臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1707號
104年5月21日辯論終結
原 告 經濟部工業局大園工業區服務中心
代 表 人 林輝政（主任）住同上
訴訟代理人 汪團森 律師
被 告 桃園市政府
代 表 人 鄭文燦（市長）住同上
訴訟代理人 黃子銘
黃珂蕎
楊子君 (兼送達代收人)
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中
華民國103 年9 月11日環署訴字第1030056797號（案號：000000
00000B07）、103 年9 月25日環署訴字第1030060725號（案號：
00000000000B05）、103 年9 月25日環署訴字第1030069737號（
案號：00000000000B06）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如
下：
主 文
如附表所示之訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔三分之一，餘由被告負擔。 事實及理由
甲、程序事項：
本件原告起訴時，被告原為桃園縣政府，代表人原為吳志揚 ，於訴訟進行中被告改制為桃園市政府，代表人變更為鄭文 燦，茲據被告現任代表人鄭文燦聲明承受訴訟，核無不合， 應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：
緣原告為經濟部工業局大園工業區下水道系統之管理單位， 負責管理該工業區專用下水道相關事宜，屬應設置環境保護 專責單位之污水下水道系統，領有被告核發之廢（污）水排 放地面水體許可文件（證號：桃縣環排許字第H0035-06號） ，經被告所屬環境保護局（以下稱桃園縣政府環保局）分別 於民國103 年5 月8 日13時50分許、103 年5 月29日19時40 分許、103 年6 月25日16時14分許派員前往稽查，並於該下 水道系統污水處理廠之放流口採樣送驗，結果分別為化學需 氧量141 毫克∕公升（mg/L）、懸浮固體為57.5毫克∕公升 （mg/L）；化學需氧量159 毫克∕公升（mg/L）；化學需氧 量199 毫克∕公升（mg/L）、懸浮固體為131 毫克∕公升（
mg/L）；均未符合放流水標準所定限值（污水下水道系統－ 專用下水道－石油化學專業區以外之工業區適用標準：化學 需氧量100 毫克∕公升、懸浮固體30毫克∕公升），違反水 污染防治法第7 條第1 項規定，被告依同法第40條第1 項暨 違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則（以下稱裁罰準則）規 定，分別以被告103 年6 月12日府環稽字第1030135646號函 及桃園縣政府執行違反水污染防治法案件裁罰書（下稱原處 分1 ）裁處新臺幣（下同）44萬元、被告103 年6 月30日府 環稽字第1030150518號函及桃園縣政府執行違反水污染防治 法案件裁罰書（下稱原處分2 ）45萬5,000 元、（下稱原處 分3 ）59萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，均遭經駁回，遂 向本院提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、被告之桃園縣政府環保局於103 年4 月21日20時35分許派員 至原告污水處理廠廢水放流口採樣，檢驗化學需氧量209mg/ L 、懸浮固體71mg/L，均未符合放流水標準，故處罰鍰42萬 5,000 元，同時縣府環保局限期於103 年6 月10日前改善。 而水污染防治法第40條規定，事業或污水下水道系統排放廢 （污）水，違反第7 條第1 項…規定者，處6 萬元以上60萬 元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日 連續處罰。詳言之，限期改善期間屆至後，再採樣仍不符合 放流水標準（即所謂仍未完成改善），才可再開罰。此屬法 條規定之要件，立法理由應是，改善期間如每天去採樣絕對 都不合格，法規目的要改善而不是要處罰。前揭行政程序法 第7 條比例原則及第8 條誠信原則之規定請參照。換言之， 必須在103 年6 月11日以後才可再採樣，仍檢驗不合格，才 能依水污法第40條規定處罰（如在限期改善中採樣，只應作 為修繕參考依據才對）。而本案第一件處分及第二件處分， 其採樣之時間分別為103 年5 月8 日及5 月29日，乃在（改 善）限期內，被告即依水污法第40條規定處罰原告，乃有適 用法律錯誤之違誤。
二、本案第三件部分：被告之環保局於103 年6 月11日時，採樣 檢驗結果，不符合放流水標準，乃處罰鍰66萬元及環境講習 。但雙方調查後確認是再曝氣沉砂池（T01-05）機器設備故 障無法操作。又砂濾槽（T01-20）計8 槽，其中6 槽無法操 作，僅2 槽能操作，致部分廢水未經砂濾槽，即逕流入放流 池。以及污泥濃縮槽（T01-22）之污泥，未經濕式氧化再生 系統（T01-23）逕流入濃縮物化污泥貯存槽（T01-24），導 致該日被查獲不符合放流水標準，故限期於103 年8 月28日 前完成改善。如上所述之法理，被告竟是在改善期限內之10
3 年6 月25日來採樣檢驗並據以開罰。則此件處分，亦均屬 適用水污法第40條規定錯誤之行政處分。
三、退萬步言，縱認在改善期限內，仍可到原告污水廠放流口採 樣檢驗並處罰。但第一件處分之採樣不符合放流水標準，係 因當日再曝氣池（T01-15）高分子加藥機故障，加藥異常所 致，被告有限期應於103 年6 月24日前完成改善可證。此與 103 年4 月21日被查獲時之設備故障內容「濾液返送池（T0 1-26）抽送至曝氣沉砂池（T01-05）有抽送異常，導致進入 （T01-05）水量異常所致」不同，符合水污法第59條第1 項 第6 款規定，不屬六個月內相同之故障，得不適用標準處罰 。第三件處分之採樣不符合放流水標準，係因濾液返送池（ T01-26）至曝氣沉砂池（T01-05）間之管線破裂所致。上開 處分，屬六個月內相同之故障，得不適用標準處罰。故原處 分及訴願決定均應撤銷。
四、本件起訴時，第四件及第五件處分，分別經行政院環保署（ 下稱環保署）於103 年12月10日以環署訴字第1030069736號 及環署訴字第1030070525號函所附訴願決定書，撤銷原處分 之理由為：「水污染防治法第40條第1 項規定，違反第7 條 第1 項經處罰緩者，並應通知限期改善。查訴願人於本案10 3 年7 月1 日違規之前，桃園縣政府（改制前）環保局業於 同年6 月25日發現訴願人放流水不符放流水標準，原處分機 關原應及時間立裁處書並限期令其改善，始為正辨，惟原處 分機關未及時針對訴願人前次（103 年6 月25日）違規命限 期改善，復即派員稽查發現訴願人違反同一規定；如前次違 規之裁處書、限期改善通知書，能於本件稽查（103 年7 月 1 日）前裁處，並命限期改善，則前次稽查之行政處分即可 達成行政目的。然原處分機關以訴願人經桃園縣政府（改制 前）環保局前後稽查結果，均違反水污染防治法第7 條第1 項規定，分別裁罰，已與前揭水污染防治法第40條第1 項規 定及行政行為之合目的性有違。」詳言之，水污染防治法主 管機關環保署亦認為應命限期改善而沒有命限期改善、或命 限期改善內仍一再派員稽查，以發現違反同一規定即一再處 罰，乃違反水污染防治法第40條第1 項規定及行政行為之合 目的性。查本案附表第一件處分及第二件處分，其稽查採樣 之時間分別為103 年5 月8 日及5 月29日，乃在前103 年4 月21日稽查後裁罰處分並命限期於103 年6 月10日前改善之 改善期內；本案第三件至第五件處分部分，被告之環保局於 103 年6 月11日稽查後裁罰並限期於103 年8 月28日前完成 改善之改善期內。如上所述之環保署撤銷原處分之理由，被 告竟是在命改善期限內之103 年5 月8 日、5 月29日及6 月
25日來稽查並據以開罰。則此三件處分乃違反水污染防治法 第40條第1 項規定之構成要件，更違反行政程序法第7 條規 定之比例原則，及第8 條規定之誠信原則。
五、被告訴代於3 月11日庭期提出「違反水污染防治法罰鍰額度 裁罰準則」乙份，主張環保局在命限期改善期內，仍可稽查 ，稽查結果如仍不符合放流水標準者，自可依法處罰，有上 開裁罰準則第八條規定可據，乃屬合法云云。惟查：（一）「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第8 條規定，已 逾越母法之授權，且牴觸水污染防治法第40條規定，應屬 無效。理由如下：
1、環保署以「命令」訂定發布之「違反水污染防治法罰鍰額 度裁罰準則」乃依據水污染防治法第66條之1 規定訂定， 有該裁罰準則第1 條明文可稽。然水污染防治法第66 條 之1 規定，依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規 情節裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之。詳言之， 法律授權其制定裁罰準則，乃是指就個別違規處罰之條文 法定罰鍰額度之最低、最高限額，授權主管機關制定量處 之標準、項目。至於，何種行為或結果屬違規、是否得處 罰鍰，本應依水污染防治法條文去判定。例如，本案原證 一之第一次處分書說明二所列（一）污染源規模或類型（ A ），（二）不符合放流水標準排放或其他污染行為（B ），（三）違規紀錄（C ），（四）承受水體或環境類型 （D ），等四項目就是具體裁罰時，應將此四項各可算出 罰鍰之金額總計得出之數額，作為處罰鍰之具體數字，僅 此而已。
2、而「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第8 條竟然規 定，事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施於改善 期間，未進行污染改善及控管，經主管機關認定其違規行 為仍持續或更形惡化者，按其違規行為，依本準則按次處 罰。詳言之，第8 條自訂應處罰鍰之行為構成要件：「於 改善期間，未進行污染改善及控管，經主管機關認定其違 規行為仍持續或更形惡化者」，顯與母法授權其制定準則 之內容不符，乃逾越母法授權，應屬無效。
3、何況，排放廢（污）水，不符合放流水標準之處罰，依水 污染防治法第40條規定，「事業或污水下水道系統排放廢 （污）水，違反第7 條第1 項……規定者，處新臺幣6 萬 元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成 改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或歇業 ；…」，詳言之，必須通知限期改善，屆期仍未完成改善 者，才能按日連續處罰。並無規定，限期改善之期限內，
未進行污染改善及控管，經主管機關認定其違規行為仍持 續或更形惡化者，亦得予處罰鍰。故裁罰準則除逾越母法 外，亦屬與水污染防治法第40條規定相違背，依中央法規 標準法第11條規定，「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準 則」第8 條之法規命令牴觸法律當然無效。
（二）退萬步言，「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第8 條規定，事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施於 改善期間，未進行污染改善及控管，經主管機關認定其違 規行為仍持續或更形惡化者，按其違規行為，依本準則按 次處罰。其處罰要件須具備1 、於改善期間，未進行污染 改善及控管，2 、經主管機關認定其違規行為仍持續或更 形惡化者。查：
1、本件起訴狀所附之附件一，乃被告於103 年5 月7 日以府 環稽字第1030105618號函通知：限期於103 年6 月10日前 完成改善，屆期如仍未完成改善，將按日連續處罰。 2、收到該函文之後，原告工業區服務中心之職員即內簽，擬 定處理方案（請參見附件一反面）。並委由承商進行修繕 ，有維修前、維修後照片、發票、檢驗報告附件，再於10 3 年6 月10日以大工字第1035111247號函給被告機關陳報 改善完成（原證11）。此外，改善期內被稽查之第一次處 分水質不符標準，從化學需氧量209mg/L （標準：100 ） ；懸浮固體：71mg/L（標準：30）降到化學需氧量141mg/ L ；懸浮固體：57.5mg/L，顯然有進行污染改善及控管； 又第二次處分水質不符標準，從化學需氧量209mg/L （標 準：100 ）；懸浮固體：71mg/L（標準：30）改善至化學 需氧量159mg/L ，雖仍未符合放流水標準。但懸浮固體部 分，已合格。換言之，原告並不符合其「違反水污染防治 法罰鍰額度裁罰準則」第8 條規定之應處罰要件。故被告 據以主張得對本件第一次及第二次稽查結果為罰鍰之處罰 ，顯屬適用法律錯誤，訴願決定仍予維持，乃均有違法不 當等情。並聲明求為判決：１、如附表所示之訴願決定及 原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告指稱「水污染防治法第59條第1 項第5 款、第6 款規定 ，廢（污）水處理設施發生故障時，故障與所違反之該項放 流水標準有直接關係者，於故障發生24小時內，得不適用主 管機關所定標準」云云。被告答辯如次：
（一）有關原處分1事實部分：
原告所稱「本次排放水異常並非有意行為，主要原因係以 符合105 年放流水標準為目標而進行功能改善工程所導致
放流水不符規定，故建請從輕裁罰。」查原告於103 年5 月8 日排放廢水不符合放流水標準由經濟部工業局大園工 業區服務中心表示係因當日再曝氣池（T01-15）高分子加 藥機故障，加藥異常所致。
（二）有關原處分2事實部分：
經被告審酌認定，原告排放廢水未符合放流水標準，違反 水污染防治法之事實明確，客觀上明白足以確認，另查原 告前於103 年5 月8 日因違反同一條款規定（水污染防治 法第7 條第1 項，放流口排放廢水之化學需氧量：141mg/ L ，不符放流水標準）經被告在案，今又違反同一法條， 且水質之化學需氧量更形惡化（141mg/L 增至159mg/L ） ，完全未檢討改善，繼續排放不合格廢水危害河川生態， 故被告基於行政裁量，於「違反水污染防治法罰鍰額度裁 量準則」規定之範圍內，於裁量因子B （不符合放流水標 準或其他污染行為）取中間值加重裁罰，以促其儘速改善 污染防治設備，依水污染防治法第40條第1 項規定予以處 分。
（三）有關原處分3事實部分：
查原告於103 年6 月25日排放廢水不符合放流水標準由經 濟部工業局大園工業區服務中心表示係因（T01-26）濾液 返送池（T01-5 ）至曝氣沉砂池之管線破裂所致；另查原 告前於103 年6 月11日因違反同一條款規定（水污染防治 法第7 條第1 項，放流口排放廢水之懸浮固體：122mg/L ，不符放流水標準）經被告處分在案，今又違反同一法條 ，且水質之懸浮固體更形惡化（122mg/L 增至131mg/L ） ，故被告基於行政裁量，於「違反水污染防治法罰鍰額度 裁量準則」規定之範圍內，於裁量因子B （不符合放流水 標準或其他污染行為）加重裁罰，以促其儘速改善污染防 治設備，依水污染防治法第40條第1 項規定予以處分。二、由水污染防治法第59條規定可知，若因廢（污）水處理設施 發生故障，事業須完全踐行水污染防治法第59條所定故障報 備內容，方得予以免罰。惟原告未踐行水污染防治法第59條 所定之「立即向當地主管機關報備」、「減少或停止生產作 業」、「5 日內向當地主管機關提出書面報告」等措施，即 無藉詞主張免責之餘地遑論第59條第1 項第5 款、第6 款之 規定（最高行政法院98年10月29日98年判字第1304號裁判書 參照）。
三、查本訴訟系爭的三件罰緩處分，被告在處分前皆有請原告陳 述意見，原告於三件罰緩前，每次都有提出陳述意見，三次 陳述意見的內容都提及：
（一）於99年度起執行大園工業區污水處理廠擴（整）建與功能 提升工程，然因案件承包廠商現場執行人員異動頻繁、承 包廠商對土木、儀電及機械等部分協力廠商之統合協調能 力不住，協力廠商更換變動頻繁等因素，致使工停滯逾工 期333 天及嚴重落後進度至20% 以上，並已於102 年4 月 23日依政府採購法第21條第1 款第5 目「因可歸責於廠商 事由，致延誤履約期限，情節重大者」辦理該工程終止契 約。
（二）原告為能盡速達成105 年放流水標準，期使該工程能盡速 完成，惟該工程因承商之責，辦理終止契約在案，亦使原 告污水處理部份池體、設備或電氣、儀錶、控制未完成相 關介面連接，及試運轉、驗收等事宜，造成排水水質較不 穩定。
（三）本3 次排放水異常非有意行為，主要原因係以符合105 年 放流水標準目標而進行功能改善工程所導致放流水不符規 定，故建請從輕處罰。
四、原告行政訴訟準備書（二）狀第5 頁提及改善期限內，水質 有逐漸下降趨勢，甚至懸浮固體已合格；但經被告環保局於 103 年4 月21日派員稽查，於原告所屬污水處理廠廢水放流 口採樣檢測結果，該次化學需氧量為209mg/L ，未符合放流 水標準（化學需氧量: 100mg/L ），再依化學需氧量而言， 103 年5 月8 日之檢測結果為141mg/L ，水質雖有改善，但 違規行為仍持續，另103 年5 月29日，化學需氧量惡化為15 9mg/L ，103 年6 月11日，甚至更形惡化為216mg/L ；另依 懸浮固體而言，103 年4 月21日之檢測結果為70.8mg/L，未 符合放流水標準（懸浮固體: 30mg/L），103 年5 月8 日懸 浮固體檢測結果為57.5 mg/L ，水質雖有改善，但違規行為 仍持續，另於103 年6 月11日，再度惡化為122mg/L ，103 年6 月25日甚至更形惡化為131mg/L ，顯示原告並未積極進 行污染改善及控管之情形（附表如本答辯狀附證二）。五、然查原告的「污水處理廠擴（整）建與功能提升善後工程」 一直延誤，直至103 年10月16日始完成招標重新開工（原告 103 年10月28日大工字第1035112738號函對被告提報的公文 如本答辯狀附證三），目前工程進度已明顯落後，持續污染 情形仍未改善，綜上，原告為政府公家機闕，對污水處理設 施設備的改善及控管，顯然已有所懈怠，被告為水污染防治 法主管機關，依中央主管機關所訂頒之「違反水污染防治法 罰鍰額度裁罰準則」第8 條之規定，在所給改善期限內的10 3 年5 月8 日、103 年5 月29日、103 年6 月25日，分別對 原告為按次處罰，用以督促原告儘速完成污水處理廠設施之
改善，原處分核屬正當無誤等語，資為抗辯。並聲明求為判 決；１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出被告103 年6 月12日府 環稽字第1030135646號函及桃園縣政府執行違反水污染防治 法案件裁罰書（本院卷第28-30 頁）、被告103 年6 月30日 府環稽字第1030150518號函及桃園縣政府執行違反水污染防 治法案件裁罰書（本院卷第38-40 頁）、被告103 年7 月30 日府環稽字第1030178433號函及桃園縣政府執行違反水污染 防治法案件裁罰書（本院卷第48-50 頁）、環保署103 年9 月11日環署訴字第1030056797號（案號：00000000000B07） 訴願決定（本院卷第35-37 頁）、環保署103 年9 月25日環 署訴字第1030060725號（案號：00000000000B05）訴願決定 （本院卷第45-47 頁）、環保署103 年9 月25日環署訴字第 1030069737號（案號：00000000000B06）訴願決定（本院卷 第55-57 頁）為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真 ，兩造之爭點厥為：
一、命限期改善之處分送達前，是否不得採樣？若採樣結果，污 染較之前更嚴重，得否處罰？
二、被告於103 年5 月7 日作成命原告於103 年6 月10日前限期 改善之處分，於該處分送達前採樣，並以原處分1 、2 ，裁 處原告44萬元及45萬5,000 元罰鍰，是否適法？三、被告於103 年7 月10日作成命原告於103 年8 月26日限期改 善之處分，於該處分送達前採樣，並以原處分3 裁處原告59 萬元罰鍰，是否適法？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）水污染防治法第7 條第1 項規定：「……污水下水道系統 ……，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準 。」
（一）水污染防治法第40條第1 項規定：「……污水下水道系統 排放廢（污）水，違反第7 條第1 項……規定者，處新臺 幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，……。」
（三）裁罰準則第2 條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度除依 附表所列情事裁處外，依行政罰法第18條第1 項規定，應 審酌違反本法義務行為應受責難程度、所生影響及因違反 本法義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」該附 表項次1 規定：「項次：一。違反條款：第7 條第1 項（ ……污水下水道系統……排放廢（污）水不符合放流水標 準）。處罰條款及罰鍰：一、依第40條……污水下水道系
統之罰鍰為：新臺幣6 萬元以上60萬元以下。……。污染 源規模或類型（A ）：一、……污水下水道系統：（一） 屬應設置環境保護專責單位者，12萬元≧A ≧9 萬元。… …。不符合放流水標準排放或其他污染行為（B ）：一、 ……污水下水道系統：（一）排放之廢（污）水中任一污 染物（不含大腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數 （B1）：……3 、2 倍以上未達4 倍者，9 萬元＞B1≧6 萬元。（二）……（B2）：……。（三）B ＝B1+B2 。… …。違規紀錄（C ）：一、……污水下水道系統：C ＝自 本次違反之日起，往前回溯6 個月內違反相同條款次數（ N ）×6 萬元（N 係指未經撤銷之裁罰次數）。……。承 受水體或環境類型（D ）：一、……污水下水道系統：（ 一）……。（三）排放廢（污）水非屬上述情形者，4 萬 元＞D ≧2 萬元。……。其他（E ）：……。罰鍰計算： 一、……污水下水道系統：60萬元≧A+B+C+D+E ≧6 萬元 。……。備註：一、違規次數（C ）中規定之違反相同條 款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違反本法數 個規定，且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本準則施 行前違反本法相同條款之次數不列入計算。二、超過放流 水標準倍數計算方式為：稽查採樣之檢測值/ 放流水標準 規定之限值＝倍數。」
二、命改善之處分送達前，並非不得採樣，若採樣結果，污染較 之前更嚴重，仍可處罰：
（一）按水污染防治法第7 條第1 項規定事業排放廢水於地面水 體者，應符合放流水標準，故事業對其所排放之廢水，負 有符合放流水標準之義務，且此項義務係附隨在事業排放 廢水之行為上，事業就其排放之廢水自應使其隨時保持符 合放流水標準之狀態，違反者，即應受罰。又事業排放不 符合放流水標準廢水之行為雖具有繼續性，然參以事業排 放之廢水係因營運中之生產、製造過程所產生，而事業之 營運每以工作日為區分，其排放廢水之頻率則以日或時為 單位，因此事業排放廢水之繼續行為即因每日最大水量之 排放完畢而終了，翌日之排放行為要屬另一行為，若有違 反前述法定義務，自得依法裁處，並無違反一行為不二罰 之原則。是環保署83年3 月5 日環署水字第36729 號、84 年3 月6 日環署水字第07128 號、96年2 月13日環署水字 第0960012363號函釋所稱，對事業於同1 日不同時間違反 水污染防治法第7 條之處分，以1 次為原則，亦即對於事 業排放廢污水之行為，以每日舉發1 次為原則，並分別進 行評價、處罰，核與水污染防治法第7 條規定及其立法精
神無違，應可適用（本院97年度訴字第2547號判決參照） 。
（二）另環保署91年9 月16日環署水字第0910059734號函釋以「 主管機關依水污染防治法處分違法事業，限期改善期間排 放水質不惡不再予處分，係為執行水污染防治法限期改善 之意旨，事業於改善期限內執行改善行為排放水質不惡化 ，即屬遵行主管機關所為之處分，對於事業合於處分內容 之行為，不應再予處分。」、93年9 月27日環署水字第09 30070314號函釋：「主旨：事業因不符放流水標準，違反 水污染防治法第7 條並依第40條限期改善，環保機關開立 限期改善公文送達前，再次違反水污染防治法第7 條時， 其執行方式詳如說明。說明：……環保機關開立限期改 善公文送達前，事業再受環保機關第2 次查驗水質未符標 準，考量行政行為以最少侵害性與合目的性為原則，如第 2 次之稽查結果較第1 次之稽查結果違犯情節相等或較輕 微，則顯示第1 次行政處分即可達成行政目的，第2 次採 樣結果應不予處分或所為之處分應予撤銷。倘非屬上開情 形，行政處分尚未送達前之第2 次違規行為仍應以違反水 污染防治法第7 條規定予以處分，並限期改善，惟其改善 期限仍應以第1 次裁定之期限為期限。」乃係依據限期改 善之立法意旨，並基於行政行為最少侵害性與合目的性之 原則，就限期改善期間內應如何稽查裁處所為之解釋，以 供下級機關作為執行之依據，並未逾越水污染防治法相關 規定，亦無原告所指違反比例原則及法律保留原則之情事 ，自可適用。準此，事業於環保機關開立之限期改善公文 送達前，經稽查檢驗結果再次違反水污染防治法第7 條規 定，惟如其排放廢水水質並無惡化情事，亦即未超過前次 限期改善之水質檢驗值，即不應再予處分（本院97年度訴 字第2547號判決參照，經最高行政法院100 年度判字第81 3 號判決駁回上訴確定）。
（三）環保署「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第8 條雖 規定「於改善期間，未進行污染改善及控管，經主管機關 認定其違規行為仍持續或更形惡化者，按其違規行為，依 本準則按次處罰」，但該裁罰準則第1 條規定乃依據水污 染防治法第66條之1 規定而訂定，而水污染防治法第66條 之1 規定「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規 情節裁處。前項裁罰準則由中央主管機關定之」，僅授權 中央主管機關就違規處罰條文法定罰鍰額度之最低、最高 限額，制定量處之標準、項目，至於該行為是否可判斷為 違規（例如於改善期間內得否再採樣處罰），仍應由各條
文具體判斷，並非在水污染防治法第66條之1 規定之授權 範圍。是「於改善期間，得否採樣處罰」，既經環保署93 年9 月27日環署水字第0930070314號函釋規定「限期改善 公文送達前，仍可以採樣，若稽查結果違犯情節相等或較 輕微，不可處罰（意謂限期改善公文送達後至命改善期限 屆滿前，不論污染情節是否更嚴重，基於誠信原則，均不 得再採樣處罰）」，該函釋並經本院97年度訴字第2547號 判決認定為合法，經最高行政法院100 年度判字第813 號 判決駁回上訴確定，行政機關即應遵照此原則辦理。但環 保署前揭「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第8 條 未區分採樣期間是否為「限期改善公文送達後至命改善期 限屆滿前」，認「限期改善期間內，均可以再採樣處罰」 ，顯逾越母法（水污染防治法第66條之1 ）授權，本院非 不得拒絕適用。
三、被告於103 年5 月7 日作成命原告於103 年6 月10日前限期 改善之處分，於該處分送達前採樣，並以原處分1 、2 ，裁 處原告44萬元及45萬5,000 元罰鍰，非無違誤： 被告於103 年4 月21日派員於廢水流放口採樣檢測結果，水 道系統污水處理廠之放流口採樣送驗，結果分別為化學需氧 量209 毫克∕公升（mg/L）、懸浮固體為71毫克∕公升（mg /L），經被告於103 年5 月7 日作成命原告於103 年6 月10 日前限期改善之處分（見訴願卷，卷次號44，第26頁），依 環保署前揭93年9 月27日環署水字第0930070314號函釋意旨 ，於限期改善公文送達前，仍可採樣處罰，但以採樣結果污 染較之前更嚴重者為限。本件因被告並未提出前揭限期改善 處分之送達證書，無從確知被告103 年5 月7 日命限期改善 之處分何時送達，但採樣結果，其污染情形既未較之前（10 3 年4 月21日採樣結果）更為嚴重，即不應處罰，茲詳述如 下：
（一）原處分1 （見本院卷第28頁）：於103 年5 月8 日採樣， 化學需氧量141 毫克∕公升（mg/L）、懸浮固體為57.5毫 克∕公升（mg/L），污染情形較103 年4 月21日採樣結果 為輕微（合格標準為化學需氧量100 毫克∕公升、懸浮固 體30毫克∕公升），顯示前次（依據103 年4 月21日採樣 結果）之行政處分（即被告103 年5 月29日府環字第1030 116917號函附裁處書，處罰鍰425,000 元，見訴願卷，卷 次號44，第24頁），即可達成行政目的，被告應靜待原告 改善結果，始合於誠信原則，不得再裁罰或開立命限期改 善之通知書，但被告仍以原處分1 予以裁罰，並於103 年 5 月29日以府環稽字第1030126801號函命原告就103 年5
月8 日採樣結果於103 年6 月24日前限期改善（見訴願卷 ，卷次號44，第22頁），即屬違法，該103 年5 月8 日採 樣結果尚不得作為下個採樣是否「污染更嚴重」之比較基 準點，仍應以103 年4 月21日採樣結果為比較基準點。（二）原處分2 （見本院卷第38頁）：於103 年5 月29日採樣， 化學需氧量159 毫克∕公升（mg/L），污染情形較103 年 4 月21日採樣結果為輕微，顯示前次（依據103 年4 月21 日採樣結果）之行政處分（即被告103 年5 月29日府環字 第1030116917號函附裁處書，處425,000 元，見訴願卷， 卷次號44，第24頁），即可達成行政目的，被告應靜待原 告改善結果，始合於誠信原則，不得再予裁罰，但被告仍 以原處分2 予以裁罰，即有未合。
四、被告於103 年7 月10日作成命原告於103 年8 月26日限期改 善之處分，於該處分送達前採樣，並以原處分3 裁處原告59 萬元罰鍰，並無違誤：
（一）環保署環督察總院隊北區環督察大隊於103 年6 月11 日 採樣結果，原告化學需氧量216 毫克∕公升（mg/L）、懸 浮固體為122 毫克∕公升（mg/L），爰以103 年7 月8日 環署督字第1030056653號函請被告裁處（見訴願卷，卷次 號第49，第23-27 頁），經被告103 年7 月30日府環稽字 第1030182436號函命原告於103 年8 月28日前完成改善（ 見本院卷第119 頁），因被告並未提出前揭限期改善處分 之送達證書，無從確知被告103 年7 月30日命限期改善之 處分何時送達，但最快也要103 年7 月30日之後才可能送 達於原告，為當然之理。
（二）被告於前揭命限期改善之處分做成（103 年7 月30日）前 之103 年6 月25日至原告處採樣結果，化學需氧量199 毫 克∕公升（mg/L）、懸浮固體為131 毫克∕公升（mg/L） ，其採樣日期當然在前揭命限期改善公文送達之前，且採 樣結果其中懸浮固體131 毫克∕公升（mg/L）部分，較10 3 年6 月11日採樣結果污染更嚴重，被告因而以原處分3 （見本院卷第48頁），裁罰59萬元，尚無違誤。（三）原告雖主張在命改善之期日（103 年8 月28日）屆滿前不 得再採樣處罰，原處分3 違反比例原則及第8 條誠信原則 云云，惟查違反水污染防治法第7 條之處分，以每日舉發 1 次為原則，在命限期改善公文送達之前，非不得採樣， 若污染情形更為嚴重，非不得處罰，有環保署93年9 月27 日環署水字第0930070314號函釋可憑，且該函並未違反比 例原則及、誠信原則、法律保留原則，行政機關可得適用 等情，業經本院97年度訴字第2547號判決肯認，並經最高
行政法院100 年度判字第813 號判決駁回上訴確定，已如 前述，原告主張尚不足採。
五、綜上，原處分1 、2 所依據之採樣結果，並未較之前污染嚴 重，不應裁罰，原處分1 、2 仍據以裁罰，即有違誤，訴願 決定未予糾正，竟予維持，亦有錯誤，均應予以撤銷。至原 處分3 所依據之採樣結果，其採樣日期在命限期改善公文送 達之前，且污染情形更為嚴重，尚非不得處罰，被告因而以 原處分3 予以裁罰59萬元，尚無違誤，訴願決定予以維持， 亦屬正確，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐 一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195 第1 項、第104 條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 4 日 臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。