臺北高等行政法院裁定
102年度訴字第767號
104年5月28日辯論終結
原 告 蘇俊文等30人（詳如附件1名冊）
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
許嘉容 律師
複 代理 人 簡凱倫 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 魏國彥（署長）住同上
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
洪淑幸
參 加 人 交通部鐵路改建工程局中部工程處
代 表 人 許文貴（處長）住同上
訴訟代理人 孔繁琦 律師
陳塘偉 律師
輔助參加人 臺南市政府
代 表 人 賴清德（市長）住同上
訴訟代理人 吳欣修
林惠真
馮祺雯
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
2 年6 月10日院臺訴字第1020137157號訴願決定，提起行政訴訟
，本院就附件1 所示原告30人，裁定如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、本件原告起訴時被告代表人為沈世宏，於訴訟進行中變更為 魏國彥，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，爰 予准許。
二、按「五、本院查：按提起撤銷訴訟，以經合法訴願為要件， 此觀行政訴訟法第4 條之規定即明。是當事人未經合法訴願 而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依 行政訴訟法第107 條第1 項第10款後段規定，以裁定駁回其 訴。次按『（第1 項）訴願之提起，應自行政處分達到或公 告期滿之次日起30日內為之。（第2 項）利害關係人提起訴 願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期 滿後，已逾3 年者，不得提起。（第3 項）訴願之提起，以
原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。』 訴願法第14條定有明文。是訴願逾法定期間，即非合法，其 復提起撤銷訴訟，自屬起訴不備其他要件，應以裁定駁回之 。又利害關係人未收受處分書，依上開規定提起訴願，其訴 願期間自知悉時起算；至於是否知悉或何時知悉，利害關係 人應負舉證之責（司法院院字第1430號解釋及改制前最高行 政法院本院55年判字第316 號判例參照）。」有最高行政法 院民國103 年度裁字第1853號裁定可資參照。最高行政法院 103 年度裁字第997 號裁定、101 年度裁字第1890號裁定， 亦同斯旨。次按司法院院字第1430號解釋文：「原訴願人以 外之利害關係人。既未受原決定之送達。其提起再訴願之期 間。自應由其知悉時起算。至何時知悉。應負證明之責。」三、查前臺灣省政府交通處於84年間著手進行臺南市區鐵路地下 化工程計畫（下稱系爭開發計畫），於85年8 月12日經前臺 灣省政府環保處以八五環一字第48375 號函核定「臺南市區 ○路地下化工程環境影響說明書」（下稱85年環說書）通過 審查。嗣因應臺南火車站於87年12月8 日公告為古蹟需予保 存等情，致開發內容變更。系爭開發計畫之原開發單位交通 部鐵路改建工程局（下稱「鐵工局」，嗣開發單位變更為參 加人，經被告以99年3 月8 日環署綜字第0990012009號函， 准予備查）於96年9 月重新訂定「臺南市區鐵路地下化工程 綜合規劃報告修正本」，並提出「臺南市區鐵路地下化計畫 環境現況差異分析及對策檢討報告」及「臺南市區鐵路地下 化工程環境影響差異分析報告」（以下合稱系爭二件環差分 析報告），於97年8 月間提送被告審查。經被告環評委員會 召開4 次專案小組會議，作成初審意見，於99年6 月14日環 境影響評估審查委員會第194 次會議審核修正通過系爭二件 環差分析報告。並以99年6 月30日環署綜字第0990059089號 函（即原處分）通知參加人審核修正通過。如附件1 、2 之 原告對於原處分不服，提起訴願，經遭駁回，均提起本件行 政訴訟。爰就附件1 之原告為本件裁定，其餘附件2 之原告 則另為判決，先予敘明。
四、本件原告適格：
㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或 法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定… …，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條 第1 項定有明文。又「因不服中央或地方機關之行政處分而 循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例， 固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃 指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內…
…。」亦有最高行政法院75年判字第362 號判例可參。而「 法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關 係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利 ，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國 家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權 益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設 之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範 效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之 意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469 號 解釋理由書自明。準此，非處分相對人起訴主張其所受侵害 者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，可 認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。 ㈡次按，我國環評法制係採預防原則，開發行為對於環境有不 良影響之虞時，應實施環境影響評估，評估審查程序有嚴謹 規定，應經主管機關所設由各項專業委員組成之環評審查會 作成認可之審查結論，目的事業主管機關始得為開發之許可 ，且應追蹤後續開發行為之進行及完成後之使用，並由主管 機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形， 以防止開發行為對於環境（包括自然環境、社會環境及經濟 、文化、生態環境）暨當地居民生命、身體、財產造成不可 回復之危害。足見環評法規範之環評制度，並非僅係一種程 序機制，尚具有規範實體權利義務之作用，因此，環評法第 5 條第1 項及第8 條以下之規定，具有基於環境與生命之永 續發展，以保障開發行為可能影響範圍之當地居民生命權、 身體權、財產權，而非純粹以保護抽象之環境利益（公共利 益）。故學說及現行實務一致之見解，均認為上開環評法之 規定，應屬保護規範，環評審查會對應實施環評之開發行為 ，所作成之審查結論，開發行為之當地居民具有法律上利害 關係，提起撤銷訴訟即具原告適格，有最高行政法院102 年 度判字第70號判決及102 年度判字第453 號判決，可資參照 。而環差分析報告性質為審查結論，是以開發行為之當地居 民就系爭二件環差分析報告具有利害關係。
㈢另關於開發行為影響範圍之認定，依中央主管機關即被告依 環境影響評估法第5 條第2 項授權規定訂定之開發行為環境 影響評估作業準則第6 條第1 項：「說明書及評估書應記載 事項及審查要件，依說明書應記載事項及審查要件( 附件三 ) 、評估書初稿、評估書應記載事項及審查要件( 附件四) 、說明書、評估書初稿應檢送之圖件( 附件五) 規定辦理。 」其「附件三說明書應記載事項及審查要件」中「應記載事 項」欄：「六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環
境現況」其審查要件為：「一、開發行為可能影響範圍之各 種相關計畫，如附表五」，而「附表五開發行為可能影響範 圍之各種相關計畫( 包含規劃中、施工中及已完成之各計畫 ) 」之「範圍」欄載：「開發行為半徑10公里範圍內或線型 開發行為沿線兩側各500 公尺範圍內」等規定可知，開發行 為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500 公尺範 圍內者，應認屬開發行為影響之地區。查原告主張其屬開發 行為影響地區內之居民，業據提出渠等建物登記謄本、身分 證資料為證，渠等均屬本件開發行為可能影響範圍，堪以認 定。
㈣綜上，系爭現差分析報告及環差分析報告審核修正通過，直 接影響開發行為之許可與否，自屬具有法律上效果之行政處 分。不僅對於開發單位具有效力，亦對當地居民產生法律上 之效果。而原告為開發行為可能影響範圍內之居民，已如前 述。從而，原告主張原處分（系爭現差分析報告及環差分析 報告審核修正通過）有損害其權利或法律上利益之可能，而 提起撤銷訴訟，依諸前揭說明，其當事人適格。五、原告訴願逾法定期間：
㈠依首揭說明，原告應就是否知悉及何時知悉，應負舉證之責 。雖原告主張依最高行政法院95年度裁字第402 號裁定意旨 ：「按利害關係人之知悉必須利害關係人對行政處分之主要 內容有所認識，堪可判斷該處分對其權利或利益可能發生之 影響，始足當之。倘利害關係人僅依間接獲致之約略訊息所 作之臆測，而對處分之主要內容並無確切之認識，則尚難謂 其業已知悉該處分。……」及最高法院72年台上字第1428號 判例意旨：「所謂知有損害及賠償義務人之知，係指明知而 言。如當事人間就知之時間有所爭執，應由賠償義務人就請 求權人知悉在前之事實，負舉證責任。」是參加人自應就原 告「知悉在前」之事實負舉證責任等語。揆諸最高行政法院 95年度裁字第402 號裁定意旨，在於闡明「對處分之主要內 容並無確切之認識，則尚難謂其業已知悉該處分。……」並 未提及應由參加人就原告知悉時點負舉證責任，亦未認原告 就本身知悉之積極事實不負舉證責任；最高法院72年台上字 第1428號判例乃關於民法第197 條第1 項：「因侵權行為所 生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時 起，二年間不行使而消滅」規定，核與本件行政訴訟事件不 同，自無適用之餘地；是依司法院院字第1430號解釋文，本 件應由附件1 之原告就否知悉及何時知悉，負舉證之責甚明 。且附件1 之原告就本身如何知悉原處分及時點最為清楚， 自應其就此積極事實負舉證責任。又原告提起本件撤銷訴訟
是否合於形式要件，本應由行政法院職權調查，參行政訴訟 法第133 條：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據； 於其他訴訟，為維護公益者，亦同。」第134 條「前條訴訟 ，當事人主張之事實，雖經他造自認，行政法院仍應調查其 他必要之證據。」是以，即便被告就原告知悉之時期不爭執 ，惟法院既覺察本件或有原告未遵期提起訴願之情事，仍應 本於職權調查證據，附此敘明。
㈡查原告於103 年5 月2 日準備期日陳述：「原告可以提出上 網看到環保署的公告發現之相關資料」等語，但至言詞辯論 終結，尚未提出相關資料及舉證。至104 年5 月25日提出言 詞辯論意旨狀，檢附101 年10月17日環保署環評委員會第22 4 次審查會議紀錄暨簽到單（見原證21），陳述：「……反 南鐵東移自救會係於101 年10月16日北上赴立法院出席立委 召開之公聽會，當時並聽聞被告環保署正在審議此開發案之 訊息，遂由原告郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀卿等三人偕同其 他反南鐵東移自救會成員於同年10月17日前往參與環保署環 評委員會第224 次審查會議（原證21），預備表達反對鐵路 地下化東移之訴求。詎料，原告郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀 卿與其他反南鐵東移自救會成員至審查會議現場時，始經其 他與會人員告知系爭東移版開發案業於99年經被告環保署通 過環境影響差異分析之審查（即原處分），……故本件原告 知悉原處分之時點，係從原告郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀卿 等三人於101 年10月17日參與環評委員會第224 次審查會議 ，並於會議中經告知原處分已通過之時點開始，始陸續輾轉 得知原處分相關資訊，是本件原告之『知悉』時點，即應至 少從101 年10月17日起算法定救濟期間，原告並於知悉後30 日內提起本件訴願，顯未逾越救濟期間……」等語（原告 104 年5 月25日言詞辯論意旨狀第6 頁）。 ㈢依上開原告所陳，原告郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀卿等三人 為反南鐵東移自救會成員，觀之「反台南鐵路地下化路線東 移自救會」於101 年9 月6 日提出陳情文（訴願卷第66頁右 下角收文日期及本院卷㈢參證24），陳情文說明二、C ，明 載「97年9 月16日『台南市區鐵路地下化環境現況差異分析 及對策檢討報告』及『台南市區鐵路地下化工程環境影響差 異分析報告』專案小組審查會議紀錄中…因公共工程需選擇 最少徵收土地之方法為之，但鐵工局完全閃避此重要問題， 答非所問。如此粗糙的回答竟然也通過環評審查予以通過， 令人匪夷所思。」（訴願卷第67頁），陳情文說明，略以 ：「鐵工局規避環評委員詢問，環評竟通過，不符程序正義 ……未經審慎環評，更改設計使軌道東移，在環評過程中，
刻意規避擴大徵收土地的質疑……」等語，可見附件1 之原 告等反南鐵東移自救會成員至遲於101 年9 月26日已經知悉 系爭二件環差分析報告審核修正通過；附件1 之原告就自己 如何知悉原處分及知悉時點，最為知悉，但卻至104 年5 月 25日提出言詞辯論意旨狀，陳述知悉經過，實有違常情；其 中原告藍雅筠到庭陳稱係經母親告知，而非原告郭靜枝、陳 蔡信美、葉王秀卿告知；附件1 原告所提101 年10月17日環 保署環評委員會第224 次審查會議紀錄暨簽到單（原證21） ，固能證明參加會議，但尚不足以證明係於會議中經何人及 如何告知原處分，難謂盡證明之責，附件1 之原告主張101 年10月17日以後始知悉，不足採信。況附件1 之原告均為 101 年9 月26日「反對台南地下鐵路東移計畫聯署書」之聯 署人，有聯署書在卷可憑。聯署書略以：「台南市政府於民 國101 年8 月8 日公開展覽……等3 案。」（與陳情文主旨 前四行完全相同）、「我們共同訴求如下：二、採『永久軌 不東移，在現有軌下方施作永久軌』之設計，並減少徵收面 積至最小範圍。三、未來若有與本案相關之各級審查程序、 報告或會議，包含且不限於都市計畫委員會議、環境評估委 員會議、環境評估分析報告，請主動告知本人……」與同日 陳情文訴求大致相同，若無原處分審核通過系爭二件環差分 析報告，何來軌道東移並提及環境評估委員會議、環境評估 分析報告，堪信附件1 之原告上開訴求事項均係知悉原處分 之後而為，則渠等至遲於101 年9 月26日已經知悉原處分涉 及環差報告及現差報告。
㈣又參加人於99年6 月30日原處分通過後，於99年8 月25日在 臺南市北區區公所大禮堂及臺南市東區忠孝里活動中心，召 開二場「臺南市區鐵路地下化計畫」環境影響評估公開說明 會，多名里長（含原告住所地之泉南里、東門里、圍下里、 忠孝里等）及居民均參加，並提出問題。嗣於99年9 月27日 函檢送會議紀錄予臺南市各區里辦公室、立法委員、行政院 經濟建設委員會等（訴願卷內被告102 年1 月18日答辯狀檢 附系爭開發計畫環境影響評估公開說明會簡報、會議紀錄、 參加人99年9 月27日鐵中工六字第0990006911號函）在卷可 憑。則原告可藉此知悉原處分，且原告江麗花曾出席該次公 開說明會，有出席會議簽名單可稽（同上訴願卷內答辯狀第 64頁），足見原告江麗花至遲於99年8 月25日已知悉原處分 ，顯非經由原告郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀卿告知始知悉。六、綜上，附件1 名冊之原告遲至101 年11月5 日始對原處分提 起訴願，有訴願書上之收文日戳可憑，渠等提起訴願顯已逾 首揭法定不變期間，而於法不合。訴願決定就此部分未予不
受理而從實體上駁回訴願，惟其結論尚無不合。原告復提起 本件撤銷訴訟，揆諸前揭規定及說明，即屬未經合法之訴願 程序，又不能補正，應予裁定駁回。至原告所為原處分違法 之實體上主張，則無從進而審究，附此敘明。本件裁定基礎 已臻明確，其餘爭點及兩造其餘之攻擊防禦方法與訴訟資料 經本院斟酌後，核與裁定不生影響，無一一論述之必要。據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107 條第1項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第85條第1 項前段、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 104 年 6 月 18 日 臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 徐 瑞 晃
法 官 林 妙 黛
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 104 年 6 月 18 日 書記官 劉 育 伶