臺北高等行政法院判決
102年度訴字第767號
104年5月28日辯論終結
原 告 王 閃等19人（詳如附件2名冊）
共 同
訴訟代理人 詹順貴 律師
許嘉容 律師
複 代理 人 簡凱倫 律師
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 魏國彥（署長）住同上
訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師
洪淑幸
參 加 人 交通部鐵路改建工程局中部工程處
代 表 人 許文貴（處長）住同上
訴訟代理人 孔繁琦 律師
陳塘偉 律師
輔助參加人 臺南市政府
代 表 人 賴清德（市長）住同上
訴訟代理人 吳欣修
林惠真
馮祺雯
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國10
2 年6 月10日院臺訴字第1020137157號訴願決定，提起行政訴訟
，本院就如附件2 所示原告19人，判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：㈠本件起訴時被告之代表人為沈世宏，於訴訟進 行中變更為魏國彥，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核 無不合，爰予准許（本院卷㈡第179 頁）。㈡按行政訴訟法 第4 條第1 項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分， 認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不 服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定 期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」 第111 條：「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更 或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此 限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之 言詞辯論者，視為同意變更或追加。」查原告對於被告99年
6 月30日環署綜字第0990059089號函（即原處分）不服，提 起訴願，已逾三個月不為決定，於102 年5 月20日向本院提 起行政訴訟，聲明求為判決撤銷原處分，有起訴狀附卷可稽 ，嗣訴願機關於102 年6 月10日作成訴願決定。原告追加聲 明如下：「訴願決定及原處分均撤銷。」其追加合於前揭規 定，爰予准許。㈢原告不服原處分，循序提起本件行政訴訟 ，參加人交通部鐵路改建工程局中部工程處為開發單位，負 責工程用地設計與施工之規劃執行，本件訴訟結果影響其辦 理開發權益，本院依行政訴訟法第42條第1 項規定，於102 年11月15日裁定命其參加。㈣按行政法院認其他行政機關有 輔助一造之必要者，得命其參加訴訟，行政訴訟法第44條第 1 項定有明文。本件於訴訟進行中，經兩造及參加人陳述意 見後，認有使台南市政府輔助參加被告訴訟之必要，爰依前 揭法條規定，於104 年3 月3 日裁定命臺南市政府輔助參加 被告。㈣本件原告共49人，即如附件1 、2 名冊所示，爰就 附件2 名冊所示原告為本件判決，其餘附件1 之原告，另以 裁定駁回。均先予敘明。
貳、事實概要：緣前臺灣省政府交通處於84年間著手進行臺南市 區鐵路地下化工程計畫（下稱系爭開發計畫），於85年8 月 12日經前臺灣省政府環保處以八五環一字第48375 號函核定 「臺南市區鐵路地下化工程環境影響說明書」（下稱85年環 說書）通過審查。嗣臺南火車站於87年12月8 日公告為古蹟 需予保存。又系爭開發計畫因經費分攤原則未定，計畫未實 施，至96年10月26日行政院以院臺交字第0960049234號函核 示，輔助參加人（臺南市政府）負擔總經費12.5% ，中央負 擔87.5% 。開發單位交通部鐵路改建工程局（下稱鐵工局， 開發單位嗣變更為參加人「鐵工局中部工程處」，經被告以 99年3 月8 日環署綜字第0990012009號函，准予備查）於96 年9 月重新訂定「臺南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告修 正本」，且依此修正本提出「臺南市區鐵路地下化工程環境 現況差異分析及對策檢討報告」（下稱「系爭現差分析及對 策報告」）及「臺南市區鐵路地下化工程環境影響差異分析 報告」（下稱「系爭環差分析報告」，二者合稱「系爭二件 環差分析報告」）。系爭二件環差分析報告於97年8 月提送 被告審查。案經召開4 次專案小組會議，於99年6 月14日環 境影響評估審查委員會第194 次會議審核修正通過系爭二件 環差分析報告。被告就參加人提出系爭二件環差分析報告， 申請變更原環評之內容，以原處分核准通過。原告對於原處 分不服，提起訴願遭駁回，原告遂提起本件行政訴訟。參、原告主張：
一、原告具有當事人適格：
按最高行政法院102 年度判字第70號判決、102 年度裁字第 1554號裁定、102 年度判字第453 號判決、103 年度判字第 704 號及100 年度1601號判決等意旨，凡依個案具體情況可 資判定原告之生命、身體、健康及財產權有遭受開發行為侵 害之虞，或其係居住於開發行為所在鄉鎮或毗鄰鄉鎮之居民 ，或係居住於線型開發行為兩側500 公尺範圍或距離開發位 址5 公里範圍以內，導致其在環評法上所保障之程序權、生 命權及財產權等可能遭致開發行為侵害，其即具有提起撤銷 訴訟之適格。本件鐵路地下化永久軌之開發行為，係屬線型 之開發案，而原告等均居住於緊鄰現今既有軌沿側，原告等 人之房屋及土地將直接面臨拆遷及徵收之命運，是原告不僅 屬於系爭開發行為兩側500 公尺範圍內之居民，原告亦為將 來因系爭開發行為之施作而直接遭迫遷之居民；且系爭開發 行為之施作，參加人評估自行可能「將造成地表沉陷，可能 對沉陷範圍內之一般建物、地下道、高架橋、公共管線及臨 時軌等結構物造成不均勻沉陷、傾斜甚至龜裂等損壞」，而 有嚴重侵害原告等當地居民之生命權、財產權之虞，均足證 原告係本件原處分及開發行為之法律上利害關係人無疑，自 具有提起本件訴訟之當事人適格。
二、原告提起行政救濟未逾越提起訴願之法定期間： ㈠按訴願法第14條第1 項、第2 項規定：「訴願之提起，應自 行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害關係 人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到 或公告期滿後，已逾三年者，不得提起。」而所謂「知悉」 ，最高行政法院95年度裁字第402 號裁定意旨，係指利害關 係人對原處分主要內容確實有認識而言，倘若僅從他處得知 有開發案，惟對於原處分之主要內容未有認識，甚至根本不 知有原處分之存在，導致利害關係人無從判斷原處分對其權 利或利益發生何種影響，自不得謂已「知悉」。 ㈡查，反南鐵東移自救會係於101 年10月16日北上赴立法院出 席立委召開之公聽會，原告郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀卿等 三人偕同其他反南鐵東移自救會成員於同年10月17日前往參 與環保署環評委員會第224 次審查會議（原證21），至會議 現場時，始經其他與會人員告知系爭東移版開發案業於99年 經被告環保署通過環境影響差異分析之審查（即原處分）， 而101 年10月17日當日之審查會議，僅係就系爭開發行為之 環境監測變更內容對照表（第二次變更）及變更85年環評審 查結論部分細部內容進行審議。故本件原告知悉原處分之時 點，係從原告郭靜枝、陳蔡信美、葉王秀卿等三人於101 年
10月17日參與上述會議後，始陸續輾轉得知原處分相關資訊 ，是本件原告之「知悉」時點，即應至少從101 年10月17日 起算法定救濟期間，原告並於知悉後30日內提起本件訴願， 顯未逾越救濟期間。此從系爭訴願決定認定原告所提訴願於 程序上並無違法，僅從實體上駁回訴願之意旨，以及被告亦 於103 年9 月15日準備程序當庭表示確實無法證實原告之知 悉時點在前而有逾越法定救濟期間之情形，均足得到佐證。 ㈢參加人一再爭執原告知悉原處分之時點在前，對於原告「知 悉在前」之事實，應由參加人負舉證責任，此有最高行政法 院95年度裁字第402 號裁定意旨、最高法院72年台上字第14 28號判例意旨：「所謂知有損害及賠償義務人之知，係指明 知而言。如當事人間就知之時間有所爭執，應由賠償義務人 就請求權人知悉在前之事實，負舉證責任。」等可稽。 ㈣經查，參加人固以參證21「變更臺南市主要計畫（配合臺南 市區鐵路地下化計畫）（第一階段）」及「變更臺南市東區 都市計畫（細部計畫）（配合臺南市區鐵路地下化計畫）（ 第一階段）」之公開展覽說明會掛號通知回執聯，主張原告 業於101 年8 月17日至8 月24日間已知悉原處分內容云云。 然查，上揭掛號通知回執聯，僅係通知部分原告有關變更臺 南市主要計畫及臺南市東區都市計畫之公開展覽說明會等事 宜，根本完全未告知有關被告環保署業對於系爭開發行為作 成通過環差分析處分（即原處分）及鐵路地下化設計已大幅 東移之事實，且通知內容中亦僅列舉參加人及臺南市政府相 關局處作為洽詢機關，而未有被告環保署在列，當日相關報 告及討論內容均完全未觸及系爭開發行為之環評或環差等事 項；更何況，有收受上揭公開展覽說明會通知者，僅原告當 中35人而已，參加人主張顯無理由。
三、本件開發計畫變更後之開發位址業經大幅度改變，變更後之 開發為一「新開發案」，自應重新辦理環境影響評估： ㈠按環評法第16條之1 條文之規範目的，倘若原開發行為內容 已產生改變，則開發單位應循環評法第16條第1 項申請主管 機關核准，或全案應重新辦理環境影響評估。本件開發計畫 既經重大變更，甚至相較原環說書已非「同一」開發行為， 開發單位即參加人竟仍依循環評法第16條之1 提出報境現況 差異分析及對策檢討報告」之審核部分應與環境影響差異分 析報告之審查結論併同撤銷。
㈡次按環評法第16條第1 項適用前提，亦在於變更前後之開發 行為應屬「同一」為前提，本件變更後已屬於另一「新開發 案」，則應就「全案」重新進行環境影響評估，而非僅就「 變更內容」提出環境影響差異分析報告或重新辦理環境影響
評估而已（環評法施行細則第37條、第38條參照）。原因在 於，從環評法第5 條及「開發行為應實施環境影響評估細目 及範圍認定標準」（下稱應實施環評認定標準）之規範體例 可知，開發行為之「類別」及「所在位址」係決定其是否應 實施環境影響評估之標準。判斷二個開發行為是否「同一」 或是否應重新進行環評，重點不僅在於其開發目的及類別是 否相同，亦在於開發案所面對的生活、自然、社會環境及經 濟、文化、生態是否同一。是以，開發行為因其所在位址之 變動，亦應視其為二個不同之開發行為。此有最高行政法院 103 年度判字第272 號判決所闡釋在案。
㈢系爭開發案鐵路地下化「永久軌」之興建，已完全偏離原環 說書規劃之位址（對照圖1.3.2-3 下方之圖示即可知）而往 東移，亦即變更後之開發計畫不僅大幅改變對於臺南市區精 華地段土地之利用型態，尤其「開發位址」已與原環說書所 規劃者完全不同，而開發位址之改變將導致開發案所面對的 周圍民房、沿線居民之生活、經濟與文化型態、水文及地質 條件等社會、生活、及自然環境產生客觀面之重大差異，應 予預測、評估之環境影響範疇及選用之調查方法亦有不同， 在在顯示系爭變更後之開發計畫實際上已為一「新開發案」 ，自應將「全案」重新送請主管機關實施環境影響評估，原 處分對此竟不查而逕依環評法第16條及第16條之1 辦理，即 顯有違法。
四、變更後之開發行為大幅增加土地徵收面積，其於用地範圍及 衝擊範圍均較85年環說書所規劃者更大，已構成環評法施行 細則第38條第1 項規定應重新辦理環境影響評估之事由： ㈠按環評法施行細則第38條第1 項規定，凡變更原開發案之申 請內容而有涉及上開事由者，即應重新辦理環境影響評估， 不得僅以程序較為簡略之環境影響差異分析審查作為核准開 發單位申請變更之處置程序，最高行政法院100 年度判字第 1601號判決即清楚表示：「……環評法第16條及其施行細則 第37條及第38條規定，旨在確保環評法所規定之開發行為應 事前進行環境影響評估之機制，避免以事後變更環說書或評 估書內容，規避應進行之環境影響評估程序。」最高行政法 院102 年度判字第165 號判決即明白宣告環評主管機關未依 環評法施行細則第38條重新辦理環境影響評估，其所為核准 變更之行政處分當屬違法。
㈡本件開發計畫之變更增加徵收面積，導致多達四百多戶居民 被強制拆遷，顯已構成環評法施行細則第38條第1 項第4 款 「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對 象，有加重影響之虞」之事由：
1.原環說書規劃擬徵收之土地僅0.89公頃，而變更後之規劃擬 徵收土地達5.14公頃；85年原環說書擬徵收之0.89公頃土地 中，僅0.23公頃係住宅用地（參85年原環說書第7-30頁）， 惟變更後之開發行為，其預估擬徵收之私有土地高達3.03公 頃（原證10，頁3-39）。預估拆遷之建物面積更高達49,740 平方公尺，均將導致323 戶居民被強制拆遷而無家可歸！此 充分顯示變更後之開發計畫已對影響範圍內之生活、社會環 境及保護對象有加重影響之虞，應重新辦理環境影響評估。 2.系爭環境影響差異分析報告坦承：「用地徵收將產生原有土 地使用型態不可回復之改變，其中尤以合法房屋之拆除所衍 生之社會經濟問題較為嚴重，阻力也最大。」（原證10，第 3-42頁A 段。）、「用地徵收範圍增加，可能增加影響範圍 。」（參環差分析報告第3-75頁下半部）、「直接在現有軌 東側施築永久地下軌，需徵收土地將改變原有土地利用型態 。土方及材料運輸及施工活動將影響鄰近商家之營運。」（ 參環差分析報告第3-76頁上半部）益證系爭開發計畫之變更 確實將對鄰近居民、生活及社會環境構成不可回復之重大影 響，甚明！況且，參環評法施行細則第19條第5 款規定，相 較於環境影響差異分析審查，倘若在程序及環說書記載格式 均較為嚴謹之第一階段環評，遇有開發案將造成眾多居民遷 移之情形尚且應進入第二階段環評續行審查，更何況本件原 處分變更原環說書之內容將造成323 戶居民被強制拆遷，豈 不更應重新辦理環境影響評估以確保當地居民之程序參與權 ？有最高行政法院100 年度判字第1601號判決可參。 3.據上，原處分僅從事環境影響差異分析之評估後即核准開發 單位即參加人申請之變更內容，其判斷即顯有恣意濫用及應 涵攝法律概念而不涵攝之違法。於類似案例中，有最高行政 法院103 年度判字第272 號判決、103 年度判字第704 號判 決可參。
㈢系爭開發計畫之變更，依系爭環差分析報告及參加人之評估 ，系爭開發行為之施作將引發地下水文錯亂及施工兩側民房 崩裂、下陷之隱憂，顯構成環評法施行細則第38條第1 項第 2 款、第4 款及第5 款等事由，而應重新辦理環境影響評估 ：
1.系爭開發計畫之變更內容已大幅改變開發位址，以位於臺南 市主要計畫範圍內之工程用地面積約15.09 公頃而言，其中 涉及變更面積即達12.07 公頃，鐵路地下化永久軌之興建， 已幾乎完全偏離原環說書規劃之位址而往東移，大幅改變對 於臺南市區精華地段土地之利用型態，蓋新座落位址之沿線 地區原來根本不必承受永久軌施作所帶來的環境與社會衝擊
，系爭環差分析報告即坦承：「由於開發行為中用地範圍變 更，既有建物可能因工程施工而受損，導致損鄰事件。」（ 參環差分析報告第3-74頁中半段）足證系爭開發行為之變更 部分應依環評法施行細則第38條規定應重新為環境影響評估 甚明。
2.再者，於臺南市區自85年以來經過近20年之發展後，系爭開 發行為所面臨之現行客觀環境，包括沿線兩側居民之人口數 、建築物坐落情形、當地環境之涵容能力等，均與85年原環 說書作成時之情形大有不同，造成開發行為之施作將導致沿 線兩側地表沉陷、建築物崩裂、奢亂地下水文等隱憂；系爭 環差分析報告並進一步指出：「臺南車站施工區將位於現有 臺南車站站體東側約40公尺，施工中針對二者之間的使用中 鐵路可能造成差異沉陷等影響。」（參環差分析報告第3-74 頁中半段。）。
3.據上，已充分證明當系爭開發行為之施作，已涉及易因人為 開發而使環境產生嚴重變化或破壞之區域（環評法施行細則 第38條第1 項第2 款），並對計畫變更影響範圍內之生活、 自然、社會環境及保護對象有加重影響之虞（同條項第4 款 ），以及對環境品質之維護有不利之影響（同條項第5 款） ，構成應重新辦理環境影響評估之事由。
五、參加人所檢附之附圖3 、附圖4 （即原來之附圖1 ）及附圖 5（即原來之附圖2 ）之內容明顯有誤，且其僅為參加人於 訴訟中自行套圖繪製之圖說，與事實不符部分，原告否認其 有證據效力：
1.參加人繪製之附圖3 ，顯示85年環說書方案將於東側增設約 6 米寬之巷道（參附圖3 右上角），原告翻查85年環說書之 規劃，根本無該6 米寬巷道之增設，且99環差分析報告亦無 相關規劃，參加人卻於附圖3 自行增加6 米巷道，此舉顯係 臨訟杜撰，企圖使人誤認為85年環說書方案之直接影響範圍 較99年環差方案（即原處分方案）之影響範圍為大，而顯不 可取。
2.實則，於扣除原來環說書所無之6 米寬巷道後，85年環說書 方案之土地使用界限（寬度）僅23.26 公尺而已，相較於99 年環差方案直接影響範圍則為24.81 ～25.21 公尺，土地使 用界限明顯較小；復參酌85年環說書方案之開發路線（即地 下化路線）全長僅7.55公里，而99年環差方案之開發路線全 長增為8.23公里，即證明99年環差方案在衝擊範圍上確實較 85年環說書方案更大，明顯對周邊社會、生活及自然環境有 加重不利影響。被告卻未使參加人重新辦理環境影響評估， 使當地居民在環評法上之程序參與權遭到嚴重剝奪，原處分
顯有違法。此外，參加人於附圖3 、附圖4 及附圖5 均將85 年環說書方案之用地界限繪製超出「現有鐵路西側圍籬」， 製造原環說書方案對現有軌西側有重大影響之印象，惟經翻 查85年環說書，其並無用地界限須超出現有鐵路西側圍籬之 圖說，從而參加人作此繪製之根據為何，實令人存疑。⑶再 者，附圖5 所繪製「85年環說書概估開發場所直接影響範圍 」竟比99年環差方案之影響範圍大，惟85年環說書方案之土 地使用界限較99年環差方案小，業如上述，何以土地使用界 限較小之85年環說書方案，其直接影響範圍竟比99年環差方 案為大？實令人匪夷所思，證明參加人繪製之附圖5 明顯有 誤。
六、原處分完全未附理由，已有處分不備理由及判斷出於恣意濫 用之違法：
環評審查結論應具體說明其理由及論據，且不因審查結論係 針對環境影響說明書、評估書、環境影響差異分析報告或環 境現況差異分析及對策檢討報告所為審查者而有不同。因此 ，本件原處分無論依據行政程序法第96條第1 項第2 款、最 高行政法院96年度判字第1271號判決、102 年度判字第120 號判決及100 年度判字第1040號判決意旨判決意旨或環評法 施行細則第43條之法理，均有具體說明其審查結論之理由及 論據的義務，否則即有違法。經查，原處分函之說明欄不僅 完全未說明何以通過環差分析報告之理由，甚至在被告環評 委員會第194 次審查會議紀錄中，亦僅記載「本環境現況差 異分析及對策檢討報告暨環境影響差異分析報告審核修正通 過」，而完全未說明為何審核通過之理由，依最高，此不僅 已構成行政處分不備理由之違法；依最高行政法院103 年度 判字第66號判決意旨，更構成判斷出於恣意濫用之違法，應 予撤銷。
七、開發單位提出之補充資料未經環評委員會實質討論、審議， 卻逕作成通過之審查結論，依最高行政法院101 年度判字第 55號判決、102 年度判字第120 號判決、101 年度判字第 953 號判決及鈞院101 年度訴字第2057號判決之意旨，其程 序顯有違法，環評結論應予撤銷：
1.上開判決意旨在於強調當環評委員要求之補正事項係屬環境 影響評估法第6 條規定之環境影響說明書應記載事項時，補 正後資料應再交由委員會開會討論、審查並決議，不得逕送 委員確認後即作為審查結論之條件，且此一正當程序之要求 並不因環評委員會係針對環境影響說明書或環境影響差異分 析報告進行審查而有不同。
2.查本件歷經四次專案小組會議，並於99年6 月14日環評委員
會第194 次會議作成通過之決議，惟於第4 次專案小組會議 時，有諸多委員、與會專家及機關提出應行補件之事項，請 如原證14。上開應在補正資料之事項，核屬環評法施行細則 第37條第3 項規定「開發行為或環境保護對策變更後，環境 影響差異分析」及「環境保護對策之檢討及修正，或綜合環 境管理計畫之檢討及修正」等環差分析報告應行記載之事項 ，惟上開開發單位應予補正之資料，卻僅採取送有關委員及 專家學者確認之作法，而未再送請委員進行實質審議及討論 ，第194審查會議亦完全未有環評委員曾對前揭開發單位應 補正之資料有從事實質審議及討論之紀錄（原證13），在在 證明前述資料僅送有關委員及專家學者確認，而未踐行實質 審議及討論之正當法律程序，依前揭最高行政法院及鈞院之 判決意旨，原處分顯有重大程序瑕疵。
八、原處分有判斷係基於不完全資訊之違法：
1.按行機關就高度專業性之判斷雖享有判斷餘地，惟行政法院 就行政機關有判斷恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤 銷或變更，最高行政法院98年度判字第475 號、99年判字第 30號及103 年判字第66號等判決意旨均指出可審查之情形包 括：「( 1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定 或不完全之資訊。( 2)法律概念涉及事實關係時，其涵攝有 無明顯錯誤。( 3)對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則 或抵觸既存之上位規範。( 4)行政機關之判斷，是否有違一 般公認之價值判斷標準。( 5)行政機關之判斷，是否出於與 事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。( 6)行政機 關 之判斷，是否違反法定正當程序。(7) 作成判斷之行政 機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(8) 行政機關之判 斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如公平原則 、公益原則等( 司法院釋字第382 號、第462 號、第553 號 解釋理由，及釋字第319 號翁岳生等3 位大法官所提不同意 見書參照) 」。
2.而關於「判斷係基於不完全資訊」之標準，業經歷來最高行 政法院判決予以妥善運用，相關案例除中科三期環評案（10 2 年度判字第120 號判決）、中科四期環評案（102 年度判 字第70號判決）及台東美麗灣案（101 年度判字第55號判決 ）等均有闡釋相關意旨外，最高行政法院103 年度判字第70 4 號判決並於淡北快速道路案明確運用該審查標準而據以指 摘原處分之瑕疵，及最高行政法院102 年度判字第165 號判 決復明白闡釋倘若開發單位對於與會之委員或機關所提出質 疑或應補充資料未予實質回應，而環評委員會在缺乏資料或 說明之情況下仍逕為決議，其環評審查結論即有判斷基於不
完全資訊之違法。
3.本案第1 次專案小組會議時，已有委員提出質疑：「請說明 為何工程技術進步，但最小土地使用範圍卻擴大？」對此開 發單位答非所問、未予實質回應。且為何在施工用地範圍已 減少之情況下，土地徵收面積竟從原來之0.89公頃大幅增加 為5.14公頃？此顯有矛盾及疑義，卻未見開發單位補件說明 。次查第3 次專案小組會議，有專家學者提出：「為降低土 地徵收的困難度，地下化軌道上方徵收的施工用地經適當規 劃後，可思考歸還原地主。」開發單位對與會專家之要求完 全未予回應。原處分之判斷顯然係在缺乏上開資訊之情況下 所為，已構成判斷基於不完全資訊之違法。
4.系爭環差分析報告完全未對土地徵收面積擴大進行任何社會 影響衝擊評估，原處分顯有判斷基於不完全資訊之違法： ⑴按環評法於「總則篇」第4 條第2 款規定足見環評法已於 「總則篇」，開宗明義指出環評審查（環差分析審查係屬 環評審查之一環）之範疇乃包括「生活環境」、「社會環 境」及「經濟」、「文化」等面向之影響評估在內，相同 意旨，經最高行政法院102 年度判字第70號判決意旨闡釋 在案。參照環評法施行細則第38條第1 項第4 款規定：「 開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變 更部分，重新辦理環境影響評估：……四、計畫變更對影 響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影 響之虞者。」開發行為變更之內容對當地社會環境及居民 生活所造成之影響，係屬法定應評估事項。
⑵系爭環差分析報告相較於85年原環說書，其用地取得方式 不僅由原本之租用方式改為一般徵收方式辦理，且土地徵 收面積從原來之0.89公頃大幅增加為5.14公頃，卻完全未 見開發單位對於因增加徵收臺南市區5.14公頃土地，導致 323 戶居民無家可歸，造成居民迫遷、安置等結果之社會 環境及結構之衝擊提出分析及評估，亦對實施此等變更之 公益性及必要性隻字未提，卻僅進行毫無實質意義之形式 上數字統計；對於造成大量迫遷、嚴重衝擊社會經濟、人 口分布及社會結構之結果，竟完全未見開發單位就補償方 案、替代方案或因應對策提出任何說明或討論，同時缺乏 與居民進行意見溝通之正當程序。由此可知，原處分係在 完全欠缺上開重要資訊下所為，其判斷顯有基於不完全資 訊之重大違法瑕疵甚明！
⑶至於參加人固抗辯土地徵收問題係屬土地徵收條例之規定 範疇，將來會有土地徵收程序予以處理，其並非環境影響 評估法所應審認之範疇云云，惟查：環境影響評估法之核
心精神在於「預警原則」（有學者另稱「預防原則」）， 經最高行政法院102 年度判字第782 號判決明確揭示。被 告及開發單位（參加人）應「事前」予以審慎評估之項目 。事實上，被告於同樣會導致大量土地徵收、造成居民迫 遷之「淡海新市鎮後期發展區開發案」中，即曾以102 年 8 月13日環署綜字第1020069668號函公告環評審查結論謂 ：「本案對環境資源、環境特性及當地眾多居民之遷移、 權益，有顯著不利影響之虞，經本署環境影響評估審查委 員會認定應依據環境影響評估法第8 條規定，進行第二階 段環境影響評估。」（原證17）即證明開發行為所引發土 地徵收、居民迫遷問題及因此而產生之社會環境、結構、 經濟之負面衝擊，實為環境影響評估程序所應予事前審查 、評估之風險及項目無疑。參加人竟謂系爭開發行為所引 發之土地徵收及居民迫遷問題，僅屬土地徵收條例所規定 之另一程序問題，與原處分之審核無關云云，即明顯與前 開環評法所揭示「預警原則」（預防原則）法理及法定應 評估範疇有重大牴觸。
5.系爭開發行為之施作，不僅已涉及用地範圍之大幅變更，導 致原來不在85年環說書影響範圍內之建物，將因系爭開發行 為之工程用地範圍變更後，遭受不利之影響，周圍建物將可 能因施工而有鄰損現象，系爭環差分析報告即揭露：「由於 開發行為中用地範圍變更，既有建物可能因工程施工而受損 ，導致損鄰事件。」（參環差分析報告第3-74頁中半段。） 再依參加人提出之98年7 月「臺南市區鐵路地下化計畫綜合 規劃報告」核定本（系爭環差分析報告即據此而作），其中 「環境影響預測分析」章節即載明：「地下化隧道採明挖覆 蓋工法施工，因工程開挖所引起之土壤側移及漏失，將造成 地表沉陷，可能對沉陷範圍內之一般建物、地下道、高架橋 、公共管線及臨時軌等結構物造成不均勻沉陷、傾斜甚至龜 裂等損壞。」等（原證12，頁5-7 、10-12 ）；系爭環差分 析報告並進一步指出：「臺南車站施工區將位於現有臺南車 站站體東側約40公尺，施工中針對二者之間的使用中鐵路可 能造成差異沉陷等影響。」（參環差分析報告第3-74頁中半 段。）等情，惟於施工過程中，究竟哪些區位之建物存在重 大沉陷之風險，及相關安全性評估內容為何，乃涉及鐵路沿 線居民之重大生命及財產安全，而為應予事前進行調查、評 估之重要事項，惟環差分析報告竟僅採「建議於施工前」再 行調查之方式，而未於原處分作成前即調查完竣，並將相關 資訊揭露俾供環評委員審查；且倘若對於哪些存有沉陷風險 之建物未能予以確切掌握，又如何得知應對哪些建物進行鄰
房保護措施？且所謂「鄰房保護措施」之內容究竟為何？均 未見環差分析報告有任何說明。足見對上開攸關鐵路沿線居 民重大生命及財產權事項，被告環評委員會竟未要求開發單 位予以調查並納入環差分析報告，以進行相關審議及討論， 而逕作成「通過」之審查結論，原處分即顯有判斷基於不完 全資訊甚明！
九、輔助參加人臺南市政府固一再對外宣稱本開發案已延宕近二 十年，為廣大臺南市居民利益，不宜再拖延云云，企圖將本 開發案無法儘速施工之責任，全數推諉於原告及反南鐵東移 自救會。然而，事實明顯並非如此。實則，系爭開發案早於 85年即通過環評審查（即非東移版方案），且鐵工局於96年 9 月所提出「臺南市區鐵路地下化工程綜合規劃報告修正本 」，均仍維持85年環說書所規劃之非東移版方案，換言之， 相關主管單位早於85年或96年當時，只要經取得開發許可後 即可立即動工（96年時欲動工尚須經過環境現況差異分析審 查），惟鐵工局卻一再拖延動工時程，最後竟於98年重新修 正上揭鐵路地下化工程綜合規劃，而提出系爭東移版之開發 方案，最終導致引發一連串爭議。而此一重大轉折，原因只 有一個，亦即為取得龐大土地開發利益！詳言之，鐵工局於 96年提出仍維持85年環說書之非東移版方案後，交通部於同 年10月4 日以交路（一）字第0960009331號函報行政院審議 ，行政院則將此計畫交經建會審議。此時，經建會於96年10 月25日函復審查意見給行政院，建議此案土地開發應與軌道 運輸建設一併推動以提高公共建設的財務自償率，而事實上 臺南市政府自91年起即委託成大研究發展基金會研究規劃臺 南市都市○○○○○○○路地下化沿線都市規劃，其研究規劃 報告，也一直計畫將開發臺南車站前的土地，並精密規劃土 地開發模式與強度；南臺南車站也規劃建議以設定地上權方 式進行開發，從而鐵工局配合修正而改採東移版，並於98年 5 月定稿。交通部乃以5 月15日交路（一）字第0980004495 號函呈報行政院，行政院同年5 月22日再以院台交字第0000 000000函交經建會審查，經建會於同年8 月19日以總字第09 80003918號函報行政院，其說明二之（二）明載：「為顧及 本案與周圍整體規劃開發，以土地開發利益回饋軌道運輸建 設，提高本案之自償率，並提升整體規劃效能等因素，本案 應將土地開發機制與軌道運輸建設整合一併推動，使周邊之 都市開發與立體化工程能於相同時間完成。」行政院則於9 月9 日以院台交字第0980054496號函復交通部，請該部照經 建會審議結論辦理。足見系爭開發案由原來非東移版經大幅 調整為東移版，箇中轉折實完全為了土地開發利益及提高建
設之自償率，所謂基於工程技術考量完全是幌子，開發延宕 二十年更非原告之責，而鐵路沿線323 戶、近千位居民的家 園及居住權利，就在此一完全基於土地利益考量的黑箱作業 中，完全被剝奪殆盡！原告提起本件訴訟，不僅欲喚回自身 應有之權利，更欲藉由鈞院之判決，將此事件能重新被公開 於環評審查程序（範疇界定會議、公聽會等）、乃至於聽證 會等具法律效力之程序參與平台，由世人徹底檢視此一東移 版方案之公益性及必要性，期盼在充分資訊揭露及論辯基礎 上，抉擇出最適合於台南市○○○路地下化方案，並對於沿 線居民權益侵害降至最小，還給原告等居民應有之程序正義 等語。
十、聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
肆、被告則以：
一、原告等主要爭議，似為臺南市區鐵路地下化計畫相關都市計 畫變更案與土地徵收案，台南市政府先前召開論壇討論，迄 今並未定案（公告或處分），故原處分並未直接損害原告等 現實之權利或利益，預行為本件請求非法之所許，為改制前 行政法院59年判字第211 號判例所及最高刑事法院101 年度 裁字第602 號裁定揭示。查「台南市長賴清德日前表示台南 鐵路地下化論壇將於近日召開。此論壇為賴市長於去年年底