 舖）位使用費收費標準」，並於第4條規定「本所基於市場 管理效益，得採全部或部分攤（舖）位公開標租方式辦理， 其收費標準依公開標租決標金額收費，不適用第3條之收費 標準」。但零售市場管理條例第12條第2項僅授權原告得訂 定收費標準，並未授權被告得辦理公開招租，故被告所定上 開收費標準第4條規定，違背法律保留原則，仍屬無效。被 告無法源依據可辦理「公開招租」，卻仍堅持辦理，並以此 為由，拒絕原告續租請求並請求遷讓系爭店鋪，顯係以損害 原告等人之利益為主要目的，自屬權利濫用。又由被告制訂 之上開收費標準第3條「本鎮公有零售市場攤（舖）位（以 下簡稱攤（舖）位）使用收費標準（如附表），計算如下： .. .。」可知，被告租金收取有一定計算標準，何來原告等 繳納之「租金偏低」之問題？
⒐綜上所述，本件原告請求被告依據附件所示之租賃契約辦理 續租，租期自民國102年7月1日起至民國106年6月30日止之 主張，自屬依法有據，且就系爭事件，經台中高等行政法院 於103年9月11日判決（103年度訴更一字第8號判決），亦認 為依據前述零售市場管理條例第9條、第11條、及彰化縣零 售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項規定，本件原 告確實有優先承租權。且原告主張優先續租權，非無理由， 此由零售市場管理條例第9條規定，原告就系爭店鋪有「優 先使用權」，及「彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦 法」第5條第2項規定「已開始營業之公有市場及改建之公有 市場攤（鋪）位，除由原攤（鋪）位使用人優先承租外，如
有賸餘空攤（鋪）位，比照前項規定辦理。」亦足證之。另 依零售市場管理條例第11條第2項規定「得於期滿6個月前申 請繼續使用」。另「臺灣省零售市場管理規則」第17條規定 「公有市場攤鋪位租期以4年為限。前項租期屆滿時，原承 租人有繼續承租權，但有逾期繳納租金或清掃費尚未繳清者 ，不在此限。」。且系爭租賃契約第2條第2項約定「原使用 人得於期滿6個月前申請繼續使用」。以上均足證原告於系 爭租賃契約屆滿前，有請求被告同意續租之權利，除有法定 不得續約事由外，被告不得拒絕而有同意之義務，本件經原 告請求續租，被告自有依零售市場管理條例第11條及第12條 規定核准使用之義務。
㈤並聲明：
⒈被告應同意與原告就附件所示之租賃契約辦理續租，租期自 民國102年7月1日起至民國106年6月30日止。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
二、被告則辯稱︰
㈠本件應由行政法院審理，普通法院並無審判權，蓋原告在本 件所引用之零售市場管理條例第9條第1項第1款、第11條第2 項、彰化縣零售市場攤（鋪）位設置及管理辦法第5條第2項 、臺灣省零售市場管理規則第17條、被告有權利濫用、違反 平等原則及誠信原則等規定，作為本件其有繼續承租或優先 使用之請求權基礎云云等語，上開規定，均屬公法性質，無 從作為本件私法上之請求依據，基此，本件鈞院為無審判權 ，應移由行政法院審判。
㈡原告主張含系爭42號店舖在內之第一零售市場其他店舖，係 由最早之承租戶出資興建云云等語。惟依被告所找到之48年 元月9日第一捐獻店舖捐獻金存款明細表、員林鎮公所鎮有 房屋臺帳（下稱公所臺帳、與本件有關者為編號⑦、⑧、⑩ ）、60年12月24日使用執照（係包含第一及第四公有市場， 其中建築地點為員林鎮○○段00地號土地，即指本件第一市 場所在位置之土地），及原00地號謄本、原告前所承租店舖 所坐落之00-00土地登記謄本（係分割自00地號）、稅籍證 明即可知，訴外人劉天南等人於48年間有贈與金錢給員林鎮 公所作為興建系爭店舖之資金。基此，員林鎮公所基於捐獻 表所示劉天南等人之現金贈與行為，乃取得該資金所有權， 復因使用執照係記載業主為公所，並經詢問彰化縣建設局表 示：使用執照業主姓名記載為員林鎮長江清泉，即表示業主 為員林鎮公所，亦表示當初之建築執照依使用執照記載原建 築執照號碼為（58）彰建都（營）字第0000號之起造人為員 林鎮公所，參以系爭店舖亦列為當時公所臺帳內之鎮有房屋
，且系爭店舖之房屋稅籍證明書納稅義務人亦記載員林鎮公 所等情，可證明於48年間應係公所已取得劉天南等人所贈與 之現金所有權後，以公所所有之資金，及以公所所有之意思 興建含第一市場在內之系爭店舖，故公所應為系爭店舖之原 始建築人而取得系爭店舖之所有權。且如依另案羅源寶等人 在鈞院102年度訴字第413號、102年度重訴字第87號審理時 表示：系爭店舖於48年興建時，經過9年10個月之租期，如 市場未改建，則由系爭攤位之出資者將系爭攤位之所有權移 轉給公所，因目前市場並未改建，則按照約定系爭市場之所 有權屬於公所，9年10個月期滿後，均4年簽租約一次等語可 知，則約於58年間左右，公所基於與出資者之約定，乃取得 系爭店舖之事實上處分權，而當時係由出資者以贈與之方式 ，贈與系爭店舖給公所，此有公所臺帳係記載「捐獻賣店」 等語為證，並由公所與當時出資者另行簽訂4年租期之租約 ，使公所因此取得間接占有之法律關係，以代交付（占有改 定），此外復有系爭店舖之房屋稅籍證明書納稅義務人亦記 載員林鎮公所等情為證，故自58年起迄今，應可認定員林鎮 公所為系爭店舖之所有權人及事實上處分權人。 ㈢依88年6月30日發布、99年4月7日廢止之臺灣省零售市場管 理規則可知，系爭規則第17條第2項本文雖規定原承租人有 繼續承租權，而但書則規定有逾期繳納租金或清潔費尚未繳 清者，不在此限等語可知，如有系爭規則第17條第2項但書 情形者，原承租人喪失店鋪之承租申請權，原承租人無但書 情形者，有繼續承租申請權，但應與系爭規則第14條第1項 之申請人，由公所依第14條第2項公開抽籤決定後，由中籤 者取得公所核准，並訂立租約及公證後，始得進入市場營業 。復依系爭規則第15條規定，公有市場改建時，原承租人始 有一第優先承租權等語可知，系爭規則第17條第2項本文之 繼續承租權，係指原承租人有店鋪之承租申請權，非指其享 有排除他人申請承租之永久繼續承租權或優先承租權，如此 解釋方符合立法意旨，而不致造成萬年承租戶之獨占現象； 更何況，系爭規則已廢止，原告無從依已廢止之規則主張其 權利。故原告依系爭規則主張其有優先承租權等語，即屬無 據。況售市場管理條例第8條針對地方主管機關新建、改建 或增建公有市場時，應準備如何之文書，並由何機關核准設 其規定後，復於第9條針對公有市場攤位使用優先順序加以 明定，而於第9條立法理由揭示係就公有市場新建、改建或 遷建時，攤位之優先使用順序等予以規範等語可知，藉由系 爭條例第9條之立法理由明確第9條之適用範圍，且將第9條 緊列在第8條之後合併觀之，亦符合體系解釋，即第9條係適
用在公有市場新建、改建或遷建時之情況，亦無疑義。故原 告辯稱零售市場管理條例第9條規定之立法理由，並無限縮 法條文義解釋之權等語，應係有誤。依兩造於98年5月份所 簽訂之租賃契約第13條約定「本契約未約定事項，悉依零售 市場管理條例及其相關法令處理。」，即96年7月11日所公 布施行之零售市場管理條例及其相關子法，均可作為兩造契 約之內容，其中彰化縣零售市場攤設置及管理辦法係根據該 管理條例第5條之授權而為規定，自為兩造契約之內容，且 因臺灣省零售市場管理規則係於88年6月30日所制定，顯非 屬制定在後之零售市場管理條例之子法，非屬兩造契約之內 容，另其亦欠缺法源授權依據，則欠缺適法性外，復於99年 4月7日廢止，原告豈能根據已廢止之法規主張權利？更何況 ，兩造租約第2條第2項及零售市場管理辦法第11條第2項規 定可知，原告於期滿6個月前即101年12月31日前始有繼續使 用之申請權，然有申請權之時，臺灣省零售市場管理規則亦 已廢止，更無法依已廢止之臺灣省零售市場管理規則主張其 有優先承租權。故原告辯稱根據彰化縣零售市場攤設置及管 理辦法及臺灣省零售市場管理規則其有優先承租權等語，亦 屬無據。
㈣被告不同意原告續租之申請，並無違反平等原則、誠信原則 或權利濫用之處，蓋依員林鎮第一市場攤位分類圖及第一公 有市場店舖定期使用費調定簿可知，系爭9間店舖係面臨民 生路及中正路，亦即僅該9間店舖係面臨在最具有市場優勢 位置之民生路及中正路路旁，其餘較不具有市場優勢位置之 店舖或攤位均在第一市場內而未面臨道路，且系爭9間店舖 為臨路之2樓店面，其他市場內之店舖，則為一般店舖或為 攤位，條件不同，故面臨民生路及中正路之9間店舖，每月 方須向被告繳交3萬餘元之高額租金，其餘在第一市場內而 未面臨道路之店舖或攤位，每月僅須向被告繳交320元至31 50元不等之低額租金，且被告亦係本於鎮民代表會之決議， 依公開招標程序辦理系爭攤位之標租，則被告考量系爭9間 店舖，有上開市場優勢位置，為員林鎮精華區，同區域之 店鋪，可一日三市，另就消費者之消費習慣及店舖位置而言 ，當以臨路之店舖較具採購優勢，及民眾標租意願，以增加 財政收入，係符合公眾利益之舉，而先選擇臨路之系爭9間 店舖對外標租「目前尚無對外為標租行為」，符合全鎮利益 外，含原告在內之人，未來亦可投標，亦已善盡保障原告權 益，讓鎮民有公平競標之權利，符合公共利益，係符合合理 差別待遇原則，並無違反平等原則、誠信原則或權利濫用之 處。且系爭9間店舖以外之其餘市場內店舖或攤位，係因在
102年6月30日租約到期前，無其他人民向被告申請承租，而 僅有原承租人向被告提出續租之要約，故被告方准許其餘市 場內店舖或攤位之承租人之續租請求；另原告在本件租約之 前之歷次定期租約屆滿前，亦係因無其他人民向被告申請續 租該店舖，且原告亦同意被告所提出之租金條件後，方成立 租賃契約，並非本於原告有所謂優先承租權或永久使用權而 來。故原告主張被告同意其餘市場內店舖或攤位之承租人之 續租請求，而不同意原告之續租請求，違反平等原則等語， 亦不足採。另臺中高等行政法院102年度訴字第272號判決， 亦認為原告並無優先繼續使用系爭店舖之權，且被告在本件 亦無違反平等原則。
㈤而最高行政法院103年判字第168號判決所認上訴人主張94年 11月24日被上訴人（即本案被告）之公文函，屬於附條件之 行政處分，在未撤銷或廢止前，被上訴人仍應受其拘束，上 訴人就此附件之行政處分，本於善意信賴，已對獲准使用之 店舖持續投入資金改善營業環境並擴張營業，縱被上訴人有 裁量權可得行使，然其行使有違信賴保護原則、誠信原則之 虞等語。惟上開公文函，係於系爭店舖之租期98年7月1日至 102年6月30日即最近一次簽約之前所發，於行文後，因上訴 人有承租意願，方由被上訴人與渠等簽下最近一次租約，即