臺北高等行政法院判決
103年度訴字第1559號
104年5月6日辯論終結
原 告 高成炎
訴訟代理人 詹順貴 律師
簡凱倫 律師
被 告 行政院
代 表 人 毛治國（院長）
訴訟代理人 張文豪
蔡金誥
王高成
上列當事人間公民投票法事件，原告不服行政院中華民國103 年
8 月28日院臺綜字第1030050642號函之行政處分，提起行政訴訟
，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件行政訴訟於民國103 年10月14日起訴後，被告原代表人 由江宜樺變更為毛治國，茲經繼任者於103 年12 月9日具狀 聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡、次按「行政機關作成經聽證之行政處分時，除依第43條之規 定外，並應斟酌全部聽證之結果。……」、「不服依前條作 成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序 。」行政程序法第108 條第1 項、第109 條定有明文。查被 告以103 年8 月28日院臺綜字第1030050642號函作成原處分 前，被告所設公投審議委員會（下稱公審會）業就後述公投 提案於同年8 月7 日舉行聽證，有聽證紀錄影本附卷可考（ 見本院卷第42-62 頁），是原告未經訴願程序，逕向本院起 訴，於法有據，先此敘明。
二、事實概要：
原告於103 年7 月11日以其自身為「你是否同意新北市台電 公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」全國性公民投票 案（下稱系爭公投提案）提案人之領銜人，檢具公民投票案 主文、理由書及提案人正本、影本名冊各1 份，向中央選舉 委員會（下稱中選會）提出上開公民投票提案。中選會依公 民投票法（下稱公投法）第14條第1 項第1 款、第2 款規定 進行審查，經該會第453 次委員會議審議，未有公投法第14 條第1 項第1 款及第2 款規定之情事，並以103 年7 月16日
中選綜字第1033050123號函報被告，經被告審核後，以103 年7 月28日院臺綜字第1030141938號函送請公審會認定。案 經公審會103 年8 月7 日舉行聽證會，並於103 年8 月22日 第20次委員會議決議，認定不合規定，以103 年8 月22日公 投審字第1033550168號函（下稱公審會103 年8 月22日函） 送被告，被告因以同年月28日院臺綜字第1030050642號函（ 下稱原處分）檢附公審會103 年8 月22日函，通知原告：系 爭公投提案業經公審會第20次委員會議決議認定不合於規定 ，爰依公投法第14條第3 項規定予以駁回。原告不服，遂向 本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠、公投法之核心精神在於依據憲法主權在民之原則，確保國民 直接民權之行使，並實踐憲法所保障人民之創制、複決權， 對於公投法相關不確定法律概念之解釋或對公投提案所使用 文字之主觀判讀，即應盡量作出有利於人民行使公民投票權 之解釋或解讀。系爭提案理由書已載明「裝填核燃料棒試運 轉是核四廠正式商業運轉前的關鍵性步驟。核子反應爐裝填 核燃料棒試運轉發電，就會有輻射污染產生以及發生重大核 能災變的風險」，「如果裝填核燃料棒試運轉後再決定要廢 除核四的話，核四廠的機組也會全部變為高輻射污染的核廢 料」，乃攸關人民財產及生命安全的重大政策，由此即可知 提案主文「你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填核 燃料棒試運轉？」所指涉者即為核四廠正式商業運轉前的中 間關鍵程序事項，亦即裝填燃料棒試運轉之測試階段。提案 內容明確，並無公投法第14條第1 項第4 款所規定「提案內 容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真意者」之情形 。原處分之認定顯有違反前述解釋法則、一般公認之價值判 斷標準、法律概念與事實關係間涵攝錯誤、悖於公投法立法 目的、不當箝制人民行使創制、複決權之違法。㈡、又系爭公投提案之真意為何，以及究有無主文與理由互為矛 盾之情形，於聽證會中，已經與會學者施信民及以專家身分 獲邀出席之律師詹順貴為詳盡說明。縱使公審會委員宣稱自 己從提案文字無法瞭解提案真意（儘管12餘萬提案連署人均 能明瞭提案內容），經由前開聽證會議與會專家學者之證詞 ，亦應足明白提案內容所指究竟為何，公審會「應」斟酌前 開證詞從事其判斷，即使不採納，亦應於處分書載明不採納 之理由。惟從公審會之決議文仍以「不能明瞭其提案真意」 作為駁回本公投提案之唯一理由，而對於該指摘，前開專家 學者證詞均已事先完整說明、闡釋在案，即證明公審會進行 決議根本未斟酌、考量聽證會之證詞；縱使公審會不採納前
開證詞，其亦未將不採納之理由載明於決議書中，導致人民 根本無從得知其究有無依法斟酌聽證會證詞（尤其係涉及要 件事實判斷之證詞），以及斟酌後得心證之理由為何，原處 分亦違反行政程序法第96條、第108 條及最高行政法院101 年度判字第514 號判決意旨。
㈢、提案真意是否能瞭解，僅屬提案文字本身之判讀問題，其與 核四廠目前是否封存不能運轉，或本提案是否係以不存在事 項作為公投標的，根本毫無因果關連。公審會所謂「目前核 四廠業經封存不能運轉，故本提案係就不存在之事項作為公 投標的」云云，其「真意」無非係採取經濟部代表於本公投 案聽證會議上所表達之見解，亦即認為複決公投僅是「針對 政府已經進行或『已存在』的重要政策所為的公投案，希望 藉由公投結果來否決政府已採取的重要政策」，因此在現階 段核四裝填燃料絕非政府已進行或已存在的政策，自然也就 沒有否決政府政策可言。惟「複決公投」（referendum）應 為「憲法的修改、法律的創制或是中央或地方政府之重大政 策」做最後決定的公民投票，公投法並無規定「複決公投」 僅能站在「否決」政府政策的立場上才能提出，亦無規定僅 能以政府某一「積極作為之決策」為複決標的；蓋從公投法 第31條第3 款規範本旨可知，公投複決權行使之目的在於敦 促「權責機關應為實現公民投票結果內容之必要處置」，故 無論政府係「決策」應執行或不執行某項重大政策，均得以 之為複決標的，而政府均應按公投結果為一定作為或不作為 之處置。以本案而言，推動核四廠完成裝填核燃料棒試運轉 、至終並完成正式商業運轉向來係被告及經濟部之既定政策 立場，僅因林義雄先生禁食行動而引起龐大輿論共鳴之情況 下，行政院方才被迫宣布自明年起暫時封存核四廠3 年，封 存經費高達40億元，此「以40億元暫時性封存核四廠」決策 本身，即屬典型之「重大政策」。將來以「你是否同意新北 市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」為題進行 重大政策複決之公民投票，如投票結果為通過「同意」，即 表示人民贊成核能四廠應進行裝填核燃料棒試運轉，此時政 府即應積極執行、推動該重大政策（例如停止封存狀態，予 以啟封）；如投票結果通過者為「不同意」，即表示人民不 贊同核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉，此時政府即應為必 要處置，包括不等暫時封存滿3 年，即應從事必要之拆除及 善後工作。
㈣、公審會對於系爭公投提案舉行聽證時，邀請經濟部、台灣電 力股份有限公司（下稱台電公司）、被告原子能委員會（下 稱原能會）等列席，若單純是為使相關單位充分瞭解提案內
容、初衷與理由，或依《行政程序法》第61條規定於聽證時 接受提問，固無不可。但公審會卻讓本為政府政策推動者， 亦即人民監督對象的經濟部、台電公司、原能會等，在未接 受提問下，即以當事人姿態於聽證程序反向質疑提案內容的 適法性，明目張膽居於人民提案之對立（對造）面，極力抨 擊本公投提案之適法性，藉此阻撓公投案之推行，而完全無 視於系爭公投案已至少有12餘萬提案人之民意基礎，本件聽 證程序明顯悖於前開公投法第1 條、第13條、第31條第3 款 之立法意旨，而有重大瑕疵等語。並聲明：（一）原處分撤 銷。（二）被告應就原告為領銜人所提出之103 年7 月11日 中選會0000000000號（收件）「你是否同意新北市台電公司 核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？」全國性公民投票提案 作成准許之行政處分。
四、被告則以：
㈠、司法院釋字第645 號解釋理由書略以，設於行政院內之全國 性公審會，對全國性公民投票提案成立與否具有實質決定權 限，對外則以行政院名義作成行政處分，行政院對於該委員 會所為之決定並無審查權；公審會之職務係就個別全國性公 民投票案，審議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之 事項，具有協助人民正當行使創制複決權之功能。另由法律 設置獨立行使職權之合議機構判斷之事項，因是類合議制委 員會，既由專門學識人員或代表社會多元意見者所組成，其 判斷又不受其他機關之影響，自有正當性，應受受理行政爭 訟之機關或法院之尊重，復加以審議委員會決策之正當性及 正確性較諸一般行政機關為強化，而具有制度上的可信賴性 ，因此，審議委員會就系爭公投提案之決定，應認具有高度 之判斷餘地，法院對其決策自應為相當之尊重，降低對其決 策之司法審查密度。
㈡、系爭公投提案主文為「你是否同意新北市台電公司核能四廠 進行裝填核燃料棒試運轉？」係採正面表述命題，惟其理由 書卻載有反對之內容，主文與理由書互相矛盾，致公民為同 意或不同意之投票，無從確知其投同意票係贊成或反對「裝 填核燃料棒試運轉」，此於103 年8 月7 日舉行之聽證會中 已有參加者提出：不論是反核或支持核電的人都沒辦法搞清 楚應該是持支持態度或反對態度，我們不是學者專家在現場 就已經有這樣子困擾的時候，為什麼要把這個題目推到廣大 群眾裡面造成更多的疑惑之質疑。且系爭公投提案主文所稱 「試運轉」，似為核子反應器設施管制法及核子反應器設施 運轉執照申請審核辦法之規定所稱之起動測試，屬建廠施工 、施工後測試、系統功能試驗、裝填燃料、起動測試等一系
列工程作業之一環；惟起動測試結果是否符合相關法規要求 ，決定核四廠可否依法申請運轉執照，亦涉及其是否停止運 轉不核發執照之終局事項。系爭公投提案主文使用「試運轉 」一詞，恐使公民產生不同解讀，致無法得知其究係意欲就 終局事項或中間程序事項，作為公民投票事項之標的，無從 瞭解其提案真意。被告已於103 年4 月28日宣布，核四一號 機不施工、只安檢，安檢後封存；核四二號機全部停工，且 未來啟封前必須經過公民投票，並經再次安全確認後才會裝 填燃料。是現階段「裝填核燃料」並非政府已進行或已存在 之所謂「政策」，複決標的已不存在。系爭公投提案係就不 存在之事項作為公投標的，致無法瞭解其提案真意，即便付 諸公民投票，公民亦無從確知其投票標的內容。㈢、公投法並未規定公審會應依聽證紀錄作成處分，本案公審會 已斟酌聽證會之結果，並依論理及經驗法則作成決定，符合 行政程序法第43條、第108 條之規定。至行政程序法第96條 第1 項規範目的旨在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分 之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以判斷行政處 分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會 。所謂理由，是指行政機關獲致結論之原因，理由說明是行 政機關作成決定之重要事實及法律原因。對於理由之敘述， 不須鉅細靡遺，乃只須寫出使當事人得以知悉獲致結論之理 由何在。原告指稱公審會作成決議時完全未斟酌全部聽證之 結果、未記載不採納原告意見之理由，係有重大瑕疵，均與 事實不符。
㈣、又公審會為充分聽取各方對系爭公投提案之意見，俾為作成 決定之參據，乃依行政程序法第55條第1 項規定，公告舉行 聽證，於聽證之主要程序部分明定出席者（含當事人、該會 邀請之其他利害關係人、該會邀請之證人、鑑定人或其他第 三人【含政府機關、學者專家及有關單位】）陳述意見之順 序，並可經主持人之同意提出、接受發問及答復，上開程序 均為原告所知悉且於聽證會中亦未提出異議。而藉由聽證程 序，可使原告與涉及主管各項業務之行政機關，彼此陳述意 見加以闡明，是相關行政機關與國營事業單位出席聽證，實 屬必要，發言內容亦均載明聽證紀錄中，均屬適法。原告主 張本件聽證程序令行政機關與國營事業單位立於對立面質疑 系爭公投提案適法性，違反公投法第1 條、第13條、第31條 第3 款等之立法意旨云云，並非事實等語，資為抗辯。並聲 明：駁回原告之訴。
五、本院判斷如下：
㈠、我國憲政體制屬於民主政體，國家主權屬於全體人民，此由
憲法第2 條規定：「中華民國之主權屬於國民全體。」揭示 主權在民原則甚明。而基於國民主權原則，憲法第17條並宣 示：「人民有選舉、罷免、創制、複決之權。」其中關於人 民創制、複決權乃屬於直接民主制下，人民直接針對政策、 法律表達意見，據以影響或支配政權運作之手段。憲法第13 6 條且規定：「創制、複決兩權之行使，以法律定之。」俾 將此基本權具體化，並設定必要程序，資以行使。立法機關 因而在不改變我國憲政體制主要採代議民主之前提下，依上 開規定意旨，於92年12月31日訂定公民投票法，提供人民對 重大政策等直接表達意見之管道，參與國家意志之形成，落 實人民創制、複決權之行使，而補強代議民主之不足及制衡 權力專擅。
㈡、次依公民投票法第1 條前段規定：「依據憲法主權在民之原 則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。」第2 條第 1 項、第2 項、第4 項、第5 項規定：「（第1 項）本法所 稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票。（第2 項）全 國性公民投票適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原 則之創制。三、重大政策之創制或複決。四、憲法修正案之 複決。……（第4 項）預算、租稅、投資、薪俸及人事事項 不得作為公民投票之提案。（第5 項）公民投票事項之認定 ，由公民投票審議委員會……為之。」第3 條第1 項規定： 「全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性公民投票之 主管機關為直轄市政府、縣( 市) 政府。」第9 條第1 項規 定：「公民投票案之提出，除另有規定外，應由提案人之領 銜人檢具公民投票案主文、理由書及提案人正本、影本名冊 各1 份，向主管機關為之。」第14條第1 項、第2 項、第3 項規定：「（第1 項）主管機關於收到公民投票提案，經審 查有下列情事之一者，應於15日內予以駁回：一、提案不合 第9 條規定者。二、提案人有第11條第2 項規定之情事或未 簽名、蓋章，經刪除後致提案人數不足者。三、提案有第33 條規定之情事者。四、提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不 能瞭解其提案真意者。（第2 項）公民投票案經審查無前項 各款情事者，主管機關應將該提案送請各該審議委員會認定 ，該審議委員會應於30日內將認定結果通知主管機關。（第 3 項）公民投票案經前項審議委員會認定不合規定者，主管 機關應予駁回……」第31條第3 款規定：「公民投票案經通 過者，各該選舉委員會應於投票完畢7 日內公告公民投票結 果，並依下列方式處理：……三、有關重大政策者，應由權 責機關為實現該公民投票案內容之必要處置。」第34條規定 ：「行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項
：一、全國性公民投票事項之認定。二、第33條公民投票提 案是否為同一事項之認定。」第35條規定：「（第1 項）行 政院公民投票審議委員會，置委員21人，任期3 年，由主管 機關提請總統任命之。（第2 項）前項委員具有同一黨籍者 ，不得超過委員總額2 分之1 ，且單一性別不得少於3 分之 1 。（第3 項）主任委員由委員互選之。審議委員會之組織 規程及審議規則，應送立法院備查。」第36條規定：「（第 1 項）前條委員會議，由主任委員召集之。（第2 項）開會 時應有全體委員過半數之出席始得開議；議案之表決，以出 席委員過半數之同意為通過；可否同數時，取決於主席。」 又依公投法第35條第3 項規定訂定之行政院公民投票審議委 員會組織規程第2 條規定：「行政院公民投票審議委員會（ 以下簡稱本會）審議下列事項：一、本法第2 條第2 項及第 4 項所定全國性公民投票事項之認定。二、本法第33條所定 公民投票提案是否為同一事項之認定。三、本法第38條地方 性公民投票事項疑義之認定。」第9 條規定：「本會決議事 項，以行政院名義行之。」準此，公民投票事項之認定，係 由制度上設計為客觀、公正之公民投票審議委員會判定。被 告就人民提出之全國性公民投票案，應依公投法第14條第1 項規定審核。經審查無該項各款所列應駁回情事者，應將該 提案送公審會認定。倘經公審會審議認定不屬於全國性公民 投票適用事項，因其具有實質決定權限，被告對於該會就此 事項所為之決定並無審查權，應逕依公投法第14條第3 項規 定，駁回該公民投票提案，而與適用同法第14條第1 項規定 所為之駁回決定有別。
㈢、復按公投法施行細則第13條規定：「全國性公民投票之主管 機關，得將依本法規定應辦理事項，委任或委託相關機關辦 理。」被告據而以93年4 月16日院臺內字第0930083141-A號 公告，將其應辦理之公投法第9 條第1 項及第14條之事項， 自該日起委任中選會辦理；嗣並以103 年5 月19日院臺綜字 第1030134877號公告，自103 年6 月1 日起，終止委任中選 會辦理公投法第14條第1 項第3 款、第4 款，同條第2 項至 第8 項等事項。另行政程序法第107 條、第55條第1 項規定 ：「行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證︰一、法 規明文規定應舉行聽證者。二、行政機關認為有舉行聽證之 必要者。」、「行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事 項，並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告 之……」又被告為規範公審會認定全國性公民投票提案之聽 證程序，於103 年7 月8 日訂定行政院公民投票審議委員會 聽證作業要點（下稱公投聽證作業要點），於該要點第2 點
規定：「依據行政程序法第107 條並參照公民投票法第10條 第3 項規定，於認定全國性公民投票案前，為提供全國性公 民投票案當事人及利害關係人陳述意見、提出證據及發問之 機會，舉行聽證。」第3 點規定：「舉行聽證前，應以書面 記載行政程序法第55條第1 項所定應記載事項通知當事人、 已知之利害關係人及其他受邀出席者，並公告於行政院網站 。」第9 點規定：「聽證應依下列程序進行。但主持人得視 個案情形，予以調整：（一）主持人報告：……（二）發言 順序：由主持人依下列聽證要項安排之。1.出席者陳述意見 ：（1 ）全國性公民投票案當事人。（2 ）其他利害關係人 。（3 ）證人、鑑定人或其他第三人（含政府機關、學者專 家及有關單位）。2.出席者之發問：……」第10點規定：「 （第1 項）當事人認為主持人於聽證程序進行中所為之處置 違法或不當者，得即時聲明異議。（第2 項）主持人認為異 議有理由者，應即撤銷原處置；認為無理由者，應即駁回異 議。」第12點第1 項規定：「聽證應由紀錄人員作成聽證紀 錄附卷。……」
㈣、經查，原告以其為系爭公投提案之領銜人，於103 年7 月11 日向中選會提出系爭公投提案，經該會依公投法第14條第1 項第1 款、第2 款規定進行審查，認未有公投法第14條第1 項第1 款及第2 款規定之情事，函報被告，被告審核後，再 函送公審會，經公審會公告於同年8 月7 日舉行聽證，邀請 原告、學者專家及政府機關、利害關係人台電公司出席，議 題包括系爭公投提案是否合於公投法第2 條第2 項規定等， 該會再於同年8 月22日召開第20次委員會議，21名委員（包 括主任委員）計有14人出席，除主任委員外之投票人數為13 人，經以記名投票表決結果，13人認定系爭公投提案不合於 規定。公審會乃將該結果通知被告，經被告據而駁回系爭公 投提案等事實，有103 年7 月15日中選會第453 次會議記錄 （附件8 第21-25 頁) 、被告103 年7 月16日中選綜字第10 33050123號函（附件1 ）、被告103 年7 月28日院臺綜字第 1030141938號函（附件2 ）、公審會103 年8 月4 日公投審 字第1033550145號公告（附件14）、103 年8 月7 日系爭公 投提案聽證會記錄（附件12）、103 年8 月22日公審員會第 20次委員會議記錄（附件3 ）、公審會103 年8 月22日公投 審字第1033550168號函（附件4 ）被告103 年8 月28日院臺 綜字第1030050642號函（附件5 ）等件影本附原處分卷；臺 灣環境保護聯盟2014年7 月14日（103 ）環盟總字第103022 號函（第39-40 頁）、公審會第20次委員會議簽到表、公審 會委員黨籍、性別概要表（第118-120 頁）等件影本附本院
卷可稽，洵堪認定。核公審會為充分聽取各方對系爭公投提 案之意見，俾為作成決定之參據，公告舉行聽證，於聽證之 主要程序部分明定出席者（含當事人、該會邀請之其他利害 關係人、該會邀請之證人、鑑定人或其他第三人【含政府機 關、學者專家及有關單位】）陳述意見之順序，並可經主持 人之同意提出、接受發問及答復，上開程序均為原告所知悉 且於聽證會中未提出異議，有該聽證會記錄可憑，無違公投 聽證作業要點相關規定及公投法第1 條規定之立法目的，且 與公投法第13條（行政機關辦理公民投票事項之限制）、第 31條第1 項第3 款（規範權責機關於公民投票案通過後之義 務）等規定無關。原告以該聽證程序出席之政府機關及台電 公司質疑提案內容之適法性，即謂該聽證程序違反公投法第 1 條、第13條、第31條第1 項第3 款等之立法意旨云云，已 無可取。
㈤、按核子反應器設施管制法第2 條第1 款規定：「本法用詞定 義如下：一、核子反應器：指裝填有核子燃料，而能發生可 控制之原子核分裂自續連鎖反應之裝置。」第3 條規定：「 本法之主管機關為行政院原子能委員會。」第6 條第1 項規 定：「核子反應器設施興建完成後，非經主管機關審核其終 期安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗 合格，不得裝填核子燃料。裝填核子燃料後，非經主管機關 審核其功率試驗合格，並發給運轉執照，不得正式運轉。」 是台電公司興建核四廠，須經主管機關即原能會審核其終期 安全分析報告、興建期間之檢查改善結果及系統功能試驗合 格，始得裝填核子燃料；裝填核子燃料後，須經主管機關審 核其功率試驗合格，並發給運轉執照後，方得正式運轉。查 原告係依公投法第2 條第2 項第3 款規定，以「新北市台電 公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉」為重大政策，提出 複決案，已經原告訴訟代理人於本院104 年3 月24日準備程 序期日陳明在卷（見本院卷第128 頁準備程序筆錄倒數第6 行），並於言詞辯論意旨狀說明：「……以本案而言，推動 核四廠完成裝填核燃料棒試運轉、至終並完成正式商業運轉 係向來行政院及經濟部之既定政策立場……以『你是否同意 新北市台電公司核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉？』為題 進行重大政策複決之公民投票……」（見本院卷第157 頁及 其背面）等語綦詳，復有原告於聽證會中所述：「……我開 始在想，如何用公投法在現有法制下來做反核四的工作…… 我們積極推動地方性公投，並且促成了新北市、臺北市及宜 蘭縣的地方性公投提案，這幾個案子分別在2013年送件，20 13年的311 那天我跟呂副總統共同為領銜人向新北市政府送
了『你是否同意新北市台電公司核能四廠進行裝填燃料棒試 運轉？』這個公投案……可惜行政院公審會在102 年5 月16 日第18次委員會議決議……本案不屬地方性公民投票事項… …經過1 年多的努力，終於在103 年7 月11日上午由環保聯 盟會長劉俊秀以及我擔任領銜人到中選會送件12萬2,000 份 ，這個是全國性公投第1 階段連署書……」（見原處分卷附 件12第4 、5 頁）、於提案理由所載：「新北市台電公司核 能四廠興建已接近完工階段。裝填核燃料棒試運轉是核四廠 正式商業運轉前的關鍵性步驟。核子反應爐裝填核燃料棒試 運轉發電，就會有輻射污染產生以及發生重大核能災變的風 險，而對廣大人民的生命與財產安全造成威脅；如果裝填核 燃料棒試運轉後再決定要廢除核四的話，核四廠的機組也會 全部變為高輻射汙染的核廢料，所以國家必需耗費更為龐大 的拆除與處置成本。因此核四廠裝填核燃料棒試運轉是一攸 關台灣永續發展的重大政策。基於主權在民的原則，人民有 決定核電廠興建、試運轉及運轉等重大政策的權利……」等 情可參。則原告係以核能四廠興建環節中之進行裝填核燃料 棒試運轉乃重大政策，為阻止該核燃料棒之裝填，爰藉由系 爭公投提案複決，亦堪認定。
㈥、承前所述，由人民提出公投提案，旨在貫徹憲法第2 條主權 在民及第17條保障人民之創制權及複決權，立法機關依上開 憲法規定制訂公民投票法，乃在提供人民直接表達意見之途 徑，以協助人民行使上述基本權。公投法第2 條第2 項列舉 全國性公民投票適用事項，所謂立法原則、重大政策之「創 制」，乃公民藉由投票方式，就公民提議之該等事項表示意 志，督促政府採取積極作為使其實現，概念上，係從無到有 之制度；而所謂法律、重大政策、憲法修正案之「複決」， 則係公民藉由投票就其代表機關所通過之法案或進行中之政 策，行使最終決定權，乃就既存之法案或政策決定是否繼續 存續（廢止或否決）之制度，是就法律或重大政策提案複決 者，必然是反對行將通過或已然通過之法律或重大政策。查 被告為化解國人對核能四廠之疑慮，並替下一代保留能源選 擇空間，已於103 年4 月28日宣布，核能四廠一號機不施工 、只安檢，安檢後封存；核能四廠二號機全部停工，且未來 啟封前必須經過公民投票，經再次安全確認後才會裝填燃料 ；且經原能會於104 年1 月29日備查「龍門（核四）電廠停 工/ 封存計畫」，核四廠預計於104 年7 月起封存。是現階 段「裝填核燃料」並非政府已進行或已存在之所謂「政策」 ，業經被告陳明在卷，且有原能會104 年1 月29日會核字第 1040002244號函（見被告104 年5 月4 日院臺綜字第104013
2046號函附件16）、原告列印之103 年7 月31日、8 月4 日 網路新聞等件影本（見本院卷第68-69 頁）附卷可憑，原告 及經濟部核四辦主任吳玉珍於103 年8 月7 日公審會舉行之 聽證會中亦分別陳稱：「……不久之前行政院長宣布核四封 存的時候他也提到，封存以後要經過全國公投才決定可不可 以試運轉……」、「……我們都知道行政院之前就已經宣布 了『核四一號機停工、只安檢，安檢後封存；二號機全部停 工』，所以在未來如果啟封前還要經過公民投票，經過再一 次安全確認後才會裝填燃料……」等語在卷（依序見本院卷 第44頁背面、第48頁聽證會紀錄），核能四廠上述封存、停 工之事實，復為原告所不爭，自堪信為真實。是於公審會10 3 年8 月22日召開第20次會議審核系爭公投提案時，原推動 核能四廠興建之政策已然改變，核能四廠之興建處於停工狀 態，迄至本院言詞辯論終結時，仍維持此狀態，則原告依公 投法第2 條第2 項第3 款規定，以核能四廠裝填核燃料棒試 運轉為重大政策，為複決該政策，而提出系爭公投提案，揆 之前開規定及說明，顯然不符該條款所指重大政策之複決要 件，自非全國性公民投票適用事項。公審會於其第20次會議 ，經全體委員過半數出席，出席委員（不包含主任委員）全 數認定系爭公投提案不合於規定，並以該會103 年8 月22日 函知被告，函中說明：「……目前核四廠業經封存不運轉， 故本提案係就不存在之事項作為公投標的……」被告據而依 公投法第14條第3 項規定，以原處分載明系爭公投提案經公 審會認定不合規定為由，予以駁回，洵屬適法有據。原告主 張無論政府係「決策」應執行或不執行某項重大政策，均得 以之為複決標的，而政府均應按公投結果為一定作為或不作 為之處置，以本案而言，推動核四廠完成裝填核燃料棒試運 轉、至終並完成正式商業運轉係向來行政院及經濟部之既定 政策立場，僅因林義雄先生禁食行動而引起龐大輿論共鳴之 情況下，行政院方才被迫宣布暫時封存核四廠3 年，公投法 並未規定「複決公投」僅能站在「否決」政府政策的立場上 才能提出云云，乃將重大政策之複決與創制混為一談，無視 公民投票法制度目的係在確保國民主權而提供人民對重大政 策表達意見之管道，倘人民意見與政府現行政策一致，殊無 再藉由公民投票肯定民意之必要；且與原告以核能四廠進行 裝填核燃料棒試運轉為重大政策，提出系爭公投提案，旨在 複決該重大政策，俾停止核能四廠進行裝填核燃料棒試運轉 之本意顯然有違，已非為改變現狀，而試圖透過公民投票表 達民意，乃徒以辦理公民投票為目的，提起本件訴訟，而悖 離公民複決之制度目的，尚非可採。
㈦、另按公審會之組織係置於行政院內，並非獨立之行政機關， 而是在行政程序上執行特定職務之組織，屬行政程序法第11 4 條第1 項第4 款所稱「參與行政處分作成之委員會」；其 職務係就個別全國性公民投票案，審議是否符合規定而屬得 交由人民創制或複決之事項。雖其對全國性公民投票提案成 立與否具有實質決定權限，惟對外係以被告名義作成行政處 分（司法院釋字第645 號解釋理由書意旨參照）。故原處分 係由被告作成而非公審會。查被告於原處分書面已記載其處 分理由、法令依據，並將公審會103 年8 月22日函併同原處 分送達原告，該公審會函說明有關核四廠業經封存乙節，復 經參與聽證之原告、經濟部於會中表述，是被告陳稱公審會 業經斟酌上述聽證會之結果，而為上開決議，並非無據。從 而，原處分之作成，難認有何違反行政程序法第96條、第10 8 條規定情事。又觀之公投法及依該法第35條第3 項規定訂 定之行政院公民投票審議委員會審議規則（下稱公投審議規 則）規定，均未規範公審會應就其決議作成決議書或應依聽 證紀錄作成處分；而公投審議規則第8 條規定委員會議紀錄 應記載事項，有關討論事項部分，亦僅要求記載案由及決議 。原告主張公審會作成決議時，完全未斟酌全部聽證之結果 ，且對於有利於提案通過之聽證證詞未予採納，亦未將不採 納之理由載明於決議書中，顯違反行政程序法第96條、第10 8 條云云，亦無足取。至公審會103 年8 月22日函中，就系 爭公投提案不符全國性公民投票適用事項之認定，雖漏未援 引公投法第2 條第2 項第3 款規定，惟不影響公審會就此決 議之本質與結果，且經被告於訴訟中予以補充（見本院卷第 129-130 、182-185 頁準備程序及言詞辯論筆錄），原告就 此亦已為充分之攻擊防禦，無礙其程序權之保障，尚無得執 此而謂原處分具撤銷事由。又公審會上開函說明有關系爭公 投提案不符公投法第14條第1 項第4 款規定部分，縱如原告 主張系爭公投提案並無公審會所認主文與理由矛盾等，致不 能瞭解其提案真意情形，亦無改於系爭公投提案有前述不符 公投法第2 條第2 項第3 款規定之事實，公審會認定不合規 定，仍無不合；被告據而為原處分，於法乃屬無違。故原告 此部分主張，亦無足為其有利之論據。
六、綜上所述，系爭公投提案於公審會審議時，迄至本院言詞辯 論終結時，核能四廠已停止裝填核燃料棒，原告以核能四廠 裝填核燃料棒試運轉為重大政策，提出系爭公投提案，以為 複決，所指複決標的已不存在，自不符公投法第2 條第2 項 第3 款規定。被告據公審會就系爭公投提案不合規定之認定 ，依同法第14條第3 項規定，以原處分駁回系爭公投提案，
並無違誤。原告提起本件課予義務訴訟，請求撤銷原處分及 被告應就系爭公投提案作成准許之處分，於法不合，均應駁 回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經 本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說 明，附敘明之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 3 日 臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 王立杰
法 官 許麗華
法 官 林玫君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判 決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項）